Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh nam định (tt)

Mặc dù địa phương được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn, song hầu hết địa phương vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định từ Trung ương, việc thực hiện phân cấp giữa các cấp chín

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong những năm vừa qua phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) tại tỉnh Nam Định đã đạt được một số kết quả nhất định Tuy nhiên, việc thực thi phân cấp quản lý NSNN trên thực tế còn nhiều vướng mắc và cũng còn không ít hạn chế Mặc dù địa phương được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn, song hầu hết địa phương vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định từ Trung ương, việc thực hiện phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương còn nhiều lúng túng, phân cấp cho ngân sách cấp dưới phụ thuộc hoàn toàn vào quyết định của chính quyền cấp tỉnh

Để quản lý thống nhất nền tài chính, xây dựng NSNN lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm kinh phí của nhà nước, tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, đảm bảo quốc phòng - an ninh thì việc quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng cần phải luôn hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn Trên tinh thần đó, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định” nhằm góp phần nhỏ bé của mình để thúc đẩy quá trình phân cấp quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương tại tỉnh Nam Định làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề phân cấp quản lý NSNN là một vấn đề quan trọng luôn được quan tâm nghiên cứu Đã có nhiều đề tài, dự án nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN

Ở tỉnh Nam định chưa có đề tài nào nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN gữa các cấp chính quyền địa phương

3 Đối tượng và mục tiêu nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là NSNN và phân cấp quản lý NSNN

Mục tiêu nghiên cứu là khảo sát, đánh giá công tác phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền tại tỉnh Nam Định, từ đó

đề xuất các quan điểm, giải pháp và những đề xuất, kiến nghị để tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: Thống kê, phân tích; tổng hợp, so sánh, logic; lịch sử; duy vật biện chứng để nghiên cứu

5 Nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu

Nhiệm vụ khoa học của luận văn là: Góp phần hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN và phân cấp quản lý NSNN; phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở nước ta và tại tỉnh Nam Định; từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp và những kiến nghị hướng sửa đổi để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và tỉnh, giữa các cấp chính quyền tại tỉnh Nam Định

Phạm vi nghiên cứu của luận văn: Phân cấp NSNN giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương tại tỉnh Nam Định từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay

6 Những đóng góp của luận văn

Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN và phân cấp quản lý NSNN Phân tích thực trạng, các kết quả, tồn tại của phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định

Đề xuất quan điểm, giải pháp và những kiến nghị sửa đổi để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và tỉnh, giữa các cấp chính quyền tại tỉnh Nam Định

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn có 03 chương:

Chương I: Những vấn đề lý luận về NSNN và phân cấp quản lý NSNN Chương II: Thực trạng công tác phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định Chương III: Quan điểm, giải pháp cơ bản và những đề xuất kiến nghị để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm, bản chất, chức năng và vai trò của NSNN

NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Sau khi phân tích khái niệm về NSNN luận văn đã nêu ra khái niệm, nội dung về thu NSNN và chi NSNN

Kết thúc phần 1.1 luận văn phân tích bản chất, chức năng vai trò của NSNN

1.2 Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở một cấp trong việc quản lý điều hành thực hiện nhiệm

vụ thu.chi NSNN Phân cấp quản lý ngân sách có thể được hiểu là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi NSNN ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật qui định

Nói cách khác, phân cấp quản lý ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình

Sau khi đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý NSNN luận văn phân tích sự cần thiết sử dụng phân cấp quản lý NSNN là một xu thế tất yếu và đưa ra nội dung

cơ bản của phân cấp quản lý NSNN là thẩm quyền ngân sách và phân định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách

Luận văn đưa ra 4 nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN và 4 nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

1.3 Kinh nghiệm quốc tế và trong nước

Luận văn nêu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN của 2 nước là Cộng hoà Liên bang Đức và Trung Quốc; kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN của 2 tỉnh Ninh Bình và Hải Phòng và đánh giá những ưu điểm cũng như hạn chế để từ đó đề xuất quan điểm phân cấp quản lý NSNN

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH NAM ĐỊNH

Trong chương II, sau khi phân tích tình hình phân cấp quản lý NSNN ở nước

ta qua từng giai đoạn; đặc điểm tình hình kinh tế, xã hội; Tình hình thu, chi ngân sách của tỉnh Nam Định; Luận văn tập trung phân tích tình hình phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định và đánh giá tình hình phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền tại tỉnh Nam Định với một số nội dung chủ yếu sau:

2.1 Tình hình phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định

- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Việc phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi được thực hiện ổn định trong 4 năm 2007-2010 theo Nghị quyết số 50/2006/NQ-HĐND ngày 08/12/2006 của HĐND tỉnh Nam Định cụ thể như sau:

+ Nguồn thu, nhiệm vụ chi của Ngân sách cấp tỉnh

+ Nguồn thu, nhiệm vụ chi của Ngân sách cấp huyện

+ Nguồn thu, nhiệm vụ chi của Ngân sách cấp xã

- Phân cấp về trách nhiệm, quyền hạn trong chu trình ngân sách

- Phân quyền về lập, sử dụng các quỹ tài chính; ban hành chế độ chi và quy định chi đầu tư xây dựng cơ bản

2.2 Đánh giá tình hình thực hiện phân cấp quản lý NSNN giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền tại tỉnh Nam Định

2.2.1 Những kết quả đạt được

- Phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định đã tuân thủ qui định của Luật NSNN ; về cơ bản là phù hợp với phân cấp kinh tế xã hội trên địa bàn Với qui định

về phân cấp quản lý NSNN đã thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo an ninh chính trị trên địa bàn

- Tiềm lực tài chính và quy mô NSNN của địa phương được phát triển

- Cơ cấu chi NSNN tiếp tục được duy trì ở mức độ hợp lý

- Với qui định trong phân cấp quản lý NSNN là bố trí dự phòng ở tất cả các cấp ngân sách, quỹ dự trữ tài chính ở tỉnh đảm bảo chủ động trong quản lý điều hành NSNN

- Tạo sự chuyển biến quan trọng trong hoạt động thu, chi NSNN;

2.2.2 Những tồn tại, hạn chế của phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định

- Hệ thống NSNN mang tính lồng ghép dẫn đến thẩm quyền giữa các cấp chồng chéo; quy trình ngân sách phức tạp

- Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, việc quản lý các khoản phí, lệ phí còn chưa thống nhất, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế như các khoản phí, lệ phí được để lại, thu xổ số kiến thiết, thu tiền sử dụng đất

- Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW với NSĐP, giữa các cấp NSĐP còn có điểm chưa phù hợp thực tế; quy định về bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới còn chưa hợp lý như:

+ Nguồn thu về thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp

+ 5 khoản thu để lại tối thiểu 70% cho ngân sách cấp xã

+ Quy định về số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được giữ nguyên trong suốt thời kỳ ổn định

+ Về cơ chế điều hòa nguồn thu trong trường hợp thu ngân sách có biến động tăng hoặc giảm đột biến trong thời kỳ ổn định ngân sách

+ Việc NSĐP hỗ trợ cho các cơ quan trung ương trên địa bàn

- Việc ban hành, phân cấp thẩm quyền ban hành một số chính sách chế độ chưa đúng quy định, chưa phù hợp với thực tế và tạo ra bất hợp lý giữa các địa phương

- Về chế độ giải trình: Hiện nay, trách nhiệm giải trình dự toán, phân bổ, thực hiện và quyết toán NSNN trước Quốc hội và HĐND các cấp chỉ tập trung vào các cơ quan tổng hợp các cấp (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch); chưa có quy định cụ thể về chế độ trách nhiệm giải trình của các ngành, UBND cấp dưới dẫn đến chưa đề cao trách nhiệm của các đơn vị trong quản lý, sử dụng NSNN

2.2.3 Nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Nam Định

- Mô hình tổ chức quản lý ngân sách ở nước ta là mô hình “lồng ghép” nên xảy ra tình trạng trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm các cấp

- Dự toán NSNN và của tỉnh chỉ là kế hoạch năm, chưa có kế hoạch dài hạn

- Một số quy định về chế độ và những chế độ định mức, phân bổ ngân sách chưa thật sự hợp lý

- Do chế độ chính sách của Nhà nước thay đổi nhiều như các chế độ cải cách tiền lương, đảm bảo xã hội và trượt giá

- Cán bộ chuyên trách của HĐND các cấp còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng

CHƯƠNG III: QUAN ĐIỂM, CÁC GIẢI PHÁP CƠ BẢN VÀ NHỮNG ĐỀ XUẤT KIẾN NGHỊ NHẮM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TẠI TỈNH NAM ĐỊNH

3.1 Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN

Một là: Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách

Hai là: Tạo lập môi trường tài chính ngân sách lành mạnh

Ba là: Nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ, các bộ

ngành trung ương, các địa phương và đơn vị sử dụng ngân sách trong lĩnh vực NSNN

Bốn là: Đổi mới phương thức quản lý NSNN với nguyên tắc kinh tế thị

trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa Nâng cao tính minh bạch, dân chủ, công khai và đảm bảo công bằng trong NSNN

Năm là: Tiếp thu những kinh nghiệm quốc tế và các tỉnh bạn về quản lý

NSNN; vận dụng phù hợp với thực tiễn tỉnh Nam Định

3.2 Các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Nam Định

3.2.1 Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp uỷ Đảng, chính quyền trong công tác thu-chi ngân sách nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng

3.2.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy HĐND các cấp

3.2.3 Xây dựng kế hoạch NSNN trung và dài hạn

3.2.4 Đẩy mạnh phát triển sản xuất kinh doanh; tăng cường quản lý thu, chống thất thu, quản lý khai thác nguồn thu hiện có Chú trọng xây dựng, phát triển nguồn thu mới, khuyến khích thu hút vốn đầu tư để phát triển kinh tế

3.2.5 Đổi mới công tác quản lý chi NSNN

3.2.6 Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống tài chính ở địa phương

3.2.7 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra

3.2.8 Đẩy mạnh cải cách hành chính và tăng cường công tác đào tạo, đào tạo lại cán bộ:

3.3 Những đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN

3.3.1 Những đề xuất, kiến nghị với các cơ quan Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính)

* Về hệ thống NSNN: Cần xoá bỏ tính lồng ghép của hệ thống NSNN, đảm bảo tính chủ động, tăng cường quyền hạn và trách nhiệm đối với chính quyền địa phương trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán ngân sách, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN

* Về phạm vi NSNN

- Về các khoản thu phí, lệ phí của Nhà nước: Đề nghị phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị

- Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất: Đề nghị phản ánh vào cân đối NSNN 2 khoản thu này; đồng thời quy định nguồn thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết giữa NSTW và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP

* Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi

- Về phân cấp nguồn thu

+ Đối với thuế TTĐB thu từ hàng hoá, dịch vụ và giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước: Đề nghị thực hiện phân chia nguồn thu thuế TTĐB thu từ hàng hoá, dịch vụ và giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước cho các cấp ngân sách; quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế TTĐB thu từ hàng hoá, dịch

vụ trong nước và giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước trên cả nước giữa NSTW

và ngân sách của các địa phương Sau đó thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người),

+ Về khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành:

Đề nghị bỏ khái niệm thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành; toàn bộ thuế thu nhập doanh nghiệp được đưa vào khoản thu phân chia giữa NSTW

và NSĐP (bao gồm cả địa phương có trụ sở chính của doanh nghiệp và địa phương

có cơ sở hạch toán phụ thuộc của doanh nghiệp)

+ Đối với khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã: Đề nghị chỉ quy định các khoản thu phải phân cấp cho xã Việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương

- Về quy định thời kỳ ổn định ngân sách: Đề xuất sửa đổi là: Điều chỉnh lại thời kỳ ổn định ngân sách là 5 năm

- Về bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP trong kỳ ổn định ngân sách và vấn

đề sau mỗi kỳ ổn định ngân sách, phải thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên

Đề nghị sửa đổi là: Trong thời kỳ ổn định ngân sách số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được tăng theo một tỷ lệ theo khả năng cân đối ngân sách; đảm bảo mức chi ngân sách của các địa phương được tăng tối thiểu theo một tỷ lệ nhất định do trung ương qui định để khắc phục một phần chênh lệch giữa các địa phương đảm bảo nguồn lực thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của địa phương

- Về cơ chế điều hoà nguồn thu trong trường hợp thu ngân sách có biến động tăng, giảm đột biến trong thời định ngân sách

Đề nghị bổ sung quy định trong trường hợp NSĐP có tăng, giảm thu đột biến trong kỳ ổn định ngân sách thì Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định; đối với địa phương thì UBND trình HĐND, Thường trực HĐND quyết định số tăng, giảm thu cho phù hợp

- Về việc NSĐP hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn

Đề nghị bổ sung quy định cụ thể các trường hợp được sử dụng ngân sách cấp này hỗ trợ cho các nhiệm vụ chi của cấp khác trong Luật NSNN; trong đó có quy định địa phương được phép hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các cơ quan Trung ương theo khả năng NSĐP

* Về thẩm quyền của các cơ quan, đơn vị trong quản lý NSNN

- Đề nghị quy định rõ ràng hơn trong Luật NSNN thẩm quyền ban hành chế

độ, chính sách theo 3 nhóm:

+ Những chế độ, chính sách lớn cần phải áp dụng thống nhất trong toàn quốc thì do Trung ương (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, ) ban hành

+ Những chế độ, chính sách cần đáp ứng yêu cầu phù hợp với đặc điểm của từng địa phương và phải tương đối thống nhất trong toàn quốc thì Trung ương ban hành khung, địa phương quyết định trong khung do Trung ương ban hành Đối với

các Bộ, đơn vị dự toán được ban hành các chế độ chi tiêu nội bộ trong phạm vi ngân sách được giao

+ Những chế độ, chính sách khác thì do HĐND cấp tỉnh tự quyết định căn cứ khả năng của NSĐP, trong tổ chức thực hiện HĐND cấp tỉnh có thể giao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định

* Về chế độ giải trình

Đề nghị bổ sung quy định về chế độ giải trình của các Bộ, cơ quan Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội; chế độ giải trình của các đơn vị dự toán và Uỷ ban nhân dân cấp dưới trước HĐND, Uỷ ban nhân dân cấp trên về hiệu quả chi NSNN trong khâu lập, phân bổ, thực hiện và quyết toán thu, chi ngân sách

3.3.2 Những kiến nghị với tỉnh Nam Định

- Về phân cấp quản lý kinh tế-xã hội

Tiếp tục nghiên cứu và phân cấp mạnh hơn nữa về quản lý kinh tế-xã hội cho các cấp, các ngành để nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành trong quản lý kinh tế xã hội

- Về phân cấp nguồn thu NSNN:

Với quy mô nguồn thu nhỏ yêu cầu đặt ra đối với phân cấp nguồn thu tại Nam Định phải khuyến khích các ngành, các cấp quan tâm chỉ đạo phát triển sản xuất kinh doanh, dịch vụ tăng thu ngân sách; gắn nhiệm vụ thu với nuôi dưỡng nguồn thu lâu dài, ổn định, phát triển, vững chắc để có nguồn tăng chi đầu tư phát triển

Phân cấp phải đảm bảo công bằng, công khai minh bạch, phát triển cân đối giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện nhiệm vụ được giao, vừa đảm bảo tập trung điều hành của ngân sách các cấp trong phạm vi địa phương

Phân cấp nguồn thu theo địa bàn phát sinh khoản thu, gắn việc chỉ đạo của các cấp uỷ đảng, chính quyền các cấp trong công tác quản lý, đôn đốc thu nộp ngân sách nhà nước Đối với những khoản thu tập trung, cơ cấu thu không đồng đều ở các huyện, thành phố như: phí xăng dầu; thu tiền bán nhà thuộc sở hữu nhà nước;