Trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), không thể tránh khỏi việc xuất hiện những VBQPPL khiếm khuyết. Tham gia vào hoạt động xây dựng và kiểm soát VBQPPL chủ yếu là các cơ quan nhà nước (CQNN), nhưng đồng thời còn có các cá nhân, tổ chức khác. Các kiến nghị của nhân dân có thể giúp cho việc phát hiện, xử lý các VBQPPL khiếm khuyết nhanh chóng, kịp thời hơn.
THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT HOÂN THIÏåN CÚ CHÏË TIÏËP NHÊÅN, GIẪI QUËT KIÏËN NGHÕ CA NHÊN DÊN ÀƯËI VÚÁI VÙN BẪN QUY PHẨM PHẤP LÅT KHIÏËM KHUËT Bùi Thị Đào* Trong hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật (VBQPPL), tránh khỏi việc xuất VBQPPL khiếm khuyết Tham gia vào hoạt động xây dựng kiểm soát VBQPPL chủ yếu quan nhà nước (CQNN), đồng thời cịn có cá nhân, tổ chức khác Các kiến nghị nhân dân giúp cho việc phát hiện, xử lý VBQPPL khiếm khuyết nhanh chóng, kịp thời Vì vậy, cần có chế phù hợp để nhân dân dễ dàng thực quyền kiến nghị, không hạn chế người có quyền kiến nghị, quy định rõ thẩm quyền tiếp nhận, giải kiến nghị, thủ tục giải kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết N ăm 1996, Luật Ban hành VBQPPL1 ban hành quy định thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL CQNN trung ương năm 2004, Luật Ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành quy định thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL CQNN địa phương Kể từ đến nay, pháp luật ban hành VBQPPL khơng ngừng hồn thiện, tạo sở pháp lý cho hoạt động ban hành VBQPPL vào nề nếp, số lượng văn ban hành ngày nhiều với chất lượng ngày tốt Ngày 22/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định văn việc ban hành VBQPPL CQNN trung ương địa phương Cũng lần trước, mục đích xây dựng Luật Ban hành VBQPPL lần không đưa quy định để đảm bảo VBQPPL ban hành có chất lượng cao mà cịn kiểm soát chất lượng văn suốt trình văn có hiệu lực pháp luật Hướng tới mục đích đó, điểm nhấn pháp luật ban hành VBQPPL năm gần mở rộng tham gia ngày nhiều nhân dân vào giai đoạn trình xây dựng văn Đặc biệt tham gia đóng góp ý kiến nhân dân vào dự thảo văn Để nhân dân tham gia đóng góp ý kiến, pháp luật vừa quy định quyền đóng góp ý kiến nhân dân, vừa quy định trách nhiệm Nhà nước bảo đảm cho nhân dân thực quyền * PGS,TS Khoa Hành - Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội Luật thay Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 NGHIÏN CÛÁU Sưë 15(319) T8/2016 LÊÅP PHẤP 47 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT này, bao gồm: quy định hình thức lấy ý kiến; trách nhiệm quan soạn thảo phải lấy ý kiến nhân dân, phải tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp dự thảo Riêng với q trình kiểm sốt chất lượng văn thời gian thực thi, pháp luật có quy định tham gia nhân dân vào giai đoạn thiếu chế bảo đảm cho nhân dân thực tham gia tham gia hiệu vào việc kiểm soát văn sau ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/7/2016, việc xây dựng Nghị định chi tiết thi hành Luật vào giai đoạn cuối để ban hành có hiệu lực thời điểm Luật có hiệu lực Chúng tơi bàn thêm việc hồn thiện chế tiếp nhận, xử lý kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết Quan niệm văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Hiện nay, pháp luật khoa học pháp lý nói chung, chưa có định nghĩa thức VBQPPL khiếm khuyết Xét mặt ngơn ngữ, khiếm khuyết có nghĩa thiếu sót2, thiếu thốn3 Như vậy, VBQPPL khiếm khuyết văn khơng có đủ dấu hiệu cần thiết VBQPPL hoàn chỉnh Theo quy định pháp luật văn cho dù có chứa đựng quy phạm pháp luật ban hành không thẩm quyền, khơng hình thức, khơng thủ tục khơng phải VBQPPL4 Đồng thời, văn quy phạm có nội dung trái pháp luật phải kịp thời đình việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ5; quy định mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực khơng cịn phù hợp với tình hình phát triển 48 kinh tế - xã hội phải kịp thời đình việc thi hành, bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung6 Từ đó, khái quát VBQPPL khiếm khuyết văn có dấu hiệu sau: ban hành không thẩm quyền, không hình thức, thủ tục pháp luật quy định; có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội Sự tồn VBQPPL khiếm khuyết mặt làm giảm giá trị hệ thống pháp luật nói chung, mặt khác, văn khiếm khuyết tiềm ẩn khả xâm phạm đến quyền, lợi ích đáng cá nhân, tổ chức xã hội Vì vậy, nhu cầu phát hiện, xử lý VBQPPL khiếm khuyết cấp thiết Cơ sở lý luận thực tiễn quyền kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Theo pháp luật hành, trách nhiệm kịp thời phát xử lý VBQPPL sai trái trước hết thuộc quan ban hành, quan giám sát, kiểm tra VBQPPL Trách nhiệm đương nhiên kiểm tra VBQPPL quan ban hành biểu tính tự chịu trách nhiệm hoạt động quan trách nhiệm kiểm tra, giám sát văn quy phạm biểu kiểm tra, giám sát lẫn quan máy nhà nước Tuy nhiên, CQNN có nhiều công việc cấp bách phải làm để thực chức năng, nhiệm vụ mình, nên hoạt động kiểm tra, giám sát lúc coi trọng mức Hơn nữa, cách thức CQNN nhìn nhận vấn đề thường xuất phát từ góc độ sử dụng quyền lực, chưa kể đến có bảo thủ hay bao che lẫn nên nhiều việc phát hiện, xử lý văn quy Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Hoàng Phê (chủ biên), Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng 2003, tr 500 Đào Duy Anh, Hán- Việt từ điển, Nxb Văn hóa thơng tin, H., 2005, tr 369 Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Điều Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý VBQPPL Điều Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 Chính phủ rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT phạm pháp luật khiếm khuyết khó khăn, chậm trễ Trong đó, đối tượng tác động văn người hưởng lợi ích chịu thiệt hại trực tiếp từ việc thi hành văn phát khiếm khuyết, bất hợp lý quy định Bên cạnh đó, VBQPPL cịn ảnh hưởng gián tiếp đến cá nhân, tổ chức đối tượng tác động trực tiếp văn Vì vậy, việc quy định quyền kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết bù đắp cho hạn chế chế giám sát, kiểm tra, tự kiểm tra CQNN Mặt khác, nhân dân vốn có quyền giám sát hoạt động máy nhà nước có quy phạm pháp luật quan quyền lực ban hành coi biểu ý chí nhân dân7 Đối với hoạt động máy hành chính, người dân khơng cần quyền giám sát gián tiếp thơng qua quan quyền lực, mà cịn cần đến quyền giám sát trực tiếp Hay đơn giản hơn, nói pháp luật phương tiện để Nhà nước quản lý xã hội muốn nói pháp luật đặt khơng phải Nhà nước mà cao xã hội Khi đó, nhân dân “người tiêu dùng” sản phẩm Nhà nước tạo Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trách nhiệm nhà sản xuất Đưa ý kiến phản hồi chất lượng sản phẩm quyền người tiêu dùng nên cần trân trọng ý kiến giúp nhà sản xuất nâng cao chất lượng sản phẩm Một lý cho cần thiết quy định thực quyền kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật quyền xem xét mối quan hệ với quyền đề nghị xây dựng pháp luật, quyền đóng góp ý kiến cho dự thảo VBQPPL Tất quyền có chung mục đích tạo văn hệ thống VBQPPL thực phù hợp với đối tượng tác động, phù hợp với thực tế xã hội Vậy quyền đề nghị xây dựng pháp luật, đóng góp ý kiến cho dự thảo văn ngày pháp luật quy định chi tiết, ý bảo đảm thực thực tế khơng có lý mà quyền đưa ý kiến VBQPPL khiếm khuyết lại không ý cách tương xứng Việc nhân dân kiến nghị văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết thực nhiều cách khác Có quốc gia giới cho phép cá nhân, tổ chức kiện văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, đặt điều kiện Việt Nam nay, việc quy định quyền khiếu nại hay khiếu kiện VBQPPL chưa có tính khả thi Một là, việc theo đuổi thủ tục khiếu nại, khiếu kiện công việc phức tạp người khiếu nại, khiếu kiện CQNN có thẩm quyền giải khiếu nại, khiếu kiện, nên pháp luật phải quy định chặt chẽ phạm vi người có quyền khiếu nại, khiếu kiện Vì văn quy phạm pháp luật đưa tình giả định đối tượng tác động chung nên dấu hiệu bị xâm phạm quyền lợi ích người khiếu nại, khiếu kiện hiểu bị xâm phạm văn cá biệt cứng nhắc, làm hạn chế khả phát hiện, xử lý văn khiếm khuyết; cần có khả bị xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp có quyền khiếu nại, khiếu kiện lại khó xác định khả trở thành thực liệu thực trở thành thực không Hai là, việc giải khiếu nại, khiếu kiện thường kéo theo việc khắc phục hậu bất lợi việc thực văn gây Chính khả khắc phục hậu bất lợi mục đích lớn người khiếu nại, khiếu kiện đại đa số trường hợp mà nó, họ cố gắng theo Prosper Weil, Luật Hành chính, Nxb Thế giới, H., 1995, tr 105 NGHIÏN CÛÁU Sưë 15(319) T8/2016 LÊÅP PHẤP 49 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT đuổi việc khiếu nại, khiếu kiện Đối với văn quy phạm pháp luật, xác định hậu việc thực văn gây khó khăn có hậu trực tiếp, hậu gián tiếp, hậu trước mắt, hậu lâu dài, hậu vật chất hóa hậu khơng thể vật chất hóa Tương tự vậy, xác định người phải chịu hậu bất lợi không dễ dàng phạm vi đối tượng tác động văn quy phạm pháp luật rộng nói chung khó kiểm soát văn thực tác động tới số đối tượng chung mức độ thiệt hại mà họ phải gánh chịu Việc khắc phục hậu VBQPPL gây phần nhiều trường hợp thực Đây lý khiến cho nhiều nước giới không đặt vấn đề trách nhiệm nhà nước lĩnh vực lập pháp8, lĩnh vực hành pháp thường có trách nhiệm cơng chức vi phạm pháp luật thi hành công vụ Vậy, không đặt vấn đề khắc phục hậu thực việc khắc phục hậu khơng tạo động lực để cá nhân, tổ chức khiếu nại, khiếu kiện khó khuyến khích họ theo đuổi việc khiếu nại, khiếu kiện Ba là, theo pháp luật hành, quyền khiếu nại, khiếu kiện quy định định hành cá biệt bị cho trái pháp luật, điều chứng tỏ việc giải khiếu nại, khiếu kiện định bất hợp lý khó khó khăn văn quy phạm pháp luật Trong đó, việc quy định quyền kiến nghị bảo đảm thực quyền kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết có tính khả thi hơn, phạm vi người có quyền kiến nghị rộng, không bị hạn chế điều kiện đối tượng tác động định, hay phải 50 có quyền lợi ích liên quan… Đồng thời, thủ tục giải kiến nghị đơn giản thủ tục giải khiếu nại, giải vụ án hành Nếu trước đây, người dân dễ dàng chấp nhận áp đặt Nhà nước, thờ với công việc Nhà nước nên thói quen đánh giá, tham gia hoạt động Nhà nước, không sử dụng đến quyền kiến nghị điều thay đổi Càng ngày, người dân có có ý thức tự bảo vệ quyền, lợi ích mình, xã hội hơn, khả nhìn nhận, đánh giá vấn đề tăng lên, số lượng kiến nghị nói chung kiến nghị VBQPPL nói riêng ngày nhiều Mặt khác, thực tế quản lý thời gian qua cho thấy, có nhiều văn quy phạm pháp luật trái pháp luật, không hợp lý tạo nên xúc dư luận xã hội thời gian dài Giả thiết có chế hữu hiệu tiếp nhận xử lý ý kiến người dân, đồng thời tích cực tuyên truyền, động viên người dân sử dụng chế phương tiện bảo vệ quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức, xã hội hỗ trợ Nhà nước đánh giá, phát yếu quản lý, VBQPPL sai trái nhanh chóng phát xử lý kịp thời, góp phần bảo đảm pháp chế, củng cố lòng tin nhân dân vào Nhà nước Cơ sở pháp lý quyền kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Hiện nay, quy định kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết tản mạn chưa đầy đủ, bao gồm quy định: “Cơ quan, tổ chức, công dân phát văn có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo khơng cịn phù hợp kiến nghị CQNN có trách nhiệm thực rà sốt văn bản”9 quy định phương thức kiểm tra: “Kiểm tra văn nhận Văn phòng Quốc hội, Pháp luật sách trách nhiệm bồi thường nhà nước số nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT u cầu, kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân phản ánh văn có dấu hiệu trái pháp luật”10; quy định trách nhiệm quan nhận kiến nghị: “Trường hợp nội dung kiến nghị rà soát thuộc trách nhiệm rà sốt quan nhận kiến nghị xem xét để thực rà soát theo quy định Trường hợp nội dung kiến nghị rà soát khơng thuộc trách nhiệm rà sốt quan nhận kiến nghị phải chuyển kiến nghị đến quan có trách nhiệm rà sốt văn bản, đồng thời thông báo cho quan, tổ chức, công dân có kiến nghị rà sốt”11 Như vậy, khẳng định pháp luật ban hành VBQPPL quy định, nhân dân có quyền kiến nghị văn khiếm khuyết Nhưng với quy định nhân dân muốn kiến nghị VBQPPL khiếm khuyết, họ phải thực quyền đâu thực Ngay CQNN khơng có pháp lý rõ ràng để xác định quan có thẩm quyền giải kiến nghị văn cách thức giải Chính thiếu sót pháp luật làm cho nhân dân khó thực quyền kiến nghị ngun nhân khiến CQNN khơng quan tâm mức đến việc tạo điều kiện cho nhân dân thực quyền kiến nghị ý đến việc giải kiến nghị họ giải pháp hoàn thiện chế tiếp nhận, giải kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Để hoàn thiện chế tiếp nhận, giải kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết, Nhà nước cần quy định trực tiếp, đầy đủ, cụ thể quyền kiến nghị thủ tục giải kiến nghị Trong đó, phải thể vấn đề sau: Thứ nhất, người có quyền kiến nghị: Vì việc giải kiến nghị không kéo theo việc giải vấn đề liên quan đến quyền lợi ích người kiến nghị văn bị kiến nghị, nữa, để phát huy trí tuệ, tính tích cực xã hội công dân, pháp luật không nên hạn chế phạm vi người có quyền kiến nghị điều kiện nào, ngoại trừ điều kiện lực hành vi cá nhân Nói cách khác, cơng dân có lực hành vi dân đầy đủ có quyền kiến nghị VBQPPL khiếm khuyết Có vậy, văn khiếm khuyết phát nhanh chóng, kịp thời Thứ hai, thẩm quyền tiếp nhận giải kiến nghị: Do văn bị kiến nghị văn trung ương địa phương ban hành nên để thuận tiện cho người kiến nghị, quan tiếp nhận kiến nghị khơng thiết phải quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ văn bị kiến nghị Cơ quan tiếp nhận kiến nghị có trách nhiệm xem xét kiến nghị Nếu nhận thấy kiến nghị khơng có sở phải trả lời cho người kiến nghị, nói rõ lý Trong trường hợp quan tiếp nhận kiến nghị quan có thẩm quyền xử lý văn quan phải chuyển kiến nghị tới quan có thẩm quyền xử lý thơng báo cho người kiến nghị biết việc chuyển kiến nghị Thứ ba, cơng khai hóa việc giải kiến nghị: Do người có quyền kiến nghị khơng phải lúc người có quyền, lợi ích liên quan nên mức độ tha thiết kết giải kiến nghị không trường hợp khiếu nại, khởi kiện định hành cá biệt, Điều Nghị định số 16/2013/ NĐ-CP ngày 06/02/2013 Chính phủ rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL 10 Điều Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý VBQPPL 11 Điều Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 Chính phủ rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL NGHIÏN CÛÁU Sưë 15(319) T8/2016 LÊÅP PHẤP 51 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT người trực tiếp kiến nghị người khác hài lịng khích lệ kiến nghị họ trả lời sau khoảng thời gian định Mặt khác, cơng khai hóa kết giải kiến nghị địi hỏi CQNN có thẩm quyền có trách nhiệm hơn, nghiêm túc việc tiếp nhận, giải kiến nghị Ngoài ra, vấn đề cụ thể thủ tục giải kiến nghị; quyền, nghĩa vụ người kiến nghị; trách nhiệm quan giải kiến nghị; trách nhiệm cá nhân, quan không tiếp nhận, xử lý kiến nghị kịp thời, pháp luật cần quy định rõ ràng Đồng thời, nên quy định tiếp nhận, giải kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết nội dung bắt buộc phải coi trọng báo HOÂN THIÏÅN CẤC QUY ÀÕNH (TiÕp theo trang 39) hành công vụ, lại không thống với Luật Khiếu nại năm 2011 Cụ thể, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định khiếu nại lần hai khởi kiện vụ án hành người khiếu nại có quyền khởi kiện khiếu nại lần đầu không giải thời hạn khiếu nại khơng người có thẩm quyền giải quyết7 Đối chiếu với Luật TNBT Nhà nước năm 2010 người bị thiệt hại khơng thể khởi kiện theo thủ tục hành mà khởi kiện theo thủ tục TTDS họ lại chưa thể khởi kiện họ chưa thực 52 cáo công tác thường kỳ quan; coi tiếp nhận giải kiến nghị tiêu chí để đánh giá hiệu lực, hiệu hoạt động CQNN Tóm lại, chất lượng VBQPPL không phụ thuộc vào hoạt động trình xây dựng văn mà cịn phụ thuộc vào hoạt động kiểm soát văn sau ban hành Các hoạt động chủ yếu CQNN có thẩm quyền thực hiện, tham gia nhân dân vào q trình góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng văn Một chế thích hợp để đảm bảo nhân dân tham gia vào việc kiểm sốt VBQPPL vấn đề cần tính đến q trình hoàn thiện pháp luật ban hành VBQPPL n việc gửi đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại chưa qua thủ tục thương lượng việc bồi thường Để tạo thống quy định pháp luật TNBT Nhà nước để đảm bảo quyền lợi người bị thiệt hại TTDS, cần phải sửa đổi Điều 22 Luật TNBT Nhà nước năm 2010 theo hướng người bị thiệt hại có quyền khởi kiện Tịa án u cầu giải bồi thường thiệt hại sau hết thời hạn giải khiếu nại mà người có thẩm quyền giải khiếu nại không giải khiếu nại hết thời hạn giải khiếu nại mà khiếu nại chưa người có thẩm quyền giải xong n Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Điều 33 Khiếu nại lần hai khởi kiện vụ án hành Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải khiếu nại quy định Điều 28 Luật mà khiếu nại lần đầu không giải kể từ ngày nhận định giải khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai; vùng sâu, vùng xa lại khó khăn thời hạn kéo dài khơng 45 ngày Trường hợp khiếu nại lần hai người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo định giải khiếu nại lần đầu, tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Hết thời hạn giải khiếu nại quy định Điều 28 Luật mà khiếu nại lần đầu không giải người khiếu nại không đồng ý với định giải khiếu nại lần đầu có quyền khởi kiện vụ án hành Tịa án theo quy định Luật Tố tụng hành chính” NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 15(319) T8/2016 ... cho nhân dân thực quy? ??n kiến nghị ý đến việc giải kiến nghị họ giải pháp hoàn thiện chế tiếp nhận, giải kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Để hoàn thiện chế tiếp nhận, giải kiến. .. tin nhân dân vào Nhà nước Cơ sở pháp lý quy? ??n kiến nghị nhân dân văn quy phạm pháp luật khiếm khuyết Hiện nay, quy định kiến nghị nhân dân VBQPPL khiếm khuyết tản mạn chưa đầy đủ, bao gồm quy. .. chức, cơng dân có kiến nghị rà sốt”11 Như vậy, khẳng định pháp luật ban hành VBQPPL quy định, nhân dân có quy? ??n kiến nghị văn khiếm khuyết Nhưng với quy định nhân dân muốn kiến nghị VBQPPL khiếm