Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh hà nam

10 của luật ngân sách, các tác giả đã đi sâu nghiên cứu các ưu điểm và nhược điểm trong phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương theo Luật Ngân sách năm 2002; một số bài

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Nga

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG ii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ iii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.2 Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách 10

1.2.1 Khái niệm và mục đích của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 10

1.2.2 Căn cứ, nguyên tắc và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 17

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách 26

1.2.5 Một số chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách 27

1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Ninh Bình và bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Nam 29

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Ninh Bình 29

1.3.2 Bài học cho phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam 38

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 40

2.1 Phương pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu 40

2.2 Phương pháp thu thập dữ liệu, thông tin 40

2.3 Phương pháp xử lý dữ liệu, thông tin 41

2.3.1 Phương pháp thống kê mô tả 41

2.3.2 Phương pháp phân tích - tổng hợp 42

2.3.3 Phương pháp so sánh 43

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAM GIAI ĐOẠN 2011-2014 44

3.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Hà Nam 44

3.1.1.Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền tỉnh Hà Nam và hệ thống ngân sách nhà nước 44 3.1.2 Về phân cấp quản lý kinh tế xã hội 44 3.1.3 Về năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp 45 3.1.4 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội 46

3.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hà Nam giai đoạn 2011-2014 48

3.2.1 Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương 48 3.2.2 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách tại tỉnh Hà Nam 51 3.2.3 Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách 64 3.2.4 Về phân cấp giám sát, thanh tra, kiểm toán 66

3.3 Đánh giá tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hà Nam giai đoan 2011-2014 67

3.3.1 Những kết quả đạt được 67 3.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân 70

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẢY MẠNH THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH HÀ NAM ĐẾN NĂM 2020 76 4.1 Quan điểm đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Hà Nam 76

4.1.1 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương phải đáp ứng những yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và cải cách hành chính 76 4.1.2 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội 77

4.1.3 Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên và tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới 77 4.1.4 Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo tính công bằng, hợp lý, bao quát đầy đủ các hoạt động thu và chi của ngân sách Nhà nước 78 4.1.5 Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của cơ chế phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2014 79

4.2 Giải pháp đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hà Nam 79

4.2.1.Về việc phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương 79 4.2.2 Đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý các nguồn thu ngân sách nhà nước cho cấp huyện, cấp xã 80 4.2.3 Đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản lý các nhiệm vụ chi ngân sách 83 4.2.4 Nâng cao năng lực quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền trong tỉnh 85

KẾT LUẬN 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO 89

i

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

4 Bảng 3.1 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành ở tỉnh Hà Nam 45

5 Bảng 3.2 Thu ngân sách nhà nước các cấp trên địa bàn

6 Bảng 3.3 Tổng hợp thu, chi NS của khối huyện, thành

7 Bảng 3.4 Tỷ trọng chi cân đối ngân sách các cấp 68

8 Bảng 3.5 Tỷ trọng chi đầu tư phát triển giữa các cấp

9 Bảng 3.6 Tỷ trọng chi thường xuyên giữa các cấp ngân sách 72

iii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Thu từ thuế, phí tỉnh Hà Nam giai đoạn

2 Biểu đồ 3.2 Thu tiền sử dụng đất giai đoạn

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn

từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm

vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống Phân cấp quản lý ngân sách là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực

sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước Phân cấp quản lý ngân sách đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế - xã hội ngày càng hoàn thiện hơn

Đối với mỗi địa phương, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo các cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi là cấp huyện), cấp xã có vai trò rất quan trọng

Phân cấp ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tác động của nhiều yếu tố Phân cấp qu ản lý ngân sách giai đo ạn 2011-2014 ở tỉnh Hà Nam đã góp phần ta ̣o tính chủ đ ộng trong bố trí kế hoa ̣ch và hoa ̣t động điều hành của mỗi cấp chính quyền , khuyến khích đi ̣a phương tăng thu, hạn chế t ư tưởng trông chờ, ỷ lại vào nguồn thu của ng ân sách cấp trên, tuy nhiên hoạt động phân cấp ngân sách của tỉnh còn có điểm chưa phù hợp, chưa

đủ mạnh mẽ, triệt để Để góp phần đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam và đề xuất một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách tỉnh Hà Nam trong thời gian tới, tôi đã chọn đề tài

“Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam" làm đề tài nghiên

cứu cho luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế

Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:

2 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu:

* Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo các cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, đề tài

đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh Hà Nam, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh

* Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

và vai trò của phân cấp quản lý ngân sách đến phát triển kinh tế - xã hội

- Đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, chỉ ra thành tựu, hạn chế và nguyên nhân

- Đưa ra được những kiến nghị để hoàn thiện việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo các cấp ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu: đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh

- Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu việc thực hiện phân cấp quản

lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách thuộc địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã)

4

4 Đóng góp của luận văn

- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương

- Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011 - 2014, chỉ rõ những thành công, hạn chế và nguyên nhân

- Đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

Kết quả nghiên cứu có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc hoạch định và thực hiện chính sách phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã tại tỉnh Hà Nam và các địa phương khác

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn

về phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2014

Chương 4: Quan điểm và giải pháp đẩy mạnh thực hiện phân cấp quản

lý ngân sách Nhà Nước ở tỉnh Hà Nam đến năm 2020

5

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Tại Việt Nam thời gian qua đã có một số nghiên cứu đề cập đến phân cấp quản lý ngân sách liên quan đến đề tài Có thể kể đến một số công trình tiêu biểu như:

- Bùi Đường Nghiêu và Võ Thành Hưng (2006) đã phân tích những vấn

đề lí luận cơ bản về điều hòa ngân sách; thực trạng cơ chế điều hòa ngân sách Việt Nam; kinh nghiệm quốc tế và những giải pháp hoàn thiện cơ chế điều hòa ngân sách nhà nước Việt Nam Lê Chi Mai (2006) cũng đã cung cấp cơ

sở lý luận và thực tiễn về phân cấp ngân sách - bao gồm cả thẩm quyền quyết định ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách; các giải pháp nhằm tăng cường phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương ở nước ta

- Bài viết của Nguyễn Thi Hoàng Yến đăng trên tạp chí Tài chính số 9, năm 2013: “Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước” Nội dung nêu lên một số qui định về phân cấp ngân sách trong giai đoạn từ năm

1992 đến 2013, vai trò của việc phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương Những yêu cầu đặt ra trong việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hơn nữa trong phân cấp ngân sách để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội trong giai đoạn mới Bài viết nêu ra một số quan điểm và nội dung đổi mới pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước (NSNN) như: Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải bám sát định hướng, yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế xã hội và các văn kiện của Đảng và Nhà nước phù hợp với từng thời kỳ; Chính sách pháp luật phân cấp quản lý NSNN phải được nghiên cứu đổi mới

từ các văn bản gốc như Hiến pháp, Luật NSNN; Nghiên cứu xây dựng và thực hiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép phù hợp với kinh nghiệm

6

quốc tế trong hệ thống NSNN các cấp ngân sách (không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp đó quyết định); Đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong phân bổ ngân sách, thực hiện đầy đủ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ ngân sách trung ương (NSTƯ); phân cấp quản lý NSNN tiếp tục đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTƯ để thực hiện nhiệm vụ quan trọng của đất nước và hỗ trợ địa phương khó khăn, có cơ chế hỗ trợ đặc thù cho những địa phương có đóng góp lớn cho ngân sách Phân cấp mạnh hơn, đảm bảo tính chủ động của các địa phương nhưng đồng thời gắn với trách nhiệm của địa phương trong quản lý, sử dụng ngân sách địa phương (NSĐP)

- Bài viết của tác giả Vũ Sỹ Cường đăng trên tạp chí Tài chính số 5 năm 2013: “Thực trạng và một số gợi ý chính sách về phân cấp ngân sách tại Việt Nam” Nội dung bài viết đánh giá khái quát về tình hình thực hiện phân cấp quản lý NSNN ở nước ta trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ý cải cách trong giai đoạn tới

- Bài viết của các tác giả Vũ Như Thăng, Lê Thị Mai Liên đăng trên tạp chí Tài chính số 5 năm 2013: “Bàn về phân cấp ngân sách ở Việt Nam” Nội dung bài viết đánh giá những kết quả đạt được trong phân cấp ngân sách như: Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương; tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo; góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch

và trách nhiệm giải trình Đồng thời cũng chỉ ra những hạn chế trong phân cấp ngân sách hiện nay như: Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân

sách của địa phương bị hạn chế; phân định nhiệm vụ chi còn bất cập; tương

quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng; bổ sung cân ðối và bổ sung có mục tiêu chưa thu

hẹp được bất bình ðẳng giữa các địa phương; bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương Từ đó các tác giả cũng gợi ý một số chính sách về

- Dựa vào lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh và lý thuyết tài khóa, Nguyễn Phi Lân, Nguyễn Bích Ngà (2009) đã xây dựng mô hình kinh tế lượng

để phân tích mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và phân quyền tài chính Bằng việc sử dụng số liệu của 64 tỉnh, thành phố của Việt Nam và tách ra thành hai giai đoạn 1997 - 2001 và 2002 – 2007, tác giả đã chỉ ra rằng; phân cấp quản lý chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản có tác động tiêu cực đến tăng

8

trưởng kinh tế địa phương trong giai đoạn 1997 – 2001, tuy nhiên trong giai đoạn 2002 – 2007, sự tác động của chi đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế địa phương lại cho kết quả tích cực Nguyễn Khắc Minh (2008) đã sử dụng phương pháp tiếp cận tham số (dựa trên hàm sản xuất ngẫu nhiên) và phương pháp tiếp cận phi tham số (dựa trên DEA) với dữ liệu bảng của 34 tỉnh thành Việt Nam trong giai đoạn 2000-2005 để phân tích hiệu quả chi tiêu công Kết quả đã chỉ ra rằng tính phi hiệu quả trong chi tiêu công tồn tại trong cả chi tiêu thường xuyên

và đầu tư công Phạm Thế Anh (2008) đã xem xét mối quan hệ giữa cơ cấu chi ngân sách và tăng trưởng kinh tế Bằng số liệu được thu thập từ 61 tỉnh thành

Việt Nam trong giai đoạn 2001-2005 và chia “chi đầu tư” và “chi thường xuyên” thành 5 ngành khác nhau Kết quả phân tích đã chỉ ra rằng các khoản

“chi đầu tư” có hiệu ứng tích cực hơn so với “chi thường xuyên” trong một số ngành, tuy nhiên “chi thường xuyên” có tác động tích cực hơn đối một số ngành

khác Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) dựa vào số liệu từ 31 địa phương ở Việt Nam và sử dụng phương pháp ước lượng tham số để đánh giá, phân tích tác động của chi tiêu cấp tỉnh và cấp huyện đến tăng trưởng kinh tế của địa phương Kết quả phân tích đã chỉ ra rằng, nguồn chi cho đầu tư cấp huyện cần phải được tăng thêm, trong khi chi tiêu đầu tư cấp tỉnh nên giảm để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của địa phương

Dựa vào số liệu chuỗi thời gian từ năm 1990 đến năm 2011, Mai Đức Lâm (2012) đã xây dựng ba mô hình để quan sát sự tác động của phân quyền tài khoá vào tăng trưởng kinh tế Trong mô hình 1 tác giả chỉ xem xét mối quan hệ giữa tổng chi địa phương với tăng trưởng kinh tế Kết quả mô hình 1 đã chỉ ra rằng, chi tiêu địa phương có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế Trong mô hình

2 tác giả tách tổng chi địa phương thành chi tiêu đầu tư và chi thường xuyên Kết quả mô hình 2 đã chỉ ra chi tiêu đầu tư có tác động tích cực và ý nghĩa vào tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên không tìm thấy mối liên hệ có ý nghĩa giữa chi tiêu

9

thường xuyên và tăng trưởng kinh tế Trong mô hình 3, tác giả chia tổng thu của chính quyền địa phương thành hai nguồn chính là; (1) nguồn thu từ chuyển giao tài chính từ chính phủ trung ương và (2) là nguồn thu từ thuế Kết quả thực nghiệm đã chỉ ra rằng, trong khi nguồn thu từ thuế có tác động tích cực và ý nghĩa vào tăng trưởng kinh tế, thì mối quan hệ giữa nguồn thu từ việc chuyển giao tài chính và tăng trưởng kinh tế không có ý nghĩa

- Luận án Tiến sỹ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN” của tác giả Nguyễn Việt Cường, năm 2001.Luận án đưa ra những phân tích, đánh giá về cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam, từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương Từ đó đưa ra những giải pháp đổi mới

cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước thực sự hiệu qủa và đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra Luận án có phạm vi nghiên cứu rộng, đó là cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nói chung, không đi vào nghiên cứu tình hình phân cấp của địa phương Bên cạnh đó giai đoạn nghiên cứu từ năm 2001 nên đã lạc hậu so với tình hình hiện nay

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cho các cấp chính quyền địa phương” của tác giả Đào Xuân Liên, năm 2007 Từ những lý luận chung về phân cấp ngân sách nhà nước và kinh nghiệm phân cấp cho các địa phương ở một số nước trên thế giới, tác giả đã phân tích thực trạng phân cấp ngân sách ở nước ta giai đọan 2003-2007, từ đó đề ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện và tăng cường phân cấp ngân sách nhiều hơn cho chính quyền địa phương ở nước ta Luận văn nghiên cứu tổng quát công tác phân cấp NSNN cho các cấp chính quyền địa phương Tuy nhiên mỗi địa phương lại có đặc thù riêng nên công tác phân cấp NSNN cho từng địa phương cũng khác nhau

Tình hình nêu trên cho thấy tuy đã được chú ý, nhưng chủ yếu các đề tài về phân cấp quản lý ngân sách mới được đề cập ở các khía cạnh góc độ

10

của luật ngân sách, các tác giả đã đi sâu nghiên cứu các ưu điểm và nhược điểm trong phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương theo Luật Ngân sách năm 2002; một số bài viết về phân cấp quản lý ngân sách của Việt nam các nội dung mang tính chất chung chung không cụ thể; một số luận văn đã đi sâu vào phân cấp quản lý tại địa phương, tuy nhiên thời gian nghiên cứu đã lạc hậu so với tình hình hiện nay và điểm đáng lưu ý là phân cấp ngân quản lý ngân sách phải phù hợp với việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền, năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa ,xã hội ở mỗi địa phương Tại tỉnh Hà Nam chưa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về phân cấp quản lý ngân sách trong giai đoạn hiện nay, vì vậy, đề tài này sẽ tiếp tục nghiên cứu, hệ thống hoá và làm rõ thêm cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, từ đó đề ra các giải pháp góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh

1.2 Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách

1.2.1 Khái niệm và mục đích của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Các khái niệm cơ bản

* Ngân sách nhà nước

Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

Việt Nam sửa đổi năm 2002, có hiệu lực từ năm 2004 thì "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước

có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Quốc hội, 2002, trang 5)

Ngân sách Nhà nước Việt Nam hiện nay bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Phù

11

hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

* Phân cấp quản lý ngân sách:

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quy định nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp Điều này cũng được thể hiện trong tổ chức hệ thống NSNN, tạo nên các cấp ngân sách tương ứng với các cấp chính quyền nhà nước

Luật NSNN năm 2002 quy định: “NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm” (Quốc hội, 2002, trang 6)

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân sách Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn định của nền kinh tế – xã hội

Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm

về phân cấp quản lý ngân sách Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước như sau:

12

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương

1.2.1.2 Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN là nhằm hướng đến các mục đích sau:

Một là, làm tăng hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước: Nếu phân cấp

quản lý NSNN một cách hợp lý sẽ làm tăng hiệu quả công tác quản lý NSNN phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia

Hai là, phát huy tính chủ động của địa phương: Khi địa phương được

chủ động về ngân sách thì họ có khả năng tăng hiệu quả sử dụng ngân sách thông qua việc cung cấp dịch vụ công cộng cũng như phúc lợi kinh tế cho người dân của địa phương

Ba là, khuyến khích cung cấp hiệu quả hàng hóa công cộng: Mục đích

của phân cấp quản lý NSNN là khuyến khích các địa phương chi ngân sách cho việc cung cấp các hàng hóa công cộng quan trọng và có giá trị lâu dài như giáo dục, y tế,

Bốn là, tăng cường năng lực quản lý nhà nước của các cấp chính quyền: Nếu phân cấp quản lý NSNN tốt hơn sẽ góp phần vào việc tăng năng

lực quản lý nhà nước của chính quyền trung ương và địa phương qua đó làm tăng hiệu quả quản lý NSNN

Năm là, tạo điều kiện cho việc giám sát ngân sách nhà nước: Phân cấp

quản lý NSNN một cách rõ ràng, minh bạch sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát việc sử dụng NSNN của các cơ quan chức năng hiệu quả hơn

13

1.2.2 Căn cứ, nguyên tắc và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.2.1 Căn cứ phân cấp quản lý NSNN

Một là, Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý NSNN: Để quản lý

NSNN có hiệu quả thì Nhà nước thường ban hành hệ thống những quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý NSNN, trong đó có những quy định cụ thể về phân cấp quản lý NSNN

Hai là, tính chất đặc thù của hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống

NSNN của mỗi quốc gia thường được phân thành các cấp tương ứng với hệ thống bộ máy nhà nước Thường thì hệ thống ngân sách nhà nước được phân chia thành NSTƯ và NSĐP

Ba là, tính đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước: điều này được thể

hiện ở chỗ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có tính chất tập trung cao thì các nguồn thu ngân sách lớn là của cấp trung ương, địa phương được phân cấp những nguồn thu nhỏ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có sự phân cấp mạnh hơn thì cấp địa phương có nhiều quyền độc lập tương đối trong việc ban hành và thực thi nhiều quyết định về NSĐP

Bốn là, tính hiệu quả của việc cung cấp hàng hoá công cộng: Trong

công tác quản lý nhà nước, chính quyền trung ương và chính quyền địa phương vừa đảm bảo chức năng quản lý nhà nước vừa phải đảm bảo việc cung cấp các hàng hoá công cộng Việc cung cấp hàng hóa công cộng ở cấp trực tiếp tiến hành chi trong phân cấp quản lý NSNN sẽ làm cho việc chi tiêu NSNN hiệu quả hơn

14

an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

Việc phân cấp ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, đảm bảo nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau giữa các khoản thu, trong cùng một khoản thu và giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

Thứ hai, phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách tỉnh trong hệ thống NSĐP

Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương; ngân sách tỉnh thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trên địa bàn tỉnh và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh - tế xã hội tỉnh, đảm bảo quốc phòng an ninh và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

Thứ ba, phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách

Làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa cấp các cấp ở địa phương, từ

đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ ỷ lại của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên, gắn quyền lợi chi và trách nhiệm thu cho từng cấp chính quyền.Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp, dẫn đến

Thứ năm, thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản

thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới;

Thứ sáu, trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng

nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp

về ngân sách cấp trên;

1.2.2.3 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước

Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan Điều đó xuất phát từ những lý do sau đây:

16

- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia, chính quyền được tổ chức thành nhiều cấp từ trung ương đến cơ sở Mỗi cấp chính quyền đều có chức năng và nhiệm vụ cụ thể Do vậy cần có nguồn tài chính nhất định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó Để phù hợp với

cơ chế kinh tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống

- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển

- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn

- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hoá công cộng được phân chia làm hai loại: hàng hoá công cộng có tầm ảnh hưởng toàn quốc hay liên vùng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao… thì do NSTƯ đảm nhiệm; những hàng hoá công cộng gắn với một khu vực nhất định ở địa phương như: đường

xá nông thôn, chiếu sáng, cấp thoát nước, vệ sinh… chỉ có chính quyền địa phương mới biết rõ nguyện vọng, số lượng, chất lượng, những loại cần cung cấp và khả năng ngân sách tài trợ Do vậy chỉ có chính quyền địa phương mới thực hiện cung cấp loại hàng hoá công cộng này có hiệu quả nhất Để có nguồn tài chính cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương thì phải phân định quyền và nhiệm vụ thu, chi cho cấp chính quyền đó

17

Đặc biệt, trong bối cảnh tình hình mới, đất nước ta đang trong quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đã đặt ra những yêu cầu mới phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung,

về phân cấp quản lý tài chính ngân sách nói riêng Cụ thể là:

Thứ nhất, phân cấp chính là điều kiện để kinh tế cả nước nói chung,

kinh tế vùng miền nói riêng, phát huy tính năng động, chủ động, khơi thông các nguồn lực tiềm tàng và xử lý các vấn đề phát sinh kịp thời, có hiệu quả

Thứ hai, yêu cầu hết sức cấp thiết của cải cách hành chính hiện nay đặt

ra vấn đề phải tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý, xem phân cấp quản lý là tiền đề, là phương tiện thực hiện cải cách hành chính; đảm bảo cải cách hành chính đạt hiệu quả cao

Thứ ba , phân cấp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài chính

Vì vậy cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ,

cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính

quyền Nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của

Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương

1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.3.1.Phân cấp về quyền hạn giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN

Đó là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như quyết định dự toán, phân bổ dự toán

* Đối với cấp tỉnh:

- HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết, được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí gắn với quản

lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương, các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ Trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm

vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ, ngành chức năng HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và các khoản thu phân chia giữa các cấp chính quyền ở địa phương

- UBND cấp tỉnh lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấp

19

tỉnh, dự toán điều chỉnh trong trường hợp cần thiết trình HĐND cấp tỉnh quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; lập quyết toán NSĐP trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Căn

cứ vào nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc khối tỉnh.; tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách cấp mình

* Đối với cấp huyện

- HĐND cấp huyện quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách cấp huyện, phê chuẩn quyết toán ngân sách huyện; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách huyện trong trường hợp cần thiết Hội đồng nhân dân cấp huyện không được quyền ban hành ban hành các chế độ chính sách về thu chi ngân sách cũng như phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi như HĐND cấp tỉnh

- UBND cấp huyện lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấp mình, dự toán điều chỉnh ngân sách trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; lập quyết toán ngân sách huyện trình HĐND cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc.; tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách cấp huyện

* Đối với cấp xã

- HĐND cấp xã quyết định dự toán và phân bổ Ngân sách cấp xã, phê chuẩn quyết toán ngân sách xã; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết Hội đồng nhân dân cấp xã không được quyền ban hành ban hành các chế độ chính sách về thu chi ngân sách cũng như phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi như HĐND cấp tỉnh

20

- UBND cấp xã lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách cấp mình, dự toán điều chỉnh ngân sách trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; lập quyết toán ngân sách huyện trình HĐND cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cùng cấp, quyết định giao nhiệm

vụ thu, chi ngân sách cho cấp mình.; tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách cấp mình

1.2.3.2 Phân cấp về nguồn lực trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối NSNN

Là việc phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Nội dung này thể hiện mối quan hệ về lợi ích nên thường rất phức tạp khó khăn, gây nhiều bất đồng trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý NSNN Sự khó khăn này bắt nguồn từ

sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước Nói cách khác đó là việc xác định ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì

Ở Việt Nam, nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương được quy định cụ thể tại Luật NSNN năm 2002 như sau:

Nguồn thu của ngân sách địa phương:

*Thu ngân sách cấp tỉnh:

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanh nghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

21

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay

là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương;

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

- Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật này

*Thu ngân sách cấp huyện

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanh nghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

22

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay

là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế,

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

*Thu ngân sách cấp xã

- Thuế giá trị gia tăng ( không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu)

- Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập của doanh nghiệp hạch toán toàn ngành)

-Thuế thu nhập cao ( thuế thu nhập cá nhân)

- Thuế tiêu thụ đặc biệt

- Phí xăng dầu ( thuế bảo vệ môi trường)

23

- Các loại thuế: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay

là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) ; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

- Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

- Lệ phí trước bạ; Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật

- Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết;

- Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế,

- Viện trợ không hoàn lại

- Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nước và ngoài nước;

- Thu kết dư ngân sách địa phương ;

- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

- Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;

- Thu chuyển nguồn

Căn cứ vào các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng , Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất; Ngân sách thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà đất (Quốc hội, 2002, trang 6) Như vậy, Luật NSNN năm 2002 một mặt khẳng định quyền của HĐND cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã; mặt khác lại mở rộng nguồn thu và

24

quyền tự chủ của cấp huyện, xã bằng cách quy định cấp xã được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp thị xã, thành phố được hưởng 50% nguồn thu lệ phí trước bạ

Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổng các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu

bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngân sách cấp dưới

Số bổ sung cân đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp trên quyết định

Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương:

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp tỉnh:

- Chi đầu tư phát triển bao gồm: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách

xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; Chương trình quốc gia

do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

25

- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật này;

- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;

- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

- Chi chuyển nguồn

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện:

- Chi đầu tư phát triển

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; Thực hiện các chính sách

xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; Chương trình quốc gia

do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

- Chi chuyển nguồn

* Nhiệm vụ chi ngân sách cấp xã:

- Chi đầu tư phát triển

- Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ

26

chức chính trị - xã hội ở địa phương; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;

- Chi chuyển nguồn

1.2.3.3 Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các

cấp ngân sách trong một chu trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách Trong các giai đoạn này, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương, địa phương và các cơ quan chuyên môn là thể hiện tính chất của phân cấp quản lý NSNN trong toàn bộ hệ thống NSNN

1.2.3.4.Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước

Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN là việc phân định nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền về giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN nhằm mục đích quản lý NSNN đạt được những mục tiêu đề ra

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách

Thứ nhất là mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở Mỗi cấp chính quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao thông qua tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và sử dụng công cụ tài chính - ngân sách để thực hiện

Thứ hai là việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền Phân cấp quản lý kinh tế – xã hội chính là giao việc cho mỗi cấp chính quyền Từ quy mô, tính chất nhiệm vụ, công việc được giao mà xác định nguồn nhân lực và nguồn tài chính tương ứng để mỗi cấp chính quyền thực thi nhiệm vụ

27

Thứ ba là năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp Ngoài chức năng quản lý xã hội, chức năng kinh tế và các hoạt động khác nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xã hội Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của người dân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng, môi trường ) thường do chính quyền nhà nước trung ương đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng ) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện

và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương Việc quyết định phân cấp

về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương

Thứ tư là đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa, xã hội ở mỗi địa phương Phân cấp quản lý NSNN cần chú ý đến tính đặc thù của địa phương đó là những đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương từ đó dẫn đến những nội dung phân cấp quản lý NSNN cũng có những tính chất đặc thù

1.2.5 Một số chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và quản lý ngân sách

- Chính sách được ban hành đúng thẩm quyền

- Chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù hợp theo khung quy định của nhà nước

- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ, kịp thời

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi

28

- Gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính quyền địa phương: đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

- Tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp dưới: điều này giúp cho các cấp chính quyền địa phương tăng tính chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, tránh tình trạng thụ động, trông chờ vào ngân sách cấp trên, nâng cao hiệu quả hoạt động ngân sách

- Tăng thu ngân sách một cách ổn định, bền vững: chính quyền địa phương phải có chính sách nuôi dưỡng nguồn thu, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tăng khả năng phát triển kinh tế- xã hội

- Cơ cấu nguồn thu chuyển dịch theo hướng tích cực, đó là nâng dần tỷ trọng nguồn thu thuế, phí, lệ phí trong cơ cấu nguồn thu của địa phương, giảm

tỷ trọng nguồn thu tiền sử dụng đất

- Phân cấp nguồn thu phải đảm bảo tiêu chí phục vụ tốt công tác quản

lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp ngân sách

- Đảm bảo tuân thủ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu

* Chỉ tiêu đánh giá công tác phân cấp chu trình ngân sách

- Đảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước

và các văn bản pháp luật về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị

và chính quyền các cấp trong việc lập dự toán, phân bổ dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN

* Chỉ tiêu đánh giá hiệu quả của công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương

29

- Tỷ trọng (%) thu NSNN đóng góp trong tổng GDP

- Sự phát triển về mặt kinh tế - xã hội của địa phương

1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Ninh Bình và bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Nam

1.3.1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Ninh Bình

Tình hình phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN của tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011-2014 như sau:

* Về phân cấp nguồn thu

Phân cấp nguồn thu giữa các cấp NSĐP chia làm hai nhóm:

- Nhóm 1: Nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%

- Nhóm 2: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) giữa ngân sách Trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương

Việc quy định tỷ lệ (%) phân chia giữa các cấp ngân sách đối với một

số khoản thu như thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất có căn cứ vào đặc điểm kinh tế - xã hội, tính chất khu vực của từng huyện, thị xã, thành phố

Cụ thể tỉnh Ninh bình đã thực hiện phân chia nguồn thu của một số khoản thu cho 3 cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã như sau:

+ Thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp ( TNDN) thu từ các doanh nghiệp nhà nước trung ương; doanh nghiệp nhà nước địa phương; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; doanh nghiệp ngoài quốc doanh đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%; đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%

+ Thuế GTGT thu từ các hộ sản xuất kinh doanh trên địa bàn các xã, thị trấn phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70%; trên địa bàn các phường phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%

30

+ Thuế tài nguyên

Thuế tài nguyên nước: Phân chia ngân sách cấp tỉnh 100%

Thuế tài nguyên khác (không bao gồm tài nguyên nước): Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 40%, ngân sách cấp huyện 50%, ngân sách xã 10%

+ Lệ phí trước bạ nhà đất: Trên địa bàn các xã, thị trấn phân chia cho ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 70% Trên địa bàn các phường phân chia cho ngân sách cấp huyện 80%, ngân sách phường 20%

+ Phí thăm quan danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 50%, ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 20%

+ Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản:

Đối với huyện Nho Quan, Gia Viễn và thị xã Tam Điệp: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 30%, ngân sách cấp huyện 50%, ngân sách cấp xã 20%

Đối với các huyện Hoa Lư, Yên Khánh, Yên Mô, Kim Sơn và thành phố Ninh Bình: Phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 30%, ngân sách cấp huyện 30%, ngân sách cấp xã 40%

+Tiền cho thuê đất thực hiện phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 50%, ngân sách cấp huyện 50%

+Tiền sử dụng đất: Thu từ đất do các cơ quan thuộc tỉnh quản lý phân chia cho ngân sách tỉnh 100%; Thu từ đất do các cơ quan thuộc huyện, thị xã, thành phố quản lý phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%; Thu từ đất do các cơ quan thuộc

xã, phường, thị trấn quản lý phân chia cho ngân sách cấp xã 100%

Đối với diện tích đất khác phân chia giữa ngân sách các cấp như sau: cấp tỉnh từ 10%-20%; cấp huyện từ 30%-40%; cấp xã từ 30%-50% ( Cụ thể chi tiết từng xã)

* Về phân cấp nhiệm vụ chi

31

Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh: Ngân sách cấp tỉnh được phân

cấp đảm nhiệm những nhiệm vụ chi lớn, có tính chất ảnh hưởng đến toàn vùng, thể hiện ngân sách cấp tỉnh giữ vai trò chủ đạo trong NSĐP, bao gồm:

+ Chi đầu tư phát triển, gồm: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do cấp tỉnh quản lý; chi đầu tư và hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; các khoản chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật;

+ Chi thường xuyên gồm các hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, môi trường do cấp tỉnh quản lý; Các sự nghiệp khác do cấp tỉnh quản lý: hoạt động của các cơ quan Nhà nước cấp tỉnh; hoạt động các

cơ quan cấp tỉnh của Đảng Cộng sản Việt Nam; hoạt động của các cơ quan cấp tỉnh của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản

Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội

đo tỉnh thực hiện; hỗ trợ các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp; tổ chức xã hội; tổ chức xã hội, nghề nghiệp trực thuộc cấp tỉnh; thực hiện các chính sách

xã hội do cấp tỉnh quản lý

+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp huyện; Chi chuyển nguồn từ ngân sách cấp tỉnh năm trước sang ngân sách cấp tỉnh năm sau

Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện:

+ Chi đầu tư phát triển: Chi đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng kinh

tế - xã hội theo phân cấp của UBND tỉnh

+ Chi thường xuyên bao gồm: Các hoạt động giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng do cấp huyện quản lý; các hoạt động sự nghiệp y tế, môi trường, văn hoá thể thao, truyền thanh truyền hình do cấp huyện quản lý; Các hoạt động