Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Bài viết trình bày một số vấn đề chung về chính sách, phân tích chính sách; vài nét về hoạch định, phân tích, quyết định chính sách trong các văn bản về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta và những vấn đề thực tiễn đang đặt ra; một số kiến nghị về công tác hoạch định, phân tích chính sách trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay.

CHĐNH SẤCH VẤN ĐỀ HOẠCH ĐỊNH, PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG LÅT BAN HÂNH VÙN BẪN QUY PHẨM PHẤP LÅT ĐINH XUÂN THẢO* TRẦN VĂN THUÂN** Một số vấn đề chung sách, phân tích sách a) Chính sách Có nhiều cách hiểu, định nghĩa khác sách Hiểu cách chung nhất, quan niệm sách “sách lược kế hoạch cụ thể nhằm đạt mục đích định, dựa vào đường lối trị chung tình hình thực tế mà đề sách…”1 Chính sách cần xem xét khía cạnh khác nhau, khía cạnh độc lập hay mối quan hệ với phạm trù khác, chẳng hạn trị hay pháp quyền Nếu nhìn nhận sách tượng tĩnh tương đối độc lập, sách hiểu tư tưởng, định hướng, mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; chiến lược hay kế hoạch, chí pháp luật chẳng qua hình thức, phương tiện để chuyển tải, để thể sách Nếu xét nội hàm khái niệm mối quan hệ với trị pháp quyền khái niệm sách cần tìm hiểu số điểm: (i) Chính * sách thể cụ thể đường lối trị chung Dựa vào đường lối trị chung, cương lĩnh trị đảng cầm quyền mà người ta định sách; (ii) Chính sách sở tảng để chế định nên pháp luật; hay nói cách khác, pháp luật kết thể chế hóa sách Có thể có sách chưa luật pháp hóa, khơng luật pháp hóa khơng lựa chọn để luật pháp hóa khơng cịn phù hợp với tư tưởng hay thay đổi thực tiễn, khơng có pháp luật phi sách hay pháp luật ngồi sách Theo nghĩa đó, sách linh hồn, nội dung pháp luật, cịn pháp luật hình thức, phương sách ban hành Nhà nước theo trình tự luật định2 Như vậy, sách ln gắn liền với quyền lực trị, với đảng cầm quyền với máy quyền lực công - nhà nước Nhà nước xây dựng ban hành pháp luật thể chế hóa sách Đảng thành pháp luật bước xây dựng hồn thiện sách Và vậy, sách PGS.TS, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp ** ThS, Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu Lập pháp 34 Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất Đà Nẵng Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997, Hoàng Phê chủ biên, tr 157 TS Đinh Dũng Sỹ, Chính sách mối quan hệ sách với pháp luật hoạt động lập pháp, http://xaydungphapluat.chinhphu.vn/portal/page/portal/xaydungphapluat/tinchitiet?title=L%C3%BD+lu%E1%BA%ADn&perspectiveId=621&viewMode=detail&articleId=10000104 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01 (257) T01/2014 Chúc Mừng Năm Mới - 2014 v phỏp luật hai phạm trù gần gũi có điểm giao nhau, sở tồn chế độ nhà nước pháp quyền3 Đó lý phân tích sách có vị trí, vai trị quan trọng, mang tính chất tảng hoạt động xây dựng pháp luật b) Phân tích sách Phân tích sách lĩnh vực quan tâm nghiên cứu có mức độ ứng dụng cao nhiều lĩnh vực nhiều nước giới Có nhiều quan niệm, định nghĩa khác phân tích sách Có ý kiến rằng, phân tích sách quy trình điều tra có tính đa ngành thiết kế nhằm tạo ra, đánh giá cách phê phán truyền đạt thơng tin giúp ích cho việc hiểu cải thiện sách4 Trong hoạt động xây dựng pháp luật, có ý kiến cho phân tích sách công đoạn hữu cơ, gắn kết trình cách khoa học, dựa nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, tiêu chí đánh giá, nguồn lực công cụ bảo đảm thực hiện, thống tác động phối hợp sách khác dựa hoàn cảnh thực tế đối tượng điều chỉnh sách hướng tới; pháp luật hình thức thể sách cơng, cho nên, việc phân tích sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật ban hành tuân thủ nguyên tắc việc thiết kế sách cơng là: lợi ích cơng cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp định; liên đới; kế thừa lịch sử; định theo đa số5 Phân tích sách xem xét sách từ nhiều góc độ khác nhau, việc phân tích tính phù hợp sách với chủ trương, đường lối Đảng; phân tích động lực sách: sách ban hành động lực sách gì; phân tích tính khả thi, tính hợp lý sách; phân tích để làm rõ sách đơn giản hay phức tạp; phân tích để làm rõ sách có tính cấp bách hay khơng; phân tích để làm rõ sách dài hạn sách ngắn hạn; dự báo hiệu sách tổ chức thực lĩnh vực đời sống xã hội: trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; thời điểm ban hành sách.v.v Có nên tách biệt rõ quy trình hoạch định, phân tích sách quy phạm hóa sách Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)? Trong hoạt động lập pháp - mà chúng tơi quan niệm dịng chảy xun suốt qua cơng đoạn quy trình lập pháp - từ khâu khởi đầu văn xem xét thơng qua, việc làm sách, quy phạm hóa sách tiếp nối liên tục q trình Phải ghi nhận rằng, cơng đoạn, vai trị, trách nhiệm quan hữu quan khác phải minh định rõ, song tựu trung, phải hướng đến việc thực hóa mục tiêu chung thể chế trị, chủ trương, đường lối Đảng, vào yêu cầu thực tiễn sống Trên thực tế, việc hoạch định, làm sách thường khâu đề xuất sách, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thường tập trung vào giai đoạn quy phạm hóa sách (soạn thảo), song ngoại trừ vấn đề có tính cốt lõi, vấn đề sách khơng mà bất biến, cịn tiếp tục phát hiện, bổ sung, chỉnh lý, hoàn thiện, phát TS Đinh Dũng Sỹ, Tlđd Dẫn theo Tài liệu Chương trình Giảng dạy kinh tế Fullbright niên khố 2011-2013 (Quy trình phân tích sách); Do Nguyễn Thị Xinh Xinh biên dịch; Vũ Thành Tự Anh hiệu đính www.fetp.edu.vn/attachment.aspx?ID=2674‎ (truy cập ngày 15/11/2013) Ths Nguyễn Đức Lam, Phân tích sách quy trình lập pháp nước http://luatviet.net/Home/nghien-cuu-trao-doi/phap-luat-the-gioi/2010/8935/Phan-tich-chinh-sach-trong-quy-trinh-lapphap-o-cac-nuoc.aspx Ths Ngô Tự Nam, Tổng quan phân tích sách http://ttbd.gov.vn/PrintPreView.aspx?distid=2988 NGHIÏN CÛÁU Sưë 01 (257) T01/2014 LÊÅP PHẤP 35 CHĐNH SẤCH triển trải dài, xun suốt qua cơng đoạn khác quy trình lập pháp, giai đoạn thẩm tra, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Quốc hội cho ý kiến; chỉnh lý, tiếp thu ý kiến (có thể qua việc lấy ý kiến nhân dân); trình UBTVQH, Quốc hội xem xét thông qua Trong thực tiễn lịch sử hoạt động lập pháp Nhà nước ta, nói vấn đề phân tích sách thể từ sớm, khía cạnh khác Những năm gần đây, Luật BHVBQPPL năm 2008 văn đề cập tương đối rõ, nhiều vấn đề phân tích sách hoạt động BHVBQPPL Vài nét hoạch định, phân tích, định sách văn quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nước ta vấn đề thực tiễn đặt Đầu tiên, phải kể đến Nghị số 91/NQ/HĐNN8 ngày 06/8/1988 Hội đồng Nhà nước việc ban hành Quy chế xây dựng luật pháp lệnh Bản quy chế có 10 chương, 44 điều, quy định mang tính khái qt quy trình hoạt động lập pháp Quốc hội Có thể nói, văn đánh dấu mốc quan trọng hoạt động lập pháp Quốc hội nước ta thể hình thức quy chế (được ban hành kèm theo Nghị Hội đồng Nhà nước); với nội dung tương đối tóm tắt Tuy nhiên, cịn chưa rõ nét, song có số quy định mà đó, có “dáng dấp” vấn đề phân tích sách số nét định quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, như: (i) Trong Lời nói đầu Quy chế quy định: “Để kịp thời thể chế hóa chủ trương, sách Đảng, phục vụ ngày tốt yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN Để bảo đảm phát huy tác dụng công tác xây dựng pháp luật, bước đưa công tác vào nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh;… 36 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01 (257) T01/2014 Quy chế xác định trình tự, thủ tục xây dựng luật pháp lệnh” (ii) Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988 quy định việc thẩm tra; việc tổ chức thảo luận Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, lấy ý kiến chuyên gia Như vậy, mạch nguồn xuyên suốt vấn đề liên quan đến sách quy trình lập pháp thể rõ phần “Lời nói đầu” Quy chế này, nhằm để: kịp thời thể chế hóa chủ trương, sách Đảng, phục vụ ngày tốt yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN); bảo đảm phát huy tác dụng công tác xây dựng pháp luật, bước đưa công tác vào nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh… Tiếp đó, Quốc hội khóa IX ban hành Luật BHVBQPPL kỳ họp thứ 10 ngày 12/11/1996, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997 Đây văn có hiệu lực pháp luật cao quy định cụ thể, chi tiết quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) quan nhà nước trung ương từ Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến Tịa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), bộ, quan ngang Luật BHVBQPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung số điều vào tháng 12/2002 Ngày 03/6/2008, Quốc hội ban hành Luật BHVBQPPL mới, thay Luật BHVBQPPL năm 1996 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật BHVBQPPL năm 2002 Theo quy định Luật BHVBQPPL năm 2008, tạm xếp quy trình làm luật gắn với bước sau: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo; Trình Chính phủ xem xét, định để trình Quốc hội (đối với dự án Chính phủ chuẩn bị) Chính phủ tham gia ý kiến (đối với dự án quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình); Thẩm tra Chúc Mừng Năm Mới - 2014 (thng Hi đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội tiến hành); UBTVQH xem xét, cho ý kiến; Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết/UBTVQH xem xét thông qua dự án pháp lệnh, dự thảo nghị Trong bước này, so với Luật BHVBQPPL năm 1996, hoạt động có liên quan đến hoạch định, xây dựng sách nói chung vấn đề phân tích sách nói riêng quy định ngày cụ thể, rõ nét a) Hoạch định, phân tích sách hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Điều 23 Luật BHVBQPPL năm 2008 nêu rõ yêu cầu hoạt động xây dựng, hoạch định sách từ khâu chủ thể có thẩm quyền thực quyền đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh Theo đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản, quan điểm, sách bản, nội dung văn bản, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động sơ văn bản, thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, UBTVQH xem xét thơng qua Những vấn đề cịn xem xét kỹ lưỡng thêm quy trình thẩm tra đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh (Điều 25 Luật BHVBQPPL năm 2008); qua hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 26), q trình xem xét, thơng qua, việc điều chỉnh trường hợp cần thiết (Điều 27, Điều 29) Trong thời gian qua, việc xây dựng tổ chức triển khai thực Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ năm Quốc hội Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, quan hữu quan chuẩn bị sở quán triệt thể chế hóa đường lối, chủ trương, sách Đảng, nghị Ban Chấp hành trung ương Bộ Chính trị cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nghị số 48-NQ/TW Trên sở chức năng, nhiệm vụ giao, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội tham gia tích cực, hiệu vào q trình này, tập trung vào lĩnh vực thuộc phạm vi phụ trách Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội Căn vào định hướng, nhiệm vụ nêu Nghị 48-NQ/TW, sở đánh giá nhu cầu cấp bách điều chỉnh pháp luật lĩnh vực, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội tích cực tham gia ý kiến việc xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tồn khóa Quốc hội, thể kiến quan điểm dự án luật, pháp lệnh trọng điểm thuộc phạm vi, lĩnh vực phụ trách cần ưu tiên, kiến nghị UBTVQH đưa khỏi chương trình thức dự án chưa thực cấp thiết, ủng hộ đưa vào chương trình thức dự án mà thực tiễn sống đòi hỏi… Nhiều quan Quốc hội chủ động tích cực phối hợp với bộ, ngành, quan chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh từ giai đoạn đề xuất, xây dựng chương trình pháp luật Bên cạnh đó, có quan Quốc hội chủ động đề xuất sáng kiến xây dựng luật giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sở để tổ chức công tác nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; tạo ổn định, chủ động hoạt động lập pháp Quốc hội; góp phần quan trọng để đạo luật Quốc hội ban hành có chất lượng, kịp thời Dấu ấn quan trọng, đáng ghi nhận góp phần đổi cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật Quốc hội Chính phủ, khắc phục tính hình thức việc đề xuất dự án luật, pháp lệnh; góp phần làm cho chương trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học-thực tiễn thông qua yêu cầu phải làm rõ NGHIÏN CÛÁU Söë 01 (257) T01/2014 LÊÅP PHẤP 37 CHĐNH SẤCH đề xuất sách, dự báo sơ tác động kinh tế-xã hội, lộ trình ban hành, quan soạn thảo điều kiện bảo đảm làm cho hoạt động xây dựng pháp luật sát hợp với yêu cầu thực tiễn7 Những vấn đề đặt Trong tổ chức thực hiện, khâu chuẩn bị, có thời điểm, việc trình kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh số quan chưa thực có đầy đủ khoa học thực tiễn, chưa quan tâm mức; thiên tập hợp kiến nghị, đề xuất sáng kiến xây dựng pháp luật mà chưa có phân tích, đánh giá sách cách thực toàn diện toàn dự kiến chương trình dự án cụ thể; tránh việc lập chương trình đồ sộ, chưa dự liệu đầy đủ tình hình, nên có lúc dễ dẫn đến cách nhìn nhận dường việc “đưa vào đưa chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dễ dàng” có ý kiến nêu8 Việc thực quy định Luật BHVBQPPL năm 2008 đánh giá sơ tác động kinh tế-xã hội đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh giai đoạn lập dự kiến chương trình địi hỏi đầu tư thích đáng nguồn nhân lực, kinh phí việc thực thực tế cịn có bất cập Có dự án chất lượng báo cáo đánh giá tác động chưa cao, thiếu báo cáo bảo đảm nguồn lực tài để thi hành luật, dự án chứa đựng sách, chế độ mới, địi hỏi kinh phí lớn để thực hiện; số dự án kiến nghị đưa vào chương trình khơng bảo đảm thời hạn theo quy định pháp luật Về quy định Luật, nội dung quy định đánh giá tác động dự thảo văn chưa thật cụ thể Việc xem xét cần thiết ban hành dự án để đưa vào Chương trình q trình thẩm tra có trường hợp chưa xem xét kỹ tính khả thi khả dự báo đưa dự án vào Chương trình Có trường hợp, quan thẩm tra chưa cung cấp kịp thời, đầy đủ thông tin, chưa đủ sở khoa 38 học thực tiễn để đề xuất số lượng, thứ tự ưu tiên dự án Về mặt quy định Luật, lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải Trang thông tin điện tử Quốc hội” (khoản Điều 26) Tuy nhiên, chế nghiên cứu tiếp thu ý kiến góp ý, phản hồi trường hợp lại chưa quy định thật rõ, cụ thể b) Hoạch định, phân tích sách hoạt động soạn thảo Có thể nói, việc hoạch định, xây dựng, thể sách cụ thể thể tập trung hoạt động soạn thảo VBQPPL Luật BHVBQPPL quy định cụ thể nhiệm vụ liên quan đến hoạch định, phân tích sách Ban soạn thảo (Điều 32 Luật BHVBQPPL), nhiệm vụ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo (Điều 33), nhiệm vụ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị (Điều 34); hoạt động lấy ý kiến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị (Điều 35); cơng tác thẩm định (Điều 36).v.v Quy trình xây dựng, BHVBQPPL có đổi quan trọng theo hướng ngày minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật Ngun tắc bảo đảm tính cơng khai q trình xây dựng, BHVBQPPL; bảo đảm tính minh bạch quy định VBQPPL ghi nhận Luật BHVBQPPL Đã hình thành chế mở bắt buộc đăng tải công khai dự thảo VBQPPL trang thơng tin điện tử Chính phủ quan soạn thảo để thu hút tham gia rộng rãi nhân dân vào trình xây dựng pháp luật Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng pháp luật thời gian qua tiếp tục bảo đảm phát huy vai trò Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên Mặt trận Các dự Tham khảo thêm: Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 thực Nghị số 48-NQ/TW Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Xem thêm: Ý kiến phát biểu ĐBQH Chu Sơn Hà phiên thảo luận Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khố XIII NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sửở 01 (257) T01/2014 Chúc Mừng Năm Mới - 2014 án luật, pháp lệnh quan trọng có đại diện Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia với tư cách thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập Việc tham gia phối hợp cách tích cực, chủ động nêu góp phần vào việc xây dựng hoàn thiện dự thảo văn ngày bảo đảm tiến độ chất lượng Một số vấn đề đặt - Trong hoạt động soạn thảo: Hoạt động tập thể Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh có trường hợp hiệu chưa cao; việc tổ chức điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng hoạt động liên quan đến văn chưa quan tâm mức; chưa trọng đến việc thu thập xử lý thơng tin, tài liệu Cơng đoạn phân tích sách, đánh giá tác động trước xây dựng dự thảo luật có trường hợp chưa Ban soạn thảo thực cách kỹ lưỡng dẫn đến nội dung số dự án luật, pháp lệnh xét giai đoạn trình so với văn luật, pháp lệnh thông qua thay đổi nhiều9 - Việc tổ chức đánh giá tác động xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn quy định Luật BHVBQPPL năm 2008, quy định có ý nghĩa quan trọng, thiết thực quy trình hoạch định, phân tích sách Tuy nhiên, tồn vấn đề liên quan đến đánh giá tác động quy định Luật sơ lược (Điều 33 Luật nêu: nội dung báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ vấn đề cần giải giải pháp vấn đề đó, chi phí, lợi ích giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích giải pháp ) Từ thực tiễn việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự án thời gian qua, nhằm bảo đảm kỹ lưỡng, chuẩn xác việc thực đánh giá tác động làm cho việc định sách, việc nghiên cứu để quy định rõ, cụ thể vấn đề liên quan đến việc đánh giá tác động dự thảo vấn đề cần quan tâm c) Hoạch định, phân tích sách hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án - Trong thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, việc cung cấp thơng tin có dự án thực chưa tốt, dẫn đến thẩm tra thiếu thông tin dự án, ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo thẩm tra Có trường hợp, việc nghiên cứu, xây dựng sách giai đoạn soạn thảo chưa bảo đảm đầy đủ chất lượng, quan thẩm tra vừa phải tiếp tục phân tích sách, vừa hồn thiện kỹ thuật nên ảnh hưởng tới việc tập trung vào thực nhiệm vụ quan thẩm tra Có thực tế hoạt động thẩm tra, có ý kiến cho thẩm tra “chay” vấn đề cần tránh; song tất Uỷ ban trình thẩm tra có hoạt động khảo sát, đánh giá để từ có thực tiễn để thẩm tra dự án chất lượng hơn10 - Cơng tác chỉnh lý, hồn thiện dự án luật, pháp lệnh: nói, việc xây dựng quy trình hợp lý, hồn chỉnh có tác động lớn đến chất lượng việc tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung vấn đề liên quan đến sách dự thảo văn công đoạn Thực tế nay, chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý quan Quốc hội chưa hoàn toàn thống nhất, chất lượng dự án chưa đồng Nội dung cần quan tâm nghiên cứu nhằm xây dựng, hoàn thiện quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý thời gian tới - Có dự án so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH có thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; vấn đề này, có ý kiến nhận định: “có dự thảo luật, Chính phủ trình với Quốc hội thơng qua chất lượng, chế, sách ban đầu thay đổi nhiều, có luật đến 60-70%”11 Trên thực tế, điều gợi lên vấn đề đáng suy nghĩ, xuất Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 , Tlđd 10 Xem thêm: Ý kiến phát biểu ĐBQH Chu Sơn Hà phiên thảo luận Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khố XIII NGHIÏN CÛÁU Sưë 01 (257) T01/2014 LÊÅP PHẤP 39 CHĐNH SẤCH trường hợp báo cáo đánh giá tác động văn (do quan trình dự án thực hiện) trở nên “lạc hậu” xa so với dự thảo văn Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thơng qua (do có chỉnh lý đáng kể trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến ) Trên thực tế, hồn tồn xuất hiện, nảy sinh vấn đề mặt sách q trình này; đó, phải nói vấn đề cần tính tốn kỹ để tránh “khoảng trống” phát sinh chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi văn bản, nguồn lực bảo đảm tránh khả xuất tác động bất lợi văn thực thi thực tiễn Một số kiến nghị cơng tác hoạch định, phân tích sách quy trình xây dựng luật, pháp lệnh Có thể nói, tồn quy định Luật BHVBQPPL hành có liên quan đến vấn đề quy trình lập pháp, từ giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc soạn thảo văn bản; hoạt động thẩm tra; hoạt động xem xét, cho ý kiến UBTVQH; hoạt động lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đến hoạt động xem xét thông qua dự án… phù hợp, phát huy tác dụng thực tiễn hoạt động BHVBQPPL nước ta Trên thực tế, kể từ Luật BHVBQPPL năm 1996 ban hành, trình áp dụng, sửa đổi, bổ sung số điều vào năm 2002; tiếp đó, có sửa đổi, bổ sung quan trọng đánh dấu việc Quốc hội thông qua Luật BHVBQPPL năm 2008 Song từ thực tiễn thời gian qua, xét khía cạnh vấn đề liên quan đến xây dựng, định sách, cho thấy có nội dung quy định Luật BHVBQPPL cần tiếp tục nghiên cứu xem xét để điều chỉnh cho hợp lý a) Trong việc lập thơng qua Chương trình xây dựng VBQPPL - Đổi tư việc lập thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng: việc xây dựng sách pháp luật dự án luật, pháp lệnh phải hoàn thành với việc thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đó: bộ, ngành hình thành rõ ràng sách đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt chịu trách nhiệm sách dự án luật, pháp lệnh đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội; Quốc hội phê chuẩn, thơng qua Chương trình đồng thời phê chuẩn sách Chính phủ đề xuất vấn đề sách tiếp tục hồn thiện q trình soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua dự án luật, pháp lệnh Việc nhấn mạnh đến tầm quan trọng việc đề xuất, phân tích sách từ khâu ban đầu quy trình lập pháp có ý nghĩa lớn, nhằm tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động quan công quyền hoạt động lập pháp, góp phần tăng cường tính khả thi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tuy nhiên, bên cạnh vấn đề có tính then chốt, nhiều vấn đề sách khác khơng dự liệu hết từ đầu, vậy, việc tiếp tục bổ sung, hồn thiện sách q trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua (kể thông qua hoạt động lấy ý kiến chuyên gia, nhà khoa học, tầng lớp nhân dân…) điều cần thiết - Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần nghiên cứu việc lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng nhu cầu xây dựng thể chế đặt quản lý nhà nước Do đó, cần có quy định khác việc lập Chương trình năm Chương trình nhiệm kỳ Chương trình nhiệm kỳ phải có tính định hướng, chiến lược linh hoạt; Chương trình năm phải bám sát thực tiễn sống, cân đối thực chương trình năm nhiệm kỳ Quốc hội có tính khả thi cao, tránh dồn nhiều dự án vào năm cuối nhiệm kỳ Việc lập Chương trình theo hướng phản ánh 11 Xem thêm: ý kiến phát biểu ĐBQH Bùi Sỹ Lợi phiên thảo luận Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá XIII 40 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 01 (257) T01/2014 Chúc Mừng Năm Mới - 2014 thc cht nhu cu cần có pháp luật điều chỉnh xã hội, bảo đảm quyền trình dự án luật, pháp lệnh chủ thể Đối với Chương trình nhiệm kỳ, thay việc lập danh mục cứng dự án cách làm nên nghiên cứu việc xây dựng kế hoạch lập pháp cho giai đoạn theo hướng mở, xác định lĩnh vực ưu tiên (mỗi lĩnh vực liệt kê nội dung cụ thể, tương đối chi tiết tương ứng với nội dung dự án cần xây dựng); xác định tiêu phấn đấu (số lượng văn dự kiến thông qua, số lượng dự án cho ý kiến, số lượng dự án phân công cho quan để triển khai việc soạn thảo) Trên sở kế hoạch này, Quốc hội định Chương trình năm dựa vào tiêu chí: dự án thuộc lĩnh vực ưu tiên; mức độ, chất lượng chuẩn bị dự án; số lượng dự án đưa vào chương trình phù hợp với điều kiện thực tế Quốc hội, quan Quốc hội; bảo đảm thực tiêu đề Chương trình nhiệm kỳ12 - Trong quy trình xem xét, thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, cần nghiên cứu đổi số điểm sau đây: (i) Gia tăng chất lượng công tác xây dựng, phân tích sách, theo đó, quy định rõ thời hạn, nội dung, trách nhiệm chủ thể có quyền trình dự án luật việc đề xuất đưa dự án vào Chương trình; nghiên cứu việc xây dựng quy trình xem xét tiếp thu sáng kiến pháp luật quan, tổ chức, cá nhân để làm sở cho việc xem xét, định Chương trình nhằm phản ánh sát thực nhu cầu xã hội (ii) Coi việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giai đoạn phân tích sách q trình tiền soạn thảo Việc phân tích sách làm tốt từ giai đoạn này, có sở khoa học, thực tiễn tạo thuận lợi cho việc tiếp tục hoàn thiện vấn đề sách q trình Quốc hội xem xét thông qua luật sau (iii) Cần tập trung nâng cao chất lượng khâu thảo luận, định đưa dự án luật vào Chương trình năm Theo cần bố trí thời gian hợp lý để đại biểu Quốc hội thảo luận kỹ dự án, bao gồm vấn đề tên gọi, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, quan điểm, sách bản, nội dung văn bản, thời gian dự kiến trình Quốc hội xem xét cho ý kiến, thông qua Đồng thời, coi trọng đánh giá tác động sơ dự án sở đề xuất quan trình, ý kiến quan thẩm tra để làm định hướng cho việc soạn thảo dự án luật sau này13 - Như đề cập trên, mặt quy định Luật, lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải Trang thông tin điện tử Quốc hội” (khoản Điều 26); nhiên, chế nghiên cứu tiếp thu ý kiến góp ý, phản hồi trường hợp lại chưa đề cập rõ Luật Đây vấn đề cần nghiên cứu để xây dựng thành quy trình cụ thể thời gian tới Tuy nhiên, có kiện trịpháp lý quan trọng Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) vừa Quốc hội khoá XIII (kỳ họp thứ 6) thơng qua ngày 28/11/2013, có hiệu lực từ ngày 01/01/2014 Theo quy định Bản Hiến pháp (sửa đổi), thấy điều chỉnh đáng ý có liên quan đến hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật, cụ thể là: (i) Về thẩm quyền Quốc hội, Hiến pháp (sửa đổi), Điều 70 nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội, không tiếp tục quy định việc Quốc hội thực “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” nội dung quy định điểm Điều 84 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung số điều năm 2001); (ii) Về thẩm quyền Chính phủ, khác với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung số điều năm 2001) quy định thẩm quyền Chính phủ việc “trình dự án 12 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 , Tlđd 13 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 ,Tlđd NGHIÏN CÛÁU Sưë 01 (257) T01/2014 LÊÅP PHẤP 41 CHĐNH SẤCH luật, pháp lệnh dự án khác trước Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội (điểm Điều 112); Hiến pháp (sửa đổi) lần thể bước tiến thông qua việc quy định rõ thẩm quyền đề xuất, xây dựng sách Chính phủ, theo đó, Chính phủ có thẩm quyền: “Đề xuất, xây dựng sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội định định theo thẩm quyền để thực nhiệm vụ, quyền hạn quy định Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội” (điểm Điều 96).14 Như vậy, với điều chỉnh, bổ sung Hiến pháp (sửa đổi) lần này, nội dung liên quan Luật BHVB QPPL tất yếu phải có điều chỉnh tương ứng, bảo đảm phù hợp, cụ thể hoá Hiến pháp (sửa đổi) Tuy nhiên, nội dung, thơng tin liên quan đến đề xuất, phân tích, xây dựng sách hoạt động lập thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình bày xét khía cạnh định có giá trị tham khảo thực tiễn định cần lưu tâm, quy trình lập pháp Luật BHVB QPPL hành có điều chỉnh để phù hợp với nội dung Hiến pháp (sửa đổi) b) Trong trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua VBQPPL Thứ nhất, đánh giá tác động dự thảo văn Việc tổ chức đánh giá tác động xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn quy định Luật BHVBQPPL năm 2008, quy định có ý nghĩa quan trọng, thiết thực quy trình hoạch định, phân tích sách Tuy nhiên, tồn vấn đề liên quan đến đánh giá tác động quy định Luật sơ lược (Điều 33 Luật nêu: nội dung báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ vấn đề cần giải giải pháp vấn đề đó, chi phí, lợi ích giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích giải pháp ) Từ thực tiễn việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự án thời gian qua, nhằm bảo đảm kỹ lưỡng, chuẩn xác việc thực đánh giá tác động làm cho việc định sách, việc nghiên cứu để quy định rõ, cụ thể vấn đề liên quan đến việc đánh giá tác động dự thảo văn Luật BHVBQPPL vấn đề cần quan tâm xem xét Về đánh giá tác động vấn đề sách bổ sung: Như đề cập trên, có dự án so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH có thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; thực tế, điều gợi lên vấn đề đáng suy nghĩ, xuất trường hợp báo cáo đánh giá tác động văn (do quan trình dự án thực hiện) trở lên “lạc hậu” xa so với dự thảo văn Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do có chỉnh lý đáng kể q trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến ) Trên thực tế, hồn tồn xuất hiện, nảy sinh vấn đề mặt sách q trình này; đó, phải nói vấn đề cần tính tốn kỹ để tránh “khoảng trống” phát sinh chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi văn bản, nguồn lực bảo đảm tránh khả xuất tác động bất lợi văn thực thi thực tiễn Vì vậy, để phù hợp với việc Hiến pháp (sửa đổi) lần có quy định rõ thẩm quyền đề xuất, xây dựng sách Chính phủ đề cập trên, q trình hồn thiện pháp luật 14 Ngoài ra, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) lần này, Điều 84 tiếp tục quy định thẩm quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội…theo đó: “1 Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quan trung ương tổ chức thành viên Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị luật, pháp lệnh dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.” 42 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAP Sửở 01 (257) T01/2014 Chúc Mừng Năm Mới - 2014 BHVBQPPL thời gian tới, việc xem xét mở chế để Chính phủ, quan trình dự án có điều kiện đánh giá, phát biểu ý kiến lần cuối nội dung trước Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua văn cần thiết Bên cạnh đó, có lẽ cần ý thêm đến vấn đề đánh giá tác động cụ thể dự án việc bảo đảm lợi ích, chủ quyền quốc gia, quốc phòng - an ninh, nguồn lực tài chính, ngân sách Nhà nước, với nguồn nhân lực máy nhà nước; mực định tác động dự án khía cạnh cụ thể giai tầng xã hội, trọng hài hịa lợi ích xã hội, ngăn ngừa đến mức tối đa việc để lọt sách tạo kẽ hở, tác động bất lợi đến việc tăng cường đồng thuận xã hội, gây hệ lụy xấu cho việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội phát triển kinh tế-xã hội bền vững đất nước Mặt khác, điểm cần lưu tâm công đoạn khác quy trình lập pháp Thứ hai, cơng tác chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh: Trên thực tế, vấn đề sách dự án cịn tiếp tục chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện kể từ sau giai đoạn thẩm tra Có thể nói nay, chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hồn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý quan Quốc hội, chí Ủy ban chưa thống nhất, chất lượng dự án chưa đồng Vì vậy, nội dung cần quan tâm nhằm xây dựng, hoàn thiện quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý thời gian tới Trong trình này, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban Quốc hội phát huy vai trò, trách nhiệm quan trình dự án việc tiếp tục đề xuất, phân tích sách, tham mưu sách… trình UBTVQH, Quốc hội Thứ ba, điều kiện thực tiễn nước ta, sở kế thừa phát huy chế hành, sở quy định Hiến pháp (sửa đổi), toàn quy trình lập pháp, việc bảo đảm tính hợp hiến hệ thống văn pháp luật vấn đề cần quan tâm hàng đầu Trong giai đoạn thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua dự án, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL theo hướng tiếp tục khẳng định mạnh mẽ vai trò Quốc hội, quan Quốc hội, có Ủy ban Pháp luật Quốc hội (nhấn mạnh đến vai trị tồn thể Ủy ban) việc bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống VBQPPL; quy định cụ thể nhằm nâng cao vai trị, trách nhiệm thẩm tra bảo đảm tính hợp hiến hệ thống pháp luật Luật BHVBQPPL Cuối cùng, vấn đề kinh phí phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật Thực tiễn cho thấy, vấn đề quan tâm nhiều thời gian qua, song nhìn chung cịn hạn hẹp; thực tế, cần tránh trường hợp xảy dự án mà “có ODA nhanh”;15 đó, hoạt động xây dựng, định sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, thúc đẩy, kìm hãm phát triển kinh tế-xã hội đất nước Do đó, tổ chức thực hiện, cần tiếp tục đổi chế phân bổ kinh phí thỏa đáng cho việc lập thực chương trình xây dựng VBQPPL,16 trọng phát huy nguồn nội lực quốc gia, nhận thức, xác định rõ kinh phí đảm bảo xây dựng hồn thiện pháp luật kinh phí đầu tư cho hạ tầng pháp lý Nhà nước xã hội Kinh phí xây dựng pháp luật cần đủ để đáp ứng cách thực chất yêu cầu đổi quy trình nâng cao chất lượng dự án, dự thảo pháp luật, việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội dự thảo văn bản, việc tổ chức soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý việc tham vấn, tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đặc biệt đối tượng chịu tác động trực tiếp dự thảo văn n 15 Xem thêm: ý kiến phát biểu ĐBQH Nguyễn Văn Tiên phiên thảo luận Hội trường sáng ngày 22/11/2013, kỳ họp thứ Quốc hội khoá XIII 16 Báo cáo sơ kết Kế hoạch số 900/UBTVQH11 , Tlđd NGHIÏN CÛÁU Söë 01 (257) T01/2014 LÊÅP PHAÁP 43 ... hành sách. v.v Có nên tách biệt rõ quy trình hoạch định, phân tích sách quy phạm hóa sách Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)? Trong hoạt động lập pháp - mà chúng tơi quan niệm dịng... hợp sách với chủ trương, đường lối Đảng; phân tích động lực sách: sách ban hành động lực sách gì; phân tích tính khả thi, tính hợp lý sách; phân tích để làm rõ sách đơn giản hay phức tạp; phân tích. .. dựng, hoạch định sách từ khâu chủ thể có thẩm quy? ??n thực quy? ??n đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh Theo đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm