Đang tải... (xem toàn văn)
Hiện nay, Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) được dư luận hết sức quan tâm, nhất là các quy định về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đang còn có nhiều ý kiến khác nhau. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước để rút ra những giá trị gợi mở cho Việt Nam là rất cần thiết.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT VỀ THẨM QUYỀN KIỂM SỐT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG LUẬT PHỊNG, CHỐNG THAM NHŨNG (SỬA ĐỔI) Hồng Nam Hải* * Vụ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, NCS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: tài sản, thu nhập; người có chức vụ, quyền hạn; quan kiểm sốt tài sản, thu nhập; phòng, chống tham nhũng Lịch sử viết: Nhận : 20/09/2018 Biên tập : 02/10/2018 Duyệt : 05/10/2018 Tóm tắt: Hiện nay, Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) dư luận quan tâm, quy định thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn cịn có nhiều ý kiến khác Việc nghiên cứu kinh nghiệm nước để rút giá trị gợi mở cho Việt Nam cần thiết Article Infomation: Keywords: property; persons with high positions; powers; entity controlling property and incomes; corruption prevention and fighting Article History: Received : 20 Sep 2018 Edited : 02 Oct 2018 Approved : 05 Oct 2018 Abstract The Draft Law on Corruption Prevention and Fight (Amendment) receives great concerns from the public; especially the regulations on authority of property control, the income of persons with high positions and powers also receive a lot of controversial opinions It is necessary to review and study the experiences in concerned issues from other countries for lessons learnt and recommendation for Vietnam T kết 10 năm thực Luật Phịng, chống tham nhũng (PCTN), Chính phủ đánh giá: “Việc kê khai tài sản, thu nhập nặng hình thức; hầu hết kê khai chưa kiểm tra, xác minh, kiểm chứng; chưa giúp cho quan chức kiểm soát biến động tài sản người có chức vụ, quyền hạn;… công tác quản lý, theo dõi kê khai, công khai, xác minh tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống; ứng dụng cơng nghệ thơng tin kiểm soát giao dịch tài sản, thu nhập hạn chế”1 Một nguyên nhân dẫn đến tình trạng Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 Chính phủ tổng kết 10 năm thực Luật PCTN, tr 17 Số 19(371) T10/2018 27 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT quy định Luật PCTN phạm vi đối tượng kê khai tài sản rộng nguồn lực để theo dõi, xác minh kê khai tài sản, thu nhập chưa đáp ứng được; người đứng đầu, công tác đạo, tổ chức thực chưa thật liệt; xác minh kê khai tài sản, thu nhập cịn hẹp, chưa có chế xác minh xác suất kê khai tài sản, thu nhập… Bên cạnh đó, việc giao cho nhiều quan, tổ chức, đơn vị có chức quản lý, theo dõi, xác minh kê khai tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn2 dẫn đến tình trạng người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức e ngại tiến hành xác minh tài sản, thu nhập cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền tâm lý không muốn “vạch áo cho người xem lưng” Thực tiễn cho thấy, hầu hết quan, tổ chức, đơn vị quản lý cán bộ, công chức, viên chức chưa trao đủ thẩm quyền, nguồn lực cho việc điều tra, xác minh tính xác kê khai tài sản, thu nhập Đây số nguyên nhân dẫn đến hạn chế cơng tác kiểm sốt tài sản, thu nhập cán bộ, công chức, viên chức Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN, từ năm 2006 đến năm 2016 nước tiến hành xác minh 4.859 trường hợp, phát xử lý 17 người kê khai không trung thực; năm 2017 xác minh 78 trường hợp, xử lý 05 người vi phạm kê khai tháng đầu năm 2018 xác minh 44 trường hợp, phát 06 người có hành vi vi phạm kê khai tài sản, thu nhập3 Số liệu nêu cho thấy, 28 biện pháp thực cịn hình thức, chưa có ý nghĩa biện pháp quan trọng phòng ngừa tham nhũng Nhằm khắc phục bất cập nhiều đầu mối quản lý, theo dõi, xác minh tài sản, thu nhập cán bộ, công chức, viên chức, Dự thảo Luật PCTN sửa đổi (Dự thảo Luật) Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ hai Kỳ họp thứ vừa qua đưa 02 phương án thu gọn đầu mối quan có chức này, cụ thể là: Phương án 1: Giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm sốt tài sản, thu nhập người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên trung ương địa phương; Các bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước… kiểm soát tài sản, thu nhập người thuộc diện phải kê khai lại Phương án 2: Giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên công tác bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ địa phương; Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Cơ quan trung ương tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội kiểm soát tài sản, thu nhập người thuộc diện kê khai công tác quan, tổ chức, đơn vị Các bộ, ngành, Thanh tra cấp tỉnh kiểm sốt đối tượng khác cơng tác bộ, ngành, địa phương khơng thuộc thẩm quyền Thanh tra Chính phủ Khoản Điều 46 Luật PCTN quy định “Bản kê khai tài sản nộp cho quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai tài sản” Khoản Điều 47 quy định “Khi có quy định điểm a, b c khoản Điều 47 Luật này, quan, tổ chức, cá nhân sau có quyền yêu cầu người có thẩm quyền quản lý cán bộ, cơng chức, viên chức định xác minh tài sản” Báo cáo số 461/BC-CP ngày 18/10/2017 Chính phủ cơng tác PCTN năm 2017 Báo cáo số 354/BC-CP ngày 30/8/2018 Chính phủ cơng tác PCTN năm 2018 Số 19(371) T10/2018 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Hai phương án nhận ý kiến đánh giá khác đại biểu Quốc hội người dân Để có thêm thơng tin mơ hình kiểm sốt thu nhập, tài sản cơng chức, tham khảo kinh nghiệm nước giới vấn đề Quy định thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn số quốc gia Trên phương diện pháp luật quốc tế, Công ước Liên hiệp quốc chống tham nhũng (UNCAC) không quy định ràng buộc quốc gia thành viên phải thành lập quan kiểm soát tài sản, thu nhập theo mơ hình định mà đưa khuyến nghị việc thành lập quan phòng ngừa tham nhũng Tuy nhiên, việc thành lập phải bảo đảm dành cho quan “sự độc lập cần thiết sở phù hợp với nguyên tắc pháp luật nước nhằm giúp cho quan thực chức cách hiệu không chịu can thiệp trái pháp luật Cần cung cấp phương tiện vật chất đội ngũ cán chuyên trách đào tạo đội ngũ cán để họ thực tốt chức mình” (Điều UNCAC)4 Ở góc độ pháp luật quốc gia, qua nghiên cứu kinh nghiệm nước, chúng tơi thấy khơng có mơ hình chuẩn để quốc gia áp dụng mà vào tình hình thực tiễn, quốc gia lựa chọn cho mơ hình phù hợp với khả đáp ứng nguồn lực Có thể phân chia thành 02 mơ hình khác nhau: - Mơ hình kiểm sốt nội bộ, theo đó, pháp luật giao cho người đứng đầu (hoặc công chức ủy quyền) quan, tổ chức đơn vị quản lý cán có nhiệm vụ theo dõi, quản lý giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập5 Cách tiếp cận chủ yếu áp dụng nước hướng đến mục tiêu kiểm soát xung đột lợi ích nhiều kiểm sốt tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn Theo đó, người đứng đầu quan, đơn vị trực tiếp phân công nhiệm vụ cho cấp nên họ biết nhiệm vụ giao dẫn đến xung đột lợi ích dẫn đến tham nhũng cấp hay khơng Tuy nhiên, mơ hình có tính hiệu không cao, lẽ, người đứng đầu quan, đơn vị bao che cho cấp dưới, không muốn liên lụy; thân họ bị lệ thuộc quy trình bỏ phiếu tín nhiệm để tái bổ nhiệm Ngoài ra, quốc gia Đức, Ailen, Đan Mạch, Tây Ban Nha tổ chức thực việc kiểm sốt thu nhập, tài sản người có chức vụ, quyền hạn nội quan lập pháp hành pháp Ví dụ, Quốc hội kiểm soát thu nhập, tài sản đại biểu Quốc hội với nguyên tắc riêng biệt; việc kiểm soát thu nhập người có chức vụ, quyền hạn thuộc máy hành pháp quan thuộc Chính phủ thực - Đối với mơ hình kiểm sốt từ bên ngồi Theo mơ hình này, việc kiểm sốt thu nhập, tài sản người có chức vụ, quyền hạn giao cho quan có chức độc lập Đây mơ hình nhiều quốc gia áp dụng nhằm bảo đảm cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập công chức khách quan, minh bạch, hạn chế việc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm soát lạm dụng để bao che Công ước Liên hiệp quốc chống tham nhũng, truy cập từ: http://www.undoc.org/undoc/en/convention_corruption Ví dụ Lít-va, cơng chức nộp kê khai tài sản, thu nhập cho người đứng đầu đại diện ủy quyền người đứng đầu nơi người làm việc (trừ nhóm đối tượng phải nộp kê khai cho Ủy ban đạo đức công vụ); Estonia, công chức (trừ quan chức cao cấp) nộp kê khai cho người đứng đầu người ủy quyền để họ theo dõi việc kê khai xác minh việc kê khai có yêu cầu; Luật dịch vụ cơng Liên bang Nga quy định cơng chức mặc định phải nộp kê khai tài sản, thu nhập cho người đứng đầu (Xem: Quy định kê khai tài sản, thu nhập công chức - Cơng cụ để phịng ngừa tham nhũng, Nxb Lao động, tr 53) Số 19(371) T10/2018 29 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT tư lợi, trả thù cá nhân Tuy nhiên, mơ hình kiểm sốt có nhiều biến thể khác nhau, số quốc gia thành lập quan chuyên trách để kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn như: quan chuyên trách để xử lý kê khai công chức giao cho quan chuyên trách chống tham nhũng (An-ba-ni, Rumani, Kosovo, Montenegro, Serbia, Slovenia ); thành lập đơn vị đặc biệt quan bảo vệ pháp luật (Tòa án, Viện kiểm sát) Ai Cập, Đài Loan…; giao nhiệm vụ cho quan có chức khác tiến hành (Ca-dắc-xtan giao cho quan thuế, Gioóc-đa-ni, Bồ Đào Nha giao cho Bộ Nội vụ, Cư-rơ-gư-dơ-xtan cho Bộ Tư pháp, Bun-ga-ri giao cho quan Kiểm toán tối cao…) Mỗi mơ hình kiểm sốt thu nhập, tài sản người có chức vụ, quyền hạn xây dựng quan điểm riêng Ví dụ, mơ hình giao cho quan thuế kiểm sốt thu nhập, tài sản cơng chức lý giải quan có chức theo dõi tồn thu nhập cơng dân, nên việc giao cho quan theo dõi biến động tài sản, thu nhập công chức thơng qua theo dõi kiểm sốt việc nộp thuế thu nhập cá nhân phù hợp, không làm gia tăng đầu mối; mơ hình giao cho quan lập pháp kiểm sốt thu nhập, tài sản cơng chức lý giải cơng chức có nguy tham nhũng thường công tác nhánh hành pháp nghị viện quan giám sát hoạt động quan hành pháp hiệu làm giảm thiểu nguy tác động, can thiệp mặt trị… Kiểm sốt tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn theo mơ hình có thuận lợi khó khăn định Ở mơ hình phân cấp, kiểm sốt từ bên trong, khó khăn đặt việc tuân thủ quy chế, quy định đề việc báo cáo đầy đủ việc tuân thủ kê khai tài sản, thu nhập công chức Mặt khác, không đồng lực quan có liên quan gây khó khăn bảo đảm áp 30 Số 19(371) T10/2018 dụng phương pháp thực thi thống nhất; thường quan trọng mặt hành chính, thủ tục kiểm tra, giám sát tuân thủ việc kê khai công chức Mô hình kiểm sốt tập trung (từ bên ngồi) bảo đảm tính khách quan, minh bạch hạn chế ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ quan thuế, hệ thống ngân hàng, quản lý bất động sản… (trong trường hợp yêu cầu quan cung cấp thơng tin có liên quan đến cơng chức), gặp khó khăn họ phải kiểm sốt lượng đối tượng lớn (nhất quốc gia yêu cầu hầu hết công chức phải kê khai) nên việc kiểm sốt tồn diện bất khả thi Thơng thường, nước theo mơ hình lựa chọn cách thức kiểm soát ngẫu nhiên lựa chọn số kê khai để tiến hành xác minh mà xác minh toàn kê khai Điểm chung việc thiết lập mơ hình quan kiểm sốt thu nhập, tài sản nói hướng đến độc lập, khơng bị phụ thuộc q trình thực nhiệm vụ; quan kiểm soát thu nhập, tài sản giao quyền hạn đặc biệt theo dõi, điều tra tài khoản ngân hàng, cổ phần, tài khoản mua, bán, chi tiêu tài khoản khác người có chức vụ, quyền hạn, chí người có liên quan đến người có hành vi tham nhũng; có quyền phong tỏa tài khoản cần thiết, chí có quyền điều tra truy tố hành vi làm giàu bất hợp pháp… Một số kiến nghị Tử phân tích nêu trên, để xuất số kiến nghị sau: Thứ nhất, giai đoạn nay, để bảo đảm không làm gia tăng đầu mối quan nhà nước, thực triệt để việc tinh giản biên chế phù hợp với cấu máy nhà nước thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức, phù hợp với quy định khác Dự thảo Luật mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai, mở rộng xác minh tài sản, thu nhập trước mắt, BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT cần quy định quan có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập theo hướng tăng cường bước tính tập trung phương án Dự thảo Luật: giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên công tác bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quyền địa phương; bộ, ngành; Thanh tra tỉnh kiểm soát tài sản, thu nhập người thuộc diện kê khai cịn lại cơng tác bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ quyền địa phương; quan khác tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội chịu trách nhiệm kiểm sốt tài sản, thu nhập người kê khai cơng tác quan, tổ chức Tuy nhiên, việc giao thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội phải cân nhắc đến số yếu tố như: kiểm soát tài sản, thu nhập tất yếu ảnh hưởng đến đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình quyền sở hữu tài sản, thu nhập người có nghĩa vụ kê khai; ảnh hưởng đến hoạt động bình thường quyền bí mật kinh doanh tổ chức có quyền yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân Ngân hàng, Kho bạc, Cơ quan quản lý thuế, đất đai… cung cấp hồ sơ, thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập; yêu cầu quan có thẩm quyền tịch thu tài sản, thu nhập mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình khơng hợp lý nguồn gốc Thứ hai, để bảo đảm kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn khơng thể dựa vào liệu kê khai nên trách nhiệm quan kiểm sốt tài sản, thu nhập mà cần phải có vào cuộc, phối hợp quan, tổ chức, đơn vị khác, quan thuế, ngân hàng, quan quản lý bất động sản, đăng ký động sản… Về vấn đề này, Dự thảo Luật quy định quan tham gia có u cầu/đề nghị quan kiểm sốt tài sản, thu nhập mà chưa cho phép tham gia chủ động Chẳng hạn người có chức vụ, quyền hạn thực giao dịch có giá trị lớn thuộc diện phải theo dõi giao dịch đáng ngờ ngân hàng thơng báo cho quan kiểm soát tài sản, thu nhập để quan tiến hành theo dõi di, biến động tài sản, thu nhập họ… Thứ ba, kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn cơng việc đặc thù, người có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập đòi hỏi phải kinh nghiệm nghiệp vụ chuyên sâu Do đó, Dự thảo Luật không quy định tất quan kiểm soát tài sản, thu nhập quan chuyên trách, quan cần phải có cán chuyên trách, có lực, kinh nghiệm điều tra, xác minh nguồn gốc tài sản, thu nhập để hạn chế thấp việc vi phạm quyền người, quyền bảo mật thông tin hoạt động quan, tổ chức, đơn vị khác Thứ tư, việc kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn có ảnh hưởng định đến quyền người khơng cơng chức mà cịn người có liên quan vợ (hoặc chồng), chưa thành niên; quyền bí mật kinh doanh ngân hàng… nên cần phải quy định trình tự, thủ tục chặt chẽ Tuy nhiên, Dự thảo Luật lại quy định theo hướng có yêu cầu việc xác minh tính trung thực kê khai cần xác minh nguồn gốc tài sản quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải cung cấp thông tin, tài liệu Trong đó, để tiến hành xác minh tài sản, thu nhập lại rộng, bao gồm việc phục vụ cho bầu cử, bổ nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị xét thấy cần xác minh… Chúng cho rằng, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định quy trình, thủ tục kê khai, xác minh nguồn gốc tài sản cách công khai, minh bạch nhằm bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp cơng dân■ Số 19(371) T10/2018 31 ... theo dõi di, biến động tài sản, thu nhập họ… Thứ ba, kiểm sốt tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn công việc đặc thù, người có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập đòi hỏi phải kinh... hội người dân Để có thêm thơng tin mơ hình kiểm sốt thu nhập, tài sản cơng chức, tham khảo kinh nghiệm nước giới vấn đề Quy định thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn. .. tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội chịu trách nhiệm kiểm soát tài sản, thu nhập người kê khai cơng tác quan, tổ chức Tuy nhiên, việc giao thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập người