Hỗ trợ cho chi tiêu công có hai nguồn chính là thu thuế và vay nợ. Tại Việt Nam, khi nợ của Chính phủ tăng với lãi suất cao dần và thâm hụt ngân sách dai dẳng thì việc gia tăng số thu thuế trên nền tảng mở rộng cơ sở thuế là giải pháp tài khóa phù hợp hơn so với việc phải nâng thuế suất. Cơ sở thuế là một hàm phụ thuộc nhiều biến số, chúng khác nhau ở các quốc gia, thậm chí trong một quốc gia cũng khác nhau qua từng giai đoạn phát triển. Bài viết thảo luận về các vấn đề sẽ nảy sinh, khi tiến hành mở rộng cơ sở thuế trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập toàn diện vào nền kinh tế quốc tế.
MỞ RỘNG CƠ SỞ THUẾ: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP MỘT SỐ VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG MỞ RỘNG CƠ SỞ THUẾ THỜI KỲ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ PGS., TS NGUYỄN HỒNG THẮNG - Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh Hỗ trợ cho chi tiêu cơng có hai nguồn thu thuế vay nợ Tại Việt Nam, nợ Chính phủ tăng với lãi suất cao dần thâm hụt ngân sách dai dẳng việc gia tăng số thu thuế tảng mở rộng sở thuế giải pháp tài khóa phù hợp so với việc phải nâng thuế suất Cơ sở thuế hàm phụ thuộc nhiều biến số, chúng khác quốc gia, chí quốc gia khác qua giai đoạn phát triển Bài viết thảo luận vấn đề nảy sinh, tiến hành mở rộng sở thuế bối cảnh Việt Nam ngày hội nhập toàn diện vào kinh tế quốc tế Từ khóa: Cơ sở thuế, hệ thống thuế, sắc thuế, thuế nhập khẩu, ngân sách nhà nước, kinh tế quốc tế, hội nhập There are two fundamental sources for public spendings, they are taxes and public loans In Vietnam, when public debts increase with higher rates and persistant state budget deficit, then improving tax collection capacity by means of expanding tax base is regarded as the most suitable fiscal policy instead of raising tax rates Tax base is a multi-variable dependent function, this function differs in different countries and even within a specific country depends on specific period This article discusses the issues arisen when conducting enlargement of tax base in Vietnam in the context of comprehensive integration into global economy Keywords: Tax base, state budget, international economics, integration Ngày nhận bài: 8/6/2017 Ngày hoàn thiện biên tập: 22/7/2017 Ngày duyệt đăng: 23/7/2017 Cam kết quốc tế thuế Tính đến hết năm 2016, Việt Nam ký kết thực thi 10 Hiệp định thương mại tự (FTA), kết thúc đàm phán Hiệp định FTA trình đàm phán FTA khác Trong 10 FTA Việt Nam tham gia ký kết thực thi, có hiệp định ký kết với tư cách thành viên ASEAN gồm: AFTA, Hiệp định FTA ASEAN – Trung Quốc, ASEAN – Hàn Quốc, ASEAN – Ấn Độ, ASEAN – Nhật Bản, ASEAN – Úc New Zealand; 10 Bốn hiệp định FTA ký kết với tư cách bên độc lập gồm: Việt Nam – Chile, Việt Nam – Nhật Bản, Việt Nam – Hàn Quốc, Việt Nam – Liên minh kinh tế Á-Âu Hai hiệp định kết thúc đàm phán Hiệp định FTA với Liên minh châu Âu (EU) Hiệp định Đối tác chiến lược Xuyên Thái Bình Dương (TPP) Bốn hiệp định FTA đàm phán gồm: Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP), Hiệp định FTA ASEAN- Hồng Kông, Hiệp định FTA Việt Nam – Israel Hiệp định FTA Việt Nam – Khối thương mại tự châu Âu (EVFTA) Cam kết thuế nhập phần hiệp định FTA xoay quanh nội dung như: Chính sách cắt giảm thuế suất thuế nhập khẩu, sách khơng phân biệt đối xử, sách bảo hộ có chọn lọc hàng sản xuất nước (áp dụng hạn ngạch thuế quan) cam kết xóa bỏ phần lớn thuế xuất khẩu, bảo lưu thuế xuất số sản phẩm quan trọng Chính sách cắt giảm thuế nhập tập hợp thỏa thuận mức giảm thuế bình qn tồn biểu thuế, số dòng thuế cam kết giảm, số dòng thuế giữ mức thuế hành (cam kết không tăng thêm), số dòng thuế ràng buộc theo mức thuế trần (cao mức thuế suất hành) Cụ thể, sách cắt giảm thuế nhập nước theo Hiệp định FTA thường chia thành nhóm: (i) Đưa thuế suất 0% hiệp định có hiệu lực; (ii) Đưa thuế suất 0% theo lộ trình (cắt giảm tuyến tính); (iii) Cắt giảm thuế quan nhanh năm đầu tiên, sau cắt giảm bước năm tiếp theo; (iv) Không cắt giảm thuế quan thời gian đầu, việc cắt giảm thực vào năm cuối lộ trình; (v) Khơng cam kết Bên cạnh thuế nhập khẩu, TÀI CHÍNH - Tháng 8/2017 bên tham gia Hiệp định đưa cam kết hạn ngạch thuế quan, đặc biệt nông sản nhạy cảm Thông thường, nhập hạn ngạch từ đối tác tham gia hiệp định hưởng thuế suất ưu đãi, nhập hạn ngạch phải chịu thuế suất hạn ngạch (nhiều trường hợp thuế suất hạn ngạch theo cam kết Tổ chức Thương mại Thế giới Bên cạnh thuế nhập khẩu, số FTA hàm chứa thêm cam kết thuế xuất vào mục tiêu sách bên tham gia Việt Nam quốc gia có số thu từ thuế liên quan đến hoạt động xuất nhập chiếm tỷ trọng cao tổng thuế phí, nên việc cắt giảm thuế nhập ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn thu ngân sách từ hàng ngoại nhập Tuy nhiên, năm trở lại đây, tỷ trọng có khuynh hướng giảm dần từ 14,11% (năm 2010) xuống 12,4% (năm 2011), 10,5% (năm 2012), 10,2% (năm 2013), 11,7% (năm 2014), 10,9% (năm 2015) 9,07% (năm 2016), nên sách cắt giảm thuế liên quan đến xuất nhập theo hiệp định FTA làm giảm số thu ngân sách, mức giảm thu hẹp dần Cơ cấu thu ngân sách nhà nước Việt Nam Hiện nay, tiếp cận cấu thu ngân sách nhà nước (NSNN) Việt Nam theo góc độ sau: Góc độ thứ (cơng khai nước): Thu NSNN chia thành: Thu nước; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu; thu từ dầu thô; thu khác Góc độ thứ hai (cơng khai quốc tế): Thu NSNN gồm: Thu từ thuế, lệ phí phí gọi thu thường xuyên; Thu vốn (thu từ bán nhà ở, tiền sử dụng đất…) Thu từ viện trợ khơng hồn lại Bài viết lựa chọn góc độ thứ để phân tích, so sánh nhận thấy thu từ thuế phí chiếm khoảng 90% tổng thu NSNN, thu vốn thu từ viện trợ khơng hồn lại chiếm khoảng 10% (Hình 1) Xét riêng số thu từ thuế phí, thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) thuế thu nhập cá nhân TNCN (gọi chung thuế trực thu) chiếm tỷ trọng từ 33,3% năm 2010 giảm 25,7% năm 2016; Ở sắc thuế lại (gọi chung thuế gián thu lệ phí) chiếm tỷ trọng từ 66,7% năm 2010 lên đến 74,3% năm 2016 Nếu so với GDP, tỷ lệ thuế trực thu giảm mạnh từ 8,11% năm 2010 5,72% năm 2016, 2,39 điểm phần trăm tương đương tỷ lệ 29,46%; đó, tỷ lệ thuế gián thu phí so với GDP dao động quanh ngưỡng 15%-16% Riêng năm (2012, 2013 2014) tỷ lệ thuế gián thu phí so với GDP HÌNH 1: CƠ CẤU THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ NĂM 2010 ĐẾN 2016 (%) Nguồn: Bộ Tài chính/số liệu quốc tế giảm nhiều, can thiệp sách miễn, giảm giãn thuế để chống suy thối kinh tế (Hình 2) Vấn đề đặt mở rộng sở thuế bối cảnh hội nhập quốc tế Theo phân tích trên, cam kết quốc tế thuế hiệp định FTA chủ yếu xoay quanh nội dung cắt giảm thuế nhập Số liệu thống kê cho thấy, thuế phí chiếm 90% tổng thu NSNN Thuế phí lại liên quan đến hoạt động ngoại thương, chiếm tỷ trọng 14,1% năm 2010 giảm dần xuống 9,7% năm 2016 Điều chứng tỏ, phụ thuộc NSNN vào khoản thu từ ngoại thương giảm Nếu nhìn vào cấu trực thu gián thu tỷ trọng thuế trực thu giảm dần, từ 33,3% xuống cịn 25,7%; so với GDP tỷ lệ 8,11% 5,72% Đây đặc điểm giúp nhận định rõ vấn đề có liên quan mở rộng sở thuế Thực tế, mở rộng sở thuế không đồng nghĩa với việc gia tăng thuế suất cá thể mà mở rộng phạm vi đánh thuế, mở rộng đối tượng chịu thuế song song với thu hẹp chi phí trừ hay khoản miễn trừ nhằm phân bổ công nghĩa vụ thuế cho tổ chức, cá nhân: Nghĩa vụ thuế = Cơ sở thuế × Thuế suất; Cơ sở thuế = Số lượng đơn vị chịu thuế × Giá tính thuế/đơn vị Như vậy, mở rộng sở thuế hiểu mở rộng đối tượng nộp thuế, đối tượng chịu thuế mở rộng giá (trị) tính thuế đối tượng Cơ sở thuế thuế giá trị gia tăng (GTGT) GDP Cơ sở thuế thuế tiêu thụ đặc biệt giá trị xã hội dành cho tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ đặc biệt Cơ sở thuế thuế TNDN thu nhập tính thuế doanh nghiệp Cơ sở thuế thuế TNCN thu nhập tính thuế cá nhân Cơ sở thuế thuế nhập số lượng giá tính thuế đơn vị hàng nhập 11 MỞ RỘNG CƠ SỞ THUẾ: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Hiểu cách đơn giản hơn, mở rộng sở thuế không thay đổi nghĩa vụ thuế đối tượng hay đơn vị, thu hút ngày nhiều đối tượng hay đơn vị vào diện chịu thuế nâng giá (trị) tính thuế nhằm gia tăng tổng số thu từ thuế phạm vi nước Tuy nhiên, có cịn khoảng trống để mở rộng sở thuế không quan thuế có đủ khả để khai thác hết khoảng trống hay khơng, cịn tùy thuộc vào yêu cầu sau: Thứ nhất, mở rộng sở thuế phải dựa tảng hợp tác thống hành động với cộng đồng quốc tế, tìm kiếm trợ giúp quốc tế nhằm giải toàn diện vấn đề thuế nước xuyên qua biên giới Không Việt Nam, nhiều quốc gia phát triển khác Thế giới phải đối diện với thách thức xử lý vấn đề thuế quốc tế đồng thời lại có hội tiếp cận nhiều từ trợ giúp quốc tế Điển hình nhiều quốc gia phát triển ký thỏa ước giúp đỡ lẫn mặt hành xử lý vấn đề thuế (CMAATM) Thỏa ước mở nhiều khả hợp tác hành quốc gia đánh giá thu thuế, trao đổi thông tin thuế nhằm chống tránh thuế trốn thuế Không nước phát triển mà quốc gia phát triển gặp nguy xói mịn sở thuế dịch chuyển lợi nhuận qua biên giới (BEPS) Nhóm 20 kinh tế (G20) nhận diện rủi ro phối hợp với Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế (OECD) bàn thảo Kế hoạch Hành động 15 nội dung vào năm 2013 nhằm cung cấp cơng cụ quốc tế cho phủ để chống BEPS Chính minh bạch hợp tác liệu sở thuế quốc gia góp phần phát nơi lợi nhuận phát sinh với nơi lợi nhuận báo cáo thuế Năm 2014, OECD xây dựng thơng qua đề xuất tiêu chuẩn tồn cầu trao đổi thông tin tự động quan có thẩm quyền luồng thu nhập cổ tức, lợi tức, tiền quyền, tiền lương, tiền hưu… từ nước nguồn đến nước thường trú Ngoài hợp tác thuế khuôn khổ OECD, khu vực châu Á cịn có hợp tác bật nhóm SGATAR - nhóm chuyên nghiên cứu quản lý thuế, thành lập vào năm 1970 Mục tiêu Nhóm nghiên cứu cải cách phát triển hệ thống thuế thông qua việc trao đổi kiến thức, kinh nghiệm quản lý thuế, tăng cường tính thống sách quản lý sắc thuế nội địa thành viên khu vực châu Á – Thái Bình Dương Thứ hai, bước điều chỉnh cấu thuế theo hướng đặt trọng tâm lên thuế trực thu, trước hết thuế TNCN Bởi thuế TNCN dựa người 12 HÌNH 2: TỶ LỆ THUẾ TRỰC THU VÀ GIÁN THU SO VỚI GDP GIAI ĐOẠN 2010 - 2016 (%) Nguồn: Bộ Tài chính/số liệu quốc tế thực, công cho cá nhân với gia cảnh cụ thể, quan trọng khai thác đặc điểm dân số đông kinh tế tăng trưởng với tốc độ trung bình tồn cầu Tuy nhiên, để làm điều này, trước tiên, cần phải kiềm chế không tăng thu nhập khởi điểm tính thuế khơng tăng mức giảm trừ gia cảnh Kiềm chế cộng với tăng trưởng kinh tế góp phần làm tăng người thuộc diện chịu thuế Sau điều chỉnh cấu thuế theo hướng đặt trọng tâm lên thuế TNCN, chuyển sang củng cố thuế TNDN đơi với phịng chống hành vi làm xói mịn sở thu thuế chuyển lợi nhuận nước Số liệu thống kê Ngân hàng Thế giới (WB) OECD cho thấy, tỷ lệ thuế trực thu so với GDP nước phát triển có Việt Nam thấp nhiều so với nước phát triển Cụ thể, Việt Nam, thuế trực thu chiếm 8,11% GDP năm 2010 giảm 5,72% năm 2016, khi, tỷ lệ nước công nghiệp 22% (E Auriol and M Warlters, 2004) Thuế gián thu nhóm nước vào khoảng 10% GDP, riêng Việt Nam dao động quanh ngưỡng 16,3% (Hình 2) Mấu chốt khác biệt nằm thuế trực thu, sở thuế thuế trực thu thu nhập tính thuế có nguy cao bị xói mịn nhiều hành vi hợp pháp, hợp pháp không hợp chuẩn xã hội (tránh thuế) bất hợp pháp (trốn thuế) Thứ ba, cần thiết kế hệ thống thuế mang tính co giãn, tức gắn chặt với GDP, GDP sở trực tiếp sắc thuế đánh vào tiêu dùng (thuế GTGT, thuế nhập thuế tiêu thụ đặc biệt) sở gián tiếp thuế trực thu Chỉ mở rộng sở thuế cách bền vững dự đốn Thơng thường, hệ thống thuế có tính co giãn số thu thuế thay đổi theo GDP, biểu thông qua độ co giãn thuế Độ co giãn thuế tỷ số phần trăm thay đổi tổng thu từ thuế (khơng tính đến thay đổi điều chỉnh thuế suất và/hoặc sở thuế) so với phần trăm thay đổi GDP Nếu xây TÀI CHÍNH - Tháng 8/2017 HÌNH 3: TỶ LỆ THUẾ SO VỚI GDP NĂM 2014 CỦA VIỆT NAM VÀ CÁC NƯỚC SO SÁNH Nguồn: OECD, 2016 dựng tỷ số phần trăm thay đổi tổng thu từ thuế (có tính đến thay đổi điều chỉnh thuế suất và/ sở thuế) so với phần trăm thay đổi GDP, có thước đo khác (độ thuế) So với quốc gia khu vực tỷ lệ thuế/ GDP Việt Nam cao hơn, so với quốc gia phát triển tỷ lệ cịn thấp, điều cho thấy, hồn tồn cịn khoảng trống động viên nhiều GDP vào NSNN (Hình 3) Theo thống kê Văn phòng Hợp tác Phát triển Trung tâm Quản lý Chính sách Thuế thuộc OECD, tỷ lệ thuế so với GDP quốc gia phát triển vào khoảng 10-20%, nhiều so với nước phát triển (30-40%) Chỉ số nỗ lực thu thuế quốc gia phát triển thấp nước thuộc OECD Thứ tư, xây dựng văn hóa thuế Mọi tổ chức, cá nhân dân Nhà nước khuyến khích bảo hộ kinh doanh hợp pháp phải tuân thủ pháp luật có luật thuế Nghĩa là, tuân thủ thuế nghiêm túc, chia sẻ khoản chi lợi ích cộng đồng với Chính phủ Văn hóa thuế trước hết nên xuất phát từ phía quan thuế: Cơng khai thơng tin, trợ giúp người nộp thuế (NNT), cư xử văn minh, công tơn trọng quyền NNT Tính cơng thể qua việc mở rộng đối tượng chịu thuế, không phân biệt hàng sản xuất nước hay hàng nhập mở rộng NNT không phân biệt sở kinh doanh Việt Nam hay sở kinh doanh có vốn đầu tư nước ngồi Vì vậy, nâng cao chất lượng đội ngũ cán quản lý thuế để khai thác thuế từ sở kinh doanh có vốn đầu tư nước ngồi địi hỏi tất yếu, để tạo tính cơng sở thường trú quốc tịch khác phát sinh sở tính thuế (thu nhập tính thuế) Việt Nam NNT có quyền tơn trọng phải tạo hội tiếp cận thông tin hướng dẫn cụ thể rõ ràng từ quan thuế NNT có nghĩa vụ nộp thuế; nhân viên thuế có nghĩa vụ tạo thuận lợi để họ nộp thuế quy định pháp luật Một hệ thống quản lý với tính minh bạch cao tức tơn trọng NNT, điều giúp nâng cao tính cơng đối xử thuế Thứ năm, mở rộng sở thuế đối diện với số thách thức sau: (1) Năng lực cạnh tranh quốc gia thấp, chủ yếu cạnh tranh giá rẻ, GTGT thấp gây khó cho mở rộng sở thuế mặt giá trị; (2) Chất lượng tăng trưởng kinh tế chưa có chiều sâu gây khó khăn cho mở rộng sở thuế cách bền vững; (3) Trình độ cán chất lượng quản lý thuế thấp, chưa có cơng nghệ quản lý thuế theo kịp quốc gia tiên tiến, gây khó khăn cho mở rộng sở thuế mặt số lượng; (4) Dữ liệu thuế cịn mỏng chưa tồn diện nên khó kiểm sốt giao dịch có khả bào mịn sở thuế; (5) Yếu tố xã hội chưa thuận lợi, văn hóa thuế cộng đồng 90 triệu dân nói chưa hình thành, nên mức tuân thủ tự nguyện cư dân mờ nhạt; từ yếu tố xã hội tác động đến ý chí trị thiết kế triển khai sách liệt mở rộng sở thuế Nhìn chung, mở rộng sở thuế thẩm quyền phủ song cần tuân thủ luật pháp nội địa thông lệ cam kết quốc tế Điều kiện để mở rộng thành công đối xử công bằng, minh bạch thông tin liên quan đến thuế hợp tác quốc tế tồn diện Khi cơng dân có niềm tin vào tính cơng minh bạch hệ thống sách thuế với tính liêm hiệu Chính phủ hồn tồn có khả cịn khoảng trống tài khóa để gia tăng số thu thuế so với GDP tảng mở rộng sở thuế Tài liệu tham khảo: Dự án hỗ trợ Thương mại đa biên giai đoạn III (2012), Hiệp định thương mại tự do: Một số khái niệm bản; Tổng Cục Thuế-Tạp chí Thuế Nhà nước (2017), Quản lý thuế hoạt động giao dịch liên kết chống chuyển giá, NXB Tài Hà Nội-2017; Tổng Cục Thuế (2016), Tài liệu BEPS SGATAR; Directorate-General for External Policies of the Union - Policy Department (2014), Tax revenue mobilisation in developing countries: issues and challenges, Study requested by the European Parliament’s Committee on Development; Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2017), Tax Incentives and Tax Base Protection in Developing Countries; Emmanuelle Auriol and Michael Warlters (2004), Taxation Base in Developing Countries; Gregory De Paepe and Ben Dickinson (2014), Supporting countries in growing their tax base, Development Co-operation Directorate and Centre for Tax Policy and Administration, OECD; OECD (2016), Revenue Statistics in Asian Countries 2016: Trends in Indonesia, Japan, Korea, Malaysia, the Philippines and Singapore 13 ... nghiệp Cơ sở thuế thuế TNCN thu nhập tính thuế cá nhân Cơ sở thuế thuế nhập số lượng giá tính thuế đơn vị hàng nhập 11 MỞ RỘNG CƠ SỞ THUẾ: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Hiểu cách đơn giản hơn, mở rộng sở. .. Nghĩa vụ thuế = Cơ sở thuế × Thuế suất; Cơ sở thuế = Số lượng đơn vị chịu thuế × Giá tính thuế/ đơn vị Như vậy, mở rộng sở thuế hiểu mở rộng đối tượng nộp thuế, đối tượng chịu thuế mở rộng giá... suy thối kinh tế (Hình 2) Vấn đề đặt mở rộng sở thuế bối cảnh hội nhập quốc tế Theo phân tích trên, cam kết quốc tế thuế hiệp định FTA chủ yếu xoay quanh nội dung cắt giảm thuế nhập Số liệu thống