Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh hà nam

của luật ngân sách, các tác giả đã đi sâu nghiên cứu các ưu điểm và nhượcđiểm trong phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương theoLuật Ngân sách năm 2002; một số bài viết

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công

bố trong bất kỳ công trình nào khác Các

số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Nga

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG ii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ iii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 T ỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 5

1.2 C Ơ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 10

1.2.1 Khái niệm và mục đích của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 10

1.2.2 Căn cứ, nguyên tắc và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 17

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách 26

1.2.5 Một số chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách 27

1.3 K INH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TỈNH N INH B ÌNH VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO TỈNH H À N AM 29

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Ninh Bình 29

1.3.2 Bài học cho phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam 38

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 40

2.1 P HƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ CÁCH TIẾP CẬN NGHIÊN CỨU 40

2.2 P HƯƠNG PHÁP THU THẬP DỮ LIỆU , THÔNG TIN 40

2.3 P HƯƠNG PHÁP XỬ LÝ DỮ LIỆU , THÔNG TIN 41

2.3.1 Phương pháp thống kê mô tả 41

2.3.2 Phương pháp phân tích - tổng hợp 42

2.3.3 Phương pháp so sánh 43

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAM GIAI ĐOẠN 2011-2014 44

3.1 C ÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH H À N AM 44

3.1.1.Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền tỉnh Hà Nam và hệ thống ngân sách nhà nước 44 3.1.2 Về phân cấp quản lý kinh tế xã hội 44 3.1.3 Về năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp 45 3.1.4 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội 46

2011-2014 48

3.2.1 Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương 48 3.2.2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách tại tỉnh Hà Nam 51 3.2.3 Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách 64 3.2.4 Về phân cấp giám sát, thanh tra, kiểm toán 66

N AM GIAI ĐOAN 2011-2014 67

3.3.1 Những kết quả đạt được 67 3.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân 70

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẢY MẠNH THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH HÀ NAM ĐẾN NĂM 2020

4.1.2 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội 77 4.1.3 Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên và tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới 77 4.1.4 Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo tính công bằng, hợp lý, bao quát đầy đủ các hoạt động thu và chi của ngân sách Nhà nước 78 4.1.5 Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của cơ chế phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2014 79

TẠI H À N AM 79

4.2.1.Về việc phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương 79 4.2.2 Đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý các nguồn thu ngân sách nhà nước cho cấp huyện, cấp xã 80 4.2.3 Đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý các nhiệm vụ chi ngân sách 83 4.2.4 Nâng cao năng lực quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền trong tỉnh 85

KẾT LUẬN 88

TÀI LIỆU THAM KHẢO 89

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG

1 Bảng 1.1 Tổng hợp thu NSNN tỉnh Ninh Bình 28

3 Bảng 1.3 Tổng hợp thu, chi cân đối của khối huyện,

thành phố, thị xã thuộc tỉnh Ninh Bình 29

4 Bảng 3.1 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành ở tỉnh Hà Nam 45

5 Bảng 3.2 Thu ngân sách nhà nước các cấp trên địa bàn

6 Bảng 3.3 Tổng hợp thu, chi NS của khối huyện, thành

7 Bảng 3.4 Tỷ trọng chi cân đối ngân sách các cấp 68

8 Bảng 3.5 Tỷ trọng chi đầu tư phát triển giữa các cấp

9 Bảng 3.6 Tỷ trọng chi thường xuyên giữa các cấp ngân sách 72

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Thu từ thuế, phí tỉnh Hà Nam giai đoạn

2 Biểu đồ 3.2 Thu tiền sử dụng đất giai đoạn

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa Chính phủ và các cấp chínhquyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sách nhànước gồm nhiều cấp Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn

từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm

vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đómỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trênxuống Phân cấp quản lý ngân sách là cách tốt nhất để gắn các hoạt động củangân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực

sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tàichính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và cóhiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội củađất nước Phân cấp quản lý ngân sách đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảophương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấpchính quyền từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huyđược các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước Nócho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước được tốt hơn, điềuchỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấpngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô củangân sách nhà nước Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn cótác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế - xã hội ngày càng hoàn thiện hơn

Đối với mỗi địa phương, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nướctheo các cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện, quận, thị xã,thành phố trực thuộc tỉnh (gọi là cấp huyện), cấp xã có vai trò rất quan trọng

trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như pháthuy lợi thế so sánh của các huyện trên địa bàn tỉnh.

Hà Nam là một tỉnh thuần nông, nguồn thu của ngân sách nhà nướchàng năm thấp, chi ngân sách chủ yếu dựa vào bổ sung cân đối và hỗ trợ từngân sách trung ương, vì vậy trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội tỉnh đãgặp không ít khó khăn Cùng với tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa,những năm gần đây Hà Nam đã đẩy mạnh công tác phát triển các khu côngnghiệp, cụm tiểu thủ công nghiệp, thu hút các doanh nghiệp trong và ngoàinước về đầu tư tại tỉnh để tạo nguồn thu cho ngân sách của tỉnh, giúp cho tỉnhchủ động trong việc điều hành các nhiệm vụ kinh tế, chính trị xã hội Việcphân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc cần thiết bởi lẽ việc phân cấp sẽgiúp cho các cấp chính quyền trong tỉnh tăng tính chủ động, tích cực hơntrước: cơ chế phân cấp sẽ khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thungân sách để có nguồn chi; phân cấp ngân sách góp phần tăng cường tráchnhiệm và nâng cao vai trò của chính quyền địa phương

Phân cấp ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tácđộng của nhiều yếu tố Phân cấp quản lý ngân sách giai đoạn 2011-2014 ởtỉnh Hà Nam đã góp phần tạo tính chủ động trong bố trí kế hoạch và hoạtđộng điều hành của mỗi cấp chính quyền, khuyến khích địa phương tăng thu,hạn chế tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào nguồn thu của ngân sách cấp trên, tuynhiên hoạt động phân cấp ngân sách của tỉnh còn có điểm chưa phù hợp, chưa

đủ mạnh mẽ, triệt để Để góp phần đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngânsách nhà nước tại tỉnh Hà Nam và đề xuất một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiệnphân cấp quản lý ngân sách tỉnh Hà Nam trong thời gian tới, tôi đã chọn đề tài

“Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam" làm đề tài nghiên

cứu cho luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế

Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:

- Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh HàNam trong giai đoạn 2011-2014 như thế nào?

- Cần có giải pháp gì để hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhànước trên địa bàn tỉnh Hà Nam đến năm 2020?

2 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu:

* Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về vấn đề phâncấp quản lý ngân sách nhà nước theo các cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, đề tài

đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh HàNam, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh

* Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

và vai trò của phân cấp quản lý ngân sách đến phát triển kinh tế - xã hội

- Đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nướctại tỉnh Hà Nam, chỉ ra thành tựu, hạn chế và nguyên nhân

- Đưa ra được những kiến nghị để hoàn thiện việc thực hiện phân cấpquản lý ngân sách nhà nước theo các cấp ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu: đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề phân cấpquản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh

- Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu việc thực hiện phân cấp quản

lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách thuộc địa phương (cấp tỉnh,cấp huyện và cấp xã)

4 Đóng góp của luận văn

- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý ngân sách nhànước tại địa phương

- Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sáchnhà nước ở tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011 - 2014, chỉ rõ những thành công, hạnchế và nguyên nhân

- Đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện thực hiện phân cấp quản lý ngânsách nhà nước ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

Kết quả nghiên cứu có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc hoạchđịnh và thực hiện chính sách phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh,cấp huyện, cấp xã tại tỉnh Hà Nam và các địa phương khác

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn

về phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.

Chương 3: Thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2014

Chương 4: Quan điểm và giải pháp đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản

lý ngân sách Nhà Nước ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Tại Việt Nam thời gian qua đã có một số nghiên cứu đề cập đến phân cấpquản lý ngân sách liên quan đến đề tài Có thể kể đến một số công trình tiêu biểu như:

- Bùi Đường Nghiêu và Võ Thành Hưng (2006) đã phân tích những vấn

đề lí luận cơ bản về điều hòa ngân sách; thực trạng cơ chế điều hòa ngân sáchViệt Nam; kinh nghiệm quốc tế và những giải pháp hoàn thiện cơ chế điềuhòa ngân sách nhà nước Việt Nam Lê Chi Mai (2006) cũng đã cung cấp cơ sở

lý luận và thực tiễn về phân cấp ngân sách - bao gồm cả thẩm quyền quyếtđịnh ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách; các giải pháp nhằm tăngcường phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương ở nước ta

- Bài viết của Nguyễn Thi Hoàng Yến đăng trên tạp chí Tài chính số 9, năm2013: “Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước”.Nội dung nêu lên một số qui định về phân cấp ngân sách trong giai đoạn từ năm

1992 đến 2013, vai trò của việc phân cấp ngân sách giữa trung ương và địaphương Những yêu cầu đặt ra trong việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hơn nữatrong phân cấp ngân sách để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội trong giaiđoạn mới Bài viết nêu ra một số quan điểm và nội dung đổi mới pháp luật vềphân cấp quản lý ngân sách Nhà nước (NSNN) như: Đổi mới chính sách phápluật về phân cấp quản lý NSNN phải bám sát định hướng, yêu cầu chiến lược pháttriển kinh tế xã hội và các văn kiện của Đảng và Nhà nước phù hợp với từng thờikỳ; Chính sách pháp luật phân cấp quản lý NSNN phải được nghiên cứu đổi mới

từ các văn bản gốc như Hiến pháp, Luật NSNN; Nghiên cứu xây dựng và thựchiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép phù hợp với kinh nghiệm

quốc tế trong hệ thống NSNN các cấp ngân sách (không lồng ghép với nhau, ngânsách từng cấp do Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp đó quyết định);Đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong phân bổ ngân sách, thực hiện đầy đủ thẩmquyền của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ ngân sách trung ương (NSTƯ);phân cấp quản lý NSNN tiếp tục đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTƯ để thực hiệnnhiệm vụ quan trọng của đất nước và hỗ trợ địa phương khó khăn, có cơ chế hỗtrợ đặc thù cho những địa phương có đóng góp lớn cho ngân sách Phân cấp mạnhhơn, đảm bảo tính chủ động của các địa phương nhưng đồng thời gắn với tráchnhiệm của địa phương trong quản lý, sử dụng ngân sách địa phương (NSĐP).

- Bài viết của tác giả Vũ Sỹ Cường đăng trên tạp chí Tài chính số 5năm 2013: “Thực trạng và một số gợi ý chính sách về phân cấp ngân sách tạiViệt Nam” Nội dung bài viết đánh giá khái quát về tình hình thực hiện phâncấp quản lý NSNN ở nước ta trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ýcải cách trong giai đoạn tới

- Bài viết của các tác giả Vũ Như Thăng, Lê Thị Mai Liên đăng trên tạpchí Tài chính số 5 năm 2013: “Bàn về phân cấp ngân sách ở Việt Nam” Nộidung bài viết đánh giá những kết quả đạt được trong phân cấp ngân sách như:Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địaphương; tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảmnghèo; góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch

và trách nhiệm giải trình Đồng thời cũng chỉ ra những hạn chế trong phân cấpngân sách hiện nay như: Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân

sách của địa phương bị hạn chế; phân định nhiệm vụ chi còn bất cập; tương

quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địaphương còn chưa tương xứng; bổ sung cân ðối và bổ sung có mục tiêu chưa thu

hẹp được bất bình ðẳng giữa các địa phương; bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương Từ đó các tác giả cũng gợi ý một số chính sách về

phân cấp nhiệm vụ chi, phân cấp nguồn thu, chuyển giao ngân sách giữa Trungương và địa phương, vay nợ của chính quyền địa phương.

“Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay” (2013) Luận án tiến sĩ của Lê Toàn Thắng, Học viện Hành chính Luận án đã hệthống hóa các lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN, phân tích và đánh giáthực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay và chỉ ra những bấtcập như: Mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao, quy trìnhphê duyệt ngân sách nhà nước còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lýngân sách nhà nước chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của quốcgia Dựa trên cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, bài họckinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia và nhữngđánh giá về thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, luận án đã đềxuất các giải pháp từ tổng thể tới các giải pháp cụ thể về phân cấp quản lýNSNN Các giải pháp mang tính tổng thể từ việc hoàn thiện hệ thống phápluật về quản lý NSNN tạo khung khổ pháp lý chặt chẽ trong việc xác định rõthẩm quyền của trung ương và địa phương trong quản lý NSNN Những giảipháp cụ thể để đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN được luận án đề xuất gắnliền với việc làm rõ các nội dung trong quản lý ngân sách như: Phân cấp thẩmquyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN; Phân cấpnguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN; Phân cấp quản lý trong thực hiện chu trìnhNSNN và phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN

Dựa vào lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh và lý thuyết tài khóa,Nguyễn Phi Lân, Nguyễn Bích Ngà (2009) đã xây dựng mô hình kinh tế lượng

để phân tích mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và phân quyền tài chính Bằngviệc sử dụng số liệu của 64 tỉnh, thành phố của Việt Nam và tách ra thành haigiai đoạn 1997 - 2001 và 2002 – 2007, tác giả đã chỉ ra rằng; phân cấp quản lýchi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản có tác động tiêu cực đến tăng

trưởng kinh tế địa phương trong giai đoạn 1997 – 2001, tuy nhiên trong giaiđoạn 2002 – 2007, sự tác động của chi đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế địaphương lại cho kết quả tích cực Nguyễn Khắc Minh (2008) đã sử dụng phươngpháp tiếp cận tham số (dựa trên hàm sản xuất ngẫu nhiên) và phương pháp tiếpcận phi tham số (dựa trên DEA) với dữ liệu bảng của 34 tỉnh thành Việt Namtrong giai đoạn 2000-2005 để phân tích hiệu quả chi tiêu công Kết quả đã chỉ rarằng tính phi hiệu quả trong chi tiêu công tồn tại trong cả chi tiêu thường xuyên

và đầu tư công Phạm Thế Anh (2008) đã xem xét mối quan hệ giữa cơ cấu chingân sách và tăng trưởng kinh tế Bằng số liệu được thu thập từ 61 tỉnh thành

Việt Nam trong giai đoạn 2001-2005 và chia “chi đầu tư” và “chi thường

xuyên” thành 5 ngành khác nhau Kết quả phân tích đã chỉ ra rằng các khoản

“chi đầu tư” có hiệu ứng tích cực hơn so với “chi thường xuyên” trong một số

ngành, tuy nhiên “chi thường xuyên” có tác động tích cực hơn đối một số ngành

khác Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) dựa vào số liệu từ 31 địaphương ở Việt Nam và sử dụng phương pháp ước lượng tham số để đánh giá,phân tích tác động của chi tiêu cấp tỉnh và cấp huyện đến tăng trưởng kinh tế củađịa phương Kết quả phân tích đã chỉ ra rằng, nguồn chi cho đầu tư cấp huyệncần phải được tăng thêm, trong khi chi tiêu đầu tư cấp tỉnh nên giảm để thúc đẩytăng trưởng kinh tế của địa phương

Dựa vào số liệu chuỗi thời gian từ năm 1990 đến năm 2011, Mai Đức Lâm(2012) đã xây dựng ba mô hình để quan sát sự tác động của phân quyền tài khoávào tăng trưởng kinh tế Trong mô hình 1 tác giả chỉ xem xét mối quan hệ giữatổng chi địa phương với tăng trưởng kinh tế Kết quả mô hình 1 đã chỉ ra rằng,chi tiêu địa phương có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế Trong mô hình

2 tác giả tách tổng chi địa phương thành chi tiêu đầu tư và chi thường xuyên Kếtquả mô hình 2 đã chỉ ra chi tiêu đầu tư có tác động tích cực và ý nghĩa vào tăngtrưởng kinh tế, tuy nhiên không tìm thấy mối liên hệ có ý nghĩa giữa chi tiêu

thường xuyên và tăng trưởng kinh tế Trong mô hình 3, tác giả chia tổng thu củachính quyền địa phương thành hai nguồn chính là; (1) nguồn thu từ chuyển giaotài chính từ chính phủ trung ương và (2) là nguồn thu từ thuế Kết quả thựcnghiệm đã chỉ ra rằng, trong khi nguồn thu từ thuế có tác động tích cực và ýnghĩa vào tăng trưởng kinh tế, thì mối quan hệ giữa nguồn thu từ việc chuyểngiao tài chính và tăng trưởng kinh tế không có ý nghĩa

- Luận án Tiến sỹ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN”của tác giả Nguyễn Việt Cường, năm 2001.Luận án đưa ra những phân tích,đánh giá về cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam, từ trung ươngđến các cấp chính quyền địa phương Từ đó đưa ra những giải pháp đổi mới

cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước thực sự hiệu qủa và đạt được các mụctiêu quản lý đã đề ra Luận án có phạm vi nghiên cứu rộng, đó là cơ chế phâncấp quản lý ngân sách nói chung, không đi vào nghiên cứu tình hình phân cấpcủa địa phương Bên cạnh đó giai đoạn nghiên cứu từ năm 2001 nên đã lạchậu so với tình hình hiện nay

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cho cáccấp chính quyền địa phương” của tác giả Đào Xuân Liên, năm 2007 Từnhững lý luận chung về phân cấp ngân sách nhà nước và kinh nghiệm phâncấp cho các địa phương ở một số nước trên thế giới, tác giả đã phân tích thựctrạng phân cấp ngân sách ở nước ta giai đọan 2003-2007, từ đó đề ra một sốgiải pháp nhằm hoàn thiện và tăng cường phân cấp ngân sách nhiều hơn chochính quyền địa phương ở nước ta Luận văn nghiên cứu tổng quát công tácphân cấp NSNN cho các cấp chính quyền địa phương Tuy nhiên mỗi địaphương lại có đặc thù riêng nên công tác phân cấp NSNN cho từng địaphương cũng khác nhau

Tình hình nêu trên cho thấy tuy đã được chú ý, nhưng chủ yếu các đềtài về phân cấp quản lý ngân sách mới được đề cập ở các khía cạnh góc độ

của luật ngân sách, các tác giả đã đi sâu nghiên cứu các ưu điểm và nhượcđiểm trong phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương theoLuật Ngân sách năm 2002; một số bài viết về phân cấp quản lý ngân sách củaViệt nam các nội dung mang tính chất chung chung không cụ thể; một số luậnvăn đã đi sâu vào phân cấp quản lý tại địa phương, tuy nhiên thời gian nghiêncứu đã lạc hậu so với tình hình hiện nay và điểm đáng lưu ý là phân cấp ngânquản lý ngân sách phải phù hợp với việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hộigiữa các cấp chính quyền, năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khảnăng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chínhquyền nhà nước ở mỗi cấp, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa ,xã hội ở mỗiđịa phương Tại tỉnh Hà Nam chưa có công trình nào nghiên cứu một cáchchuyên sâu về phân cấp quản lý ngân sách trong giai đoạn hiện nay, vì vậy, đềtài này sẽ tiếp tục nghiên cứu, hệ thống hoá và làm rõ thêm cơ sở lý luận vàthực tiễn của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, từ đó đề ra các giải phápgóp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh

1.2 Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách

1.2.1 Khái niệm và mục đích của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Các khái niệm cơ bản

* Ngân sách nhà nước

Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

Việt Nam sửa đổi năm 2002, có hiệu lực từ năm 2004 thì "Ngân sách Nhà

nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước

có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Quốc hội, 2002, trang 5)

Ngân sách Nhà nước Việt Nam hiện nay bao gồm: Ngân sách trungương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách củađơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Phù

hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địaphương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọichung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phốthuộc tỉnh (gọi chung là Ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường,thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

* Phân cấp quản lý ngân sách:

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quyđịnh nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phâncông trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp Điềunày cũng được thể hiện trong tổ chức hệ thống NSNN, tạo nên các cấp ngânsách tương ứng với các cấp chính quyền nhà nước

Luật NSNN năm 2002 quy định: “NSNN được quản lý thống nhất theonguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có phân công, phân cấpquản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm” (Quốc hội, 2002, trang 6)

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đềuđược phân giao những nhiệm vụ nhất định Để thực hiện những nhiệm vụ đó,mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hànhchính và ngân sách Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiềucấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan Bởi vìmỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập.Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân cấp quản lýngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính vàngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn địnhcủa nền kinh tế – xã hội

Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm

về phân cấp quản lý ngân sách Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sáchnhà nước như sau:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm,quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phươngtrong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ choviệc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngânsách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địaphương

1.2.1.2 Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN là nhằm hướng đến các mục đích sau:

Một là, làm tăng hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước: Nếu phân cấp

quản lý NSNN một cách hợp lý sẽ làm tăng hiệu quả công tác quản lý NSNNphục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia

Hai là, phát huy tính chủ động của địa phương: Khi địa phương được

chủ động về ngân sách thì họ có khả năng tăng hiệu quả sử dụng ngân sáchthông qua việc cung cấp dịch vụ công cộng cũng như phúc lợi kinh tế chongười dân của địa phương

Ba là, khuyến khích cung cấp hiệu quả hàng hóa công cộng: Mục đích

của phân cấp quản lý NSNN là khuyến khích các địa phương chi ngân sáchcho việc cung cấp các hàng hóa công cộng quan trọng và có giá trị lâu dài nhưgiáo dục, y tế,

Bốn là, tăng cường năng lực quản lý nhà nước của các cấp chính quyền: Nếu phân cấp quản lý NSNN tốt hơn sẽ góp phần vào việc tăng năng

lực quản lý nhà nước của chính quyền trung ương và địa phương qua đó làmtăng hiệu quả quản lý NSNN

Năm là, tạo điều kiện cho việc giám sát ngân sách nhà nước: Phân cấp

quản lý NSNN một cách rõ ràng, minh bạch sẽ tạo điều kiện cho việc giám sátviệc sử dụng NSNN của các cơ quan chức năng hiệu quả hơn

1.2.2 Căn cứ, nguyên tắc và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.2.1 Căn cứ phân cấp quản lý NSNN

Một là, Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý NSNN: Để quản lý

NSNN có hiệu quả thì Nhà nước thường ban hành hệ thống những quy địnhpháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý NSNN, trong đó có nhữngquy định cụ thể về phân cấp quản lý NSNN

Hai là, tính chất đặc thù của hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống

NSNN của mỗi quốc gia thường được phân thành các cấp tương ứng với hệthống bộ máy nhà nước Thường thì hệ thống ngân sách nhà nước được phânchia thành NSTƯ và NSĐP

Ba là, tính đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước: điều này được thể

hiện ở chỗ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có tính chất tập trung caothì các nguồn thu ngân sách lớn là của cấp trung ương, địa phương được phâncấp những nguồn thu nhỏ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có sự phâncấp mạnh hơn thì cấp địa phương có nhiều quyền độc lập tương đối trong việcban hành và thực thi nhiều quyết định về NSĐP

Bốn là, tính hiệu quả của việc cung cấp hàng hoá công cộng: Trong

công tác quản lý nhà nước, chính quyền trung ương và chính quyền địaphương vừa đảm bảo chức năng quản lý nhà nước vừa phải đảm bảo việccung cấp các hàng hoá công cộng Việc cung cấp hàng hóa công cộng ở cấptrực tiếp tiến hành chi trong phân cấp quản lý NSNN sẽ làm cho việc chi tiêuNSNN hiệu quả hơn

an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

Việc phân cấp ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xãhội; gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, đảm bảo nguồn thu đểchủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, anninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăngcường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mônhỏ cho nhiều cấp; hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sáchcấp dưới; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau giữa các khoản thu,trong cùng một khoản thu và giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

Thứ hai, phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách tỉnh trong hệ thống NSĐP.

Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chínhquyền cấp tỉnh trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa các cấp chínhquyền ở địa phương; ngân sách tỉnh thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọnglớn trên địa bàn tỉnh và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trìnhphát triển kinh - tế xã hội tỉnh, đảm bảo quốc phòng an ninh và hỗ trợ các địaphương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

Thứ ba, phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách.

Làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa cấp các cấp ở địa phương, từ

đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấpchính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụphát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ ỷ lại củangân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên, gắn quyền lợi chi và trách nhiệmthu cho từng cấp chính quyền.Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùnglắp giữa các nguồn thu nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp, dẫn đến

tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thấtthoát, lãng phí ngân sách.

Thứ tư, nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của

cấp khác; Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơquan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phảichuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.Việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sáchphải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối củangân sách từng cấp;

Thứ năm, thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản

thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngânsách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địaphương Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm Số bổsung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới;

Thứ sáu, trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng

nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triểnkinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khảnăng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổsung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp

về ngân sách cấp trên;

1.2.2.3 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước

Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lýngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan Điều đó xuất phát từnhững lý do sau đây:

- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia, chínhquyền được tổ chức thành nhiều cấp từ trung ương đến cơ sở Mỗi cấp chínhquyền đều có chức năng và nhiệm vụ cụ thể Do vậy cần có nguồn tài chínhnhất định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó Để phù hợp với

cơ chế kinh tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấpquản lý ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố tríchi tiêu hiệu quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống

- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyếnkhích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồnlực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng nhưlợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩykinh tế - xã hội phát triển

- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấpquản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau Việc đẩy mạnh phân cấpquản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lýkinh tế - xã hội trên địa bàn

- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hoá công cộng được phânchia làm hai loại: hàng hoá công cộng có tầm ảnh hưởng toàn quốc hay liênvùng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao… thì do NSTƯ đảm nhiệm; nhữnghàng hoá công cộng gắn với một khu vực nhất định ở địa phương như: đường

xá nông thôn, chiếu sáng, cấp thoát nước, vệ sinh… chỉ có chính quyền địaphương mới biết rõ nguyện vọng, số lượng, chất lượng, những loại cần cungcấp và khả năng ngân sách tài trợ Do vậy chỉ có chính quyền địa phương mớithực hiện cung cấp loại hàng hoá công cộng này có hiệu quả nhất Để cónguồn tài chính cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương thì phải phânđịnh quyền và nhiệm vụ thu, chi cho cấp chính quyền đó

Đặc biệt, trong bối cảnh tình hình mới, đất nước ta đang trong quá trìnhphát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh côngnghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đã đặt ra nhữngyêu cầu mới phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung,

về phân cấp quản lý tài chính ngân sách nói riêng Cụ thể là:

Thứ nhất, phân cấp chính là điều kiện để kinh tế cả nước nói chung,

kinh tế vùng miền nói riêng, phát huy tính năng động, chủ động, khơi thôngcác nguồn lực tiềm tàng và xử lý các vấn đề phát sinh kịp thời, có hiệu quả

Thứ hai, yêu cầu hết sức cấp thiết của cải cách hành chính hiện nay đặt

ra vấn đề phải tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý, xem phân cấp quản lý làtiền đề, là phương tiện thực hiện cải cách hành chính; đảm bảo cải cách hànhchính đạt hiệu quả cao

Thứ ba , phân cấp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài chính.

Vì vậy cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách giữa chínhquyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tựchủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ,

cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính

quyền Nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của

Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực,hiệu quả quản lý Nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhândân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương

1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.3.1.Phân cấp về quyền hạn giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN

Đó là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phươngtrong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như quyết định dự toán, phân bổ dự toán

ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách, điều chỉnh dự toán ngân sách; banhành chế độ, tiêu chuẩn, chính sách, định mức về NSNN.

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào cóthẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức tiêu chuẩn, phạm

vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền Cơ sở pháp lý này được dựa trên hiếnpháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính của Nhà nước Có như vậy, việcđiều hành và quản lý NSNN mới đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, tránh tưtưởng cục bộ địa phương, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN

* Đối với cấp tỉnh:

- HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩnquyết toán NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cầnthiết, được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí gắn với quản

lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính Nhànước của chính quyền địa phương, các khoản đóng góp của nhân dân theo quyđịnh của pháp luật, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ Trongtrường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm

vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnhthì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướngChính phủ để đầu tư Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụcấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ, ngành chức năng HĐNDcấp tỉnh còn có nhiệm vụ quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chicho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngânsách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phươngđược hưởng từ các khoản thu phân chia tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương vàngân sách địa phương và các khoản thu phân chia giữa các cấp chính quyền ởđịa phương

- UBND cấp tỉnh lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấp

tỉnh, dự toán điều chỉnh trong trường hợp cần thiết trình HĐND cấp tỉnhquyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấptrên trực tiếp; lập quyết toán NSĐP trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn và báocáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Căn

cứ vào nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định giao nhiệm vụ thu, chingân sách cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc khối tỉnh.; tổ chức thực hiện vàkiểm tra việc thực hiện ngân sách cấp mình

* Đối với cấp huyện

- HĐND cấp huyện quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách cấphuyện, phê chuẩn quyết toán ngân sách huyện; quyết định điều chỉnh dự toánngân sách huyện trong trường hợp cần thiết Hội đồng nhân dân cấp huyệnkhông được quyền ban hành ban hành các chế độ chính sách về thu chi ngânsách cũng như phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi như HĐND cấp tỉnh

- UBND cấp huyện lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấpmình, dự toán điều chỉnh ngân sách trong trường hợp cần thiết trình HĐNDcùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tàichính cấp trên trực tiếp; lập quyết toán ngân sách huyện trình HĐND cùngcấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chínhcấp trên trực tiếp; Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cùng cấp, quyết địnhgiao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc.; tổ chứcthực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách cấp huyện

* Đối với cấp xã

- HĐND cấp xã quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách cấp xã, phêchuẩn quyết toán ngân sách xã; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách xãtrong trường hợp cần thiết Hội đồng nhân dân cấp xã không được quyền banhành ban hành các chế độ chính sách về thu chi ngân sách cũng như phân cấpnguồn thu nhiệm vụ chi như HĐND cấp tỉnh

- UBND cấp xã lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấp mình, dựtoán điều chỉnh ngân sách trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấpquyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấptrên trực tiếp; lập quyết toán ngân sách huyện trình HĐND cùng cấp phêchuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trêntrực tiếp; Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cùng cấp, quyết định giao nhiệm

vụ thu, chi ngân sách cho cấp mình.; tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thựchiện ngân sách cấp mình

1.2.3.2 Phân cấp về nguồn lực trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối NSNN

Là việc phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chigiữa các cấp ngân sách Nội dung này thể hiện mối quan hệ về lợi ích nênthường rất phức tạp khó khăn, gây nhiều bất đồng trong quá trình xây dựng vàtriển khai các đề án phân cấp quản lý NSNN Sự khó khăn này bắt nguồn từ

sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điềukiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước Nói cáchkhác đó là việc xác định ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã đượcthu những khoản gì và phải chi những khoản gì

Ở Việt Nam, nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sáchđịa phương được quy định cụ thể tại Luật NSNN năm 2002 như sau:

Nguồn thu của ngân sách địa phương:

*Thu ngân sách cấp tỉnh:

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanhnghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tàinguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay làthuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ởthuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sựnghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy địnhcủa pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từquỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương;

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đónggóp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

- Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theoquy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật này

*Thu ngân sách cấp huyện

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanhnghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tàinguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay làthuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ởthuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sựnghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy địnhcủa pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế,

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đónggóp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

*Thu ngân sách cấp xã

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanhnghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tàinguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay làthuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ởthuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sựnghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy địnhcủa pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế,

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đónggóp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

Căn cứ vào các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng , Hội đồngnhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thugiữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương Ngân sách xã, thị trấn đượchưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất,thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đấtnông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất; Ngân sách thị xã,thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ(không kể lệ phí trước bạ nhà đất (Quốc hội, 2002, trang 6) Như vậy, LuậtNSNN năm 2002 một mặt khẳng định quyền của HĐND cấp tỉnh quyết địnhnguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã; mặt khác lại mở rộng nguồn thu và

quyền tự chủ của cấp huyện, xã bằng cách quy định cấp xã được hưởng tốithiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp thị xã, thành phố được hưởng 50% nguồnthu lệ phí trước bạ.

Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổngcác khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫnkhông đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu

bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngânsách cấp dưới

Số bổ sung cân đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương doHĐND cấp trên quyết định

Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương:

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp tỉnh:

- Chi đầu tư phát triển bao gồm: Đầu tư xây dựng các công trình kếtcấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ cho cácdoanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theoquy định của pháp luật;

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáodục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thểthao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác dođịa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao chođịa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sảnViệt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổchức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghềnghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách

xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; Chương trình quốc gia

do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; Trợ giá theo chính sách của Nhànước; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tạikhoản 3 Điều 8 của Luật này;

- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;

- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

- Chi chuyển nguồn

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện:

- Chi đầu tư phát triển

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáodục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thểthao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác dođịa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao chođịa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sảnViệt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổchức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghềnghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách

xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; Chương trình quốc gia

do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; Trợ giá theo chính sách của Nhànước; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

- Chi chuyển nguồn

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp xã:

- Chi đầu tư phát triển

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế,giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thểdục thể thao, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quảnlý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); Hoạtđộng của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ

chức chính trị - xã hội ở địa phương; Các khoản chi khác theo quy định củapháp luật;

- Chi chuyển nguồn

1.2.3.3 Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các

cấp ngân sách trong một chu trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toánngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách Trong các giai đoạnnày, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương, địaphương và các cơ quan chuyên môn là thể hiện tính chất của phân cấp quản lýNSNN trong toàn bộ hệ thống NSNN

1.2.3.4.Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN là việc phân địnhnhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện cácquyền về giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN nhằm mục đích quản lý NSNNđạt được những mục tiêu đề ra

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách

Thứ nhất là mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước Để thựchiện chức năng, nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ thống chính quyềnnhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở Mỗi cấp chính quyền thực hiện chứcnăng nhiệm vụ được giao thông qua tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức,viên chức và sử dụng công cụ tài chính - ngân sách để thực hiện

Thứ hai là việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chínhquyền Phân cấp quản lý kinh tế – xã hội chính là giao việc cho mỗi cấp chínhquyền Từ quy mô, tính chất nhiệm vụ, công việc được giao mà xác địnhnguồn nhân lực và nguồn tài chính tương ứng để mỗi cấp chính quyền thực thinhiệm vụ

Thứ ba là năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo vàhiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗicấp Ngoài chức năng quản lý xã hội, chức năng kinh tế và các hoạt động khácnhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xã hội Việccung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhucầu đa dạng của người dân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyềnnào đó thực hiện Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khảnăng quản lý cao (an ninh, quốc phòng, môi trường ) thường do chính quyềnnhà nước trung ương đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáodục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng ) thường giao chochính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện

và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương Việc quyết định phân cấp

về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụthu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương

Thứ tư là đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa, xã hội ở mỗi địa phương.Phân cấp quản lý NSNN cần chú ý đến tính đặc thù của địa phương đó lànhững đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương từ đó dẫn đến nhữngnội dung phân cấp quản lý NSNN cũng có những tính chất đặc thù

1.2.5 Một số chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và quản lý ngân sách

- Chính sách được ban hành đúng thẩm quyền

- Chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù hợptheo khung quy định của nhà nước

- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ, kịp thời

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi

- Gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chínhquyền địa phương: đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ độngthực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, anninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăngcường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mônhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từngkhoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn.

- Tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp dưới: điều này giúp cho cáccấp chính quyền địa phương tăng tính chủ động trong việc thực hiện cácnhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, tránh tình trạng thụ động,trông chờ vào ngân sách cấp trên, nâng cao hiệu quả hoạt động ngân sách

- Tăng thu ngân sách một cách ổn định, bền vững: chính quyền địaphương phải có chính sách nuôi dưỡng nguồn thu, thúc đẩy sản xuất kinhdoanh, tăng khả năng phát triển kinh tế- xã hội

- Cơ cấu nguồn thu chuyển dịch theo hướng tích cực, đó là nâng dần tỷtrọng nguồn thu thuế, phí, lệ phí trong cơ cấu nguồn thu của địa phương, giảm

tỷ trọng nguồn thu tiền sử dụng đất

- Phân cấp nguồn thu phải đảm bảo tiêu chí phục vụ tốt công tác quản

lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp ngân sách

- Đảm bảo tuân thủ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp chu trình ngân sách

- Đảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước

và các văn bản pháp luật về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị

và chính quyền các cấp trong việc lập dự toán, phân bổ dự toán, chấp hành vàquyết toán NSNN

* Chỉ tiêu đánh giá hiệu quả của công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương

- Tỷ trọng (%) thu NSNN đóng góp trong tổng GDP.

- Sự phát triển về mặt kinh tế - xã hội của địa phương

1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Ninh Bình và bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Nam

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Ninh Bình

Tình hình phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN của tỉnhNinh Bình giai đoạn 2011-2014 như sau:

* Về phân cấp nguồn thu.

Phân cấp nguồn thu giữa các cấp NSĐP chia làm hai nhóm:

- Nhóm 1: Nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%

- Nhóm 2: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) giữa ngân sáchTrung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương

Việc quy định tỷ lệ (%) phân chia giữa các cấp ngân sách đối với một

số khoản thu như thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất, thuế chuyểnquyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất có căn cứ vào đặc điểm kinh tế - xãhội, tính chất khu vực của từng huyện, thị xã, thành phố

Cụ thể tỉnh Ninh bình đã thực hiện phân chia nguồn thu của một sốkhoản thu cho 3 cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã như sau:

+ Thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp ( TNDN)thu từ các doanh nghiệp nhà nước trung ương; doanh nghiệp nhà nước địaphương; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; doanh nghiệp ngoài quốcdoanh đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh phân chia cho ngânsách cấp tỉnh 100%; đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện phânchia cho ngân sách cấp huyện 100%

+ Thuế GTGT thu từ các hộ sản xuất kinh doanh trên địa bàn các xã, thị trấnphân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%; trên địa bàncác phường phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%