Bất cập về áp dụng thời hạn xử phạt vi phạm hành chính theo luật xử lý vi phạm hành chính

Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày, phân tích những bất cập của các quy định về thời hạn trong Luật Xử lý vi phạm hành chính và việc áp dụng các quy định này qua một số hình thức xử phạt vi phạm hành chính cụ thể hiện nay.

THỰC TIỄN PHÁP LUẬT BẤT CẬP VỀ ÁP DỤNG THỜI HẠN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH THEO LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Hồng Minh Khơi* *TS Viện Sau đại học, Trường Đại học Thủ Dầu Một Thông tin viết: Từ khóa: Thời hạn xử phạt vi phạm hành chính, Luật Xử lý vi phạm hành Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 21/10/2021 : 18/11/2021 : 20/11/2021 Article Infomation: Keywords: Time for sanctioning administrative violations; Law on Handling of Administrative Violations Article History: Received Edited Approved : 21 Oct 2021 : 18 Nov 2021 : 20 Nov 2021 Tóm tắt: Trong phạm vi viết này, tác giả trình bày, phân tích bất cập quy định thời hạn Luật Xử lý vi phạm hành việc áp dụng quy định qua số hình thức xử phạt vi phạm hành cụ thể Tác giả cho rằng, thực tế, trường hợp định, việc áp dụng thời hạn xử lý hành tác động làm xấu tình trạng yếu người vi phạm hành Từ đó, tác giả kiến nghị giải pháp hồn thiện quy định thời hạn Luật Xử lý vi phạm hành Abstract: The author, within the scope of this article, provides introduction and an analysis of the shortcomings of the timimg provisions in the Law on Handling of Administrative Violations and the application of these provisions through a number of forms of penalties for administrative violations in recent time The author believes that, in fact and for certain cases, the application of the administrative handling timimg has worsened the weak situation of the administrative violators From there, the author also proposes a solution to improve the timing provisions in the Law on Handling Administrative Violations Cơ sở pháp lý áp dụng thời hạn Luật Xử lý vi phạm hành chính1 Trong định chế pháp lý hành chưa có quy định, quy phạm định nghĩa hay giải thích cụ thể thuật ngữ “thời hạn” áp dụng thời hạn quan hệ xử lý vi phạm hành (XLVPHC) quan hệ pháp luật lĩnh vực khác Tuy nhiên, nhận thức thống khái niệm thời hạn khoảng cách thời gian định, có thời điểm bắt đầu có thời điểm kết thúc Trong quy định luật, thời hạn ln có quan hệ mật thiết, biện chứng với khái niệm “thời hiệu”, sở tồn phát sinh ngược lại Thời hiệu sở pháp lý để áp dụng thời hạn quan hệ pháp luật liên quan thời gian Khoản Điều 49 Bộ luật Dân năm 2015 (BLDS) quy định: “Thời hiệu thời hạn luật quy định mà kết thúc thời hạn phát sinh hậu pháp lý chủ thể theo điều kiện luật quy định Thời hiệu áp dụng theo quy định Bộ luật này, luật khác có liên quan” Thời hiệu hiểu khoảng thời gian định kể từ thời điểm khởi đầu đến thời điểm kết thúc để chủ thể thực quyền nghĩa vụ theo quan hệ pháp luật cụ thể Đồng thời, chấm dứt thời Luật Xử lý vi phạm hành đề cập viết văn Luật Xử lý vi phạm hành hợp số 31/VBHN-VPQH ngày 07 tháng 12 năm 2020 Văn phòng Quốc hội Số 24(448) - T12/2021 31 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT điểm kết thúc thời hiệu phát sinh quyền nghĩa vụ khác chủ thể tham gia quan hệ pháp luật cụ thể - miễn trừ nghĩa vụ hưởng quyền; bị miễn trừ quyền phải thực nghĩa vụ Quan hệ quyền nghĩa vụ phát sinh xem hệ pháp lý hậu thời hiệu định Ví dụ, quan hệ pháp luật dân khai nhận thừa kế: Điều 623 BLDS quy định “Thời hiệu để người thừa kế yêu cầu chia di sản 30 năm bất động sản, 10 năm động sản, kể từ thời điểm mở thừa kế Hết thời hạn di sản thuộc người thừa kế quản lý di sản đó” Như vậy, điểm then chốt thời hiệu định xác định xác thời điểm khởi đầu, tức thời điểm xảy thực tế thời hiệu - điều luật nêu trên, để tính thời hiệu khai nhận thừa kế hồn tồn phụ thuộc vào thời điểm mở thừa kế2 Cách tính thời điểm khởi đầu thời hiệu “ngày đầu tiên” thời hiệu thời điểm chấm dứt “ngày cuối cùng” thời hiệu (Điều 151 BLDS) Tuy nhiên, cách quy ước thời gian pháp lý Luật chưa thật rõ ràng khái niệm “thời hạn” với vai trò đơn vị đo đếm thời hiệu “thời hạn” với ý nghĩa giới hạn thời gian tồn cho hành vi hay kiện cụ thể trình diễn tiến thời hiệu3 Do vậy, thuật ngữ dễ gây nhầm lẫn nội hàm ước định áp dụng vào định xử phạt hành chính4 Điều Luật XLVPHC quy định: “Cách tính thời hạn, thời hiệu xử lý vi phạm hành áp dụng theo quy định Bộ luật dân sự, trừ trường hợp Luật có quy định cụ thể thời gian theo ngày làm việc” Ý nghĩa quan trọng việc xác định thời hiệu việc xác lập giới hạn cụ thể cho hành vi, kiện phát sinh kết thúc khoảng thời gian định; bảo đảm tính ổn định cho quan hệ xã hội loại trừ khả suy diễn, tuỳ tiện từ quy phạm có tính ước lệ thời gian đo đếm Trong đó, quy tắc phương pháp áp dụng thời hiệu điều kiện tiên việc áp dụng thời hạn xử phạt vi phạm hành Theo điểm b khoản Điều Luật XLVPHC, xác định thời điểm khởi đầu thời hiệu hầu hết vi phạm hành (VPHC) thông thường5, bao gồm hai trường hợp sau: (i) Đối với vi phạm hành kết thúc thời hiệu tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm;6 Theo quy định khoản Điều 611 BLDS, thời điểm mở thừa kế thời điểm người có tài sản chết bị Tịa án tun bố chết Ví dụ, điểm a khoản Điều Luật XLVPHC quy định: “Thời hiệu xử phạt vi phạm hành 01 năm, trừ trường hợp sau đây…”, thời gian 01 năm có hoạt động áp dụng thời hạn cụ thể, như: thời hạn lập hồ sơ vi phạm - đề xuất xử lý, thời hạn định xử phạt, thời hạn chấp hành định xử phạt, thời hạn cưỡng chế thi hành định… Cụ thể, “thời hạn” có vai trị cơng cụ đo đếm thời hiệu như: Điều 623 BLDS khai nhận thừa kế nêu “Thời hiệu để người thừa kế yêu cầu chia di sản 30 năm bất động sản, 10 năm động sản, kể từ thời điểm mở thừa kế” - Giả định ngày mở thừa kế 01/01/1990 (thời điểm khởi đầu thời hiệu), đến ngày 01/01/2000, việc khai nhận thừa kế động sản (xe ô tô, xe máy, đồ vật giá trị khác) khơng cịn giá trị trước pháp luật tiếp đến ngày 01/01/2020, việc khai nhận thừa kế bất động sản (nhà, đất, cơng trình xây dựng) khơng cịn giá trị - “Thời hạn” có ý nghĩa giới hạn thời gian cho tồn hành vi hay kiện, như: khoản Điều 66 Luật XLVPHC thời hạn định xử phạt hành chính, nêu “a) Đối với vụ việc không thuộc trường hợp quy định điểm b điểm c khoản này, thời hạn định xử phạt 07 ngày làm việc, kể từ ngày lập biên vi phạm hành chính;… b) Đối với vụ việc mà cá nhân, tổ chức có yêu cầu giải trình … thời hạn định xử phạt 01 tháng, kể từ ngày lập biên VPHC;…” - Đây khoảng thời gian cụ thể, bắt buộc phải định xử phạt mà mốc thời điểm từ ngày lập biên vi phạm Nếu hết 07 ngày hết 01 tháng (tuỳ theo trường hợp cụ thể) khơng định xử phạt Quy định áp dụng khác trường hợp xử phạt hành mà người, tổ chức vi phạm cố tình cản trở, trốn tránh việc xử phạt thời hiệu tính từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở (điểm d khoản Điều Luật Xử lý VPHC) Ví dụ, quan chức phát hành vi xây dựng nhà không phép, sau nhà xây xong 32 Số 24(448) - T12/2021 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT (ii) Đối với vi phạm hành thực thời hiệu tính từ thời điểm phát hành vi vi phạm7 Các thuật ngữ “đã kết thúc” “đang thực hiện” có ý nghĩa mơ tả tình trạng thực kiện VPHC đó, hay nhiều hành vi thực thực tế Song, điểm “nút” quan trọng có ý nghĩa pháp lý thời điểm mà quan chức tiếp nhận hay phát hành vi vi phạm – thời điểm phát sinh, hình thành quan hệ XLVPHC chủ thể có thẩm quyền chủ thể vi phạm hành Đó thời điểm mà VPHC dù “đang kết thúc” hay “đang bắt đầu” vi phạm bị buộc phải dừng lại, buộc phải chấm dứt hành vi trái luật thời điểm khởi đầu cho thời hiệu pháp lý cụ thể mà theo đó, quan, người có thẩm quyền phép tiến hành áp dụng hình phạt (hoặc biện pháp) hành theo luật định Như vậy, từ góc tiếp cận cho thấy, XLVPHC, chất thời hiệu khoảng thời gian có tính chịu hình phạt định mà chủ thể vi phạm phải gánh chịu thực tế Ở hầu hết tình XLVPHC, thời điểm khởi đầu - kể từ lập biên VPHC thời hiệu, thời điểm luật buộc chủ thể vi phạm phải “mặc nhiên” chấp hành chế tài xử phạt, cụ thể như: Bị đình hành vi bị cho vi phạm; bị tạm giữ giấy phép/chứng hành nghề; bị niêm phong công cụ, phương tiện bị cho để thực vi phạm Tóm lại, nhiều tình thực tế, đơn đo đếm thời hạn xử phạt hành dựa thời điểm phát sinh hiệu lực văn hành cá biệt (quyết định xử phạt) dẫn đến hệ luỵ bất cập tính hợp pháp, hợp lý định áp dụng thời hạn xử phạt VPHC thực tiễn thi hành Luật XLVPHC Bất cập áp dụng thời hạn định xử phạt vi phạm hành chính, Khoản Điều 67 Luật XLVPHC quy định: Quyết định xử phạt có hiệu lực kể từ ngày ký, trừ trường hợp định quy định ngày có hiệu lực khác Thời hạn định xử phạt theo Điều 66, sau: (a) Thời hạn định 07 ngày kể từ ngày lập biên vi phạm hành vi phạm hành giản đơn khơng cần xác minh;8 (b) Thời hạn tối đa 30 ngày/01 tháng trường hợp có nhiều tình tiết phức tạp, phải xác minh; (c) Thời hạn gia hạn thêm không 30 ngày/hoặc 02 tháng trường hợp vi phạm hành đặc biệt nghiêm trọng, nhiều tình tiết phức tạp phải xác minh Tuy nhiên, trường hợp bị xử phạt hành tước quyền sử dụng giấy phép/chứng hành nghề đình hoạt động có thời hạn, thực tế người vi phạm bị “tước” quyền thời gian nhiều thời hạn luật định Đơn cử trường hợp xử phạt VPHC an tồn giao thơng: Giả sử người tài xế điều khiển ô tô chạy tốc độ, bị Cảnh sát giao thông ngừng xe, lập biên VPHC tạm giữ giấy phép lái xe vào ngày 01/6/2020 Do cần xác minh làm rõ số tình tiết liên quan, đến ngày 01/7/2020, quan có thẩm quyền định xử phạt tiền áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép lái xe thời hạn 02 tháng Quyết định xử phạt có hiệu lực kể từ ngày ký (01/7/2020), giấy phép lái xe bị thu giữ từ thời điểm lập biên vi phạm hành (trước 01 tháng), nên thực tế thời gian bị tước giấy phép lái xe phải 03 tháng - vượt thời gian luật định áp dụng thời hạn Ví dụ, hành vi xây dựng nhà khơng phép thực bị quan chức phát Quy định thời gian định xử phạt tối thiểu 07 ngày có thời gian cho người vi phạm giải trình, phản biện: “Đối với hành vi vi phạm hành mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn áp dụng mức phạt tiền tối đa khung tiền phạt hành vi từ 15.000.000 đồng trở lên cá nhân, từ 30.000.000 đồng trở lên tổ chức cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp văn với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính… thời hạn khơng q 05 ngày, kể từ ngày lập biên vi phạm hành chính” (Điều 61 Luật Xử lýVPHC) Số 24(448) - T12/2021 33 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT hình phạt bổ sung này9 Có chênh lệch thời gian do: sau lập biên vi phạm hành chính, luật quy định người vi phạm có thời gian 05 ngày để giải trình đến người có thẩm quyền xử phạt, khơng có giải trình xác minh hạn 07 ngày, tức đến ngày thứ 07 người có thẩm quyền phải định xử phạt hiệu lực hình phạt tính từ ngày ký văn Trường hợp có tình tiết phức tạp cần xác minh làm rõ thời gian bị tước giấy phép lái xe cịn bị kéo dài đến 02 tháng sau, có định, tính thời hạn chấp hành từ ngày ký văn “Lỗ hổng” xuất là, thời gian người vi phạm làm giải trình thời gian quan chức xác minh (từ 07 ngày đến 02 tháng) người vi phạm hành xem chưa bị xử phạt, hoạt động lái xe Trường hợp họ tiếp tục lái xe gặp Cảnh sát giao thông kiểm tra theo kế hoạch người lái xe lại có vi phạm cần xuất trình giấy phép lái xe (nếu khơng có giấy phép bị tạm giữ phương tiện) Bắt buộc, người tài xế phải sử dụng biên vi phạm hành để chứng minh có giấy phép lái xe, bị quan chức khác tạm giữ chờ xử lý Đương nhiên, tình này, người Cảnh sát giao thông phải chấp nhận người lái xe “đang có” giấy phép lái xe hợp lệ Song, vấn đề là, biên vi phạm hành mà người lái xe trình khơng có ghi “Biên vi phạm hành có giá trị sử dụng thay giấy phép lái xe” Đồng thời, biên vi phạm hành Cảnh sát viên ký, đóng dấu treo đơn vị, khơng thể có thẩm quyền thay chữ ký dấu đỏ pháp nhân quan quản lý ngành cấp tỉnh Giám đốc Sở Giao thông vận tải Như vậy, tình đó, hai phía chủ thể quan chức người vi phạm hành thực pháp luật quan hệ không hợp pháp thủ tục pháp luật Có ý kiến cho rằng, trường hợp đó, quan chức lập biên vi phạm hành chính, thu giữ giấy phép lái xe, “tước” giấy phép, chưa phải “tước quyền sử dụng” giấy phép Tuy nhiên, Theo quy định Bộ luật Dân năm 2015 (Điều 189), “quyền sử dụng” ln bao hàm nội dung vật chất quyền nắm giữ thực tế, quyền khai thác tính vật chất vật quyền tượng trưng “hiểu ngầm”, “coi như” có Mặt khác, xét quan hệ xử lý vi phạm an tồn giao thơng, quan chức “mặc nhiên” chấp nhận người lái xe sử dụng biên vi phạm để chứng minh có giấy phép lái xe; tình quan hệ pháp luật khác, người bị tước giấy phép lái xe cần chứng minh thơng tin nhân thân (hình ảnh, năm sinh, địa cư trú, quyền th xe…) khơng thể sử dụng biên vi phạm hành thay theo cách thức Tương tự, việc áp dụng thời hạn XPVPHC lĩnh vực sản xuất kinh doanh khác, người vi phạm chờ xử lý, chờ định xử phạt phải chịu hệ thiệt hại “ngồi luật định” khơng nhỏ, có trường hợp phải chờ xác minh, giám định vi phạm bị tước giấy phép kinh doanh/chứng hành nghề/đình hoạt động kinh doanh, sản xuất từ nhiều tháng trước đó; có định xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép/chứng hành nghề/buộc đình hoạt động có thời hạn tính thời gian từ thời điểm ký định xử phạt Một nguyên nhân tình trạng bất hợp lý, lại thiếu hợp pháp người lái xe phải xuất trình biên vi phạm hành thay cho giấy phép lái xe quan chức chấp nhận tình nêu trên, cách thức thực luật theo kiểu “cơ học” truyền thống Bình quân nay, số người vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép lái xe lớn: Trong tháng đầu năm 2020, có 1,8 triệu lượt người vi phạm an tồn giao thơng, quan chức xử phạt tước giấy phép lái xe có thời hạn tạm giữ phương tiện vi phạm hàng trăm ngàn trường hợp Nguồn: https://nhandan.vn/giao-thong/sau-thang-dau-nam-hon-1-8-trieu-truong-hop-vi-pham-trat-tuan-toan-giao-thong-bi-xu-ly-463923/ 34 Số 24(448) - T12/2021 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT - thu giữ giấy phép lái xe Trong đó, quan chức thu giữ lại khơng có thủ tục hợp pháp để thay thế; thực việc xác lập, bảo đảm xử phạt vi phạm theo cách thức khác mà đảm bảo quyền sử dụng giấy phép lái xe thực tế người lái xe, lúc chờ định xử phạt vi phạm thức ban hành Cần nêu thêm, từ cách thức quy định Luật áp dụng thời hạn XLVPHC tạo điều kiện cho khả suy diễn chủ quan với khái niệm định tính, như: “Đối với vụ việc thuộc trường hợp… đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp,… thời hạn định xử phạt 02 tháng, kể từ ngày lập biên vi phạm hành chính” (Điểm b khoản Điều 66 Luật XLVPHC) Trong đó, Luật lại khơng có điều khoản giải thích, định lượng cho trường hợp “đặc biệt nghiêm trọng” “có nhiều tình tiết phức tạp” Tóm lại, nhìn từ góc độ bảo đảm pháp lý quyền - lợi ích cơng dân, việc áp dụng thời hạn xử phạt kể từ ngày ký định theo quy định Luật XLVPHC hành trường hợp VPHC cụ thể nêu trên, cho thấy hạn chế, bất cập, tác động tiêu cực cho tình trạng bất lợi người bị XLVPHC Vì lẽ đó, tác giả đưa số giải pháp hoàn thiện thủ tục nguyên tắc áp dụng thời hạn hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép/ chứng hành nghề đình hoạt động có thời hạn Luật XLVPHC Kiến nghị - Luật XLVPHC cần sửa đổi theo hướng điện tử hoá cách thức xác lập vi phạm bảo đảm xử phạt hành Cụ thể, trường hợp VPHC, khả phải áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép/chứng hành nghề khơng thu giữ giấy phép/chứng chỉ, mà sử dụng thiết bị kỹ thuật chụp giấy tờ lưu hồ sơ điện tử với biên vi phạm hành Các thông tin vi phạm ghi nhận vào liệu, chia sẻ hệ thống quan chức Khi có định áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép/chứng hành nghề có thời hạn vĩnh viễn thơng báo người vi phạm nộp lại cho quan có thẩm quyền thu giữ Trường hợp người bị xử phạt không nộp lại, hệ thống thơng tin phát thơng báo vơ hiệu hố giấy phép/chứng hành nghề Trường hợp người vi phạm nộp lại giấy phép/chứng hành nghề thời hạn tước quyền sử dụng tính từ thời điểm quan có thẩm quyền thu giữ Đối với trường hợp VPHC lĩnh vực kinh doanh, sản xuất bị đình hoạt động kinh doanh, sản xuất thực tế từ lập biên VPHC phát hiện, cần kịp thời chuyển vào thông tin điện tử hệ thống quan chức để theo dõi, quản lý Khi có định xử phạt với hình thức đình hoạt động có thời hạn vĩnh viễn, thời điểm đình hoạt động nên tính theo thực tế Cụ thể, cách tính thời hiệu Luật XLVPHC (Điểm b khoản Điều 6): “Đối với vi phạm hành kết thúc thời hiệu tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm Đối với vi phạm hành thực thời hiệu tính từ thời điểm phát hành vi vi phạm” - Trước mắt, chưa sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC hành, Chính phủ cần ban hành văn hướng dẫn thủ tục cách thức áp dụng thời hạn xử phạt trường hợp tước quyền sử dụng giấy phép/chứng hành nghề đình hoạt động kinh doanh, sản xuất theo định hướng nêu trên, nhằm tránh “lỗ hổng” pháp lý thủ tục hạn chế tối đa tình trạng bất lợi người VPHC - Về lâu dài, cần rà soát, thống kê quy định thời hiệu, thời hạn văn luật nhằm phát quy phạm chưa rõ, chưa phù hợp tiêu chí định tính, định lượng Từ đó, có sở pháp điển hoá thành luật thuật ngữ pháp lý chung, bảo đảm thống nhận thức cách thức tổ chức thực luật lĩnh vực kinh tế - xã hội  Số 24(448) - T12/2021 35 ... (quyết định xử phạt) dẫn đến hệ luỵ bất cập tính hợp pháp, hợp lý định áp dụng thời hạn xử phạt VPHC thực tiễn thi hành Luật XLVPHC Bất cập áp dụng thời hạn định xử phạt vi phạm hành chính, Khoản... hoạt động áp dụng thời hạn cụ thể, như: thời hạn lập hồ sơ vi phạm - đề xuất xử lý, thời hạn định xử phạt, thời hạn chấp hành định xử phạt, thời hạn cưỡng chế thi hành định… Cụ thể, ? ?thời hạn? ?? có... hàm ước định áp dụng vào định xử phạt hành chính4 Điều Luật XLVPHC quy định: “Cách tính thời hạn, thời hiệu xử lý vi phạm hành áp dụng theo quy định Bộ luật dân sự, trừ trường hợp Luật có quy