Bài viết trình bày khái quát về các tình tiết giảm nhẹ trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, một số bất cập trong quy định của pháp luật về các tình tiết giảm nhẹ trong xử phạt vi phạm hành chính.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT CÁC TÌNH TIẾT GIẢM NHẸ TRONG PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH Nguyễn Nhật Khanh* * ThS., Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: tình tiết giảm nhẹ, vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành Lịch sử viết: Nhận : 13/06/2019 Biên tập : 28/06/2019 Duyệt : 01/07/2019 Tóm tắt: Thực tiễn thi hành pháp luật xử phạt vi phạm hành chứng minh rằng, việc áp dụng tình tiết giảm nhẹ cá nhân, tổ chức vi phạm hành hiệu thiết thực, có tác dụng việc cá thể hóa, phân hóa mức độ trách nhiệm hành Tuy nhiên, quy định pháp luật hành tình tiết giảm nhẹ hoạt động xử phạt vi phạm hành tồn nhiều bất cập, dẫn đến việc áp dụng pháp luật gặp nhiều khó khăn thiếu thống nhất, làm giảm hiệu việc xử phạt vi phạm hành chính, cần phải có giải pháp khắc phục Article Infomation: Keywords: Extenuating circumstances, administrative violation, sanctioning of an administrative violation Article History: Received : 13 Jun 2019 Edited : 28 Jun 2019 Approved : 01 Jul 2019 Abstract Enforcement of the law on sanctioning of administrative violations has revealed that the application of extenuating circumstances to individuals and organizations committing administrative violations is effective and essential, which helps the materializing and differentiating the level of administrative responsibility However, the current legal provisions on mitigating circumstances in administrative sanctioning activities still face several shortcomings, which may lead to difficulties and inconsistencies in the application of laws The effectiveness of sanctions against administrative violations must therefore be overcome Khái quát tình tiết giảm nhẹ pháp luật xử phạt vi phạm hành Xử phạt vi phạm hành (VPHC) bên cạnh mục đích trừng trị người vi phạm cịn hướng đến mục tiêu giáo dục ý thức tuân thủ pháp luật cho họ thể tính nhân văn pháp luật Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định nguyên tắc xử phạt sau: “Việc xử phạt VPHC phải vào tính chất, mức độ, hậu vi phạm, đối tượng vi phạm tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng”1 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định tình tiết giảm nhẹ (TTGN) là bảo đảm tính nhân đạo và khuyến khích người vi phạm tự giác hợp tác tích cực Điểm c khoản Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 Số 15(391) T8/2019 29 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT khắc phục hậu quả hoặc thành thật khai báo Trong đó, tình tiết tăng nặng nhằm trừng trị nghiêm khắc những đối tượng nguy hiểm hơn, hành vi nguy hại cho xã hội cao hơn2 Theo Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012, TTGN bao gồm: - Người VPHC có hành vi ngăn chặn, làm giảm bớt hậu vi phạm tự nguyện khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại; - Người VPHC tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi; tích cực giúp đỡ quan chức phát VPHC, xử lý VPHC; - VPHC tình trạng bị kích động tinh thần hành vi trái pháp luật người khác gây ra; vượt giới hạn phòng vệ đáng; vượt q u cầu tình cấp thiết; - VPHC bị ép buộc bị lệ thuộc vật chất tinh thần; - Người VPHC phụ nữ mang thai, người già yếu, người có bệnh khuyết tật làm hạn chế khả nhận thức khả điều khiển hành vi mình; - VPHC hồn cảnh đặc biệt khó khăn mà khơng gây ra; - VPHC trình độ lạc hậu; - Những TTGN khác Chính phủ quy định So với Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008), Luật Xử lý VPHC năm 2012 bổ sung 03 TTGN bao gồm: i tích cực giúp đỡ quan chức phát VPHC, xử lý VPHC; ii VPHC vượt q giới hạn phịng vệ đáng; iii VPHC vượt yêu cầu tình cấp thiết Việc bổ sung tình tiết “tích cực giúp đỡ quan chức phát VPHC, xử lý VPHC” cần thiết 30 nhằm khuyến khích chủ thể vi phạm sửa sai, hợp tác với quan có thẩm quyền để kịp thời ngăn chặn, phát xử lý hành vi vi phạm Trong đó, việc bổ sung hai tình tiết “vượt q giới hạn phịng vệ đáng” “vượt q u cầu tình cấp thiết” coi phù hợp với tình hình thực tế Điều thể tính nhân đạo pháp luật chủ thể vi phạm rơi vào hoàn cảnh đặc biệt nhằm bảo vệ lợi ích Nhà nước, tổ chức, bảo vệ quyền, lợi ích đáng người khác Về mặt lý luận, TTGN xử phạt VPHC có đặc điểm bật sau đây: Một là, việc áp dụng TTGN làm giảm mức độ trách nhiệm hành cá nhân, tổ chức VPHC so với trường hợp thông thường Giá trị TTGN xử phạt VPHC thể việc chủ thể vi phạm áp dụng tình tiết giảm trách nhiệm hành so với chủ thể vi phạm trường hợp thơng thường (mức phạt trung bình) Đơn cử, trường hợp bị áp dụng hình thức xử phạt tiền, khoản Điều 23 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định “nếu có TTGN mức tiền phạt giảm xuống không giảm mức tối thiểu khung tiền phạt” Đối với hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt, Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định “nếu có TTGN thời hạn tước, đình hoạt động mức tối thiểu khung thời gian tước đình hoạt động…”3 Qua đó, thấy, việc áp dụng TTGN có ý nghĩa việc cụ thể hóa trách nhiệm hành chính, bảo đảm cơng việc áp dụng pháp luật Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên) (2017), Bình luận khoa học Luật Xử lý VPHC năm 2012 (tái lần thứ 1), Nxb Hồng Đức, tr.129 Khoản Điều 77 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP Số 15(391) T8/2019 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT tinh thần cá nhân, tổ chức vi phạm phải chịu trách nhiệm pháp lý tương ứng với đặc điểm, tính chất, mức độ vi phạm chủ thể Hai là, TTGN xử phạt VPHC có tính “mở” Phân tích quy định Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 thấy danh sách TTGN khơng phải danh sách đóng mà mở rộng, bổ sung thêm TTGN Quốc hội quy định liệt kê cách cụ thể từ khoản đến khoản 7, điều luật quy định theo hướng mở khoản cho phép Chính phủ quy định thêm TTGN khác Sự mở rộng, bổ sung phụ thuộc vào quyền định Chính phủ Quy định cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi cho Chính phủ việc chủ động xây dựng lựa chọn TTGN phù hợp với đa dạng VPHC lĩnh vực khác theo hướng có lợi cho người vi phạm Đây đặc điểm khác biệt TTGN với tình tiết tăng nặng danh sách tình tiết tăng nặng danh sách đóng thuộc thẩm quyền quy định Quốc hội4 Cần lưu ý rằng, riêng Chính phủ có quyền này, ngồi chủ thể có thẩm quyền quản lý khác khơng quyền quy định thêm TTGN Đây quy định hồn tồn hợp lý Quốc hội khơng phải chủ thể trực tiếp thực hoạt động hành mà quan hệ phát sinh hoạt động hành xảy đa dạng nên cần phải đa đạng hóa hình thức xử phạt Đồng thời, Chính phủ - với tư cách quan hành nhà nước cao nhất, thống lãnh đạo hoạt động hành từ trung ương đến địa phương, có quyền ban hành nghị định xử phạt VPHC lĩnh vực Việc giao cho Chính phủ mở rộng thêm TTGN xử phạt VPHC giúp người có thẩm quyền xử lý cách hợp tình, hợp lý đa dạng tình chủ thể VPHC, đề cao tính dân chủ hoạt động xử phạt VPHC5 Tuy nhiên, trình xây dựng nghị định xử phạt VPHC lĩnh vực, quan soạn thảo trọng đến việc quy định hành vi, mức phạt mà chưa quan tâm đến quy định khác mang tính đặc thù lĩnh vực quản lý nhà nước mình6 Điều 10 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định danh sách đóng tình tiết tăng nặng gồm 12 tình tiết sau: a) Vi phạm hành có tổ chức; b) Vi phạm hành nhiều lần; tái phạm; c) Xúi giục, lôi kéo, sử dụng người chưa thành niên vi phạm; ép buộc người bị lệ thuộc vào vật chất, tinh thần thực hành vi vi phạm hành chính; d) Sử dụng người biết rõ bị tâm thần bệnh khác làm khả nhận thức khả điều khiển hành vi để vi phạm hành chính; đ) Lăng mạ, phỉ báng người thi hành công vụ; vi phạm hành có tính chất đồ; e) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vi phạm hành chính; g) Lợi dụng hoàn cảnh chiến tranh, thiên tai, thảm họa, dịch bệnh khó khăn đặc biệt khác xã hội để vi phạm hành chính; h) Vi phạm thời gian chấp hành hình phạt án hình chấp hành định áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính; i) Tiếp tục thực hành vi vi phạm hành người có thẩm quyền yêu cầu chấm dứt hành vi đó; k) Sau vi phạm có hành vi trốn tránh, che giấu vi phạm hành chính; l) Vi phạm hành có quy mơ lớn, số lượng trị giá hàng hóa lớn; m) Vi phạm hành nhiều người, trẻ em, người già, người khuyết tật, phụ nữ mang thai Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên) (2017), Bình luận khoa học Luật Xử lý VPHC năm 2012 (tái lần thứ 1), Nxb Hồng Đức, tr.169 Đào Thị Thu An (2007), Các tình tiết giảm nhẹ tăng nặng xử lý vi phạm hành - Thực tiễn thi hành vấn đề đặt ra, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, Số chuyên đề 5, tr 10 Số 15(391) T8/2019 31 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Ba là, việc áp dụng TTGN chủ thể có thẩm quyền xử phạt áp dụng phải thể định xử phạt VPHC Xử phạt VPHC hoạt động thực thi quyền lực nhà nước, thông qua việc xử phạt, chủ thể có thẩm quyền nhân danh quyền lực Nhà nước để ban hành định xử phạt buộc chủ thể VPHC phải chấp hành hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu Với chất hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước nên việc áp dụng biện pháp cưỡng chế phải chủ thể có thẩm quyền xử phạt theo quy định pháp luật thực Các TTGN xử phạt VPHC tình tiết gắn liền với chủ thể vi phạm, có tác dụng làm giảm mức độ trách nhiệm hành chủ thể đó, việc áp dụng tình tiết phải xem xét với việc định xử phạt VPHC Do đó, chủ thể VPHC xem xét áp dụng TTGN tình tiết phải thể nội dung định xử phạt VPHC7 Trên sở đó, chủ thể có thẩm quyền xử phạt áp dụng mức chế tài thấp so với trường hợp thơng thường Khi áp dụng tình tiết này, chủ thể có thẩm quyền phải dựa thật khách quan để xem xét, đánh giá cách toàn diện tình tiết gắn liền với chủ thể vi phạm Vì vậy, để bảo đảm tính cơng khai, nghiêm minh pháp luật thống trình xử phạt, pháp luật quy định việc áp dụng TTGN phải thể định xử phạt người có thẩm quyền ban hành 32 Bốn là, việc áp dụng TTGN xử phạt VPHC mang tính cụ thể “Tính cụ thể” việc áp dụng TTGN xử phạt VPHC trước tiên thể việc TTGN phải xem xét vụ vi phạm Nếu chủ thể VPHC nhiều lần vào thời điểm khác việc xem xét áp dụng TTGN (nếu có) áp dụng theo vụ việc cụ thể Bên cạnh đó, “tính cụ thể” áp dụng TTGN xử phạt VPHC thể qua việc đối tượng thỏa mãn dấu hiệu theo quy định áp dụng TTGN, điều thể rõ nét trường hợp nhiều người thực VPHC Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định “nhiều người thực hành vi VPHC người vi phạm bị xử phạt hành vi VPHC đó”8 Tuy nhiên, mức độ trách nhiệm hành người khác tùy thuộc vào tình tiết cụ thể gắn liền với người vi phạm Khi tiến hành xử phạt, chủ thể có thẩm quyền phải vào tình tiết để định hình thức xử phạt, mức xử phạt cho người Thực tiễn thi hành pháp luật xử phạt VPHC chứng minh việc áp dụng TTGN cá nhân, tổ chức VPHC hiệu thiết thực, có tác dụng việc cá thể hóa, phân hóa mức độ trách nhiệm hành Tuy nhiên, bên cạnh đó, quy định pháp luật TTGN hoạt động xử phạt VPHC tồn nhiều bất cập, dẫn đến việc áp dụng pháp luật gặp nhiều khó khăn thiếu thống nhất, làm giảm hiệu việc xử phạt VPHC, cần phải có giải pháp khắc phục để hoàn thiện Xem Biểu mẫu Quyết định xử phạt vi phạm hành số MQĐ02 Phụ lục Một số biểu mẫu xử lý vi phạm hành ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 Chính phủ sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Xử lý VPHC Điểm d khoản Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 Số 15(391) T8/2019 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Một số bất cập quy định pháp luật tình tiết giảm nhẹ xử phạt vi phạm hành Thứ nhất, số TTGN xử phạt VPHC mơ hồ, chưa quy định cụ thể nên chưa có cách hiểu thống Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định: “ngơn ngữ sử dụng VBQPPL phải xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu VBQPPL phải quy định cụ thể nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung ”9 Đây yêu cầu quan trọng hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm cho người đọc hiểu quy định pháp luật cách dễ dàng với tinh thần quan soạn thảo, từ tạo điều kiện cho việc chấp hành áp dụng quy phạm pháp luật dễ dàng thống thực tế Về bản, đa phần áp dụng TTGN rõ ràng, dễ áp dụng thực tế Bên cạnh đó, cịn số gây khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền trình áp dụng Chẳng hạn, khoản Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định TTGN “người VPHC phụ nữ mang thai, người già yếu, người có bệnh khuyết tật làm hạn chế khả nhận thức khả điều khiển hành vi mình” Nhìn chung, chủ thể có hạn chế định mặt nhận thức, tâm lý, sức khỏe thời điểm thực VPHC nên cần thiết xem xét để áp dụng TTGN, nhiên để áp dụng quy định điều không dễ dàng Theo quy định Luật Người cao tuổi năm 2009, “người cao tuổi quy định Luật công dân Việt Nam từ đủ 60 tuổi trở lên” Trong đó, theo hướng dẫn Nghị số 01/2006/NQ- HĐTP ngày 15/5/2006 Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng số quy định Bộ luật Hình quy định “người già” người từ 70 tuổi trở lên10 Nghị số 01/2007/NQ-HĐTP ngày 02/10/2007 Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng số quy định Bộ luật Hình thời hiệu thi hành án, miễn chấp hành hình phạt, giảm thời hạn chấp hành hình phạt lại hướng dẫn đối tượng “người già yếu” người từ 70 tuổi trở lên người từ 60 tuổi trở lên thường xuyên đau ốm11 Như vậy, thấy số văn có đề cập đối tượng quy định văn hướng dẫn nêu lại không đồng với đối tượng “người già yếu” quy định khoản Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 văn không áp dụng lĩnh vực xử phạt VPHC mà áp dụng lĩnh vực hình Do đó, việc xác định tình tiết “người VPHC người già yếu” xử phạt thực tế hoàn toàn phụ thuộc vào nhận định chủ quan người có thẩm quyền xử phạt Để xác định xác đối tượng đặc biệt địi hỏi người có thẩm quyền xử phạt phải vào trường hợp cụ thể để đánh giá tình trạng sức khỏe độ tuổi người vi phạm thời điểm họ thực VPHC Bên cạnh đó, Luật Xử lý VPHC năm 2012 khơng quy định hướng dẫn tình tiết “người VPHC người có bệnh khuyết tật làm hạn chế khả nhận thức khả điều khiển hành vi mình” Đây chủ thể đặc biệt mà thực VPHC họ nhận thức đầy đủ tính nguy hiểm cho xã hội hành vi thực khơng kiểm sốt hành vi nên Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định TTGN Tuy nhiên, câu Điều Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 10 Mục 2.4 Nghị số 01/2006/NQ-HĐTP 11 Mục 4.1.a Nghị số 01/2007/NQ-HĐTP Số 15(391) T8/2019 33 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LUÊÅT hỏi đặt làm để xác định người thời điểm thực VPHC rơi vào tình trạng kể Ví dụ: người điều khiển phương tiện bị bệnh cảm cúm có tượng chóng mặt, tập trung dẫn đến vi phạm pháp luật giao thơng có xem mắc bệnh làm hạn chế khả nhận thức điều khiển hành vi để quyền áp dụng TTGN hay khơng? Điều địi hỏi phải có giám định kỹ lưỡng mặt y học xác định được, đa số người có thẩm quyền xử phạt khơng có kiến thức chun mơn lĩnh vực Ngoài ra, nội hàm TTGN “VPHC vì hồn cảnh đặc biệt khó khăn mà khơng gây ra” (khoản Điều 9) hay “VPHC trình độ lạc hậu” (khoản Điều 9) chưa rõ ràng Hoàn cảnh coi đặc biệt khó khăn, cần vào trình bày người vi phạm hay phải có xác nhận quan nhà nước hay khơng? Tiêu chí để xác định người VPHC có “trình độ lạc hậu”? Tất câu hỏi bị bỏ ngỏ Điều tiềm ẩn nguy xảy việc áp dụng pháp luật không thống nhất, chí mảnh đất màu mỡ để người có thẩm quyền áp dụng tình tiết cách tùy tiện Do vậy, điều cấp thiết cần phải có quy định cụ thể giải thích để TTGN áp dụng xác xử phạt thực tế Thứ hai, tồn VBQPPL quy định thêm TTGN cách tùy tiện, không với quy định Luật Xử lý VPHC năm 2012 Như trình bày, đặc điểm TTGN xử phạt VPHC tính “mở”, thể qua việc Luật Xử lý VPHC năm 2012 cho phép Chính phủ thơng qua nghị định quy định thêm TTGN phù hợp với lĩnh vực quản lý nhà nước đặc thù để tạo điều kiện cho công dân 12 Điểm a khoản Điều Thông tư số 20/2015/TT-BKHCN 34 Số 15(391) T8/2019 hưởng tình tiết có lợi nhằm giảm nhẹ mức độ trách nhiệm hành họ Tuy nhiên, cịn tồn trường hợp chủ thể khơng có thẩm quyền “tùy tiện” quy định thêm TTGN không phù hợp với quy định Luật Xử lý VPHC năm 2012 Ví dụ, vấn đề xử phạt VPHC lĩnh vực khoa học - công nghệ, chuyển giao công nghệ điều chỉnh Nghị định số 64/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung Nghị đinh số 93/2014/NĐ-CP ngày 17/10/2014) Nghị định khơng quy định TTGN, tình tiết tăng nặng xử phạt VPHC lĩnh vực khoa học - công nghệ, chuyển giao công nghệ Tuy nhiên, Thông tư số 20/2015/ TT-BKHCN ngày 05/11/2015 Bộ Khoa học Công nghệ hướng dẫn thi hành Nghị định số 93/2014/NĐ-CP lại “tự ý” bổ sung thêm TTGN hành vi vi phạm đăng ký kết thực nhiệm vụ khoa học công nghệ sử dụng ngân sách nhà nước sau: “Áp dụng TTGN xử phạt trường hợp tổ chức chủ trì đăng ký kết khoảng thời gian 01 năm, tính từ sau thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhiệm vụ khoa học công nghệ nghiệm thu thức đến hành vi vi phạm bị phát hiện”12 Ở đây, vấn đề cần lưu ý Nghị định số 64/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung Nghị định số 93/2014/NĐ-CP) Chính phủ ban hành khơng đề cập đến TTGN Như vậy, kết luận rằng, trường hợp Bộ Khoa học Công nghệ “tự ý” quy định thêm TTGN cách tùy tiện, quan không Luật Xử lý VPHC năm 2012 cho phép thực việc Thứ ba, Luật Xử lý VPHC năm 2012 chưa xây dựng nguyên tắc chung để xác định mức phạt cụ thể hình thức xử phạt trường hợp VPHC có TTGN BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT Xem xét cách cụ thể, góc độ luật hành chính, ngun tắc quản lý nhà nước tổng thể quy phạm pháp luật hành có nội dung tư tưởng chủ đạo làm sở để tổ chức thực hoạt động quản lý nhà nước13 Việc áp dụng TTGN hoạt động xử phạt VPHC cần phải tuân thủ nguyên tắc định để việc áp dụng tình tiết đạt hiệu mong đợi Đáng tiếc rằng, Luật Xử lý VPHC năm 2012 văn hướng dẫn thi hành chưa xây dựng nguyên tắc chung để áp dụng TTGN tiến hành xử phạt, từ tạo nhiều khoảng trống pháp lý áp dụng tình tiết thực tiễn xử phạt Các TTGN có đặc điểm làm giảm mức độ trách nhiệm hành chủ thể VPHC Tuy nhiên, tình tiết có ý nghĩa VPHC bị áp dụng hình thức xử phạt có giới hạn khung phạt (có quy định mức tối thiểu đến mức tối đa) phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn Đối với hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hay trục xuất việc áp dụng TTGN không mang nhiều ý nghĩa tính cố định hình thức xử phạt Đối với hình thức xử phạt cảnh cáo, TTGN có ý nghĩa điều kiện để chủ thể VPHC cá nhân đủ 16 tuổi trở lên tổ chức VPHC áp dụng hình thức xử phạt (VPHC khơng nghiêm trọng, có TTGN theo quy định bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo) Hiện nay, Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định nguyên tắc xác định mức phạt cụ thể trường hợp có TTGN hình thức xử phạt tiền Trong đó, hình thức xử phạt khác tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn Luật chưa quy định nguyên tắc xác định mức phạt cụ thể Đối với hình thức xử phạt tiền, khoản Điều 23 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định: “Mức tiền phạt cụ thể hành vi VPHC mức trung bình khung tiền phạt quy định hành vi đó; có TTGN mức tiền phạt giảm xuống khơng giảm mức tối thiểu khung tiền phạt; có tình tiết tăng nặng mức tiền phạt tăng lên khơng vượt q mức tiền phạt tối đa khung tiền phạt” Tuy nhiên, quy định chung chung nên việc áp dụng khơng thống thực tế Ví dụ: khoản Điều 10 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng hành vi lấn, chiếm đất Theo hướng dẫn Luật Xử lý VPHC năm 2012, cá nhân thực vi phạm có TTGN người có thẩm quyền xử phạt giảm mức phạt tiền mức trung bình (dưới 7.500.000 đồng) mức giảm thấp 5.000.000 đồng Tuy nhiên, câu hỏi đặt người có thẩm quyền vào tiêu chí để xác định mức giảm cụ thể? Vấn đề chưa Luật Xử lý VPHC năm 2012 giải cách triệt để, dẫn đến việc định mức tiền phạt giảm bớt phụ thuộc hoàn toàn vào ý thức chủ quan người có thẩm quyền xử phạt mà khơng dựa tiêu chí định lượng Để tháo gỡ vướng mắc trên, số nghị định thông tư hướng dẫn xử phạt VPHC lĩnh vực xây dựng nguyên tắc xác định mức phạt cụ thể chủ thể vi phạm có TTGN, qua khảo sát, chúng tơi tổng hợp cách phổ biến sau đây: Cách thứ nhất, xác định mức phạt giảm bớt theo tỷ lệ phần trăm Chẳng hạn, VPHC lĩnh vực thuế, Nghị định số 129/2013/NĐ-CP quy định phạt 13 Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật Hành Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, tr.75, 76 Số 15(391) T8/2019 35 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT tiền mức tiền phạt cụ thể hành vi vi phạm thủ tục thuế mức trung bình khung phạt tiền quy định hành vi Đối với hành vi vi phạm thủ tục thuế TTGN giảm 20% mức phạt trung bình khung phạt tiền14 Trong lĩnh vực cạnh tranh, Nghị định số 71/2014/ NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 141/2018/NĐ-CP) quy định VPHC kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh, vi phạm quy định cạnh tranh khơng lành mạnh TTGN điều chỉnh giảm tương ứng 15% mức tiền phạt so với vi phạm thơng thường15 Trong đó, Thơng tư số 07/2014/TT-BTC hướng dẫn việc xử phạt VPHC lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước quy định TTGN mức tiền phạt giảm 20% so với mức trung bình khung tiền phạt quy định hành vi đó16 Mặc dù việc xác định mức phạt giảm bớt theo tỷ lệ % giúp chủ thể có thẩm quyền dễ dàng xác định mức tiền phạt cụ thể có TTGN, nhiên áp dụng cách thức cho việc xử phạt VPHC tất lĩnh vực tồn hạn chế định Cụ thể, pháp luật quy định tỷ lệ phần trăm (%) thấp (dưới 10%) việc xử phạt không phát huy giá trị TTGN mức tiền phạt thực tế giảm bớt không khác nhiều so với vi phạm thông thường Ngược lại, 14 15 16 17 pháp luật quy định tỷ lệ phần trăm (%) 10% hay 20% trở lên tiềm ẩn nguy bị vơ hiệu hóa nhiều trường hợp Trên thực tế, pháp luật quy định tỷ lệ phần trăm (%) 10%, hay 20% trở lên cần có TTGN mức tiền phạt bằng17, chí cịn thấp mức tiền phạt thấp khung tiền phạt18 Do đó, có hai ba TTGN trở lên áp dụng mức tiền phạt tối thiểu khung tiền phạt mà khơng có khác so với trường hợp có TTGN Điều hồn tồn khơng phù hợp với mục đích xử phạt nhằm giáo dục, răn đe người vi phạm không phù hợp với nguyên tắc xử phạt phải “căn vào tính chất, mức độ, hậu vi phạm, đối tượng vi phạm TTGN, tình tiết tăng nặng”19 Sẽ điều vô lý chủ thể vi phạm có nhiều TTGN mà mức tiền phạt áp dụng hoàn toàn giống với chủ thể vi phạm có TTGN20 Cách thứ hai, xác định mức phạt giảm bớt theo nguyên tắc giảm theo mức trung bình cộng Trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn, Nghị định số 109/2013/ NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) quy định phạt tiền hành vi vi phạm quy định giá, phí, lệ phí, hóa đơn, mức phạt cụ thể hành vi khơng có tình tiết tăng nặng giảm nhẹ mức trung bình Điều Nghị định số 129/2013/NĐ-CP Khoản Điều 4, khoản Điều Nghị định số 71/2014/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 141/2018/NĐ-CP) Điểm b khoản Điều Thông tư số 07/2014/TT-BTC Khoản Điều Nghị định số 46/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực giao thông đường đường sắt quy định phạt tiền từ 80.000 đồng đến 100.000 đồng hành vi “điều khiển xe chạy dàn hàng ngang từ (ba) xe trở lên” Nếu người vi phạm có tình tiết giảm nhẹ áp dụng mức tiền phạt “giảm 10% mức phạt trung bình khung phạt tiền” tiền phạt 81.000 đồng (90.000 đồng - 10 % x (90.000 đồng) = 81.000 đồng) Mức tiền phạt xấp xỉ mức tiền phạt tối thiểu 18 Khoản Điều Nghị định số 46/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực giao thông đường đường sắt quy định phạt tiền từ 60.000 đồng đến 80.000 đồng hành vi “không chấp hành hiệu lệnh, dẫn biển báo hiệu, vạch kẻ đường” Nếu người vi phạm có tình tiết giảm nhẹ áp dụng mức tiền phạt “giảm 20% mức phạt trung bình khung phạt tiền” tiền phạt 56.000 đồng (70.000 đồng - 20 % x (70.000 đồng) = 56.000 đồng) Mức tiền phạt thấp mức tiền phạt tối thiểu 19 Điểm c khoản Điều Luật Xử lý VPHC năm 2012 20 Cao Vũ Minh (2019), Những nội dung cần sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 01, tr 9-10 36 Số 15(391) T8/2019 BÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT khung tiền phạt quy định hành vi Mức trung bình khung tiền phạt xác định cách chia đôi tổng số mức tối thiểu cộng mức tối đa Trường hợp có TTGN áp dụng mức trung bình giảm bớt Mức trung bình giảm bớt xác định cách chia đôi tổng số mức tối thiểu mức trung bình Trường hợp có từ hai TTGN áp dụng mức tối thiểu khung tiền phạt Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng TTGN bù trừ theo nguyên tắc tình tiết tăng nặng trừ cho TTGN21 Theo chúng tơi, cách thức có nhiều ưu điểm so với cách xác định mức giảm theo tỷ lệ %, đồng thời áp dụng cho tất lĩnh vực, lẽ việc xác định mức giảm theo cách thức vừa giúp chủ thể có thẩm quyền dễ dàng xác định mức phạt giảm bớt có TTGN, vừa tạo phân hóa trách nhiệm hành vi phạm có TTGN với vi phạm có nhiều TTGN Đối với hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn, Luật Xử lý VPHC năm 2012 chưa quy định nguyên tắc xác định mức phạt giảm bớt có TTGN qua khảo sát nghị định quy định xử phạt VPHC lĩnh vực, chúng tơi thấy có số nghị định hướng dẫn việc xác định mức phạt giảm bớt hình thức xử phạt có TTGN sau: Khoản Điều 77 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP xử phạt VPHC lĩnh vực giao thông đường đường sắt quy định: “Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề thời hạn đình hoạt động cụ thể hành vi vi phạm quy định Nghị định mức trung bình khung thời gian tước đình hoạt động quy định hành vi đó; có TTGN thời hạn tước, đình hoạt động mức tối thiểu khung thời gian tước đình hoạt động ” Trong đó, khoản Điều 66 Nghị định số 33/2017/NĐ-CP xử phạt VPHC lĩnh vực tài nguyên nước khoáng sản lại quy định nguyên tắc xác định mức phạt giảm bớt có TTGN hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề” hay “đình hoạt động” sau: “Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề thời hạn đình hoạt động cụ thể hành vi vi phạm quy định Nghị định mức trung bình khung thời gian tước đình hoạt động quy định hành vi đó; có TTGN thời hạn tước, đình hoạt động mức trung bình khơng q mức tối thiểu khung thời gian tước đình hoạt động…” Tuy nhiên, hai cách tồn hạn chế định nên làm chuẩn mực chung để áp dụng cho tất lĩnh vực Nếu áp dụng theo Nghị định số 46/2016/NĐ-CP khơng tạo khác biệt mức độ giảm trách nhiệm hành trường hợp chủ thể VPHC có nhiều TTGN, cần có TTGN chủ thể vi phạm áp dụng “mức tối thiểu” khung thời gian tước đình hoạt động Trong đó, áp dụng theo Nghị định số 33/2017/NĐCP khơng thể xác định mức giảm cụ thể mà lại phụ thuộc vào tùy nghi người có thẩm quyền xử phạt Vì vậy, cần xây dựng nguyên tắc chung phù hợp để áp dụng cho tất lĩnh vực xử phạt VPHC hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề” hay “đình hoạt động” chủ thể vi phạm có TTGN Một số kiến nghị Thứ nhất, cần sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012 văn hướng dẫn 21 Khoản Điều Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) Số 15(391) T8/2019 37 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT thi hành theo hướng bổ sung quy định giải thích thuật ngữ hướng dẫn tiêu chí xác định cụ thể TTGN chưa quy định rõ ràng để tạo khung pháp lý vững cho việc áp dụng tình tiết này, tránh tình trạng áp dụng pháp luật tùy tiện thực tiễn Đối với tình tiết “Người VPHC người già yếu”, để áp dụng tình tiết địi hỏi người có thẩm quyền xử phạt phải chứng minh người vi phạm vừa “già” lại vừa “yếu” Việc chứng minh người vi phạm “người già” vào độ tuổi họ, nhiên pháp luật hành lại chưa quy định cụ thể tuổi xem “người già” Trong đó, để chứng minh người “yếu” lại khó khăn cần phải có kiểm tra, giám định kỹ lưỡng mặt y tế nên khó đưa tiêu chí chung để áp dụng cho trường hợp khác Theo chúng tơi, để bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật, Luật Xử lý VPHC năm 2012 cần quy định việc áp dụng TTGN “người VPHC người đủ 70 tuổi trở lên” quy định Bộ luật Hình năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017.) Đối với tình tiết khác “Người VPHC người có bệnh khuyết tật làm hạn chế khả nhận thức khả điều khiển hành vi mình”, “VPHC vì hồn cảnh đặc biệt khó khăn mà khơng gây ra” hay “VPHC trình độ lạc hậu”, cần sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012 theo hướng bổ sung quy định cho phép Chính phủ ban hành nghị định riêng biệt để hướng dẫn áp dụng tình tiết Thứ hai, tiến hành rà sốt VBQPPL có quy định việc xử phạt VPHC, đặc biệt thông tư hướng dẫn nghị định xử phạt lĩnh vực để kịp thời phát hiện, bãi bỏ quy định “tự ý” bổ sung thêm TTGN Trước hết, cần bãi bỏ quy định điểm a khoản Điều Thông tư số 20/2015/TT-BKHCN: “Áp dụng TTGN xử phạt trường hợp tổ chức chủ trì đăng ký kết khoảng thời gian 01 năm, tính từ sau thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhiệm vụ khoa học công nghệ nghiệm thu thức đến hành vi vi phạm bị phát hiện” Thứ ba, cần sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012 theo hướng áp dụng nguyên tắc giảm bớt trung bình cộng trường hợp có TTGN sau: Đối với hình thức xử phạt tiền: “Mức phạt tiền cụ thể hành vi vi phạm mức trung bình khung tiền phạt quy định hành vi Trường hợp có TTGN áp dụng mức trung bình giảm bớt Mức trung bình giảm bớt xác định cách chia đôi tổng số mức tối thiểu mức trung bình Trường hợp có từ hai TTGN áp dụng mức tối thiểu khung tiền phạt Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng TTGN bù trừ theo nguyên tắc tình tiết tăng nặng trừ cho TTGN” Đối với hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề đình hoạt động có thời hạn quy định sau: “Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề thời hạn đình hoạt động cụ thể hành vi vi phạm mức trung bình khung thời gian tước đình hoạt động quy định hành vi Trường hợp có TTGN áp dụng mức trung bình giảm bớt Mức trung bình giảm bớt xác định cách chia đôi tổng số mức tối thiểu mức trung bình Trường hợp có từ hai TTGN áp dụng mức tối thiểu thời hạn Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng TTGN bù trừ theo nguyên tắc tình tiết tăng nặng trừ cho TTGN”22 22 Cao Vũ Minh (2019), Những nội dung cần sửa đổi Luật XLVPHC năm 2012, Tạp chí Nhà nước pháp luật số 01, tr.10, 12 38 Số 15(391) T8/2019 ... khác xã hội để vi phạm hành chính; h) Vi phạm thời gian chấp hành hình phạt án hình chấp hành định áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính; i) Tiếp tục thực hành vi vi phạm hành người có thẩm... quyền yêu cầu chấm dứt hành vi đó; k) Sau vi phạm có hành vi trốn tránh, che giấu vi phạm hành chính; l) Vi phạm hành có quy mơ lớn, số lượng trị giá hàng hóa lớn; m) Vi phạm hành nhiều người, trẻ... người thực hành vi VPHC người vi phạm bị xử phạt hành vi VPHC đó”8 Tuy nhiên, mức độ trách nhiệm hành người khác tùy thuộc vào tình tiết cụ thể gắn liền với người vi phạm Khi tiến hành xử phạt, chủ