Bên cạnh mục đích bảo vệ quyền, lợi ích của các bên tranh chấp, giải quyết tranh chấp hành chính đồng thời có mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua giải quyết tranh chấp hành chính được thể hiện ở thẩm quyền giải quyết tranh chấp, đối tượng khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính và việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, bản án hành chính có hiệu lực pháp luật.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VỚI VIỆC KIỂM SỐT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Bùi Thị Đào* * PGS TS Trường Đại học Luật Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: Giải tranh chấp hành chính; kiểm sốt quyền lực nhà nước, khiếu nại, định hành chính, hành vi hành Lịch sử viết: Nhận bài: 02/11/2017 Biên tập: 04/01/2018 Duyệt bài: 12/01/2018 Tóm tắt: Bên cạnh mục đích bảo vệ quyền, lợi ích bên tranh chấp, giải tranh chấp hành đồng thời có mục đích kiểm sốt quyền lực nhà nước quản lý hành nhà nước Kiểm sốt quyền lực nhà nước thơng qua giải tranh chấp hành thể thẩm quyền giải tranh chấp, đối tượng khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, thủ tục giải tranh chấp hành việc thi hành định giải khiếu nại, án hành có hiệu lực pháp luật Việc kiểm soát quyền lực nhà nước quản lý hành nhà nước thơng qua giải tranh chấp hành tồn diện, hữu hiệu mở rộng cách hợp lý đối tượng khiếu nại, trọng trách nhiệm người bị khiếu nại thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật Article Infomation: Keywords: settlement of the administrative disputes; control of the state power; complaint; administrative decision; administrative actions Article History: Received: 02 Nov 2017 Edited: 04 Jan 2018 Approved: 12 Jan 2018 Abstract: In addition to the purpose of protecting the rights and interests of the concerned parties, settlement of the administrative disputes should be on purpose of controlling the state power in the state administrative management The control of the state power through the settlement of administrative disputes is reflected in the jurisdiction to resolve disputes, the subject matter of the complaint, the initiation of administrative lawsuits, procedures for settlement of the administrative disputes and the enforcement of the disputes The settlement of complaints and administrative judgments shall take the legal effect The control of the state power in administrative management through the administrative dispute settlement will be more comprehensive and effective if the subject of the complaint is properly extended, paying due attention to the responsibility of the complained persons in the implementation of the decision on the settlement of complaints have legal effectiveness T rong quan hệ pháp luật nói chung, thơng thường bên tham gia quan hệ trước hết hướng tới quyền, lợi ích liên quan trực tiếp tới mình, đồng thời hướng đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức khác quyền, lợi ích chung Vì nhiều lý khác nhau, quyền, lợi ích Số 5(357) T3/2018 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT bên tham gia quan hệ không bên tôn trọng không tôn trọng mức độ hay theo cách thức mong muốn Trong trường hợp này, nảy sinh bất đồng quan điểm việc bảo vệ, bảo đảm, thực quyền, lợi ích bên Nói cách khác, nảy sinh tranh chấp quan hệ pháp luật Khi có xung đột quan điểm, lợi ích thường kéo theo hậu căng thẳng quan hệ bên tranh chấp Điều thường ảnh hưởng bất lợi đến việc thực trách nhiệm bên có nguy làm tổn hại quyền, lợi ích chí quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức khác Vì vậy, có tranh chấp có nhu cầu giải tranh chấp Về bản, giải tranh chấp đưa bên tranh chấp từ trạng thái xung đột sang trạng thái đồng thuận Có nhiều loại tranh chấp quan hệ pháp luật, tranh chấp quan hệ pháp luật dân sự, tranh chấp quan hệ pháp luật thương mại, tranh chấp quan hệ pháp luật đất đai… Trong quan hệ pháp luật hành có nảy sinh tranh chấp gọi tranh chấp hành (TCHC) TCHC thể bất đồng bên quan hệ pháp luật hành vấn đề thuộc nội dung quan hệ Tuy nhiên, khác với tranh chấp dân sự, thương mại tranh chấp bên có vị bình đẳng với nhau, khơng liên quan trực tiếp đến việc sử dụng quyền lực nhà nước, TCHC tranh chấp bên chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước áp đặt ý chí bên bên phải phục tùng áp đặt ý chí bên sử dụng quyền lực nhà nước Vì vậy, mục đích giải tranh chấp dân sự, thương mại tạo nên đồng tình, trí bên nội dung, đối tượng tranh chấp, giải TCHC khơng nhằm tạo đồng thuận bên tranh chấp Giải TCHC đồng thời hướng tới hai mục đích: bảo vệ quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức tham gia quan hệ pháp luật Số 5(357) T3/2018 hành kiểm sốt quyền lực nhà nước Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức tham gia quan hệ pháp luật hành TCHC phát sinh cá nhân, tổ chức cho quyền, lợi ích bị xâm hại hoạt động quản lý hành nhà nước họ thức yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích Khi đó, quan, người có thẩm quyền phải xem xét để bảo vệ thích đáng quyền, lợi ích họ chúng thực bị xâm hại Kiểm sốt quyền lực nhà nước TCHC phát sinh việc quan, người có thẩm quyền quản lý hành nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước (và bị cho rằng) xâm hại đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức cá nhân, tổ chức yêu cầu quan, người có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp hoạt động quản lý hành thực Hai mục đích hịa quyện vào nhau, có quan hệ khăng khít với nhau, hai mặt vấn đề: muốn bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức phải kiểm sốt việc sử dụng quyền lực nhà nước kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức Kiểm soát quyền lực nhà nước giải TCHC thể nhiều phương diện khác nhau: Thứ nhất, kiểm soát quyền lực thể thẩm quyền giải TCHC Hiện nay, Việt Nam có hai phương thức giải TCHC: giải tranh chấp đường hành chính, thường gọi giải khiếu nại giải tranh chấp đường tư pháp, thường gọi giải vụ án hành Hai phương thức giải TCHC có nhiều điểm tương đồng, đồng thời có khác nhau, như: thẩm quyền giải tranh chấp; thủ tục giải tranh chấp; quyền, nghĩa vụ bên q trình giải tranh chấp… Trong đó, khác biệt đáng ý thể khả kiểm soát quyền lực hoạt động quản lý hành nhà nước thẩm quyền giải tranh chấp NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Thẩm quyền giải tranh chấp đường hành thuộc hệ thống quan hành mà cụ thể người bị khiếu nại cấp người bị khiếu nại Bằng việc đánh giá tính hợp pháp định hành (QĐHC), hành vi hành (HVHC) bị khiếu nại, người có thẩm quyền giải khiếu nại tự kiểm sốt việc sử dụng quyền lực mình, kiểm sốt việc sử dụng quyền lực cấp Có thể nói kiểm sốt nội bộ, dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp Phương thức giải tranh chấp có ưu điểm người có thẩm quyền giải khiếu nại biết rõ thẩm quyền mình, thẩm quyền cấp nào, biết rõ hình thức thực hiện, phương pháp thực thẩm quyền việc thực thẩm quyền phải thực theo thủ tục Chính vậy, việc đánh giá tính hợp pháp QĐHC, HVHC bị khiếu nại tương đối dễ dàng, xác Bên cạnh giá trị trực tiếp việc kiểm sốt quyền lực thơng qua đánh giá tính hợp pháp định, HVHC cụ thể, hoạt động giải khiếu nại tác động ngược trở lại người bị khiếu nại quan, cá nhân khác thận trọng trình sử dụng quyền lực nhà nước hoạt động Cùng với ưu điểm hiển nhiên đó, giải khiếu nại có hạn chế việc kiểm soát quyền lực nhà nước hoạt động quản lý hành chỗ: giải khiếu nại việc đánh giá tính hợp pháp định, hành vi ban hành, thực cấp ban hành, thực Trong trường hợp quan, cá nhân khơng cố tình ban hành định hay thực hành vi trái pháp luật việc ban hành định hay thực hành vi dựa sở pháp lý, thực tiễn mà họ cho đắn Trong trường hợp này, xem xét lại định, hành vi họ theo cách tư duy, lập luận cũ nên khó nhận sai lầm mắc phải Kết họ giữ nguyên định, hành vi bị khiếu nại Trong trường hợp họ vơ tình hay cố ý ban hành định, thực hành vi trái pháp luật sau nhận thấy tính trái pháp luật định, hành vi tâm lý ngại thừa nhận sai lầm khiến họ tìm cách phủ nhận tính trái pháp luật định, hành vi Thẩm quyền giải TCHC đường tư pháp thuộc tòa án Có thể gọi kiểm sốt ngồi Cơ quan kiểm sốt nằm ngồi hệ thống quan hành Cụ thể dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp Đây phương thức kiểm soát quyền lực sử dụng nhà nước đại tịa án khơng quan sử dụng quyền lực nhà nước quan nhà nước khác mà coi quan đại diện cho công lý, bảo vệ công lý, thực thi công lý Phương thức có ưu điểm vượt trội so với phương thức giải khiếu nại việc kiểm sốt quyền lực nhà nước tịa án hồn tồn độc lập tổ chức hoạt động so với quan hành Vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp định, HVHC bị khiếu kiện khách quan, vơ tư Song, độc lập tịa án quan hành vấn đề mang tính lý thuyết nhiều thực tế Trong thực tế, truyền thống, quan hệ xã hội mang dáng dấp quan hệ gia đình nên gọi “nhất thân nhị quen”, “đánh chó phải ngó mặt chủ” thực có sức mạnh riêng Chính điều làm cho khơng thẩm phán thấy e ngại phải xử thua cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Giám đốc Sở, Trưởng phòng Việc phương tiện thông tin đại chúng, trang mạng xã hội đưa tin rầm rộ án xử dân doanh nghiệp thắng quan nhà nước vụ kiện hành với từ ngữ án có khó tìm1 cho thấy, tịa án chưa thực phát huy mạnh vốn có nên khả Sau vụ UBND quận thua kiện, quyền ứng xử với người dân? http://dantri.com.vn/ban-doc/sau-vuubnd-quan-2-thua-kien-chinh-quyen-se-ung-xu-the-nao-voi-nguoi-dan-2016062907471274.htm Số 5(357) T3/2018 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT kiểm soát quyền lực hoạt động quản lý hành chưa xã hội kỳ vọng Thứ hai, kiểm soát quyền lực thể đối tượng khiếu nại, khởi kiện Quan hệ pháp luật hành phân chia thành hai nhóm (một cách tương đối) là: quan hệ hai bên chủ thể quan, cá nhân quan nhà nước quan hệ bên quan, cá nhân quan nhà nước với bên cá nhân, tổ chức máy nhà nước Như nói, TCHC phát sinh quan hệ pháp luật hành nhu cầu bảo vệ quyền, lợi ích bên, Nhà nước, nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước đặt trường hợp Tuy vậy, theo pháp luật hành, TCHC đưa giải theo phương thức kể Chẳng hạn, QĐHC, HVHC nội quan nhà nước, QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định pháp luật khơng khiếu nại, khởi kiện2 Mặc dù vậy, thấy, hầu hết QĐHC, HVHC liên quan đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức nhà nước thuộc đối tượng khiếu nại, khiếu kiện Nếu so sánh TCHC phát sinh hai nhóm quan hệ pháp luật hành nói thấy nhu cầu kiểm sốt quyền lực quản lý hành nhà nước rõ ràng, nhiều cấp thiết nhóm quan hệ thứ hai Trong đó, với nhóm quan hệ thứ việc kiểm sốt quyền lực nhà nước đặt thực phương thức khác kiểm tra, tra, giám sát quan có thẩm quyền (các phương thức thực nhóm quan hệ thứ hai) mà không thực thông qua giải khiếu nại giải vụ án hành So sánh thấy rằng, việc xác định đối tượng khiếu nại, đối tượng khởi kiện theo pháp luật hành thể quan niệm cho giải khiếu nại, giải vụ án hành phương thức kiểm sốt quyền lực nhà nước có giá trị việc ban hành, thực định, hành vi bị khiếu nại, khiếu kiện Thứ ba, kiểm soát quyền lực thể thủ tục giải TCHC Khâu thủ tục giải TCHC tiếp nhận khiếu nại, khởi kiện, định thụ lý vụ việc Khâu có ý nghĩa định việc quyền lực nhà nước có kiểm sốt hay khơng Một quan có thẩm quyền tiếp nhận khiếu nại, khởi kiện từ chối thụ lý vụ việc đồng nghĩa với việc từ chối xem xét tính hợp pháp định, hành vi bị khiếu nại, khởi kiện Theo quy định pháp luật, quan có thẩm quyền giải tranh chấp có nghĩa vụ tiếp nhận yêu cầu người khiếu nại, khởi kiện, phải thụ lý vụ việc để giải Cơ quan có thẩm quyền từ chối thụ lý trường hợp pháp luật quy định Việc từ chối phải thể văn nêu rõ lý từ chối Quy định thể việc kiểm soát quyền lực quản lý hành điều đương nhiên Trong thủ tục giải TCHC hồn tồn khơng có thỏa thuận bên tranh chấp việc giải tranh chấp Đây khác biệt rõ rệt giải TCHC với giải nhiều loại tranh chấp khác Sở dĩ nhiều loại tranh chấp khác tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp thương mại coi trọng thỏa thuận bên tranh chấp tranh chấp không gắn với việc sử dụng quyền lực nhà nước nội dung tranh chấp hoàn toàn quyền, lợi ích bên tranh chấp Với tranh chấp này, lợi ích có hay thiệt hại phải gánh chịu có phân chia đồng bên hay khơng, có tương xứng với lỗi bên hay không vấn đề quan trọng Điều quan trọng bên đồng thuận phân chia Xem Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 30 Luật Tố tụng hành năm 2015 Số 5(357) T3/2018 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT tranh chấp chấm dứt Do vậy, thỏa thuận bên đặc biệt coi trọng Khi bên thỏa thuận tồn thủ tục phức tạp, tốn khác hồn tồn khơng cịn giá trị Với TCHC, tranh chấp bất đồng ý kiến quyền, lợi ích liên quan đến quan hệ Nhà nước không cho phép bên thỏa thuận với để chấm dứt tranh chấp Sở dĩ quyền, lợi ích liên quan đến tranh chấp khơng gói gọn quyền, lợi ích hai bên tranh chấp mà thường liên quan trực tiếp gián tiếp đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức khác, Nhà nước, cộng đồng Nếu bên tranh chấp tự thỏa thuận việc giải tranh chấp quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức khác, Nhà nước, cộng đồng bị xâm hại Điều trái ngược với mục đích quản lý hướng tới trật tự chung bảo vệ hữu hiệu quyền, lợi ích đáng tất thành viên xã hội Điều đáng lưu ý không nên có nhầm lẫn thỏa thuận với đối thoại bên tranh chấp Việc đối thoại bên tranh chấp mục đích khơng phải để chấm dứt tranh chấp mà để giải tranh chấp thỏa đáng hơn, bên tranh chấp hiểu rõ cứ, lý việc giải tranh chấp quan có thẩm quyền hạn chế khiếu nại, khởi kiện tiếp cách không cần thiết Thứ tư, kiểm sốt quyền lực thơng qua thi hành định giải khiếu nại, án có hiệu lực pháp luật Sau giải khiếu nại, giải vụ án hành chính, quan có thẩm quyền ban hành định giải khiếu nại, án hành Các định giải khiếu nại, án phán quan có thẩm quyền tính hợp pháp định, hành vi bị khiếu nại Việc kiểm soát quyền lực nhà nước quản lý hành thực có ý nghĩa định, án thi hành thực tế Trong trường hợp định, án khơng thi hành việc kết luận định, HVHC bất hợp pháp chẳng có giá trị Chính vậy, pháp luật quy định định, án có hiệu lực pháp luật phải bên có liên quan tơn trọng, tự giác thi hành Không quy định nghĩa vụ tự giác thi hành định giải khiếu nại, án hành có hiệu lực pháp luật bên tranh chấp, pháp luật quy định trách nhiệm theo dõi, kiểm tra, đôn đốc thủ trưởng, người bị khiếu nại, người có thẩm quyền giải khiếu nại, người phải thi hành án việc thi hành định giải khiếu nại, án có hiệu lực pháp luật3 Bên cạnh đó, pháp luật quy định thủ trưởng quan quản lý có trách nhiệm tổ chức thực định giải khiếu nại quy định trách nhiệm tòa án định buộc người phải thi hành án thi hành án theo yêu cầu người thi hành án trường hợp hết thời hạn mà người phải thi hành án không tự giác thi hành4 Những quy định có giá trị bảo đảm cho việc thi hành định giải khiếu nại, án hành có hiệu lực pháp luật nên có ý nghĩa trực tiếp tới việc kiểm soát quyền lực nhà nước qua việc giải TCHC Một vài kiến nghị Theo pháp luật hành, số QĐHC, HVHC không thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, có “QĐHC, HVHC nội quan nhà nước để đạo, tổ chức thực nhiệm vụ, công vụ; QĐHC, HVHC đạo điều hành quan hành cấp với quan hành cấp dưới” (Khoản Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011); “QĐHC, HVHC mang tính nội quan, tổ chức” (Khoản Điều 30 Luật Tố tụng hành năm 2015) Hai văn nói có cách quy định khác hiểu Xem Điều 24, 25 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 312 Luật Tố tụng hành năm 2015 Xem Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011, Điều 312 Luật Tố tụng hành năm 2015 Số 5(357) T3/2018 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT nội dung quy định nói định, HVHC mà tác động hướng vào bên quan khơng thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện Về bản, điều hợp lý để đảm bảo tính tự quyết, tự quản lý, điều hành nội quan việc sử dụng quyền lực trường hợp có chế kiểm soát định Mặc dù vậy, tất định mang tính nội khơng thuộc đối tượng khiếu nại, khởi kiện việc kiểm sốt quyền lực quản lý hành việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp người có quyền, lợi ích bị tác động trực tiếp định khơng kịp thời khơng thật hiệu Chẳng hạn, định điều động, biệt phái, cho việc công chức Những định rơi vào tình trạng bất hợp pháp Trong trường hợp định bất hợp pháp, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp cán bộ, cơng chức chế kiểm sốt quyền lực thực thiếu tính kịp thời Hơn nữa, nói, định kỷ luật cán bộ, cơng chức thực chất định nội Mặc dù loại định nội định kỷ luật xác định đối tượng khiếu nại, khởi kiện Như vậy, cần soát xét lại QĐHC nội để xác định xác định cần chế kiểm sốt quyền lực ban hành định phù hợp nên coi định nội liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích cá nhân cán bộ, công chức đối tượng khiếu nại, khởi kiện Việc bảo đảm thi hành định giải khiếu nại coi trọng trách nhiệm thi hành định cá nhân, tổ chức khiếu nại trách nhiệm người bị khiếu nại5 Điều có nghĩa có coi trọng việc phục tùng quyền lực người khiếu nại kiểm soát việc sử dụng quyền lực người bị khiếu nại Đây tư quản lý áp đặt theo kiểu cũ Ở mức độ đó, tư dung túng cho việc trốn tránh trách nhiệm quan quản lý hành Tư cộng với tâm lý khơng muốn thừa nhận sai lầm làm cho người bị khiếu nại không dễ dàng tự giác thi hành định giải khiếu nại định khẳng định định, hành vi bị khiếu nại trái pháp luật6 Nếu định giải khiếu nại không người khiếu nại tự giác thi hành người giải khiếu nại áp dụng biện pháp cần thiết buộc người khiếu nại phải thi hành định7 Ngược lại, người bị khiếu nại không tự giác thi hành định giải khiếu nại người khiếu nại nói bất lực Đối chiếu với quy định tương tự giải vụ án hành chính, trường hợp người phải thi hành án không tự giác thi hành án người thi hành án có quyền gửi đơn yêu cầu tòa án định buộc thi hành án Như vậy, để thống quy định có mục đích tương tự để thực kiểm soát quyền lực trường hợp người bị khiếu nại ban hành định, thực hành vi trái pháp luật không tự giác thi hành định bị khiếu nại cần bổ sung quy định cho phép người khiếu nại gửi đơn đề nghị người giải khiếu nại cấp người giải khiếu nại định buộc người bị khiếu nại thi hành định giải khiếu nại Tóm lại, để kiểm sốt hiệu việc sử dụng quyền lực nhà nước quản lý hành thơng qua giải TCHC cần xóa bỏ triệt để tư áp đặt, coi trọng bên sử dụng quyền lực nhà nước, coi nhẹ bên phục tùng quyền lực nhà nước, đồng thời xác định xác cần kiểm sốt quyền lực hoạt động thơng qua giải TCHC để quy định đối tượng khiếu nại, khởi kiện hợp lý nhất■ Xem thêm Bùi Thị Đào, Bảo đảm thi hành định giải khiếu nại, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, 2008, số chuyên đề giải khiếu nại; Xem Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011 Xem thêm Bùi Thị Đào, Văn hóa pháp luật giải khiếu nại, Tạp chí Nghề Luật, tháng 5/2016 Xem Điều 46 Luật Khiếu nại năm 2011 Số 5(357) T3/2018 ... thuận bên tranh chấp việc giải tranh chấp Đây khác biệt rõ rệt giải TCHC với giải nhiều loại tranh chấp khác Sở dĩ nhiều loại tranh chấp khác tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp thương... kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức Kiểm soát quyền lực nhà nước giải TCHC thể nhiều phương diện khác nhau: Thứ nhất, kiểm soát quyền lực. .. mại coi trọng thỏa thuận bên tranh chấp tranh chấp không gắn với việc sử dụng quyền lực nhà nước nội dung tranh chấp hoàn toàn quyền, lợi ích bên tranh chấp Với tranh chấp này, lợi ích có hay thiệt