So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn hoạch định chính sách (HĐCS), phân tích chính sách (PTCS) ở Quốc hội Việt Nam cho thấy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 được thông qua đã góp phần khẳng định vai trò quan trọng của HĐCS và PTCS trong hoạt động lập pháp.
CHĐNH SẤCH QUY TRỊNH CHĐNH SẤCH VÂ PHÊN TĐCH CHĐNH SẤCH TRONG HOẨT ÀƯÅNG LÊÅP PHẤP ÚÃ VIÏåT NAM NGUYỄN ANH PHƯƠNG* So sánh, đối chiếu quy định pháp luật liên quan thực tiễn hoạch định sách (HĐCS), phân tích sách (PTCS) Quốc hội Việt Nam cho thấy, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 thông qua góp phần khẳng định vai trị quan trọng HĐCS PTCS hoạt động lập pháp Tuy nhiên, số điều luật cần giải thích rõ điều chỉnh thời gian tới để thúc đẩy, nâng cao lực sách, đặc biệt vai trị định sách (QĐCS) Quốc hội nước ta Lý luận chung quy trình hoạch định sách phân tích sách 1.1 Định nghĩa Trên giới có nhiều định nghĩa khác sách sách cơng1 Chính sách liên quan đến tuyên bố, hành động mang tính quyền lực nhà nước, dựa giả thuyết nguyên nhân kết quả, nhằm mục tiêu giải vấn đề công, hay thúc đẩy giá trị ưu tiên2 Quy trình hoạch định sách (Policy 80 making process), hay cịn gọi quy trình sách (QTCS), chu trình sách (policy cycle), diễn tả logic trình hình thành, phát triển sách cơng, với vai trị mối quan hệ chủ thể tham gia trình này3 Phân tích sách (Policy analysis) hiểu q trình xử lý thơng tin cơng cụ phân tích, nhằm đề phương án lựa chọn giải vấn đề công4 * Viện Nghiên cứu Lập pháp Trong viết này, sách sách cơng dùng thay cho Tham khảo thêm định nghĩa phổ biến, Lasswell (Xem: Lasswell (1951), The policy orientation, in Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp 3-15, Stanford University Press); Anderson (Anderson (1994), Public policymaking, Princeton); Considine (Considine (1994), Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne), Dye (Dye (1972), Understanding public policy, Prentice-Hall) Tham khảo thêm Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press Tham khảo thêm định nghĩa Dye, Fischer, Dunn, Weimer Vining (Xem: Dunn (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson; Weimer & Vining (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson) NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 1.2 Quy trình hoạch định sách Khoa học sách chưa có quy trình HĐCS thống nhất, chuẩn mực Điều lý giải khác biệt thể chế trị cách thức tổ chức quyền lực nhà nước quốc gia, dẫn tới khác QTCS5 Bên cạnh đó, cịn hồi nghi nghiên cứu lý luận QTCS6, ví dụ QTCS lý thuyết khoa học kiểm định, hay mang tính kinh nghiệm7, mơ tả q trình Mặc dù vậy, việc nhận thức khái quát quy trình logic với giai đoạn đóng vai trị quan trọng, làm sở cho việc tiếp cận nghiên cứu thực hành sách Q trình sách thường bao gồm giai đoạn chính, theo trình tự thời gian là: Lập chương trình nghị sự; Hình thành sách; Thơng qua sách; Thực thi sách; Đánh giá sách Ngồi ra, phân chia thành giai đoạn nhỏ hơn, đưa vào số bước phân tích, thêm số giai đoạn, như: Xác định vấn đề cơng, điều chỉnh sách (thay đổi sách), thành cơng sách, kết thúc sách Dưới khái quát số giai đoạn q trình HĐCS truyền thống: - Lập chương trình (Agenda setting): Các cá nhân tổ chức, quan chức tham gia làm sách trình vấn đề công thảo luận, xem xét đưa vào chương trình thức Trên thực tế, có vấn đề sách dễ dàng mở “cánh cửa hội”8 xuất chương trình nghị sự; nhiều vấn đề khác lại bị trì hỗn lâu dài - Hình thành sách (Policy formulation, bao gồm việc thiết kế sách - policy design): Chính thức đề xuất phương án (biện pháp thay thế)10 nhằm mục tiêu giải vấn đề sách Giải pháp thay đề xuất sách thể dạng dự thảo quy định pháp lý phủ, tịa án dự luật Quốc hội - Thơng qua sách (Policy adoption): Chính sách thức thơng qua đa số, hay hợp pháp hố (legitimation) Nói chung, sách thơng qua Quốc hội, Chính phủ Tòa án phạm vi luật định11 - Thực thi sách (Policy implementation): Một sách thơng qua chuyển đến quan hành pháp để huy động nguồn lực tài chính, nhân lực triển khai thực Đây giai đoạn quan trọng mà sách công thực tác động đến xã hội nhằm đạt mục tiêu nhà nước đề ra; dẫn tới tác động khơng mong muốn, chí ngồi dự đốn phân tích ban đầu - Đánh giá sách (Policy evaluation): Trong giai đoạn này, đơn vị chức tra, kiểm toán xác định xem quan thực thi sách có đáp ứng u cầu, tn thủ quy định pháp lý, đạt mục tiêu sách khơng Theo nghĩa đánh giá sách giai đoạn QTCS Bên cạnh đó, đánh giá Knoepfel, P, Larrue, C, Varone, F & Hill, M (2007), Public policy analysis, The Policy Press, University of Bristol, p.117 Tiêu biểu phê bình sách Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press Smith, K, Larimer, C (2009), The Public policy theory primer, Westview Press Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd ed., New York: Pearson Một số viết nghiên cứu Việt Nam gọi giai đoạn “hoạch định sách”; thế, cần phân biệt với q trình hoạch định sách nói chung 10 Từ tiếng Anh Alternatives - Rất khó để dịch sang từ tiếng Việt chuẩn tương đương, hiểu theo nghĩa phương án lựa chọn, hay biện pháp, giải pháp (có thể thay cho nhau) nhằm giải vấn đề công cộng 11 Bài viết chủ yếu đề cập đến q trình sách thơng qua hoạt động lập pháp NGHIÏN CÛÁU Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 LÊÅP PHẤP 81 CHĐNH SẤCH sách nghiên cứu sách cịn hiểu phương pháp phân tích chương trình, sách, thơng qua việc sử dụng cơng cụ phân tích Có nhiều yếu tố dùng để đánh giá kết sách (policy outcomes), chất lượng quy trình HĐCS Trong đó, ngồi tiêu chí phổ biến hiệu suất hiệu quả, cịn có tiêu chí khác, tính hợp pháp, dân chủ, công xã hội, minh bạch, trách nhiệm giải trình, giá trị khác mà sách mang lại, chúng mâu thuẫn với nhau12 Một điểm lưu ý, quy trình HĐCS xem trình liên tục, mà đằng sau hoạt động PTCS Việc “kết thúc” sách thường khởi đầu cho giai đoạn mới, với vấn đề công cộng nảy sinh, cần tiếp tục phát hiện, phân tích, giải đánh giá13 Vì thế, giai đoạn QTCS thường biểu diễn vòng tròn, mang ý nghĩa chu trình tiếp nối liên tục - chu trình sách Trong đó, việc PTCS nói chung diễn hầu hết, khơng nói tất cả, giai đoạn q trình sách14 Do vậy, nghiên cứu chu trình sách cần hiểu vai trò PTCS vận dụng PTCS phù hợp giai đoạn 1.3 Phân tích sách Có thể chia hai nhánh phát triển khoa học sách nghiên cứu sách (policy research), PTCS Đối với PTCS, lại có hai cách tiếp cận: Thứ nhất, PTCS liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu sách so sánh phạm vi nghiên cứu, phân tích ngun nhân hình thành sách công (phát giải vấn đề công), hay việc điều chỉnh sách Từ góc độ này, PTCS gần với nghiên cứu sách, chỗ kết phân tích khuyến nghị sách gián tiếp, mà khơng tập trung vào việc thiết kế, đề xuất hành động sách (policy actions) Thứ hai, cách tiếp cận PTCS dựa mục đích phân tích Chuyên gia phân tích vào kết phân tích để đưa đề xuất, “lời khuyên” thuyết phục cho nhà hoạch định sách15 Ở đây, PTCS nghiêng thực hành, với đòi hỏi cao kỹ phân tích, thiết kế sách, vừa khoa học, vừa nghệ thuật Phân tích sách khơng nghiên cứu q trình sách, mà cịn can dự, tham gia tích cực vào q trình Để thực tốt vai trò “dịch vụ” cung cấp tư vấn sách16, thường nhấn mạnh giai đoạn phát vấn đề lập chương trình, PTCS bao gồm bước như: (1) phát hiện, lựa chọn vấn đề cần giải quyết; (2) lựa chọn sử dụng công cụ phân tích thích hợp, ví dụ phân tích chi phí - lợi ích, phân tích chi phí - hiệu quả, đánh giá tác động dự án luật; (3) hình thành, đề xuất giải pháp giải vấn đề; (4) xác định tiêu chí đánh giá; (5) trình bày dạng văn mẫu, kể lại “câu chuyện”17 tìm kiếm, hình thành lời khuyên hợp lý, thuyết phục người làm 12 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.3 13 Xem: Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press 14 Phạm vi PTCS khác nhau: số nhấn mạnh vào vai trị PTCS giai đoạn hình thành sách; quan điểm khác rộng hơn, cho PTCS diễn tất giai đoạn QTCS 15 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.13 16 Weimer, D & Vining, A (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson 17 Bardach, E (2012), A practical guide for policy analysis: The eightfold path to more effective problem solving, CQ Press 82 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 sách Một số nhóm hành vi PTCS bao gồm: nghiên cứu phân tích, thiết kế khuyến nghị, làm sáng tỏ giá trị lập luận, tư vấn chiến lược, dân chủ hóa, trung gian Trong tình thực tiễn, chun gia phân tích sử dụng kết hợp hành vi này, thường không bao gồm tất cả18 Mục tiêu PTCS đóng góp nâng cao chất lượng kết đạt q trình HĐCS, hay cịn ví giúp làm “chính sách thơng minh”19 Thực tế là, cách tiếp cận PTCS khác nhau, từ lĩnh vực nghiên cứu khác đưa đề xuất giải pháp khác cho vấn đề, tập trung vào giá trị đặc thù20 Vì thế, PTCS cần giải vấn đề điều kiện thích ứng với tình có nhiều chủ thể làm sách cơng, với giá trị đa dạng Điều thể rõ, từ giai đoạn lập chương trình nghị hoạt động Quốc hội, tính chất đại diện cho nhiều nhóm khác nhau, với lợi ích mối quan tâm khác xã hội Như vậy, nhận thấy, sách lựa chọn21: lựa chọn mục tiêu; lựa chọn lý cho hành động, không hành động nhà nước; lựa chọn nguồn lực để nhằm đạt mục tiêu trên22, PTCS q trình tìm kiếm, đưa lời khuyên hữu ích hợp lý để làm sở cho định hình thành, lựa chọn sách Đương nhiên, khơng phải lời khun trở thành sách Về mối quan hệ quy trình HĐCS, quy trình lập pháp (QTLP) PTCS: Hiểu theo nghĩa rộng QTCS bao hàm QTLP Trong đó, QTLP, số quốc gia xem PTCS giai đoạn tiền lập pháp quy trình Bởi vì, PTCS đóng vai trò quan trọng việc xác định vấn đề cơng cộng đề giải pháp sách, mà thơng thường, nhiều giải pháp sách cần luật hóa Chính thế, PTCS (theo nghĩa hẹp, với bước nêu trên) xem giai đoạn23, hay yêu cầu công việc quan trọng QTCS QTLP Đưa PTCS thành giai đoạn, hay yêu cầu bắt buộc giai đoạn QTLP, để khẳng định tầm quan trọng PTCS tiền lập pháp Nhìn chung, khơng nên hiểu PTCS xuất hiện, giai đoạn riêng rẽ, không cần thiết giai đoạn sau QTLP QTCS Các bước PTCS khác với quy trình HĐCS chỗ, PTCS thực để trả lời sáng tỏ câu hỏi nhà nước nên làm gì? cịn quy trình HĐCS cho biết sách làm nào, sao? Ngoài ra, số nghiên cứu phân biệt PTCS với đánh giá sách (theo nghĩa phương pháp phân tích chương trình) chỗ: PTCS để cân nhắc nên làm gì, đánh giá sách để xem xét, đánh giá làm24 Cịn cách tiếp cận rộng hơn, PTCS xem bao gồm số phương pháp, có 18 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.43 19 Mintrom, M (2012), Contemporary policy analysis, Oxford University Press 20 Xem thích 15, Thissen & Walker (2013), p.3 21 Kay, A (2006), The Dynamics of Public Policy: Theory and Evidence, in New horizons in public policy, Edward Elgar 22 Bridgman, P & Davis, G (2004), Australian Policy Handbook, 2nd ed., Sydney: Allen and Unwin 23 Như 24 Xem thích 7: Smith, Larimer (2009) NGHIÏN CÛÁU Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 LÊÅP PHẤP 83 CHĐNH SẤCH đánh giá sách PTCS, thế, diễn giai đoạn trước, sau q trình sách25 Một sách, dự luật cần phân tích, đánh giá suốt trình PTCS khơng dừng lại việc đưa khuyến nghị, hay lựa chọn giải pháp giải vấn đề kinh tế xã hội Nó cịn cung cấp cơng cụ cần thiết để phân tích, đánh giá kết phương án sách thơng qua, trình thực thi hiệu đạt sách đó26 Thực tiễn Việt Nam 2.1 Bối cảnh chung Trước hết, có quan điểm phổ biến cho rằng, hoạt động PTCS HĐCS chủ yếu diễn ra, hay thực Chính phủ, thay Quốc hội27 Một số lý cơng chức quan Chính phủ hệ thống hành có nhiều kinh nghiệm cơng tác điều hành, có chun mơn sâu việc phân tích thực thi sách; Chính phủ, ngành thường nơi khởi điểm đề xuất xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh28 Quan điểm ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác định vị trí, vai trị PTCS HĐCS giai đoạn Quốc hội Trong đó, xét lý thuyết thực tế, Quốc hội đóng vai trị quan trọng, khơng nói quan trọng nhất, so sánh với chủ thể tham gia làm sách khác, việc QĐCS29 Bởi lẽ, đa số sách thể dạng văn luật Quốc hội thơng qua Ví dụ tham khảo Hoa Kỳ, Nghị viện thực trung tâm định vấn đề sách30 Trong hoạt động Quốc hội nước ta, PTCS chưa áp dụng rộng rãi, chuyên nghiệp hiệu để nâng cao chất lượng QĐCS Trên thực tế, có số hoạt động thuộc phạm vi PTCS, hay cần có phân tích hỗ trợ, diễn giai đoạn khác quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, ví dụ giai đoạn xây dựng dự thảo, giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội31 Thêm nữa, thơng tin liệu kết phân tích đại biểu Quốc hội (ĐBQH) sử dụng phiên chất vấn, hội nghị ĐBQH chuyên trách (mặc dù thiên phân tích định tính; nhiều tình thực chất bình luận sách) Tuy nhiên, chưa có nhiều báo cáo PTCS đầy đủ, hồn thiện, thực với quy trình chuyên nghiệp, bắt buộc, hay theo đơn đặt hàng ĐBQH việc xây dựng chương trình, dự thảo luật, pháp lệnh Nhìn chung, việc thiếu vắng quy định trình tự, thủ tục hoạch định PTCS dẫn tới hành động phối hợp không ăn khớp; nỗ lực thực sách khơng có chuẩn bị từ lúc lập chương trình; chí xây dựng chương trình cho sách mà khơng thực thi Nhà nước khơng nên định theo đuổi sách mà khơng định dựa sở nghị 25 Dunn, W (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson 26 Walker W, Fisher G (1994) Public Policy Analysis: a brief definition, RAND Paper, p.7856 27 Quan điểm không riêng có Việt Nam, tương tự tham khảo nghiên cứu sách cơng Hoa Kỳ tác giả Kingdon sách: Agendas, alternatives, and public policies (xem thêm thích số 30) 28 Ở Việt Nam sách hiểu khơng thống Có quan điểm phân loại sách, cho sách chủ yếu định quyền lập quy Chính phủ 29 Điều cịn phụ thuộc vào thể chế trị, cách thức tổ chức, phân cơng quyền lực nhà nước quốc gia 30 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York: Pearson 31 Ví dụ số báo cáo đánh giá tác động dự án luật, báo cáo thẩm tra, hay tổng hợp ý kiến thảo luận ĐBQH thường đưa phương án lựa chọn khác nhau, vấn đề nhiều ý kiến khác 84 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 trình chuẩn bị nghiêm túc, không nên định đưa vào chương trình nghị sách mà có khả thơng qua khó triển khai thực hiện32 Để tránh tình trên, PTCS yêu cầu thiếu Mặc dù vậy, đến Luật Ban hành VBQPPL năm 201533 thơng qua q trình HĐCS PTCS bước đầu quy định cụ thể 2.2 Đối chiếu với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Vai trò định sách Quốc hội Theo Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Quốc hội ban hành luật, nghị để quy định “chính sách bản” Nhà nước Điều 31 khẳng định: “chương trình XDLPL xây dựng năm sở đường lối, chủ trương Đảng, sách Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh yêu cầu quản lý nhà nước…” Trong đường lối chủ trương Đảng cụ thể hóa sách, pháp luật, nội dung chiến lược phát triển kinh tế xã hội…, hiểu theo nghĩa rộng, thuộc phạm vi sách Nhà nước Khoản Điều 32 nêu đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh “chính sách Nhà nước” Những quy định kể phù hợp với Điều 70 Hiến pháp năm 2013, quy định Quốc hội có quyền làm Hiến pháp, làm luật QĐCS So sánh quy định rút ra: (1) sở quan trọng để xây dựng luật sách; (2) luật quy định sách bản; (3) Quốc hội định sách Các sách bao trùm hầu hết lĩnh vực quan trọng, phát triển kinh tế - xã hội, tài chính, ngân sách, văn hố, giáo dục, y tế, dân tộc, tơn giáo, an ninh, quốc phịng, đối ngoại34 Như vậy, việc Quốc hội thông qua luật, hiểu đồng thời định sách (cơ bản), thể hiện, quy định dự luật Ở đây, cần nhắc lại phân tích phần trên, đa số sách thường cần, kèm với luật để đảm bảo khả thực thi đạt kết quả, mục tiêu đề Tuy nhiên, Điều 41 Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 làm thay đổi nhận thức đây, cụ thể là: Theo Điều 41, Chính phủ xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ trình thì: “Chính phủ thảo luận biểu thơng qua sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”; “Chính phủ Nghị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với sách thơng qua” Như vậy, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ “thơng qua sách” Cách tiếp cận phạm vi khái niệm sách thẩm quyền thơng qua sách quy định (suy luận) dẫn đến số hệ sau: Thứ nhất, vào mục tiêu sách, việc thơng qua sách hàm ý rằng, Chính phủ lựa chọn phương án sách tối ưu nhất, khả thi để giải vấn đề sách phát sinh Phương án sách lựa chọn dẫn đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh làm xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh Chính sách thơng qua, vậy, hàm ý dự luật, pháp lệnh cần thiết để thuận lợi cho việc thực thi sách Suy ra, dự luật, pháp lệnh cần thơng qua, dù giai đoạn đề nghị xây dựng QTLP 32 Xem thích 21: Kay (2006) 33 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thông qua ngày 22/6/2015 kỳ họp thứ 9, Quốc hội khố XIII, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 34 Xem: Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 NGHIÏN CÛÁU Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 LÊÅP PHẤP 85 CHĐNH SẤCH Thứ hai, quy định tách biệt phần nội dung sách (các giải thích, tuyên bố, chuỗi hành động để đạt mục tiêu… ), phần hình thức sách (dưới dạng văn luật) Trong đó, phần nội dung sách thơng qua Phần việc cịn lại, thế, Quốc hội thảo luận thống hình thức văn đưa vào chương trình xây dựng để tiếp tục công đoạn thuộc chuyên môn pháp lý kỹ thuật lập pháp Và câu hỏi là, dự luật khơng đưa vào chương trình, hay khơng thơng qua, sách thơng qua dự thảo triển khai sao? Điều luật làm cho QTLP QTCS “vênh nhau”, trình tự thời gian Thứ ba, giả thiết rằng, sách tuyên bố chung chung35 (ví dụ nhà nước có sách khuyến khích…); dừng lại tính định hướng; đề cập cần thiết phải ban hành luật, mà chưa sâu vào lựa chọn hành động cụ thể để giải vấn đề phát sinh thực tiễn Tuy nhiên, dừng lại định hướng chung, khó để đưa đánh giá tác động đầy đủ, chi tiết Điều 35 yêu cầu Nếu vậy, nỗ lực đưa PTCS vào thành yêu cầu bắt buộc theo luật, tác dụng Theo hướng khó giải tượng luật không phản ánh thực tiễn sống, thiếu phân tích sách tiền lập pháp thực chuyên nghiệp, toàn diện Trong đó, xem sách có phạm vi tác động hẹp, tính quan trọng khơng cao, vấn đề đặt cần ban hành luật? Hơn nữa, xem xét phương án sách phạm vi hẹp khơng thể quy định chuẩn cho tất đề nghị xây dựng ban hành luật, pháp lệnh Thứ tư, sách dự án luật, pháp lệnh - mà phần nhiều Chính phủ đề nghị xây dựng, thơng qua Chính phủ, vai trị QĐCS Quốc hội đâu? Vì rõ ràng, điều luật trao thẩm quyền thơng qua sách dự án luật cho Chính phủ, thẩm quyền thông qua luật thuộc Quốc hội Như thế, Chính phủ ngồi việc định sách phạm vi thẩm quyền điều hành, đồng thời định ln sách dự án luật, pháp lệnh Kết (và câu hỏi) là, Luật Ban hành VBQPPL có hiệu lực thực tế (từ ngày 01/7/2016), quan QĐCS chủ yếu nước ta Chính phủ? Nếu khơng, cần trả lời loạt câu hỏi khác, như: Chính sách Chính phủ thơng qua có khác với sách bản? Luật quy định sách bản, sách khơng bản? Quy trình áp dụng cho sách bản? Chính sách khơng có cần luật hố? Chi phí, lợi ích so với giải pháp, cơng cụ sách khác? Phạm vi, tiêu chí để phân biệt kiểu loại sách có dự án luật, thẩm quyền thơng qua gì? Tương tự, Điều 45 quy định: “đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh khơng Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban Quốc hội, Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quan trung ương tổ chức thành viên Mặt trận thảo luận biểu thơng qua sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh” Các hệ câu hỏi tương tự đặt Phải chăng, qua điều luật này, Quốc hội uỷ quyền cho quan quyền QĐCS bản? Có mâu thuẫn với quy định Hiến 35 Đây cách tiếp cận khái niệm sách phạm vi rộng, theo định nghĩa sách phần đầu viết nêu 86 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 pháp không? Nếu không, cần làm rõ sở để phân biệt sách thơng qua có khác so với sách Theo chúng tôi, để đảm bảo phù hợp QTCS QTLP, tính thống hệ thống sách, pháp luật, nên hiểu Chính phủ (và quan trên) “thông qua” đề xuất sách, mà qua phân tích, Chính phủ thấy hợp lý, làm sở cho việc cần thiết phải ban hành luật, để từ đó, đưa dự án luật vào đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội Đề xuất sách mà Chính phủ lựa chọn, phương án tham khảo quan trọng, QTLP QTCS Quốc hội, Ủy ban Quốc hội, ĐBQH, đặc biệt quan chủ trì thẩm tra dựa hồ sơ PTCS mà phía cá nhân, quan trình dự án luật thực hiện, tiến hành phân tích độc lập để làm sở định thông qua sách Bởi vì, chủ thể tham gia q trình HĐCS lại nhìn nhận sách tốt, hợp lý khả thi góc độ khác nhau36 Việc phân tích đa chiều, đa ngành từ chủ thể khác toàn diện Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 khơng theo hướng này, theo Điều 55, sau sách thơng qua, trở thành để soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Nếu trình soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo mà có “chính sách phát sinh cần bổ sung” “có thay đổi lớn sách” so với sách thơng qua, “trình quan, tổ chức có thẩm quyền trình xem xét, định” “báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, định” Điều 47 quy định thẩm tra đề nghị kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh có yêu cầu thẩm tra “chính sách văn bản” mà khơng có giải thích, phân biệt với sách Chính phủ thơng qua Trong đó, sách cần luật hóa phải trải qua nhiều cơng đoạn, đến dự luật Quốc hội thức thơng qua, đồng nghĩa với việc thơng qua sách (cơ bản) chứa đựng trọng văn luật đó, sách hợp pháp hố Chính sách Quốc hội thơng qua dạng luật Chính phủ thực thi Ở vừa thực thi pháp luật, vừa thực thi sách, cụ thể hóa thành luật; tương ứng với giai đoạn thơng qua sách thực thi sách QTCS Hoạt động phân tích sách dự án luật Qua nghiên cứu điều luật liên quan, hình dung nhà làm luật đưa quy trình vừa lồng ghép bước PTCS với quy trình HĐCS, lại vừa muốn tách bạch việc phân tích, xây dựng sách thành giai đoạn trước, so với giai đoạn soạn thảo dự luật sau Điểm quan trọng, tích cực PTCS (tập trung vào đánh giá tác động sách) trở thành yêu cầu bắt buộc đề xuất xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh37 Chúng ủng hộ việc quy định yêu cầu PTCS QTLP Phần so sánh lý thuyết để làm rõ vài nội dung: Thứ nhất, điểm a, khoản Điều 34 phần việc thuộc giai đoạn đánh giá sách QTCS Ngoài việc tổng kết, đánh giá kết thực thi pháp luật có liên quan, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội cần xem xét có xuất vấn đề sách khơng Bởi vì, thông thường, qua PTCS 36 Twaalfhoven P (1999), The success of policy analysis studies: an actor perspective, Eburon Publishers 37 Xem Điều 34, Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 NGHIÏN CÛÁU Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 LÊÅP PHẤP 87 CHĐNH SẤCH xác định vấn đề sách đề xuất giải pháp Các phương án sách khơng thiết cần sửa đổi, bổ sung hay xây dựng dự luật mới, mà Chính phủ cịn nhiều cơng cụ khác, tài khóa, tiền tệ38 Xây dựng luật, pháp lệnh dựa quy trình xây dựng sách tăng tính hiệu quả, tránh cách làm ngược xảy ra, có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh xây dựng nội dung sách tương thích Thứ hai, Điều 47 - Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị luật, pháp lệnh - quy định Ủy ban Pháp luật thẩm tra “chính sách văn bản”, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội phối hợp với Ủy ban Pháp luật “phát biểu ý kiến cần thiết ban hành, sách văn bản” Việc phát biểu ý kiến lúc giống bình luận sách Vai trị, tác động việc thẩm tra hay phát biểu ý kiến không cịn thực quan trọng, sách thơng qua trước đó, phân tích Tương tự, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết: Hồ sơ dự án, dự thảo để thẩm tra có kèm báo cáo đánh giá tác động sách39, khơng có nội dung quy định cụ thể cần thiết quan thẩm tra phải xem xét đánh giá báo cáo đánh giá tác động sách, hay thẩm tra nội dung sách dự án, dự thảo40 Có lẽ sách hiểu thơng qua từ giai đoạn trước Trong đó, thực tế khó để phân biệt rõ ràng khác nội dung sách “nội dung dự thảo văn bản” Do vậy, dù có ghi rõ hay không, quan thẩm tra thực tế thực hoạt động thẩm tra sách Và thế, giai đoạn này, giả thiết sách chưa thông qua, mà dạng phương án đề xuất, quan thẩm tra cần thẩm tra báo cáo đánh giá tác động sách, thực việc PTCS độc lập Kiến nghị giải pháp 3.1 Nâng cao chất lượng hoạch định sách phân tích sách Mặc dù việc luật hố, hay quy định quy trình HĐCS đầy đủ hoạt động Quốc hội cần có lộ trình cải cách bước, cần nhận thức rõ quy trình logic với giai đoạn HĐCS Bởi vì, nói, bước quan trọng ban đầu tiếp cận với nghiên cứu thực hành sách, đặc biệt Việt Nam khoa học sách cịn lĩnh vực Bên cạnh đó, bổ sung quy định liên quan đến quy trình HĐCS PTCS khơng có nghĩa gia tăng gánh nặng cho hoạt động lập pháp Bởi lẽ, yêu cầu tối thiểu cần thực để có hệ thống sách, pháp luật chất lượng cao Các quy định chuẩn hoá làm cho trình trở nên minh bạch, rõ ràng tạo thuận lợi cho hoạt động Quốc hội dài hạn Trong mối quan hệ với QTCS, QTLP đóng vai trị trung tâm, dự luật hầu hết sách bản, quan trọng cần thông qua Quốc hội Quốc hội không nên uỷ quyền cho quan khác định thay Nói cách khác, sách đề nghị xây dựng luật dự án luật nên thơng qua Quốc hội phiên họp tồn thể, đồng thời với việc thông qua dự án luật QTLP 38 Bài viết tập trung vào phân tích việc lựa chọn phương án sách bao gồm việc xây dựng dự thảo luật 39 Xem Điều 64 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 40 Xem Điều 65 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 88 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 Để có hệ thống pháp luật dễ vào đời sống, hay thực tiễn sống phản ánh kịp thời vào luật, cần thiết xây dựng hệ thống sách tốt Mặt khác, thực tốt việc PTCS để phát vấn đề, đề xuất chọn lựa phương án, đánh giá toàn diện việc thực thi góp phần giải tình trạng sách pháp luật xa rời đời sống xã hội Vì vậy, cần hỗ trợ nâng cao vai trị QĐCS thể qua quyền lập pháp định vấn đề quan trọng kinh tế - xã hội Quốc hội, để ĐBQH nhà HĐCS Để làm tốt điều này, trước mắt, cần tăng cường hoạt động ĐBQH chuyên trách, tiến đến Quốc hội hoạt động thường xuyên, chuyên nghiệp ĐBQH khơng phải chun gia PTCS, cần hỗ trợ, cần có nguồn lực để thực hiện, thuê chuyên gia PTCS làm sở cho việc định Nếu việc HĐCS, Quốc hội nói chung ĐBQH nói riêng đóng vai trị chính, cơng việc PTCS lại cần có tham gia tích cực đội ngũ chuyên viên, quan phục vụ cho hoạt động Quốc hội Các Vụ (thuộc Văn phòng Quốc hội) phục vụ Uỷ ban Quốc hội, Văn phịng Đồn ĐBQH nên có phận chun mơn sách cơng để đảm bảo chất lượng PTCS, hỗ trợ hoạt động thẩm tra, đề nghị xây dựng pháp luật từ ĐBQH Văn phòng Quốc hội Viện Nghiên cứu Lập pháp41 thành lập Vụ Chính sách (hoặc Vụ Chính sách cơng) để đảm nhiệm chun trách cơng việc thuộc lĩnh vực nghiên cứu, phân tích sách cơng, hỗ trợ cho ĐBQH quan thẩm tra Đây tiền đề cần thiết để góp phần nâng cao lực sách cho đội ngũ chuyên viên phục vụ Quốc hội Thêm nữa, hoạt động nghiên cứu sách PTCS có phạm vi rộng đòi hỏi kiến thức đa ngành42 mà chuyên viên đảm trách tất Do đó, phần việc quan trọng xây dựng mạng lưới chuyên gia nhiều lĩnh vực cộng tác Các quan phục vụ đóng vai trị kết nối, chuyển tải nghiên cứu chuyên sâu sách PTCS đến với ĐBQH Đồng thời, hoạt động nghiên cứu, xuất ấn phẩm khoa học, hội thảo chuyên đề liên quan đến lĩnh vực sách cơng góp phần thúc đẩy hợp tác, liên kết quan phục vụ, viện nghiên cứu, trường đại học, chuyên gia với ĐBQH Làm tốt cơng việc hoạt động thẩm tra, QĐCS, thông qua dự luật nâng cao chất lượng, hiệu quả, từ nâng cao vai trị tính thực quyền Quốc hội 3.2 Đề xuất quy trình Về lâu dài, chúng tơi cho rằng, cần tiếp tục hoàn thiện quy định liên quan Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 để đảm bảo tính đồng bộ, thống hệ thống sách pháp luật Trong phạm vi viết này, đề xuất quan điểm QTCS PTCS (xem Sơ đồ đơn giản hoá số giai đoạn) nhằm (1) phân biệt khác QTCS QTLP, đề xuất quy trình tổng quát phù hợp Việt Nam; (2) nhấn mạnh vai trị PTCS nói chung quy trình Trong đó, QTCS (α) có phạm vi rộng hơn, chứa đựng QTLP (β) PTCS 41 Theo Điều 33, Điều 37, Điều 56 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 42 Xem thích 7: Smith, Larimer 2009 NGHIÏN CÛÁU Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 LÊÅP PHẤP 89 CHĐNH SẤCH với lời khun, đánh giá có chất lượng cao, chuyên nghiệp điều kiện cần để nâng cao chất lượng HĐCS QĐCS vai trị riêng Quốc hội, ví dụ Chính phủ có biện pháp cơng cụ để QĐCS phạm vi thẩm quyền Tuy nhiên, quyền lập pháp, định sách bản, vấn đề quan trọng đất 43 Xem quy định Điều 69, Điều 70 Hiến pháp năm 2013 90 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 nước quyền hiến định Quốc hội43 Vì vậy, QTLP giai đoạn Quốc hội có vai trị trung tâm QTCS, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hệ thống sách nói chung nước ta Nâng cao chất lượng QĐCS Quốc hội tạo điều kiện để Chính phủ thực thi sách đạt hiệu tốt n ... trở thành sách Về mối quan hệ quy trình HĐCS, quy trình lập pháp (QTLP) PTCS: Hiểu theo nghĩa rộng QTCS bao hàm QTLP Trong đó, QTLP, số quốc gia xem PTCS giai đoạn tiền lập pháp quy trình Bởi... giải pháp 3.1 Nâng cao chất lượng hoạch định sách phân tích sách Mặc dù việc luật hoá, hay quy định quy trình HĐCS đầy đủ hoạt động Quốc hội cần có lộ trình cải cách bước, cần nhận thức rõ quy trình. .. sách bản? Luật quy định sách bản, sách khơng bản? Quy trình áp dụng cho sách bản? Chính sách khơng có cần luật hố? Chi phí, lợi ích so với giải pháp, cơng cụ sách khác? Phạm vi, tiêu chí để phân