Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là một trong những nội dung quan trọng nhất của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Hiện nay, các quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Bài viết phân tích những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời đề xuất hướng hoàn thiện.

BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH Cao Vũ Minh* * TS Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: Xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền xử phạt Lịch sử viết: Nhận : 05/11/2019 Biên tập : 19/11/2019 Duyệt : 21/11/2019 Article Infomation: Keywords: The administrative sanctions; competence to administrative violation sanction Article History: Received : 05 Nov 2019 Edited : 19 Nov 2019 Approved : 21 Nov 2019 Tóm tắt: Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành nội dung quan trọng Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 Hiện nay, quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập Bài viết phân tích hạn chế, bất cập quy định pháp luật thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời đề xuất hướng hồn thiện Abstract: The competence to administrative violation sanction is one of the most important provisions of the Law on Handling Administrative Violations of 2012 Currently, the regulations on competence to administrative violation sanction have revealed with several shortcomings, inadequacies This article provides the analysis of the shortcomings, inadequacies of the provisions on the competence to administrative violation sanction and also provides recommendations for further improvements Khái quát thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Thẩm quyền thuật ngữ sử dụng phổ biến văn quy phạm pháp luật đề cập đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chủ thể Dưới góc độ lý luận, thẩm quyền hệ thống yếu tố cấu thành bao gồm hai nhóm sau: i) Các quyền nghĩa vụ chung để thực chức định mà chủ thể trao để giải vấn đề phát sinh hoạt động mình; ii) Những quyền hạn cụ thể để thực quyền nghĩa vụ chung nêu trên1 Trong pháp luật xử phạt vi phạm hành (VPHC), thẩm quyền xử phạt một chế định pháp lý bao gồm tổng thể quy phạm pháp luật quy định quyền nghĩa vụ của chức danh có thẩm quyền xử phạt việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu chủ thể vi phạm Chính tầm quan trọng thẩm Nguyễn Cửu Việt, “Cải cách hành chính: khái niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8, năm 2005 Điểm b khoản Điều Luật XLVPHC năm 2012 Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 17 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT quyền xử phạt VPHC nên Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 (Luật năm 2012) khái qt hóa thành nguyên tắc xử phạt “việc xử phạt vi phạm hành tiến hành nhanh chóng, cơng khai, khách quan, thẩm quyền, bảo đảm công bằng, quy định pháp luật”2 Bất cập kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền xử phạt vi phạm hành 2.1 Các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Điều 38 đến Điều 51 Luật năm 2012 quy định thẩm quyền xử phạt VPHC Theo đó, 185 chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC Cụ thể, 176 chức danh làm việc quan hành nhà nước (chiếm khoảng 95% số lượng chức danh có thẩm quyền xử phạt), có chức danh thuộc Tịa án khơng nằm quan hành (chiếm khoảng 5% chức danh có thẩm quyền xử phạt) So với Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008), Luật năm 2012 bổ sung 86 chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC3 Sự gia tăng số lượng chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành nhằm bảo đảm tính phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước, khắc phục tình trạng tồn đọng không xử phạt kịp thời, lúc vi phạm Tuy nhiên, việc gia tăng chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC lấp đầy “khoảng trống” thẩm quyền xử phạt VPHC Thực tế dẫn đến tình trạng văn luật “tự ý” bổ sung thêm chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC Chẳng hạn, theo Luật năm 2012, “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” khơng có thẩm quyền xử phạt VPHC Tuy nhiên, khoản Điều 34 Nghị định số 119/2017/NĐ-CP ngày 01/11/2017 xử phạt VPHC lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường chất lượng sản phẩm, hàng hóa lại quy định: “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” có thẩm quyền xử phạt tương đương với “Chánh Thanh tra Sở Khoa học Công nghệ”4 Theo chúng tơi, dù hợp lý, đáp ứng u cầu quản lý nhà nước, xử phạt kịp thời vi phạm hành nghị định “bổ sung” luật không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền Hiện nay, Chính phủ trình Quốc hội Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Xử lý VPHC (Dự thảo ngày 29/9/2019) (sau gọi tắt Dự thảo Luật) Dự thảo Luật có sửa đổi, bổ sung quan trọng liên quan đến thẩm quyền xử phạt VPHC Theo đó, Dự thảo Luật sửa đổi 08 điều luật liên quan đến thẩm quyền xử phạt chức danh (bao gồm thay đổi tên gọi, bãi bỏ hay thêm vào số chức danh) Công an nhân dân (Điều 39), Bộ đội biên phòng (Điều 40), Cảnh sát biển Mai Thị Lâm, Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường đại học Luật Tp Hồ Chí Minh, 2016, tr.29 Khoản Điều 34 Nghị định số 119/2017/NĐ-CP ngày 01/11/2017 xử phạt vi phạm hành lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường chất lượng sản phẩm, hàng hóa quy định: “Chánh Thanh tra Sở Khoa học Công nghệ; Trưởng đoàn tra chuyên ngành Sở Khoa học Công nghệ; Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng; Trưởng đoàn tra chuyên ngành Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng Trưởng đoàn tra chuyên ngành Tổng cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền đến 50.000.000 đồng cá nhân phạt tiền đến 100.000.000 đồng tổ chức; c) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề có thời hạn đình hoạt động có thời hạn; d) Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành có giá trị khơng vượt q mức tiền phạt quy định điểm b khoản này; đ) Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quy định khoản Điều Nghị định này” 18 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 1(401) - T1/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT (Điều 41), Hải quan (Điều 42), Kiểm lâm (Điều 43), Quản lý thị trường (Điều 45), Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa (Điều 47), Cơ quan thi hành án dân (Điều 49) Dự thảo Luật bổ sung 03 điều luật hoàn toàn thẩm quyền xử phạt Kiểm ngư (bổ sung Điều 43a), Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (bổ sung Điều 45a) Kiểm toán nhà nước (bổ sung Điều 49a) Tuy nhiên, sửa đổi, bổ sung không đầy đủ, khơng xác Cụ thể, thẩm quyền xử phạt “Chi cục trưởng Chi cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng” khơng thức hóa Dự thảo Luật chức danh quy định Nghị định số 119/2017/NĐ-CP tiến hành việc xử phạt vi phạm hành tiêu chuẩn, đo lường chất lượng sản phẩm, hàng hóa Điều 48 Luật năm 2012 quy định: “Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao” có quyền xử phạt VPHC Tuy nhiên, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 ban hành có hiệu lực khơng cịn Tịa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao5 Do đó, đương nhiên khơng cịn chức danh “Chánh tịa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tịa án nhân dân tối cao” Vì vậy, Luật năm 2012 quy định Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao có quyền xử phạt vi phạm hành thực tế khơng cịn chức danh nên đương nhiên khơng cịn quyền xử phạt Ngược lại, theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, xuất số chức danh cần phải trao quyền xử phạt vi phạm hành Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao6 Luật XLVPHC năm 2012 chưa sửa đổi, bổ sung nên khơng có quyền xử phạt Nghiên cứu Dự thảo Luật cho thấy, dường nhà làm luật “lãng quên” việc điều chỉnh thẩm quyền xử phạt chức danh thuộc Tòa án nhân dân Theo chúng tơi, nhằm bảo đảm tính thống hệ thống pháp luật Việt Nam, Dự thảo Luật cần có điều chỉnh thẩm quyền xử phạt chức danh thuộc Tòa án nhân dân theo tinh thần Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 Theo đó, Dự thảo Luật cần bãi bỏ thẩm quyền xử phạt VPHC “Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao”, “Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao”, đồng thời cần xem xét quy định thẩm quyền xử phạt cho “Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao”, “Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao” Luật năm 2012 không quy định cho chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực cạnh tranh Tuy nhiên, Quốc hội ban hành Luật Cạnh tranh năm 2018 lại có hai chủ thể đặc trưng có quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực cạnh tranh Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh7 Trên sở Luật Cạnh tranh năm 2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 75/2019/NĐ-CP ngày 26/9/2019 xử phạt VPHC lĩnh vực cạnh tranh Nghị định số 75/2019/NĐ-CP quy định thẩm quyền xử phạt Chủ Điều 21 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy định cấu tổ chức Tòa án nhân dân tối cao gồm: “a) Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; b) Bộ máy giúp việc; c) Cơ sở đào tạo, bồi dưỡng Tòa án nhân dân tối cao có Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm tra viên, Thư ký Tịa án, cơng chức khác, viên chức người lao động” Điều 30, 33, 35 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 Điều 113 Luật Cạnh tranh năm 2018 Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 19 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia8 Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh9 Dự thảo Luật bổ sung Điều 45a quy định “Thẩm quyền Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia”, khoản quy định thẩm quyền xử phạt “Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh” khoản thẩm quyền xử phạt “Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia” Tuy nhiên, cách quy định khơng xác Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh hoạt động theo nguyên tắc tập thể, định theo đa số10 Do đó, thẩm quyền xử phạt phải thuộc tập thể Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh không thuộc thẩm quyền riêng cá nhân Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh Chính vậy, Dự thảo Luật quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh khơng xác khơng thống với quy định tương ứng Luật Cạnh tranh năm 2018 lẫn Nghị định số 75/2019/NĐ-CP Ngoài ra, tên điều luật “Thẩm quyền Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia” khơng xác khái quát thẩm quyền xử phạt Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia không bao hàm thẩm quyền Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh phận cấu thành Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia11 Do đó, việc Dự thảo Luật bổ sung Điều 45a cần thiết phải điều chỉnh tên điều luật định danh xác chủ thể có thẩm quyền xử phạt Theo chúng tôi, Điều 45a Dự thảo Luật đặt tên “Thẩm quyền Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh” Trên tinh thần đó, khoản điều luật quy định thẩm quyền xử phạt Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia khoản quy định thẩm quyền xử phạt Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh 2.2 Thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất Theo Luật năm 2012, thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thuộc hai chủ thể Giám đốc Công an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh12 Điều có nghĩa vi phạm hành có áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thẩm quyền thuộc Giám đốc Cơng an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh Theo thống kê, nước ta có nghị định xử phạt vi phạm hành quy định hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất13 Tuy nhiên, có nghị định không quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng cơng an (trong có Giám đốc Cơng an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh) Điều dẫn đến nghịch lý xử phạt vi phạm lĩnh vực mà áp dụng hình thức xử phạt trục xuất khơng có chủ thể có thẩm quyền định xử phạt Điều 26 Nghị định số 75/2019/NĐ-CP Điều 27 Nghị định số 75/2019/NĐ-CP 10 Khoản Điều 60 Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định: “Khi xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh, Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh hoạt động theo nguyên tắc tập thể, định theo đa số” 11 Khoản Điều 60 Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định: “Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia định thành lập để xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh cụ thể Hội đồng chấm dứt hoạt động tự giải thể hoàn thành nhiệm vụ Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh hoạt động độc lập tuân theo pháp luật” 12 Khoản khoản Điều 39 Luật XLVPHC năm 2012 13 Nghị định số 55/2009/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành bình đẳng giới; Nghị định số 107/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực lượng nguyên tử; Nghị định số 138/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực giáo dục; Nghị định số 159/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành hoạt động báo chí, xuất bản; Nghị định số 167/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh 20 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 1(401) - T1/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Đơn cử, khoản khoản Điều Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định người nước có hành vi tổ chức tuyển sinh chương trình giáo dục có yếu tố nước ngồi chưa cấp phép thực lãnh thổ Việt Nam bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 (hình thức xử phạt chính) bị trục xuất (hình thức xử phạt bổ sung) Nếu vi phạm bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 60.000.000 thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp tỉnh14, Trưởng đoàn tra chuyên ngành cấp Bộ15, Chánh Thanh tra Bộ16 Tuy nhiên, trường hợp người nước ngồi bị áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung trục xuất thẩm quyền thuộc Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh17 Điều bất cập chỗ Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại không quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng cơng an (trong có Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh) Như vậy, xuất tình trạng chủ thể có thẩm quyền xử phạt triệt để Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh lại không quy định thẩm quyền xử phạt Bất cập không giải làm cho việc xử phạt thực tế rơi vào bế tắc18 Do đó, chúng tơi cho rằng, Dự thảo Luật cần quy định thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất cách rõ ràng theo nguyên tắc “việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thuộc thẩm quyền hai chủ thể 14 15 16 17 18 Giám đốc Công an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh Các vi phạm hành cụ thể bị áp dụng hình thức xử phạt thẩm quyền giao tồn cho Giám đốc Công an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh” Trên sở đó, nghị định xử phạt VPHC lĩnh vực cụ thể có quy định việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất phải đương nhiên ghi nhận thẩm quyền xử phạt Giám đốc Công an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh 2.3 Vấn đề tăng thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu cho chức danh có thẩm quyền xử phạt cấp sở Theo khoản Điều Luật năm 2012, xử phạt VPHC việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu cá nhân, tổ chức thực VPHC Tuân thủ nguyên tắc thẩm quyền xử phạt VPHC có nghĩa việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu phải nằm phạm vi thẩm quyền chủ thể xử phạt Có thể nhận thấy nay, lực lượng chủ yếu phát VPHC chức danh có thẩm quyền xử phạt cấp sở (Chiến sĩ Công an nhân dân thi hành công vụ, Chiến sĩ Bộ đội biên phịng thi hành cơng vụ, Cảnh sát viên Cảnh sát biển thi hành công vụ, Công chức Hải quan thi hành công vụ, Kiểm lâm viên thi hành công vụ, Công chức Thuế thi vực an ninh, trật tự, an tồn xã hội; phịng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình; Nghị định số 174/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung Nghị định số 49/2017/NĐCP) xử phạt vi phạm hành lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin tần số vô tuyến điện; Nghị định số 176/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực y tế; Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung Nghị định số 88/2015/NĐ-CP ngày 07-10-2015) xử phạt vi phạm hành lĩnh vực lao động, bảo hiểm xã hội, đưa người lao động Việt Nam làm việc nước theo hợp đồng; Nghị định số 67/2017/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực dầu khí, kinh doanh xăng dầu khí Khoản Điều 28 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP Khoản Điều 29 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP Khoản Điều 29 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP Khoản Điều 39 Luật XLVPHC năm 2012 Cao Vũ Minh, Hình thức xử phạt trục xuất pháp luật Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2018, tr.142 Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 21 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT hành cơng vụ, Kiểm sốt viên thị trường thi hành công vụ, Chấp hành viên thi hành án dân thi hành công vụ) Tuy nhiên, chức danh có quyền phạt cảnh cáo phạt tiền mà khơng có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu Vì vậy, phát VPHC đơn giản, có mức phạt tiền nằm phạm vi thẩm quyền có áp dụng biện pháp khắc phục hậu chủ thể lại khơng có quyền xử phạt Đơn cử, theo khoản Điều Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, vi phạm “đổ nước để nước chảy khu tập thể, lòng đường, vỉa hè, nhà ga, bến xe, phương tiện giao thông nơi công cộng nơi khác làm vệ sinh chung”, “tiểu tiện, đại tiện đường phố, lối chung khu công cộng khu dân cư”, “để gia súc, gia cầm loại động vật ni phóng uế nơi công cộng”, “lấy, vận chuyển rác, chất thải phương tiện giao thông thô sơ thành phố, thị xã để rơi vãi không bảo đảm vệ sinh”, “nuôi gia súc, gia cầm, động vật gây vệ sinh chung khu dân cư” bị phạt từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” Theo Điều 66 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, chiến sĩ công an thi hành nhiệm vụ có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 400.000 đồng VPHC lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội Tuy nhiên, chiến sĩ cơng an thi hành nhiệm vụ khơng có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu Do đó, vi phạm khơng thuộc thẩm quyền xử phạt chiến sĩ công an thi hành nhiệm vụ Nếu xét riêng thẩm quyền phạt tiền, chiến sĩ công an thi hành nhiệm vụ hoàn toàn đủ thẩm quyền xử phạt Tuy nhiên, khơng có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu “buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu” nên chiến sĩ công an thi hành nhiệm vụ khơng có quyền xử phạt Như vậy, biện pháp khắc phục hậu vơ hiệu hóa thẩm quyền xử phạt chức danh cấp sở Điều dẫn đến thực trạng có hành vi vi phạm mà mức tiền phạt thuộc thẩm quyền chức danh cấp sở áp dụng đồng thời biện pháp khắc phục hậu nên phải chuyển lên cấp Từ đó, cấp trở thành cấp xử phạt nhiều hơn, “ôm đồm” xử phạt vi phạm thuộc thẩm quyền chức danh có thẩm quyền xử phạt cấp sở19 Đây phương án ngược lại với chủ trương mở rộng thẩm quyền cho cấp dưới, cấp sở, đồng thời ngược lại với phân cấp quản lý nhà nước hoạt động xử phạt mâu thuẫn với nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt dựa tính chất, mức độ nguy hiểm hành vi20 Hiện nay, Dự thảo Luật không tăng thẩm quyền xử phạt cho cấp sở Tuy nhiên, việc không quy định thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu chức danh thiếu sót lớn Khảo sát số nghị định xử phạt VPHC lĩnh vực vi phạm có mức tiền phạt 500.000 đồng - mức tiền phạt thuộc thẩm quyền xử phạt chức danh cấp sở vi phạm đơn giản, tính chất, mức độ rõ ràng, người có thẩm quyền ban hành định xử phạt mà không nhiều thời gian chứng minh Do đó, việc chuyển vi phạm lên cấp để giải khơng cần thiết dẫn đến tình trạng khơng xử lý kịp thời, nhanh chóng VPHC Chính vậy, chúng tơi cho rằng, Dự thảo Luật bổ sung thẩm quyền áp 19 Cao Vũ Minh (chủ biên), Một số biện pháp khắc phục hậu xử phạt vi phạm hành - Thực trạng hướng hồn thiện, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, 2019, tr.98 20 Nguyễn Cảnh Hợp - Mai Thị Lâm, “Quy định thẩm quyền xử phạt theo tỷ lệ phần trăm có khống chế mức trần: Ưu điểm hay hạn chế?”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 06, 2015 22 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 1(401) - T1/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT dụng biện pháp khắc phục hậu “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” cho chức danh có thẩm quyền xử phạt cấp sở Nếu sửa đổi theo cách này, phát vi phạm có mức tiền phạt 500.000 đồng bị áp dụng biện pháp “buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu”, chức danh có thẩm quyền xử phạt cấp sở ban hành định xử phạt mà không cần phải chờ đợi dẫn đến việc xử phạt không kịp thời không phát huy giá trị tích cực biện pháp khắc phục hậu quả21 2.4 Nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Xét góc độ lý luận khoa học, Ủy ban nhân dân (UBND) quan hành nhà nước có thẩm quyền chung22 - tức quản lý ngành, lĩnh vực phạm vi địa phương theo thẩm quyền phân cấp Từ đó, người đứng đầu UBND - Chủ tịch UBND cấp trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực quản lý nhà nước địa phương” Ngoài ra, để phân định thẩm quyền xử phạt, Điều 52 Luật XLVPHC năm 2012 quy định “nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành nhiều người thuộc ngành khác nhau, thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm” Trong vụ vi phạm với nhiều hành vi thuộc ngành, lĩnh vực khác khơng thể giao cho quan chuyên môn xé nhỏ vụ đưa cho quan chuyên ngành xử phạt23 Do đó, giao thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm hợp lý Tuy nhiên, việc xử phạt vi phạm hành lĩnh vực cụ thể lại điều chỉnh nghị định Chính phủ, đó, có nhiều nghị định khơng quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND cấp Điều dẫn đến thực trạng Chủ tịch UBND cấp khơng có thẩm quyền xử phạt nhiều ngành, lĩnh vực24 Bất cập vơ hiệu hóa nguyên tắc “Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực quản lý nhà nước địa phương” Quy định vơ hình trung làm giá trị ngun tắc “nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt vi phạm hành nhiều người thuộc ngành khác nhau, thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm” Cụ thể, theo Nghị định số 41/2018/NĐ-CP, Chủ tịch UBND cấp khơng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực kiểm tốn độc lập Nếu trường hợp cá nhân, tổ chức thực nhiều hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực 21 Đơn cử, chiến sĩ công an nhân dân thi hành nhiệm vụ phát hành vi “tiểu tiện, đại tiện đường phố, lối chung khu công cộng khu dân cư”, “để gia súc, gia cầm loại động vật ni phóng uế nơi cơng cộng” khơng có quyền xử phạt mà lập biên vi phạm chuyển cho người có thẩm quyền định xử phạt thời hạn 07 ngày 30 ngày, kể từ ngày lập biên Đến người có thẩm quyền định xử phạt vi phạm hành buộc áp dụng biện pháp khắc phục hậu “buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu” nhiều trường hợp khơng cịn hậu thực tế để khắc phục 22 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2013, tr.186 23 Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012, Nxb Hồng Đức, 2017, tr.373 24 Nghị định số 75/2019/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực cạnh tranh không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp Tương tự, Nghị định số 109/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn khơng quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 23 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT khác có vi phạm thuộc lĩnh vực kiểm tốn độc lập nguyên tắc chung phải chuyển cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt Tuy nhiên, Chủ tịch UBND cấp khơng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực kiểm tốn độc lập nên đương nhiên thẩm quyền xử phạt vụ vi phạm không thuộc Chủ tịch UBND cấp Chủ tịch UBND cấp khơng có thẩm quyền xử phạt, chủ thể có thẩm quyền xử phạt? Điều gây khó khăn cho cơng tác xử phạt thực tế chuyển cho Chủ tịch UBND xử phạt trái pháp luật mà “xé lẻ” vụ việc cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt khơng pháp luật Về lý luận lẫn thực tiễn, quy phạm pháp luật phải chứa đựng quy tắc xử chung, việc áp dụng quy tắc xử chung cho trường hợp, kể trường hợp đặc biệt điều Luật năm 2012 thiếu quy định mang tính đặc thù nhằm giải trường hợp hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt Chủ tịch UBND cấp Do đó, việc thiết lập ngoại lệ cần thiết25 quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Theo chúng tơi, Dự thảo Luật quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành sở hài hịa quy tắc xử chung với ngoại lệ sau: “Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành lĩnh vực quản lý nhà nước địa phương, trừ vi phạm lĩnh vực mà pháp luật không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch UBND cấp” Trên sở đó, trường hợp hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt VPHC nhiều người thuộc lĩnh vực khác thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm Trong trường hợp vụ vi phạm có hành vi khơng thuộc thẩm quyền xử phạt Chủ tịch UBND cấp vi phạm tách riêng thành vi phạm độc lập thẩm quyền xử phạt thuộc chức danh có thẩm quyền xử phạt chuyên ngành 2.5 Thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt vi phạm hành Thời hạn xử phạt VPHC quy định Điều 66 Luật năm 2012 sau: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành phải định xử phạt vi phạm hành thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên vi phạm hành Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà khơng thuộc trường hợp giải trình vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định khoản khoản Điều 61 Luật thời hạn định xử phạt tối đa 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản” Quy định thời hạn cần thiết từ lập biên vi phạm khơng phải lúc chủ thể có thẩm quyền định xử phạt được, họ cần có thời gian để chuẩn bị, thu thập, xác minh tài liệu… nhằm đưa định xử phạt đắn xác Từ đó, pháp luật cho phép xin gia hạn thêm 30 ngày việc gia hạn phải “thủ trưởng trực tiếp” đồng ý văn Tuy nhiên, Luật năm 2012 không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt Nhằm cụ thể hóa quy định này, ngày 18/8/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 97/2017/NĐ-CP giải thích rõ:“Thủ trưởng trực tiếp người có thẩm quyền giải vụ việc theo quy định Điều 66 Luật xử lý vi phạm hành cấp trực tiếp quan hệ hành người giải vụ việc” (Điều 6e) Tuy giải thích vậy, 25 Trần Thị Thu Phương, “Bàn ngoại lệ quy định văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 2, năm 2014 24 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 1(401) - T1/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh tra Bộ, Tổng Cục trưởng, Cục trưởng xin gia hạn khó xác định người có thẩm quyền gia hạn Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, đình cơng tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh Do đó, xem Thủ tướng Chính phủ “cấp trực tiếp quan hệ hành chính” Chủ tịch UBND cấp tỉnh Vì vậy, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phải xin phép Thủ tướng Chính phủ Tương tự, Bộ trưởng người bổ nhiệm Chánh tra Bộ26 người bổ nhiệm Tổng cục trưởng27, Cục trưởng28 Do đó, Chánh tra Bộ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng muốn gia hạn phải xin phép “cấp trực tiếp quan hệ hành chính” Bộ trưởng Tuy nhiên, thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ29, Bộ trưởng30 lại khơng quy định việc gia hạn thời hạn định xử phạt VPHC Luật năm 2012 không quy định cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền xử phạt hành Vậy, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền gia hạn thời hạn xử phạt vi phạm hành hay khơng? Câu hỏi chưa trả lời rõ ràng Luật năm 2012 lẫn văn hướng dẫn xử phạt VPHC Trên sở nhận thức bất cập này, Dự thảo Luật bổ sung quy định: “đối với trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh định xử phạt UBND cấp tỉnh xem xét, định việc gia hạn” Tuy nhiên, Dự thảo Luật giải trường hợp thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC vụ việc thuộc thẩm quyền xử phạt Chủ tịch UBND cấp tỉnh Những vi phạm khác thuộc thẩm quyền xử phạt Chánh tra Bộ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng khơng thể xác định xác chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC Khác với pháp luật số quốc gia giới quy định cho cấp phó có quyền xử phạt vi phạm hành chính31, pháp luật xử phạt VPHC hành nước ta đề cao vai trò trao quyền xử phạt cho người đứng đầu Việc trao quyền xử phạt cho người đứng đầu khơng đáp ứng nhu cầu kịp thời, nhanh chóng xử phạt vi phạm mà cịn phát huy tính chịu trách nhiệm công tác xử phạt VPHC Do đó, cơng đoạn q trình xử phạt VPHC nên trao cho cá nhân người đứng đầu định Theo chúng tôi, chức danh có thẩm quyền xử phạt cao lĩnh vực Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh tra Bộ, Tổng Cục trưởng, Cục trưởng Dự thảo Luật nên giao cho chủ thể quyền tự định việc gia hạn thời hạn định xử phạt VPHC 26 Khoản Điều 17 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau thống với Tổng Thanh tra Chính phủ” 27 Khoản Điều 24 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP Chính phủ ngày 01/9/2016 chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ quy định: “Bộ trưởng định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, đình cơng tác Tổng cục trưởng sau có ý kiến Thủ tướng Chính phủ” 28 Khoản Điều 24 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 Chính phủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ quy định: “Bộ trưởng định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, đình công tác, khen thưởng, kỷ luật người đứng đầu, cấp phó người đứng đầu: vụ, cục, tra, văn phòng” 29 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 khơng quy định quyền gia hạn thời hạn định xử phạt hành Thủ tướng Chính phủ 30 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 Chính phủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ không quy định quyền gia hạn thời hạn định xử phạt hành Bộ trưởng 31 Nguyễn Thanh Hà, “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành dự án Luật xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 20, năm 2011 Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 25 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Quy định theo cách thức hợp lý không “dồn việc” lên cho Thủ tướng, Bộ trưởng khách, phải định cơng việc thuộc tầm sách khơng thể sa đà vào cơng việc vụ 2.6 Vấn đề giao quyền xử phạt vi phạm hành Luật năm 2012 quy định người có thẩm quyền xử phạt giao cho cấp phó thực thẩm quyền xử phạt VPHC Việc giao quyền xử phạt VPHC thực thường xuyên theo vụ việc phải thể văn bản, xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền Cấp phó giao quyền xử phạt VPHC phải chịu trách nhiệm định xử phạt VPHC trước cấp trưởng trước pháp luật Người giao quyền không giao quyền, ủy quyền cho người khác Vấn đề có tính pháp lý đặt trường hợp cấp trưởng giao quyền cho cấp phó cấp trưởng có quyền ký định xử phạt vi phạm hành hay khơng? Hiện nay, câu hỏi bị “bỏ ngỏ” Luật năm 2012 văn hướng dẫn thi hành Do đó, có nhiều quan điểm, ý kiến khác việc áp dụng pháp luật vấn đề Quan điểm thứ nhất: trường hợp cấp trưởng giao quyền cho cấp phó xử phạt VPHC thời gian đó, cấp trưởng không ký định xử phạt VPHC thuộc thẩm quyền giải quyền giao cho cấp phó Văn giao quyền thể rõ thời hạn giao quyền cấp phó quyền xử phạt VPHC thuộc quyền cấp trưởng, chịu trách nhiệm trước cấp trưởng trước pháp luật, đặc biệt không giao quyền cho người khác Như vậy, quyền xử phạt VPHC chuyển giao cho cấp phó quyền hồn tồn thuộc cấp phó Nếu cấp trưởng muốn ký định xử phạt VPHC phải có văn hủy bỏ việc giao quyền, lúc quyền xử phạt thuộc cấp trưởng32 Quan điểm thứ hai: cấp trưởng giao quyền xử phạt VPHC cho cấp phó thời gian thực giao quyền, cấp trưởng có quyền ký định xử phạt VPHC thuộc thẩm quyền giải mình33 Chúng chia sẻ quan điểm thứ hai cho rằng, trường hợp giao quyền xử phạt VPHC cho cấp phó thẩm quyền pháp luật quy định thuộc cấp trưởng Thẩm quyền xử phạt VPHC pháp luật quy định cho cấp trưởng Do đó, cấp trưởng thẩm quyền giao quyền cho cấp phó Nói cách khác, giao quyền khơng đồng nghĩa với việc từ bỏ quyền xử phạt VPHC Do đó, giao quyền cho cấp phó xử phạt VPHC cấp trưởng có quyền yêu cầu phận tham mưu, giúp việc trình hồ sơ trực tiếp cho để xem xét ký định xử phạt VPHC Do thẩm quyền đương nhiên cấp trưởng nên việc giao quyền xử phạt VPHC không làm thẩm quyền cấp trưởng pháp luật quy định Tuy nhiên, để tạo thống việc áp dụng pháp luật, Dự thảo Luật cần có điều khoản rõ ràng quy định trách nhiệm cấp trưởng (người giao quyền) cấp phó (người giao quyền) trường hợp giao quyền xử phạt VPHC Theo đó, Dự thảo Luật minh định nguyên tắc việc giao quyền xử phạt không làm thẩm quyền xử phạt VPHC cấp trưởng Điều có nghĩa thời hạn giao quyền cấp trưởng có quyền xử phạt VPHC n 32 Báo cáo số 248/BC-UBND Ủy ban nhân dân tỉnh Trà Vinh công tác thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành năm 2017 địa bàn tỉnh Trà Vinh, ngày 23/10/2017 33 Báo cáo tổng kết năm thi hành Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 Ủy ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng theo Quyết định số 582/QĐ-BTP ngày 25/4/2017 Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch tổng kết thi hành Luật Xử lý vi phạm hành 26 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 1(401) - T1/2020 ... quan, thẩm quy? ??n, bảo đảm công bằng, quy định pháp luật? ??2 Bất cập kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quy? ??n xử phạt vi phạm hành 2.1 Các chức danh có thẩm quy? ??n xử phạt vi phạm hành Điều... đề giao quy? ??n xử phạt vi phạm hành Luật năm 2012 quy định người có thẩm quy? ??n xử phạt giao cho cấp phó thực thẩm quy? ??n xử phạt VPHC Vi? ??c giao quy? ??n xử phạt VPHC thực thường xuyên theo vụ vi? ??c phải... cấp có thẩm quy? ??n xử phạt nơi xảy vi phạm hợp lý Tuy nhiên, vi? ??c xử phạt vi phạm hành lĩnh vực cụ thể lại điều chỉnh nghị định Chính phủ, đó, có nhiều nghị định không quy định thẩm quy? ??n xử phạt