Luận văn môn Luật Hiến pháp: Đề tài bảo hộ công dân

Trung bình mỗi năm, có khoảng 500.000 lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Bên cạnh đó, đến nay, có khoảng 230.000 người Việt Nam kết hôn với người nước ngoài và ra nước ngoài sinh sống, 200.000 sinh viên đang học tập tại hơn 40 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới và 2,5 triệu ngư dân, người làm các dịch vụ hậu cần tại Biển Đông, cùng hơn 170.000 tàu cá tham gia đánh cá trên biển1. Với số lượng lớn công dân Việt Nam có mặt ở nhiều nơi trên thế giới, thường xuyên có những trường hợp gặp khó khăn, hoạn nạn, vi phạm pháp luật hoặc gặp phải cách hành xử không phù hợp của lực lượng chức năng nước sở tại. Do đó, các cơ quan liên quan đến công tác bảo hộ công dân phải liên tục ứng trực 247 để sẵn sàng ứng phó với các tình huống liên quan đến công dân Việt Nam ở nước ngoài. Không chỉ vậy, các tình huống bảo hộ còn xuất phát từ biến động chính trị, nội chiến (Libya và Ukraina năm 2014); các vụ khủng bố (Thái Lan, Đức, Pháp, Thổ Nhĩ Kỳ, Mỹ, Thụy Sỹ…), những tình huống bất khả kháng thiên tai, động đất, dịch bệnh (Nepal năm 2015, Nhật Bản năm 2016)… Trong bối cảnh đó, các biện pháp bảo hộ công dân phải luôn sẵn sàng, nhanh chóng và đảm bảo đạt hiệu quả cao. Ngoài ra, hiện nay tại Biển Đông, Trung Quốc tiếp tục có nhiều hành động vi phạm chủ quyền và gây khó dễ cho ngư dân cũng như lực lượng chấp pháp của Việt Nam. Các quốc gia và lãnh thổ quanh Biển Đông cũng ngày càng thực thi chính sách nghiêm khắc xử lý ngư dân nước ngoài vi phạm… Điều đó đặt ra những yêu cầu mới đối với công tác bảo đảm an toàn cho ngư dân Việt Nam tại khu vực này

GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

I Tính cấp thiết của đề tài

Trung bình mỗi năm, có khoảng 500.000 lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài Bên cạnh đó, đến nay, có khoảng 230.000 người Việt Nam kết hôn với người nước ngoài và ra nước ngoài sinh sống, 200.000 sinh viên đang học tập tại hơn 40 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới và 2,5 triệu ngư dân, người làm các dịch vụ hậu cần tại Biển Đông, cùng hơn 170.000 tàu cá tham gia đánh

cá trên biển1

Với số lượng lớn công dân Việt Nam có mặt ở nhiều nơi trên thế giới, thường xuyên có những trường hợp gặp khó khăn, hoạn nạn, vi phạm pháp luật hoặc gặp phải cách hành xử không phù hợp của lực lượng chức năng nước sở tại Do đó, các cơ quan liên quan đến công tác bảo hộ công dân phải liên tục ứng trực 24/7 để sẵn sàng ứng phó với các tình huống liên quan đến công dân Việt Nam ở nước ngoài Không chỉ vậy, các tình huống bảo hộ còn xuất phát từ biến động chính trị, nội chiến (Libya và Ukraina năm 2014); các vụ khủng bố (Thái Lan, Đức, Pháp, Thổ Nhĩ Kỳ, Mỹ, Thụy Sỹ…), những tình huống bất khả kháng thiên tai, động đất, dịch bệnh (Nepal năm 2015, Nhật Bản năm 2016)… Trong bối cảnh đó, các biện pháp bảo hộ công dân phải luôn sẵn sàng, nhanh chóng và đảm bảo đạt hiệu quả cao Ngoài ra, hiện nay tại Biển Đông, Trung Quốc tiếp tục có nhiều hành động vi phạm chủ quyền và gây khó dễ cho ngư dân cũng như lực lượng chấp pháp của Việt Nam Các quốc gia và lãnh thổ quanh Biển Đông cũng ngày càng thực thi chính sách nghiêm khắc xử lý ngư dân nước ngoài vi phạm… Điều đó đặt ra những yêu cầu mới đối với công tác bảo đảm an toàn cho ngư dân Việt Nam tại khu vực này

Thời gian qua, các cơ quan chức năng Việt Nam đã chủ động tích cực thực hiện công tác bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài

và đạt được những kết quả nhất định Trong năm 2017, có 8.024 công dân Việt Nam ở nước ngoài (tăng 26% so với năm 2016), 126 vụ/245 tàu/1.977 ngư dân

1 Bảo hộ công dân trong thế giới phẳng Nguồn 34821.html

http://baoquocte.vn/bao-ho-cong-dan-trong-the-gioi-phang-đã được Bộ Ngoại giao phối hợp với các cơ quan chức năng thực hiện các biện pháp bảo hộ; đề nghị phía nước ngoài trao trả và đưa về nước an toàn gần 2.000

Mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định, hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài còn gặp rất nhiều khó khăn Trong một số trường hợp, hoạt động bảo hộ vẫn chưa đáp ứng được sự quan tâm của dư luận và sự mong đợi của người dân Để thực hiện có hiệu quả các hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài trong thời gian tới đòi hỏi các cơ quan chức năng của Việt Nam phải không ngừng hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động bảo hộ công dân; tăng cường hợp tác, học hỏi kinh nghiệm quốc tế; nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ; kiện toàn các cơ quan liên quan trực tiếp đến hoạt động bảo hộ công dân như Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội… Việc

triển khai nghiên cứu đề tài “Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia – Kinh nghiệm cho Việt Nam” là rất cần thiết nhằm cung

cấp các cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn cũng như đưa ra các đề xuất cụ thể nâng cao hiệu quả của hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài

II Tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài

Ở Việt Nam hiện nay có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu được thực hiện ở các cấp độ khác nhau đã đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân:

- Nguyễn Công Khanh, Cơ sở pháp luật bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, số 5/1997

Bài viết đề cập đến cơ sở pháp lý bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài từ năm 1945 đến năm bài viết được công bố Nội dung một

số quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật Việt Nam cũng như các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết đã được tác giả phân tích khá sâu sắc Bài viết cũng phân tích khái quát tình hình bảo vệ quyền lợi của công dân Việt Nam

ở nước ngoài trong các lĩnh vực: hôn nhân và gia đình; xuất nhập cảnh, cư trú và

2 Công tác bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài đáp ứng sự mong đợi của người dân

Nguồn

http://www.dangcongsan.vn/chao-nam-moi-2018/dat-nuoc-vao-xuan/cong-tac-bao-ho-cong-đi lại; sở hữu tài sản; đầu tư, kinh doanh; sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ… Tuy nhiên, bài viết chủ yếu khai thác khía cạnh pháp lý của hoạt động bảo hộ công dân, khía cạnh thực tiễn của hoạt động này cũng đã bước đầu được nghiên cứu nhưng chưa sâu và chưa toàn diện Ngoài ra, các văn bản được tác giả nghiên cứu đều từ năm 1997 trở về trước - thời điểm bài viết được công bố

- Nguyễn Phú Bình, Bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 1998

Đề tài nghiên cứu 3 nội dung chính: (i) Pháp luật và thực tiễn quốc tế về bảo hộ công dân; (ii) Tình hình cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài; và (iii) Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân ở Việt Nam Đây là đề tài nghiên cứu khá toàn diện về bảo hộ công dân Tuy nhiên các phân tích, số liệu, đánh giá… của đề tài đã cũ chưa phản ánh đầy đủ hoạt động bảo hộ công dân trong giai đoạn hiện nay

- Dương Chí Dũng, Bảo hộ ngư dân và tàu đánh cá Việt Nam trên Biển Đông, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 2010

Đề tài phân tích vị trí chiến lược của Biển Đông, tình hình tranh chấp trên biển, cơ sở pháp lý quốc tế cho hoạt động nghề cá của ngư dân và tàu cá Việt Nam Đề tài cũng phân tích các biện pháp bảo hộ ngư dân và tàu cá Việt Nam theo pháp luật quốc tế; phân tích, đánh giá nội luật các nước liên quan về xử phạt vi phạm nghề cá; từ đó, nêu lên những bất cập của công tác bảo hộ ngư dân

và tàu cá Việt Nam trên Biển Đông và đưa ra một số kiến nghị nhằm bảo hộ hiệu quả hơn ngư dân và tàu cá Việt Nam Tuy nhiên, đề tài giới hạn đối tượng nghiên cứu là ngư dân và tàu cá Việt Nam hoạt động nghề cá trên Biển Đông Nghiên cứu này đến nay cũng đã gần 10 năm và cần có những nghiên cứu, nhận định và đánh giá tiếp theo cho phù hợp với bối cảnh tình hình mới trên Biển Đông những năm gần đây Hơn nữa, hiện nay, việc bảo hộ tàu cá và ngư dân đã vượt ra ngoài phạm vi Biển Đông, mở rộng đến các vùng biển của Australia và các quốc đảo Nam Thái Bình Dương

- Bùi Quốc Thành, Bảo hộ lãnh sự đối với người lao động Việt Nam ở nước ngoài, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 2011

Đề tài đánh giá tính cấp thiết của công tác bảo hộ lãnh sự đối với người Việt Nam đi xuất khẩu lao động ở nước ngoài; nghiên cứu, đánh giá chính sách, pháp luật và các biện pháp mà các cơ quan chức năng Việt Nam thực hiện; phân tích, đối chiếu với pháp luật và thông lệ quốc tế; dự báo tình hình và kiến nghị biện pháp của Việt Nam nhằm bảo vệ tốt hơn quyền lợi của người lao động Việt Nam ở nước ngoài Tuy nhiên, Đề tài chỉ giới hạn trong lĩnh vực bảo vệ quyền lợi của người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong khuôn khổ Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng

- Hoàng Thế Liên, Công tác xây dựng pháp luật liên quan tới người Việt Nam ở nước ngoài, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, số 1/2011

Bài viết chỉ đề cập đến công tác xây dựng pháp luật liên quan tới người Việt Nam ở nước ngoài - một nội dung trong hoạt động bảo hộ công dân Bài viết không đề cập đến thực tiễn của hoạt động này Hơn nữa, “người Việt Nam ở nước ngoài” được bài viết phân tích được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam, trong khi đó hoạt động bảo hộ công dân chỉ được thực hiện đối với công dân Việt Nam

- Trần Thị Thu Thuỷ, Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sỹ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2014; và Nguyễn Anh Vũ, Pháp luật hành chính với việc bảo hộ công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2013

Hai công trình trên chỉ dừng ở cấp độ luận văn thạc sỹ luật học, một số vấn đề lý luận về bảo hộ công dân và thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài chưa được đi sâu phân tích

- Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an

nhân dân, Hà Nội, 2010

Trong Giáo trình, nội dung về bảo hộ công dân được đề cập ở Chương 5 Dân cư trong Luật quốc tế, với các kiến thức cơ bản: khái niệm, cơ sở, thẩm quyền, biện pháp bảo hộ công dân… Các kiến thức chuyên sâu và thực tiễn hoạt động bảo hộ công dân hoàn toàn chưa được đề cập

- Trường Đại học Luật Hà Nội, Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về bảo hộ công dân trong bối cảnh quốc tế hiện nay, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường,

Hà Nội 2016

Hội thảo đề cập khá toàn diện các vấn đề về bảo hộ công dân Tuy nhiên,

từ những kết quả đạt được của Hội thảo cũng đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu chuyên sâu để xây dựng các luận cứ đề xuất chính sách cũng như biện pháp bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài trong bối cảnh tình hình thế giới nói chung, quan hệ đối ngoại của Việt Nam với các nước nói riêng có nhiều biến động Các vấn đề đó bao gồm: bảo hộ ngư dân Việt Nam tiến hành đánh bắt cá trong vùng biển nước ngoài, bảo hộ công dân trong các tình huống khủng hoảng xung đột vũ trang, vấn đề hình sự hoá hành vi đánh bắt cá trái phép trong các điều ước quốc tế về tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia; bảo hộ công dân đối với trẻ em con lai; bảo vệ quyền và lợi chính đáng của người lao động Việt Nam ở nước ngoài …

Ngoài các công trình kể trên, một số bài viết trên các báo viết, báo điện tử

cũng đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân như: Nguyễn Kim, Bảo hộ công dân: Chủ động, nhanh chóng, hiệu quả, Báo điện tử Dân trí ngày 4/8/2015; Nguyễn Đình Ngọc, Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài: Chuyên nghiệp, năng động, hiệu quả và từng bước hiện đại, Báo điện tử CitiNews ngày 19/5/2014; Khánh Chi, Bảo hộ công dân song hành cùng hội nhập, Báo điện tử

Thế giới và Việt Nam ngày 1/4/2017 … Các bài viết này chủ yếu mang tính chất cung cấp thông tin, thiếu các đánh giá, luận giải về mặt khoa học, đặc biệt dưới góc độ khoa học pháp lý

Các công trình nghiên cứu nêu trên có các mục đích nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu khác với Đề tài mà nhóm tác giả triển khai Chưa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu và toàn diện về vấn đề bảo hộ công dân, cả trên phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn của quốc gia và quốc tế Hơn nữa, hầu hết công trình nghiên cứu đều được tiến hành trước đây nhiều năm nên thông tin nêu ra chưa cập nhật, chưa sát với thực tiễn bảo hộ công dân trong giai đoạn hiện nay

Ở nước ngoài, nhiều công trình nghiên cứu về bảo hộ công dân, tiêu biểu là:

- Chittharanjan F Amerasinghe, Diplomatic Protection, Oxford

University Press, 2008; John Dugard, Diplomatic Protection In The Law of International Responsibility, Oxford University Press, 2010.

Dưới góc độ lý luận cũng như trong thực tiễn Việt Nam và quốc tế, việc

sử dụng các thuật ngữ “bảo hộ công dân – citizens protection”, “bảo hộ ngoại giao - diplomatic protection” và “bảo hộ lãnh sự - consular protection” còn có nhiều quan điểm khác nhau Hoạt động “bảo hộ công dân” thường được hiểu theo nghĩa rộng bao trùm cả “bảo hộ ngoại giao” và “bảo hộ lãnh sự” Công trình nghiên cứu của các tác giả chỉ đề cập “bảo hộ ngoại giao” chứ không đề cập toàn diện đến “bảo hộ công dân” Ngoài ra, bài viết của tác giả Chittharanjan F Amerasinghe, chủ yếu đề cập bảo hộ ngoại giao dưới góc độ bảo vệ quyền con người, đặc biệt là bảo vệ quyền của nhà đầu tư nước ngoài tại nước tiếp nhận đầu tư; trong khi đó, bài viết của tác giả John Dugard đề cập đến vai trò của các tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân

- Vermeer-Künzli - Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by means of Diplomatic Protection: Diplomatic Protection as a Human Rights Instrument, Leiden University, 2007

Công trình phân tích bản chất của bảo hộ công dân, các phương thức bảo

hộ, trách nhiệm của quốc gia trong việc bảo hộ, thực tiễn hoạt động bảo hộ công dân trong bối cảnh luật quốc tế hiện đại… Công trình nghiên cứu cũng đưa ra vấn đề bảo hộ công dân, đặc biệt bảo hộ thông qua các biện pháp ngoại giao, như là một trong các cơ chế bảo đảm quyền con người

Ngoài các công trình nghiên cứu kể trên, ở nước ngoài cũng có một số

công trình nghiên cứu khác như Frederick Sherwood Dunn, The protection of nationals: A study in the application of international law, N.Y : Kraus Reprint, 1970; Richard B Lillich, International Law of State Responsibility for Injuries

to Aliens, Charlottesville: University Press of Virginia, 1983; Francisco V García-Amador, The Changing Law of International Claims 2 vols New York and London: Oceana Publications, 1984; Edwin M.Borchard, The diplomatic protection of citizen abroad or The law of international claims, The Banks Law

Publishing Co., New York, 1995; C Warbrick and D McGoldrick, “Diplomatic

Representation and Diplomatic Protection” International and Comparative Law

Quarterly, Volume 51 - Issue 3 - July 2002; …

Tuy nhiên, hầu hết các công trình này nghiên cứu dưới góc độ pháp lý các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về bảo hộ công dân; thực tiễn của hoạt động này cũng được đề cập nhưng chỉ trong một số lĩnh vực như đầu tư, lao động… Nội hàm của khái niệm bảo hộ công dân trong các công trình nghiên cứu này cũng rất khác nhau cần phải tiếp tục được làm rõ Các công trình trên đã nghiên cứu chuyên sâu về bảo hộ công dân ở các góc độ khác

nhau Tuy nhiên, các nghiên cứu này chưa đề cập nhiều đến thực tiễn bảo hộ

công dân của các quốc gia, trong đó có Việt Nam

Với những phân tích nêu trên, có thể nhận thấy các nghiên cứu trước đây cũng đã đề cập tới vấn đề bảo hộ công dân ở những góc độ nhất định Tuy nhiên, qua đánh giá tình hình nghiên cứu, việc nghiên cứu ở phạm vi chuyên sâu và cập nhật hơn về bảo hộ công dân, đặc biệt là quy định pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Việt Nam, vẫn rất cần thiết xét cả góc độ khoa học và thực tiễn

III Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Việc nghiên cứu đề tài “Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia – Kinh nghiệm cho Việt Nam” hướng tới một số mục tiêu

cơ bản sau:

Thứ nhất, hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các quan điểm về bảo hộ công

dân và các quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân

Thứ hai, nghiên cứu đánh giá thực tiễn bảo hộ công dân của một số quốc

gia trên thế giới, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ ba, nghiên cứu đánh giá nội dung các quy định pháp luật và thực tiễn

bảo hộ công dân của Việt Nam, trên cơ sở đó đưa ra một số đề xuất để nâng cao hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam

III Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam về Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu hóa và chủ động hội nhập quốc tế

Đề tài vận dụng các nguyên lý của chủ nghĩa Mác-Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Trong đó, đề tài đặc biệt chú

ý vận dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp thống kê, so sánh; phương pháp hệ thống và phân tích tổng hợp; phương pháp suy luận logic; phương pháp lấy ý kiến chuyên gia

IV Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể là:

- Quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân;

- Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và các quốc gia thành viên, của Nhật Bản và một số quốc gia ASEAN như Thái Lan, Singapore, Malaysia

- Pháp luật về bảo hộ công dân và thực tiễn bảo hộ công dân của Việt Nam trong một số trường hợp như người lao động Việt Nam ở nước ngoài, ngư dân Việt Nam khi đánh cá trên biển, bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài, bảo hộ công dân trong các tình huống khủng hoảng, bảo

hộ công dân trong các quan hệ hôn nhân có yếu tố nước ngoài

V Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Đề tài cung cấp tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu và giảng dạy của

giảng viên và sinh viên trong Trường ĐH Luật Hà Nội, các cơ sở đào tạo, viện nghiên cứu cũng như các cá nhân, tổ chức có quan tâm

Những kiến thức pháp lý cũng như những kiến nghị được nêu ra trong đề tài là những đóng góp khoa học mang tính thiết thực, có thể phục vụ quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân và nâng cao hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

CÁC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CHÍNH CỦA ĐỀ TÀI

Trên cơ sở khái quát lịch sử hình thành và phát triển của chế định bảo hộ công dân, làm sáng tỏ định nghĩa, đặc điểm của bảo hộ công dân, phân biệt giữa bảo hộ ngoại giao với bảo hộ lãnh sự cũng như phân tích vai trò của bảo hộ công dân đối với các cá nhân và quốc gia có liên quan, Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích 4 nội dung chính sau:

Thứ nhất, các quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân, đặc biệt

là quy định của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Viên năm 1961 về quan

hệ ngoại giao, Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự, một số điều ước về quyền con người Các quy định này liên quan đến các vấn đề như quyền của công dân được quốc gia bảo hộ khi ở nước ngoài; thẩm quyền và biện pháp bảo

hộ trong đó có quy định về tính hợp pháp của việc sử dụng vũ lực; sự tham gia của tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân

Thứ hai, pháp luật và thực tiễn bảo lưu điều ước quốc tế của một số quốc

gia như Liên minh châu Âu và các quốc gia thành viên, Nhật Bản và một số quốc gia ASEAN như Thái Lan, Singapore, Malaysia trên cơ sở đó rút ra một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam trong quá trình hoàn thiện pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân Các kinh nghiệm này chủ yếu liên quan đến cơ sở pháp lý của bảo hộ, thiết lập cơ chế, biện pháp bảo hộ, chuẩn bị nguồn lực, đối sách đối với các yêu cầu bảo hộ của quốc gia nước ngoài

Thứ ba, quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về người Việt Nam ở

nước ngoài nói chung và bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài nói riêng Qua mỗi giai đoạn phát triển, các quy định về bảo hộ công dân càng đầy đủ, toàn diện phù hợp với quy định của Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự cũng như các điều ước quốc

tế khác mà Việt Nam là thành viên Đề tài cũng đưa ra một số kiến nghị để tiếp tục hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực này nhằm đáp ứng tốt hơn những yêu cầu đặt ra của quá trình Việt Nam chủ động, hội nhập quốc tế

Thứ tư, thực tiễn bảo hộ công dân của Việt Nam trong một số trường hợp

như người lao động Việt Nam ở nước ngoài, ngư dân Việt Nam khi đánh cá trên biển, bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài, bảo hộ công dân trong các tình huống khủng hoảng, bảo hộ công dân trong các quan hệ hôn nhân có yếu tố nước ngoài cũng được phân tích Từ thực tiễn, Đề tài cũng đưa ra những đánh giá, đề xuất để nâng cao hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài hướng tới bảo vệ đầy đủ quyền và lợi ích của Nhà nước cũng

như công dân Việt Nam khi tham gia quan hệ quốc tế

Những nội dung trên được triển khai thông qua 6 phần sau:

I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN

1 Khái niệm bảo hộ công dân

Thuật ngữ “bảo hộ” (dưới góc độ là một chức năng của nhà nước) đã được sử dụng từ rất lâu trong lịch sử, nhưng không theo cách hiểu hiện đại, mà được hiểu là một trạng thái do nhà nước đô hộ áp đặt cho quốc gia bị đô hộ Nghĩa “che chở, không để bị tổn thất” 3 chỉ thuần túy mang tính chất ban phát từ

bộ máy chính quyền thực dân đối với chính quyền bản xứ còn tồn tại về hình thức Từ sau thành công của phong trào giải phóng dân tộc ở các nước và các vùng thuộc địa trên thế giới, nghĩa “bảo hộ” của “mẫu quốc” đối với vùng lãnh thổ bị đô hộ, thuộc địa không còn được sử dụng

Thuật ngữ “bảo hộ” được sử dụng đối với “công dân” và trở thành một vấn đề đặt ra trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia vào thế kỷ XVIII, đánh dấu bằng Hiệp ước Jay năm 1794 giữa Anh và Mỹ Lúc này, quan hệ thương mại trở thành một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế mỗi quốc gia, đặt ra yêu cầu bảo hộ công dân cùng tài sản của họ ở nước ngoài Bước sang thế kỷ XIX, thương mại quốc tế và cách mạng khoa học kỹ thuật có bước phát triển mạnh

mẽ Bảo hộ công dân do đó cũng thường xuyên được đặt ra trong mối quan hệ giữa các quốc gia Trong giai đoạn cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX, bảo hộ công

3 Vietlex - Trung tâm Từ điển học, Hoàng Phê chủ biên, (2007), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng

dân ngày càng đóng vai trò quan trọng Trong nhiều trường hợp bảo hộ công dân

đã dẫn đến can thiệp bằng vũ lực để giải quyết các vấn đề tranh chấp

Từ cuối những năm 80 của thế kỷ XX đến nay, sau khi Chiến tranh lạnh kết thúc, nhận thức về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân bắt đầu có nhiều bước tiến mới Quá trình toàn cầu hóa cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa ở mỗi quốc gia song song với các rủi ro và mối nguy cơ xâm hại quyền của

cá nhân công dân khi ở nước ngoài dẫn tới yêu cầu phải có áp dụng các biện pháp toàn diện, đầy đủ và hiệu quả hơn bên cạnh biện pháp truyền thống

a Định nghĩa bảo hộ công dân

Bảo hộ công dân (protection of nationals/citizens protection) được quy định trong hệ thống pháp luật quốc tế và hầu hết hệ thống pháp luật của các quốc gia, tuy nhiên đến nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về bảo hộ công dân Khi nghiên cứu về vấn đề này, có thể thấy bảo hộ công dân thường được tiếp cận ở hai góc độ, theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp

Theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân là các hoạt động thực tiễn mà quốc gia tiến hành nhằm bảo vệ công dân nước mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích chính đáng của họ bị xâm hại hoặc quốc gia có các bằng chứng xác định được các quyền và lợi ích của họ đang có nguy cơ bị xâm hại trên thực tế 4

Ở góc độ thứ hai, hiểu theo nghĩa rộng, bảo hộ công dân là những hoạt động bảo hộ theo nghĩa hẹp, đồng thời bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài, kể

cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của quốc gia này5

Hiện nay, khi đề cập đến bảo hộ công dân người ta thường nhắc đến hai hoạt động là bảo hộ ngoại giao (diplomatic protection) và bảo hộ lãnh sự/trợ giúp lãnh sự (consular protection/consular assistant) Tuy nhiên, pháp luật quốc

tế mới chỉ có quy định về bảo hộ ngoại giao mà chưa có các quy định về bảo hộ lãnh sự Trong Dự thảo các điều khoản về bảo hộ ngoại giao (Draft articles on

4 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2015, tr.128

5 Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd, tr.129

Diplomatic protection) của Ủy ban luật pháp quốc tế của Liên hợp quốc, Điều 1

ghi nhận như sau: “Bảo hộ ngoại giao là việc một quốc gia thông qua biện pháp ngoại giao hoặc các biện pháp hòa bình khác yêu cầu một quốc gia khác phải

có trách nhiệm đối với những tổn thất do hành vi trái pháp luật quốc tế của mình gây ra cho công dân hoặc pháp nhân của quốc gia yêu cầu”6

Định nghĩa của Dự thảo đưa ra mới chỉ tiếp cận bảo hộ công dân/bảo hộ ngoại giao theo nghĩa hẹp, tuy nhiên cũng đã chỉ ra được những nội dung nổi bật của hoạt động bảo hộ công dân/bảo hộ ngoại giao, đó là: (i) phải được thực hiện bằng biện pháp ngoại giao hoặc các biện pháp hoà bình khác; và (ii) được quốc gia tiến hành nhằm bảo vệ công dân của mình ở nước ngoài

Tóm lại, bảo hộ công dân dù được hiểu theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp cũng đều là hoạt động mà quốc gia thực hiện nhằm bảo vệ hoặc giúp đỡ công dân của mình khi họ đang ở ngoài phạm vi lãnh thổ quốc gia Bảo hộ công dân xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của nhà nước trong việc bảo đảm cho công dân được thực hiện các quyền của mình một cách tốt nhất, ngay cả trong các trường hợp công dân nằm ngoài phạm vi quyền tài phán của quốc gia Đây là một trong các nội dung của mối quan hệ giữa nhà nước và công dân của một quốc gia cụ thể

b Đặc điểm của bảo hộ công dân

Trên cơ sở cách hiểu trên, có thể rút ra một số đặc điểm của bảo hộ công dân như sau:

Thứ nhất, bảo hộ công dân thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa nhà nước và

công dân trên cơ sở quốc tịch Xuất phát từ đặc điểm của mối quan hệ quốc tịch giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ mang tính bền vững và ổn định Công dân của quốc gia được hưởng đầy đủ các quyền và có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật dù họ sinh sống

ở bất kỳ đâu, trong hay ngoài phạm vi lãnh thổ quốc gia Ngược lại, Nhà nước

có quyền, đồng thời cũng có nghĩa vụ đảm bảo quyền và lợi ích của công dân trong mọi hoàn cảnh Do đó, bảo hộ công dân vừa thể hiện đây là quyền mà

6 Draft articles on Diplomatic Protection 2006 Nguồn

http://legal.un.org/docs/?path= /ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_8_2006.pdf&lang=EF,

công dân được hưởng, đồng thời đó cũng là nghĩa vụ mà nhà nước phải thực hiện với công dân

Quốc tịch là cơ sở tiền đề ban đầu để cá nhân công dân được hưởng sự bảo

hộ của quốc gia Tuy nhiên, có một số trường hợp đặc biệt, bảo hộ công dân được thực hiện không dựa trên cơ sở quốc tịch như bảo hộ đối với những người

có tư cách công dân Liên minh châu Âu hoặc trường hợp bảo hộ đối với người hai hay nhiều quốc tịch

Thứ hai, mục đích của bảo hộ công dân là bảo vệ quyền và lợi ích của công

dân ở nước ngoài khi quyền và lợi ích của họ bị xâm hại hoặc có nguy cơ bị xâm hại ở nước ngoài Bên cạnh đó, bảo hộ công dân còn hướng tới việc giúp đỡ, hỗ trợ công dân của quốc gia ở nước ngoài khi họ rơi vào hoàn cảnh khó khăn

Thứ ba, bảo hộ công dân được thực hiện thông qua các biện pháp ngoại

giao hoặc các biện pháp hoà bình khác Hoạt động bảo hộ công dân chủ yếu được thực hiện thông qua các biện pháp mà quốc gia thực hiện trên lãnh thổ quốc gia khác nhằm bảo vệ, giúp đỡ công dân của mình Do đó, trên cơ sở tôn trọng chủ quyền của quốc gia, khi thực hiện các biện pháp này, quốc gia bảo hộ phải tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế đồng thời phù hợp với pháp luật quốc gia sở tại, trong đó có việc sử dụng các biện pháp hòa bình không dùng vũ lực và đe dọa dùng vũ lực

Thứ tư, hoạt động bảo hộ công dân được điều chỉnh đồng thời bởi pháp luật

quốc gia và pháp luật quốc tế Trên cơ sở chủ quyền, quốc gia có quyền tối cao xây dựng các quy định pháp luật liên quan đến các biện pháp bảo hộ công dân

mà không quốc gia nào có quyền can thiệp Các quy định về bảo hộ công dân cũng được quy định trong nhiều điều ước quốc tế như Công ước Viên năm 1961

về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự, các điều ước quốc tế về quyền con người (Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm1966, Công ước về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966, Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979, Công ước

về quyền trẻ em năm 1989…)…

c Bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự

Về bản chất, bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự đều là những hoạt động bảo hộ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia thực hiện nhằm bảo vệ quyền lợi cho công dân nước mình ở nước ngoài Bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự đều mang những đặc điểm chung của bảo hộ công dân (cơ sở, mục đích, biện pháp, nguồn luật điều chỉnh)

Hiện nay, chưa có văn bản pháp lý quốc tế nào quy định rõ ràng hoạt động bảo hộ nào là “bảo hộ ngoại giao” và hoạt động bảo hộ nào là “bảo hộ lãnh sự” Việc phân biệt bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự còn có rất nhiều quan điểm khác nhau Tuy nhiên, trên một số phương diện nhất định, xuất phát từ thực tiễn hoạt động bảo hộ công dân của các quốc gia, bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh

sự có thể được phân biệt dựa vào một số tiêu chí sau:

Thứ nhất, cơ quan có thẩm quyền tiến hành bảo hộ: Bảo hộ ngoại giao

được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan đại diện ngoại giao và bảo hộ lãnh sự được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan lãnh sự Điều này xuất phát từ sự khác biệt trong việc thực hiện chức năng ngoại giao và chức năng lãnh sự của các cơ quan đại diện của quốc gia ở nước ngoài được quy định tại Điều 3 Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao và Điều 5 Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự Chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao mang tính chính trị - pháp

lý, đại diện cho quốc gia cử trong mối quan hệ với quốc gia nhận đại diện và trong mối quan hệ với các cơ quan đại diện ngoại giao của các quốc gia khác trên lãnh thổ của quốc gia nhận đại diện Trong khi đó, chức năng của cơ quan lãnh sự chủ yếu mang tính hành chính – pháp lý, liên quan nhiều hơn đến hoạt động của các cá nhân, pháp nhân quốc gia cử tại quốc gia nhận đại diện

Tuy nhiên, sự độc lập trong việc thực hiện chức năng của hai loại cơ quan đại diện này chỉ mang tính tương đối Theo Khoản 2 Điều 3 Công ước Viên năm

1961 và Khoản 1 Điều 17 Công ước Viên năm 1963, cơ quan đại diện ngoại giao có thể thực hiện chức năng lãnh sự và ngược lại Do vậy, “bảo hộ lãnh sự” vẫn có thể được thực hiện bởi cơ quan đại diện ngoại giao và ngược lại “bảo hộ ngoại giao” có thể được thực hiện thông qua hoạt động của cơ quan lãnh sự

Thứ hai, các trường hợp tiến hành bảo hộ: Dựa vào thực tiễn bảo hộ công

dân và căn cứ vào định nghĩa bảo hộ ngoại giao được đề cập tại Điều 1 Dự thảo các điều khoản về bảo hộ ngoại giao của ILC, bảo hộ ngoại giao được quốc gia tiến hành khi “có hành vi trái pháp luật quốc tế” của quốc gia khác và “gây ra những tổn thất” cho công dân của quốc gia Sự vi phạm cam kết hay những nghĩa vụ quốc tế gây ra những tổn thất đối với quốc gia nước ngoài và công dân của quốc gia đó sẽ là căn cứ để xác lập trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia

vi phạm, từ đó quốc gia mà cá nhân đó mang quốc tịch có thể tiến hành các biện pháp bảo hộ ngoại giao

Trong khi đó bảo hộ lãnh sự, qua chức năng lãnh sự được quy định trong Công ước Viên năm 1963, có thể thấy được tiến hành trong bất kỳ trường hợp nào mà công dân cần tới sự “trợ giúp”, “hỗ trợ” của quốc gia ngay cả khi không

có “hành vi trái pháp luật quốc tế” của quốc gia sở tại và không “gây ra những tổn thất” đối với cá nhân công dân Sự trợ giúp và hỗ trợ của quốc gia thông qua hoạt động bảo hộ lãnh sự tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân công dân khi cư trú, lao động, học tập, đầu tư kinh doanh… trên lãnh thổ quốc gia sở tại

Sự phân biệt các trường hợp bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự không phải lúc nào cũng rõ ràng Hoạt động bảo hộ công dân trong nhiều trường hợp hướng tới đồng thời cả hai mục đích không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của công dân ở nước ngoài khi quyền và lợi ích của họ bị xâm hại mà còn giúp

đỡ, hỗ trợ công dân ở nước ngoài khi họ rơi vào hoàn cảnh khó khăn Trong những trường hợp như vậy, “hành vi vi phạm” của quốc gia sở tại có thể không chỉ gây ra cả “tổn thất” mà còn đẩy cá nhân công dân vào những “hoàn cảnh khó khăn cần trợ giúp” Khi đó, bên cạnh các biện pháp yêu cầu quốc gia sở tại chấm dứt hành vi vi phạm, bồi thường thiệt hại… (bảo hộ ngoại giao), quốc gia cũng

có thể tiến hành các hoạt động trợ giúp, hỗ trợ công dân về nước hoặc vượt qua khó khăn… (bảo hộ lãnh sự)

Thứ ba, biện pháp bảo hộ: Biện pháp bảo hộ ngoại giao mang tính cứng rắn

hơn từ những biện pháp ban đầu như ra công hàm phản đối, yêu cầu chấm dứt hành vi vi phạm, yêu cầu điều tra, đề nghị đàm phán để dàn xếp… đến những

biện pháp ở mức độ cao hơn như tuyên bố persona non grata viên chức ngoại giao của quốc gia vi phạm trên lãnh thổ quốc gia mình, triệu hồi viên chức ngoại giao của quốc gia mình về nước… thậm chí tuyên bố tạm thời đình chỉ quan hệ ngoại giao giữa hai quốc gia hoặc thực hiện các thủ tục đưa vụ việc ra giải quyết tại cơ quan tài phán quốc tế Việc thực hiện các biện pháp này, trong nhiều trường hợp, không cần phải có sự đồng ý của quốc gia có hành vi vi phạm Các biện pháp bảo hộ ngoại giao thường chỉ được quốc gia tiến hành khi công dân của mình đã sử dụng các biện pháp hợp pháp mà vẫn không được quốc gia sở tại khôi phục các quyền và lợi ích bị xâm hại hoặc chưa chấm dứt hành vi xâm hại trên thực tế

Biện pháp bảo hộ lãnh sự mang tính mềm dẻo hơn Biện pháp bảo hộ lãnh

sự khá đa dạng như có thể từ những hoạt động mang tính chất hành chính kỹ thuật như cấp hộ chiếu; hỗ trợ tiền, hiện vật; tiếp nhận đăng ký khai sinh, khai

tử, giúp đỡ máy bay, tàu thủy và phi hành đoàn, thủy thủ đoàn bị tai nạn… cho đến giúp đỡ công dân của quốc gia mình trong quá trình tố tụng để đảm bảo quyền và lợi ích cho họ như tìm luật sư, thực hiện các chuyến thăm hỏi ở nơi giam giữ, liên hệ với các cơ quan chức năng của quốc gia sở tại Việc thực hiện các biện pháp này thường phải có sự đồng ý của các cá nhân có liên quan và sự cho phép của quốc gia sở tại Ngoài ra quốc gia bảo hộ không thể can thiệp vào quá trình xét xử hoặc can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia sở tại hoặc tư vấn pháp luật cho công dân của họ7 Các biện pháp bảo hộ lãnh sự mang màu sắc đại diện cho công dân để bảo vệ quyền lợi của họ tại lãnh thổ quốc gia sở tại hơn là đại diện cho Nhà nước trong việc bảo hộ công dân như biện pháp bảo hộ ngoại giao Trong thực tiễn các quốc gia thường linh hoạt khi lựa chọn cách thức

áp dụng biện pháp ngoại giao hay biện pháp lãnh sự vì thông thường các hoạt động hỗ trợ lãnh sự thường dễ chấp nhận hơn đối với nước sở tại

Đối với Việt Nam, Luật quốc tịch Việt Nam năm 2008, sửa đổi năm 2014

đã quy định về bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài tại Điều 6 Luật cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam ở nước ngoài năm 2009, sửa đổi năm 2017

7

cũng đề cập tới vấn đề này ở Khoản 1 Điều 8, Điều 9… Trong các quy định của pháp luật Việt Nam, bảo hộ công dân bao gồm tất cả các hoạt động được thực hiện bởi các cơ quan ở trong nước và các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, để bảo vệ quyền lợi và hỗ trợ, trợ giúp công dân Việt Nam, chứ không phân biệt bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự

2 Quá trình hình thành và phát triển của chế định bảo hộ công dân

Về nguyên tắc, hoạt động bảo hộ công dân của quốc gia chỉ tiến hành đối với cá nhân mang quốc tịch của quốc gia (trừ một số trường hợp đặc biệt) Chính vì vậy, quá trình hình thành chế định bảo hộ công dân gắn liền với sự ra đời của chế định quốc tịch

Ở thời kì chiếm hữu nô lệ, chỉ tồn tại hai giai cấp là chủ nô và nô lệ, nô lệ chỉ được coi là một loại “hàng hóa” thuộc quyền sở hữu và khai thác của giai cấp chủ nô Đến thời kì phong kiến, địa vị của người dân được cải thiện hơn so với thời kì trước, nhưng họ vẫn chỉ là “thần dân” và luôn phải tuân thủ mọi mệnh lệnh của vua chúa Trong hai thời kì này, giữa giai cấp thống trị và giai cấp bị trị luôn tồn tại sự bất bình đẳng, giai cấp bị trị phải tuyệt đối tuân theo những mệnh lệnh của giai cấp thống trị, do đó không tồn tại sự bình đẳng giữa các cá nhân, cũng chưa hình thành khái niệm công dân của một quốc gia

Đến thời kì tư bản chủ nghĩa, giai cấp tư sản đưa ra chế định quốc tịch, quyền công dân với mục đích thu hút, lôi kéo quần chúng nhân dân ủng hộ cuộc cách mạng tư sản nhằm lật đổ chế độ phong kiến, thiết lập chính quyền mới của giai cấp tư sản Lần đầu tiên người dân sống trong một quốc gia đã có riêng cho mình một chế định mang tính pháp lý; đây cũng là lần đầu tiên họ được coi là

“công dân” của một quốc gia chứ không phải là một “thần dân” như trong xã hội phong kiến hoặc là một “công cụ lao động biết nói” như trong thời kì chiếm hữu

nô lệ Tuy nhiên, không phải ngay khi chế định quốc tịch, quyền công dân xuất hiện thì chế định bảo hộ công dân được hình thành Chỉ đến thế kỉ XVIII, khi quan hệ thương mại quốc tế phát triển mạnh mẽ, kéo theo đó là nhu cầu bảo hộ người nước ngoài và tài sản của họ thì khi đó chế định bảo hộ công dân mới bắt đầu được hình thành Bảo hộ công dân trở thành nội dung quan trọng trong các

thỏa thuận hợp tác giữa các quốc gia Tây Âu, Hoa Kì và các quốc gia châu Mỹ

La tinh trong cuối thế kỉ XIX, đầu thế kỉ XX Phán quyết của các cơ quan tài

phán quốc tế trong việc giải quyết các tranh chấp (vụ Canevaro Claim 8, vụ

Mavorommatis Palestine Concesssions 9 , vụ Nottebohm10…) cũng như quan

điểm của một số luật gia (Edwin Borchard11, Garcia Amador12…) đã có những đóng góp đáng kể cho sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế Thời kì này, bảo hộ công dân được hiểu là việc một quốc gia đưa ra những biện pháp để bảo vệ công dân của mình khi những công dân này bị xâm hại tới quyền và lợi ích hợp pháp tại nước ngoài, nhất là quyền sở hữu tài sản Đến giữa thế kỷ XX, quá trình pháp điển hóa những quy định về bảo hộ công dân có liên hệ mật thiết tới quá trình pháp điển hóa những quy định về trách nhiệm của quốc gia (State Responsibility) Tuy nhiên, do còn có quá nhiều quan điểm khác nhau nên quá trình pháp điển hóa các quy định về bảo hộ công dân đã bị ngừng trệ

Chế định bảo hộ công dân cũng gắn liền với quá trình xây dựng và hoàn thiện của Luật ngoại giao lãnh sự, Luật nhân quyền trong hệ thống pháp luật quốc tế Bảo hộ công dân được ghi nhận trong Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao (Điều 3) và Công ước năm Viên 1963 về quan hệ lãnh sự (Điều 5) cũng như một số điều ước quốc tế khác về quyền con người… Tuy nhiên, đa phần các quy định về bảo hộ công dân trong các điều ước quốc tế này chỉ là một hoặc một số điều khoản liên quan đến chức năng/nhiệm vụ hoặc quyền/nghĩa vụ của quốc gia tiến hành bảo hộ công dân mà chưa có sự cụ thể hoá về chế định này liên quan đến các điều kiện tiến hành bảo hộ, cơ quan có thẩm quyền bảo hộ, các biện pháp bảo hộ…

8 Canevaro Claim (Italy / Peru) Nguồn https://pcacases.com/web/view/80, truy cập ngày 4/3/2018

9 Mavrommatis Palestine Concessions, Greece v United Kingdom, Objection to the Jurisdiction of the Court, Judgment, PCIJ Series A no 2, ICGJ 236 (PCIJ 1924)

10 Nottebohm Case (Liechtenstein v Guatemala); Second Phase, International Court of Justice (ICJ), 6 April 1955 Nguồn http://www.icj-cij.org/en/case/18, truy cập ngày 4/3/2018

11 Edwin M.Borchard, The diplomatic protection of citizen abroad or The law of international claims,

The Banks Law Publishing Co., New York, 1925, p.439

12 Vermeer-Künzli - Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by means of Diplomatic

Tại kỳ họp thứ 47 năm 1995, ILC đã quyết định tiến hành pháp điển hóa các quy định về bảo hộ công dân và đã được sự chấp thuận của Đại hội đồng Liên hợp quốc Năm 1998, vấn đề bảo hộ công dân được đưa vào Báo cáo sơ bộ của Mohamed Bennouna và bảy bản báo cáo của John Dugard13 Năm 2004, ILC thông qua Dự thảo lần thứ nhất các điều khoản về bảo hộ ngoại giao và gửi các các quốc gia thành viên của Liên hợp quốc để có ý kiến đóng góp Năm 2006,

Dự thảo lần thứ hai được thông qua, bao gồm 19 điều khoản quy định về bảo hộ ngoại giao (bao gồm cả cá nhân và pháp nhân) Phần lớn các điều khoản của Dự thảo đã pháp điển hóa các quy định mang tính chất tập quán của pháp luật quốc

tế về bảo hộ công dân

Như vậy, có thể thấy, dù là một trong những chế định xuất hiện từ khá sớm, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một điều ước quốc tế cụ thể nào trực tiếp điều chỉnh về vấn đề bảo hộ công dân Những quy định của chế định này vẫn nằm rải rác ở nhiều điều ước quốc tế song phương và đa phương khác nhau hoặc tồn tại dưới dạng các quy phạm tập quán Dù chế định bảo hộ công dân đã được ILC pháp điển hóa trong Dự thảo các điều khoản bảo hộ ngoại giao, nhưng đây chưa phải là văn kiện quốc tế có giá trị pháp lý ràng buộc đối với các quốc gia Tuy nhiên, việc đưa ra Dự thảo này cho thấy những nỗ lực hợp tác giữa các quốc gia liên quan tới vấn đề bảo hộ công dân, đồng thời các quốc gia có thể trên cơ sở những quy định của Dự thảo để xây dựng những quy định về bảo hộ công dân trong pháp luật quốc gia mình

3 Vai trò của bảo hộ công dân trong quan hệ quốc tế hiện nay

a Đối với quốc gia tiến hành bảo hộ: Bảo hộ công dân vừa là hoạt động

mà quốc gia thực hiện chủ quyền của mình đối với dân cư, vừa là nghĩa vụ mà quốc gia phải thực hiện đối với công dân Tính hiệu quả của việc thực hiện nghĩa vụ này có thể được coi là thước đo sự tiến bộ, năng lực và tính vì dân của một quốc gia trong quan hệ quốc tế

13 Mohamed Bennouna và John Dugard là các báo cáo viên đặc biệt của ILC Nguồn Vermeer-Künzli -

Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by means of Diplomatic Protection: Diplomatic

Protection as a Human Rights Instrument, Leiden University, 2007, p.8

Bảo hộ công dân dựa trên cơ sở mối quan hệ về quốc tịch giữa một cá nhân với quốc gia mà người đó mang quốc tịch Một quốc gia sẽ chỉ tiến hành bảo hộ công dân đối với những người mang quốc tịch của quốc gia đó Do đó, khi tiến hành bảo hộ công dân tức là quốc gia đang thực hiện chủ quyền của mình đối với dân cư Đây là công việc nội bộ của quốc gia mà không một quốc gia nào có quyền can thiệp cũng như thực hiện thay cho quốc gia (trừ trường hợp quốc gia uỷ quyền cho quốc gia khác thực hiện hoạt động bảo hộ, hoặc trường hợp các thành viên Liên minh Châu Âu bảo hộ công dân Liên minh Châu

Âu, hoặc những trường hợp đặc biệt liên quan đến người hai hay nhiều quốc tịch)

Pháp luật quốc gia và quốc tế đều quy định công dân được hưởng các quyền con người, quyền công dân, đồng thời quốc gia có nghĩa vụ phải đảm bảo các quyền đó cho công dân Thông qua hoạt động bảo hộ công dân, pháp luật quốc tế nói chung và pháp luật quốc tế về quyền con người nói riêng cũng như pháp luật quốc gia được thực thi triệt để hơn, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân

b Đối với công dân được bảo hộ

Mỗi cá nhân khi sinh ra đều được hưởng những quyền con người cơ bản và đều bình đẳng với nhau khi hưởng những quyền này Khi công dân ra nước ngoài làm ăn sinh sống, học tập hoặc du lịch, những quyền này có thể không được quốc gia sở tại đảm bảo, khi đó quốc gia mà họ mang quốc tịch có quyền tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân nhằm bảo vệ, khôi phục quyền và lợi ích của công dân bị xâm hại hoặc giúp đỡ những công dân rơi vào hoàn cảnh khó khăn

Đối với công dân, hoạt động bảo hộ công dân khi công dân đang ở nước ngoài hình thành hai mối quan hệ: (i) quan hệ giữa cá nhân với quốc gia nơi họ đang cư trú/sinh sống nhưng không mang quốc tịch; (ii) quan hệ giữa cá nhân với quốc gia mà họ mang quốc tịch

Với mối quan hệ đầu tiên, đây chính là mối quan giữa quốc gia và người nước ngoài Người nước ngoài khi sinh sống trên lãnh thổ quốc gia, tuỳ vào từng

trường hợp cụ thể, có thể được hưởng chế độ đãi ngộ như công dân hoặc chế độ tối huệ quốc mà pháp luật quốc gia sở tại quy định Quốc gia sở tại có nghĩa vụ bảo đảm các quyền con người cơ bản của con người trên cơ sở điều ước quốc tế

mà quốc gia đó là thành viên Hành vi vi phạm của quốc gia sở tại đối với các quyền này của cá nhân được xác định là hành vi vi phạm pháp luật quốc tế Đây

sẽ là căn cứ để xác lập trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia hoặc là căn cứ

để quốc gia mà cá nhân mang quốc tịch tiến hành các biện pháp bảo hộ công dân14

Với mối quan hệ thứ hai, giữa cá nhân và quốc gia mà họ mang quốc tịch thì bảo hộ công dân là quyền mà họ được hưởng Khi công dân có quyền và lợi ích bị xâm hại hoặc khi họ rơi vào hoàn cảnh khó khăn cần giúp đỡ, họ hoàn toàn có quyền đưa ra yêu cầu đối với nhà nước mà họ mang quốc tịch phải tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân Điều này cũng thể hiện mối liên kết chặt chẽ giữa công dân và nhà nước

Có một vấn đề đặt ra là công dân có quyền từ chối sự bảo hộ từ quốc gia

mà mình mang quốc tịch hay không? Hiện nay, các quốc gia có nhiều quan điểm khác nhau Tuy nhiên, thực tiễn xét xử của các cơ quan tài phán quốc tế và một

số điều ước quốc tế song phương và đa phương đã theo xu hướng dành cho công dân quyền nhận hoặc từ chối sự bảo hộ từ phía quốc gia mà mình mang quốc tịch15 Điều 36 khoản c Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự nêu rõ:

“Viên chức lãnh sự phải kiềm chế hành động thay mặt cho công dân đang bị tù,

bị tạm giam hoặc tạm giữ nếu người đó phản đối rõ ràng việc làm như vậy”…

c Đối với mối quan hệ giữa quốc gia tiến hành bảo hộ và quốc gia sở tại

Thực hiện bảo hộ công dân cũng là một trong các hoạt động nhằm duy trì, thúc đẩy và phát triển mối quan hệ giữa quốc gia tiến hành bảo hộ và quốc gia

sở tại trên cơ sở các quy định của pháp luật quốc tế Khi thực hiện hoạt động

14 TS Nguyễn Thị Kim Ngân, Bảo hộ công dân – Cách tiếp cận dưới góc độ quyền con người, Kỷ yếu

Hội thảo khoa học “Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về Bảo hộ công dân trong Bối cảnh quốc tế hiện

nay”, Trường Đại học Luật Hà Nội, tháng 11/2016, trang 11

15 TS Nguyễn Quốc Lộc, Bảo hộ công dân – Cách tiếp cận dưới góc độ chính trị - pháp lý, Kỷ yếu

Hội thảo khoa học “Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về Bảo hộ công dân trong Bối cảnh quốc tế hiện

nay”, Trường Đại học Luật Hà Nội, tháng 11/2016, tr.7

này, các quốc gia cũng chính là đang tuân thủ một trong các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế - nguyên tắc các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác Thông qua hoạt động này, các cơ quan có thẩm quyền của hai quốc gia sẽ phải hợp tác với nhau, qua đó tăng cường hiểu biết và học tập kinh nghiệm trong các hoạt động bảo hộ công dân Tuy nhiên, khi thực hiện hoạt động này, các quốc gia phải lưu ý tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế (nguyên tắc bình đẳng về chủ quyền quốc gia, không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia, không sử dụng vũ lực và

đe doạ sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế…) cũng như pháp luật quốc gia sở tại

Tóm lại, dù là một chế định xuất hiện khá lâu đời trong hệ thống pháp luật quốc tế, tuy nhiên các quy định về bảo hộ công dân hiện nay còn rải rác tại nhiều văn kiện pháp lý khác nhau Việc một quốc gia thực hiện hoạt động bảo

hộ công dân vừa là biện pháp để quốc gia thực hiện chủ quyền quốc gia đối với công dân vừa là một công cụ để quốc gia khẳng định vị thế của mình trong quan

hệ quốc tế Dù chưa có điều ước quốc tế chuyên biệt, nhưng khi thực hiện hoạt động bảo hộ công dân, quốc gia tiến hành bảo hộ vẫn phải tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia để vẫn bảo vệ, giúp đỡ được công dân của mình, nhưng cũng không làm phương hại đến quốc gia sở tại

II BẢO HỘ CÔNG DÂN THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT QUỐC TẾ

1 Cơ sở pháp lý quốc tế của hoạt động bảo hộ công dân

a Điều ước quốc tế quy định về bảo hộ công dân

Ở phạm vi toàn cầu, Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao và

Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự được thừa nhận một cách rộng rãi

là cơ sở pháp lý quốc tế toàn cầu cho hoạt động bảo hộ công dân Các quy định của hai công ước là căn cứ xác định cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân và những biện pháp bảo hộ công dân nói chung mà những cơ quan này thực hiện tại nước ngoài cũng như giới hạn chung trong việc thực hiện hoạt động bảo hộ công dân tại quốc gia sở tại

Trên cơ sở quy định của Công ước Viên năm 1961, Công ước Viên năm

1963, những điều ước quốc tế khác đã được ký kết hướng tới việc xác nhận, bổ

sung, hoặc mở rộng, hoặc phát triển những điều khoản của Công ước, đặc biệt là những điều ước quốc tế ở phạm vi khu vực và song phương Những điều ước quốc tế này làm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện hoạt động bảo hộ công dân trong phạm vi song phương hay khu vực

Ở phạm vi khu vực, phổ biến nhất là các điều ước được ký kết giữa các

nước châu Âu, chủ yếu là giữa các nước thành viên Liên minh châu Âu (EU) Trước hết là những điều ước ghi nhận những quy định mang tính chất nguyên tắc trong hoạt động bảo hộ công dân như Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu

Âu EC (TEC), nay là Hiệp ước thành lập EU (TFEU) năm 2007, Hiến chương

về các quyền cơ bản của EU năm 2009 Ngoài ra, còn có những điều ước ghi nhận những nội dung pháp lý về bảo hộ ngoại giao, lãnh sự như Công ước châu

Âu về chức năng lãnh sự năm 1967…

Ở phạm vi song phương, những điều ước về ngoại giao, lãnh sự song

phương được ký giữa hai quốc gia là cơ sở pháp lý trực tiếp điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân giữa hai bên ký kết như Thỏa thuận giữa Áo và Thụy Sỹ

về hợp tác lãnh sự năm 1979 hay Thỏa thuận giữa Áo và Hungary về hợp tác ngoại giao năm 2005…

Bên cạnh đó, để giải quyết vấn đề bảo hộ công dân đối với trường hợp đặc biệt là người hai hay nhiều quốc tịch, cơ sở pháp lý quốc tế được thừa nhận rộng

rãi nhất hiện nay là Công ước La Haye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch

Nhiều quy định của Công ước này đã được thừa nhận như một tập quán quốc tế trong việc giải quyết vấn đề bảo hộ công dân đối với người có hai hay nhiều quốc tịch

b Điều ước quốc tế về quyền con người

Bên cạnh cơ sở pháp lý trực tiếp quy định về bảo hộ công dân, hoạt động bảo hộ công dân còn được ghi nhận trong các điều ước quốc tế về quyền con người Điều này xuất phát từ việc các quyền công dân bản chất là những quyền con người dành cho các cá nhân mang quốc tịch của một quốc gia Do đó, bảo

hộ công dân thực chất cũng chính là bảo vệ quyền con người của những cá nhân mang quốc tịch của quốc gia nhưng đang cư trú, sinh sống ở nước ngoài

Khoản 1 Điều 2 Công ước năm 1966 về các quyền dân sự, chính trị quy

định rằng: “Các quốc gia thành viên Công ước cam kết tôn trọng và bảo đảm cho mọi người trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình các quyền đã được công nhận trong Công ước này” Những quy định tương tự cũng

được ghi nhận trong nhiều công ước quốc tế đa phương về quyền con người như Công ước về các quyền kinh tế văn hóa, xã hội, Công ước về chống tra tấn và các hình thức trừng phạt hay đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục…

Bên cạnh những điều ước quy định có tính nguyên tắc, một số điều ước quốc tế còn ghi nhận nghĩa vụ bảo hộ công dân của quốc gia một cách gián tiếp thông qua quyền được bảo vệ của những cá nhân/nhóm người trong những trường hợp cụ thể như người lao động di trú hay người đang bị giam giữ tại nước ngoài Chẳng hạn theo quy định tại Điều 23 Công ước về bảo vệ người

lao động di trú và các thành viên trong gia đình họ“Người lao động di trú và các thành viên trong gia đình họ có quyền yêu cầu sự hỗ trợ và bảo vệ của một cơ quan ngoại giao hoặc lãnh sự của quốc gia xuất xứ (quốc gia mà người lao động, thành viên trong gia đình người lao động là công dân) hoặc quốc gia đại diện cho lợi ích của quốc gia xuất xứ khi các quyền được thừa nhận trong Công ước bị vi phạm”

c Tập quán quốc tế

Công ước Viên năm 1961 và Công ước Viên năm 1963 được thừa nhận rộng rãi là cơ sở pháp lý toàn cầu cho hoạt động bảo hộ công dân Tuy nhiên, trước đó, cho đến cuối những năm 50 của thế kỷ XX, nguồn luật điều chỉnh quan hệ ngoại giao, lãnh sự giữa các quốc gia, bao gồm cả những vấn đề về thẩm quyền của các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự trong hoạt động bảo hộ công dân vẫn chỉ là tập quán quốc tế Hai công ước Viên về quan

hệ ngoại giao và quan hệ lãnh sự ra đời là kết quả của quá trình pháp điển hóa những tập quán quốc tế đã tồn tại từ trước đó

Hiện nay, tập quán quốc tế vẫn giữ một vai trò quan trọng bởi lẽ mặc dù

đã được pháp điển hóa trong hai công ước Viên thì bản thân những quy định về hoạt động của các cơ quan đại diện vẫn tồn tại độc lập với tư cách là một tập

quán quốc tế và sẽ điều chỉnh các quan hệ có sự tham gia của quốc gia không phải là thành viên của các công ước này Mặt khác, như khẳng định trong chính lời nói đầu của hai công ước, những vấn đề chưa được quy định một cách thỏa đáng trong công ước Viên sẽ tiếp tục được điều chỉnh bởi tập quán quốc tế

Bên cạnh đó, không ít quy định trong các điều ước quốc tế đa phương cũng được các quốc gia thừa nhận và áp dụng rộng rãi với tư cách như một tập quán quốc tế, chẳng hạn quy định về bảo hộ ngoại giao đối với người hai hay nhiều quốc tịch trong Công ước La Haye 1930 về xung đột luật quốc tịch

2 Thẩm quyền và biện pháp bảo hộ công dân theo quy định của pháp luật quốc tế

a Thẩm quyền bảo hộ công dân

Các quốc gia có thẩm quyền bảo hộ công dân nước mình Điều này được thể hiện rõ thông qua các quy định về chức năng của các cơ quan đại diện quốc gia ở nước ngoài trong hai công ước Viên cũng như trong một số điều ước quốc

tế khu vực và song phương về ngoại giao lãnh sự Ngoài ra, Điều 2 Dự thảo của

ILC ghi nhận: “Một quốc gia có quyền thực thi hoạt động bảo hộ công dân”

Điều 3 và Điều 4 của Dự thảo cũng quy định quốc gia được thực hiện quyền bảo

hộ công dân chính là quốc gia mà người đó mang quốc tịch, không phụ thuộc vào việc người này xác lập quốc tịch như thế nào

Pháp luật quốc tế thừa nhận quyền của quốc gia được tiến hành bảo hộ đối với công dân của mình, tuy nhiên thẩm quyền bảo hộ thuộc về những cơ quan nào chủ yếu do pháp luật quốc gia quy định và tùy thuộc vào cơ chế tổ chức, thể chế chính trị mà quy định này của mỗi quốc gia là khác nhau Trong hệ thống pháp luật quốc gia, thẩm quyền bảo hộ công dân thường được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan

Xuất phát từ chủ quyền quốc gia đối với dân cư, cơ quan đại diện của quốc gia ở nước ngoài chỉ tiến hành bảo hộ đối với công dân nước mình Tuy nhiên, cơ quan này có thể tiến hành bảo hộ đối với công dân nước thứ ba trên cơ

sở các điều ước quốc tế có liên quan như trường hợp của các nước thành viên

EU trên cơ sở Hiệp ước về chức năng của EU (TFEU), Hiến chương về các

quyền cơ bản của EU hay các điều ước quốc tế song phương về bảo hộ và trợ giúp lãnh sự như đã nêu ở trên

Cơ sở để xác định thẩm quyền bảo hộ công dân của quốc gia là quốc tịch Quốc gia chỉ có thẩm quyền bảo hộ công dân nếu cá nhân được bảo hộ mang quốc tịch quốc gia Đối với trường hợp đặc biệt, người hai hay nhiều quốc tịch, người không quốc tịch, luật quốc tế đã có những quy định xác định thẩm quyền bảo hộ công dân như sau:

- Việc xác định thẩm quyền bảo hộ đối với người hai hay nhiều quốc tịch dựa trên cơ sở điều ước quốc tế giữa quốc gia hữu quan Trong trường hợp không có thỏa thuận, các quốc gia thường áp dụng nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được quy định tại Điều 5 Công ước La Haye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch Bên cạnh nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu, Điều 4 Công ước La Haye

năm 1930 về xung đột luật quốc tịch còn quy định nguyên tắc:“Một quốc gia không thể đưa ra các biện pháp bảo hộ công dân đối với công dân nước mình chống lại một quốc gia khác mà người đó cũng mang quốc tịch” Nguyên tắc

này cũng được ghi nhận trong Điều 7 Dự thảo của ILC

- Người không quốc tịch không phải là công dân của quốc gia và về nguyên tắc họ không được nhận sự bảo hộ của bất kỳ quốc gia nào Tuy nhiên, trong thực tiễn cũng như một số điều ước quốc tế đã quy định, để đảm bảo các quyền cơ bản của con người, thông thường các quốc gia, nơi người không quốc tịch cư trú thường xuyên sẽ có những biện pháp giúp đỡ người không quốc tịch Khoản 1 Điều 25 Công ước về vị thế của người không quốc tịch năm 1954 quy

định: “Khi việc thực hiện quyền của người không quốc tịch cần phải có sự hỗ trợ của quốc gia nước ngoài , quốc gia nơi người không quốc tịch cư trú sẽ hỗ trợ trong thẩm quyền của họ”

b Biện pháp bảo hộ công dân

* Giới hạn biện pháp bảo hộ công dân

Bảo hộ công dân là quyền của mỗi quốc gia Tuy nhiên, việc áp dụng các

biện pháp bảo hộ phải trong khuôn khổ các quy định của luật quốc tế Công ước Viên năm 1961 khi ghi nhận các chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao đã

khẳng định tại Điểm d Khoản 1 Điều 3 là “Bảo vệ quyền lợi của nước cử và của công dân nước cử tại nước tiếp nhận trong phạm vi cho phép của luật quốc tế”

Quy định tương tự cũng được ghi nhận tại Điều 5 Công ước Viên năm 1963

Biện pháp bảo hộ công dân, quan trọng nhất là phải dựa trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế như nguyên tắc bình đẳng về chủ quyền, nguyên tắc không can thiệp, nguyên tắc cấm dùng vũ lực và đe dọa dùng vũ lực…

Thực tiễn đã tồn tại một số trường hợp quốc gia sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân Những trường hợp này rơi vào hai tình huống phổ biến: (i) Công dân của quốc gia bị đe dọa bởi tình trạng bất ổn nội bộ hoặc một cuộc xung đột vũ trang trong lãnh thổ quốc gia khác, điển hình như trường hợp các hoạt động của

Bỉ ở Congo năm 1960 - 196416, sự can thiệp của Hoa Kỳ vào Liberia năm

199017; hay (ii) Công dân của quốc gia bị bắt cóc làm con tin, điển hình là trường hợp Israel trong vụ việc ở Entebbe năm 197618, Ai Cập ở Larnaca năm

197819

Trước các sự kiện dùng vũ lực để bảo hộ công dân, các quốc gia có quan điểm khác nhau Tuy nhiên, trong quá trình đàm phán Dự thảo của ILC, phần lớn các quốc gia phản đối sử dụng vũ lực như là một biện pháp để bảo hộ công dân Việc phản đối này là hoàn toàn hợp lý căn cứ vào các quy định của pháp luật quốc tế hiện hành Khoản 4 Điều 2 Hiến chương Liên hợp quốc quy định:

Các quốc gia “từ bỏ sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực chống lại chủ quyền lãnh thổ hay độc lập chính trị của bất kỳ quốc gia nào hoặc bằng các cách thức trái với mục đích của Liên hợp quốc” 20 Sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân cũng không thể được coi là một trong các trường hợp ngoại lệ được quy định tại Điều 39, Điều 42 và Điều 51 Hiến chương Liên hợp quốc

16 Congo Civil War 1960-1964 Nguồn http://www.blackpast.org/gah/congo-civil-war-1960-1964, truy cập ngày 7/3/2018

17 The Civil War and the Refugee Crisis in Liberia Nguồn

https://journals.lib.unb.ca/index.php/jcs/article/view/11734/12489, truy cập ngày 7/3/2018

18 The Entebbe Rescue Operation Nguồn operation, truy cập ngày 7/3/2018

https://www.jewishvirtuallibrary.org/the-entebbe-rescue-19 The 1978 Battle of Larnaca Airport, Cyprus, and UK Diplomacy, Nguồn

http://www.rubincenter.org/2009/06/dimitrakis-2009-06-07/, truy cập ngày 7/3/2018

20 Charter of United Nations Nguồn http://www.un.org/en/charter-united-nations/, truy cập ngày 7/3/2018

Từ những lập luận về cơ sở pháp lý cũng như quan điểm các quốc gia đối với các vụ việc thực tiễn, có thể thấy không tồn tại quyền sử dụng vũ lực để bảo

hộ công dân Tuy nhiên, trong một số trường hợp, quốc gia có thể triển khai biện pháp vũ lực để bảo hộ công dân nước mình khi được quốc gia có chủ quyền lãnh thổ chấp thuận, điển hình như cuộc tấn công của Đức đối với máy bay bị cướp ở Mogadishu năm 197721 hay cuộc tấn công của Indonesia đối với máy bay bị cướp tại Bangkok vào năm 198122 hoặc triển khai khi được Hội đồng Bảo an cho phép23

* Một số biện pháp bảo hộ công dân

Luật quốc tế cho phép quốc gia quyết định biện pháp bảo hộ công dân trong từng trường hợp cụ thể cho phù hợp Tuy nhiên, luật quốc tế chưa có quy định nào liệt kê các biện pháp bảo hộ và thực tiễn việc liệt kê này không khả

quan bởi các biện pháp trong từng trường hợp sẽ rất đa dạng

- Biện pháp ngoại giao: Bao gồm tất cả các thủ tục hợp pháp mà quốc gia

sử dụng để thông báo cho quốc gia khác về quan điểm và quan ngại của mình, bao gồm việc phản đối, yêu cầu điều tra, đàm phán nhằm giải quyết tranh chấp hoặc đề nghị hợp tác hỗ trợ trong hoạt động bảo hộ… Đây là biện pháp phổ biến nhất và thường là biện pháp đầu tiên các quốc gia thực hiện để bảo hộ công dân của mình

- Biện pháp kinh tế: Quốc gia có thể hỗ trợ tài chính cho cá nhân công dân gặp khó khăn khi ở nước ngoài (hỗ trợ chi phí ăn, ở, chăm sóc y tế cơ bản; hỗ trợ mua vé máy bay về nước; hỗ trợ kinh phí để ổn định cuộc sống…) Trong một số trường hợp quốc gia có thể áp dụng biện pháp bao vây, cấm vận kinh tế

để trừng phạt quốc gia có hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật quốc tế ảnh hưởng đến quyền lợi của quốc gia cũng như của cá nhân công dân Đương nhiên

21 Hijacking of Lufthansa Flight 181 Nguồn

https://special-ops.org/sof/mission/hijacking-of-lufthansa-737-airplane/, truy cập ngày 7/3/2018

22 US hostage is shot on Indonesian jet at Bangkok Airport Nguồn

https://www.nytimes.com/1981/03/30/world/us-hostage-is-shot-on-indonesian-jet-at-bangkok-airport.html, truy cập ngày 7/3/2018

23 Nghị quyết S/RES/1816 năm 2008 của Hội đồng bảo an nhằm giải quyết vấn đề cướp biển và cướp

việc áp dụng các biện pháp trừng phạt này phải tuân thủ các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế

- Biện pháp hành chính: Đây cũng là một trong các biện pháp thường được quốc gia áp dụng Những biện pháp hành chính có thể là: cấp lại hộ chiếu, giấy tờ đã mất; cung cấp thông tin, thiết lập các đường dây nóng bảo hộ công dân; công chứng, chứng thực tài liệu giấy tờ nhân thân…

- Biện pháp sử dụng dư luận: Biện pháp này được quốc gia áp dụng để bảo hộ công dân tùy thuộc vào mức độ vi phạm cũng như mối quan hệ với quốc gia sở tại Mục đích của việc áp dụng biện pháp này là dùng sức ép của dư luận (cả trong và ngoài nước) buộc quốc gia sở tại chấm dứt hành vi vi phạm hoặc có

sự điều chỉnh chính sách đảm bảo lợi ích của công dân nước mình đang cư trú tại quốc gia sở tại

- Biện pháp tài phán: Quốc gia có thể đưa vụ việc ra trước cơ quan tài phán quốc tế để bảo hộ công dân của mình trước vi phạm của quốc gia khác

Liên quan đến hoạt động bảo hộ công dân theo nghĩa rộng, trong trường hợp cá nhân công dân cần sự trợ giúp quốc gia có thể thực hiện đa dạng các biện pháp để hỗ trợ cho công dân của mình Những biện pháp này được thực thiện trong các trường hợp chủ yếu sau: trợ giúp trong trường hợp công dân qua đời ở nước ngoài; trợ giúp trong trường hợp tai nạn nghiêm trọng hoặc bệnh nặng; trợ giúp trong trường hợp bị bắt hoặc tạm giam; trợ giúp trong trường hợp xảy ra dịch bệnh hay thảm họa tự nhiên; hoặc trợ giúp trong trường hợp có khủng bố hay xung đột quân sự ở quốc gia nơi họ đang hiện diện…

Các biện pháp bảo hộ mà quốc gia dành cho công dân của mình khi ở nước ngoài có sự khác nhau nhất định tuỳ thuộc vào chính sách và điều kiện của mỗi quốc gia cũng như quan hệ cụ thể giữa các quốc gia hữu quan với nhau Tựu chung lại, quốc gia có thể bảo hộ công dân của mình thông qua các cách thức khác nhau từ đơn giản cho đến phức tạp, từ các biện pháp hành chính, kinh

tế cho đến các biện pháp chính trị, ngoại giao Việc lựa chọn biện pháp, mức độ cũng như thời điểm bảo hộ hoàn toàn do quốc gia quyết định trên cơ sở tuân thủ pháp luật quốc tế và tôn trọng pháp luật quốc gia sở tại

3 Sự tham gia của tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân

Quốc gia có quyền và nghĩa vụ bảo hộ công dân của mình dù người đó đang hiện diện tại bất kì đâu Tuy nhiên trên thực tế, không phải lúc nào quốc gia cũng có thể thực hiện hoạt động này một cách hiệu quả Trong những trường hợp đó, quốc gia rất cần đến sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế để thực hiện các hoạt động bảo hộ công dân

Xuất phát từ một trong những mục tiêu của một số tổ chức quốc tế khu vực hay toàn cầu là bảo vệ, thúc đẩy quyền con người, những tổ chức này đã tiến hành nhiều hoạt động phù hợp với chức năng và thẩm quyền của mình nhằm đạt được mục tiêu bảo vệ quyền con người nói chung như Liên hợp quốc, Liên minh châu Âu (EU) hay bảo vệ quyền của một nhóm người cụ thể như Tổ chức

di cư quốc tế (IOM) với việc bảo vệ người di cư hay Tổ chức lao động quốc tế (ILO) với sứ mệnh bảo vệ các quyền của người lao động Vai trò và sự tham gia của các tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân được thể hiện trên nhiều phương diện:

- Xây dựng các khuôn khổ pháp lý quốc tế cho hoạt động bảo hộ công dân, bảo vệ quyền con người

- Đảm bảo thực thi những quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân, bảo vệ quyền con người

- Trực tiếp hỗ trợ hoạt động bảo hộ công dân của các quốc gia

- Hỗ trợ nâng cao năng lực của quốc gia trong hoạt động bảo hộ công dân III PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN BẢO HỘ CÔNG DÂN TRÊN THẾ GIỚI – BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM

1 Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và một số quốc gia thành viên

a Pháp luật Liên minh châu Âu về bảo hộ công dân

Nhằm đảm bảo sự thụ hưởng một cách rộng rãi và đầy đủ nhất các quyền của công dân EU, EU dường như đang có những bước đi đột phá nhằm nỗ lực mang lại cho công dân của Liên minh một cơ chế hỗ trợ đặc biệt mà chưa có bất

kỳ khu vực nào đạt được, đó chính là cơ chế bảo hộ công dân của Liên minh tại

quốc gia thứ ba bên ngoài Liên minh nơi quốc gia mà người đó mang quốc tịch chưa có đại diện

* Cơ sở pháp lý

Hiệp ước chức năng của Liên minh châu Âu (TFEU) (trước đây là Hiệp ước về thành lập Cộng đồng châu Âu (TEC), Hiến chương về các quyền cơ bản của Liên minh châu Âu… đã trao cho các cá nhân là công dân của bất kỳ một nước thành viên nào trong EU quyền được yêu cầu bảo hộ và đối xử bình đẳng như nhau từ các cơ quan lãnh sự, ngoại giao của bất kỳ một nước thành viên nào khác trên lãnh thổ của một nước thứ ba bên ngoài Liên minh mà quốc gia họ chưa có đại diện

Trên cơ sở quy định của TFEU (trước đây là TEC) và Hiến chương về các quyền cơ bản, EU cũng đã ban hành một số văn bản và tài liệu nhằm thực thi các quy định về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự đối với công dân của Liên minh tại một nước thứ ba như:

- Quyết định 96/409/CFSP liên quan tới các tài liệu du lịch khẩn cấp;

- Tài liệu Xanh tháng 11/2006 của Uỷ ban châu Âu về bảo hộ ngoại giao

và lãnh sự đối với công dân EU ở các nước thứ ba;

- Chỉ thị số 2015/637 ngày 20/4/ 2015 của Hội đồng châu Âu

Việc tiếp nhận một yêu cầu bảo hộ từ công dân không có đại diện của bất

kỳ nước thành viên nào sẽ là nghĩa vụ của quốc gia EU nhận được yêu cầu Một quyết định từ chối yêu cầu bảo hộ sẽ là cơ sở cho việc khởi động các thủ tục tư pháp cần thiết tại Tòa án của quốc gia đó hoặc Tòa án Liên minh châu Âu

* Nội dung một số quy định của EU về bảo hộ công dân

- Nguyên tắc bình đẳng và không phân biệt đối xử: Công dân EU sẽ có

quyền được yêu cầu sự bảo hộ từ bất kỳ nước thành viên nào mà không bị phân biệt về quốc tịch Các cơ quan đại diện của các nước thành viên phải tiến hành việc bảo hộ cho công dân của các nước thành viên không có đại diện trong các điều kiện tương tự như đối với công dân của mình

- Phạm vi bảo hộ: Trong pháp luật Liên minh châu Âu, bảo hộ lãnh sự luôn đi kèm với bảo hộ ngoại giao Tuy nhiên, hầu hết các văn kiện hiện nay của

EU khi đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân chủ yếu đề cập đến bảo hộ lãnh sự Xuất phát từ chính sách đối ngoại và các vấn đề nhạy cảm của hoạt động ngoại giao, khi phát triển các vấn đề pháp lý liên quan đến công dân EU, EU đã tập trung vào phát triển khía cạnh bảo hộ lãnh sự hơn là bảo hộ ngoại giao

- Tư cách công dân EU của người cần sự bảo hộ: Khi một công dân EU ở trong một hoàn cảnh khó khăn cần sự bảo hộ/hỗ trợ, người đó phải phải chứng minh họ đúng là công dân EU bằng cách đưa ra hộ chiếu hoặc chứng minh thư còn giá trị Nếu người đó không thể đưa ra được những tài liệu này thì việc xác minh họ là công dân EU có thể được tiến hành bằng cách thức khác như lấy xác nhận của cơ quan ngoại giao hoặc lãnh sự của chính quốc gia mà người đó là công dân Đối với các thành viên trong gia đình của người cần bảo hộ, cách thức chứng minh cũng tương tự như vậy

- Các trường hợp bảo hộ, biện pháp bảo hộ/hỗ trợ: Công dân EU không có đại diện có thể nhận sự bảo hộ, hỗ trợ trong các trường hợp: (a) bị bắt hoặc giam giữ; (b) nạn nhân của tội phạm; (c) bị tai nạn hoặc bệnh tật nghiêm trọng; (d) tử vong; (e) cứu trợ và hồi hương trong trường hợp khẩn cấp; (f) cung cấp các tài liệu du lịch khẩn cấp

Về biện pháp bảo hộ/hỗ trợ: Đa phần công dân EU đều mong muốn nhận được biện pháp bảo hộ/hỗ trợ tương tự như các biện pháp bảo hộ/hỗ trợ mà quốc gia họ là công dân đang áp dụng Thực tế cho thấy, việc bảo hộ công dân EU là nghĩa vụ và trách nhiệm của các quốc gia thành viên EU Tuy nhiên, việc lựa chọn biện pháp bảo hộ/hỗ trợ xuất phát từ quy định của pháp luật từng quốc gia

- Về kinh phí và việc hoàn trả kinh phí cho quốc gia bảo hộ: Thủ tục hoàn trả kinh phí bảo hộ được ghi nhận cụ thể trong các văn kiện của EU: (i) Công dân không có đại diện sẽ có nghĩa vụ hoàn trả các kinh phí hỗ trợ cho quốc gia bảo hộ thông qua quốc gia thành viên mà họ mang quốc tịch; hoặc (ii) Quốc gia nhận bảo hộ sẽ có quyền yêu cầu quốc gia có công dân được bảo hộ, thay mặt

cho công dân của mình, hoàn trả kinh phí hỗ trợ cho quốc gia nhận bảo hộ Sau

đó công dân được bảo hộ sẽ hoàn trả cho quốc gia của họ kinh phí này

Bằng việc thừa nhận quyền được nhận sự bảo hộ từ bất kỳ quốc gia thành viên nào khi ở trong những hoàn cảnh đặc biệt tại một nước thứ ba, EU đã tạo ra một “sự khác biệt” lớn trong quy chế công dân của mình, và điều này cũng giúp

EU tiếp tục củng cố hơn nữa mục tiêu phát triển gắn liền các giá trị nhân văn với lợi ích kinh tế và hội nhập của toàn khu vực

b Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của một số quốc gia thành viên Liên minh châu Âu

* Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Cộng hoà Pháp

Chức năng bảo hộ công dân của các cơ quan đại diện của Pháp ở nước ngoài được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế mà Pháp là thành viên như Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự hay các Hiệp định lãnh sự giữa Pháp và các nước… Vấn đề bảo

hộ công dân cũng được ghi nhận rải rác trong một số nghị định Nghị định số

76-548 ngày 16/6/1976 về Tổng lãnh sự, lãnh sự, phó lãnh sự và viên chức lãnh sự danh dự24, Nghị định số 2002-701 về bảo hộ công dân EU bởi các cơ quan ngoại giao và lãnh sự của Pháp ngày 29/4/200225 và Nghị định về thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan đại diện đối với các giấy tờ tuỳ thân ngày 27/7/200526…

Cho đến nay, không có quy định nào trong pháp luật Pháp ghi nhận quyền của công dân Pháp được bảo hộ khi ở nước ngoài Do đó, việc có bảo hộ hay không bảo hộ đối với công dân Pháp ở nước ngoài trong một tình huống thực tế

hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định Chính phủ Pháp27 Tuy nhiên, theo Điều 11

Nghị định số 76-548 thì Tổng lãnh sự, lãnh sự, phó lãnh sự và viên chức lãnh sự

24 Sửa đổi bởi Nghị định số 94-81 ngày 26/01/1994 và Nghị định số 2006-1721 ngày 23/12/2006 Nguồn https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000019110913, truy cập ngày 10/3/2018

25 Nguồn https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000592144, truy cập ngày 10/3/2018

26 Nguồn http://www.careproject.eu/database/upload/FRother002/FRother002Text.pdf, truy cập ngày 10/3/2018

27 CARE Project Report “Consular and Diplomatic Protection – Legal Framework in the EU Member

States” – 12/2010 - tr.182

danh dự “phải đảm bảo việc bảo hộ công dân Pháp và lợi ích hợp pháp của họ”28 Như vậy, dù không trực tiếp quy định quyền của công dân Pháp nhưng

văn bản trên đã ấn định nghĩa vụ đối với người đứng đầu cũng như viên chức của cơ quan lãnh sự của Pháp ở nước ngoài trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Pháp trên lãnh thổ của nước tiếp nhận Mặt khác, trên cơ

sở Điều 20 Hiệp ước về thành lập Cộng đồng châu Âu (TEC) (nay là Điều 23

TFEU), Điều 1 của Nghị định số 2002-701 của Pháp đã quy định: “Công dân của các nước thành viên Liên minh châu Âu sẽ được bảo hộ bởi Chính phủ Pháp tương tự như công dân Pháp ( )” Trường hợp cá nhân là thành viên gia đình

của công dân EU mà không phải là công dân của một nước thành viên Liên minh châu Âu, cơ quan đại diện của Pháp ở nước ngoài không có nghĩa vụ tiến hành các hoạt động bảo hộ29

Cơ quan chịu trách nhiệm đối với hoạt động bảo hộ công dân của Pháp là

Bộ Ngoại giao (MFA) và các cơ quan trực thuộc, đặc biệt là Cơ quan về công dân Pháp ở nước ngoài và công dân nước ngoài tại Pháp (DFAE), Phòng Điều ước và Tương trợ tư pháp (Service des conventions et de l’entraide judiciaire – SAEJ) 30 và các cơ quan đại diện ngoại giao của Pháp ở nước ngoài

Tương tự như các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu cũng như các quốc gia khác trên thế giới, cơ quan đại diện của Pháp ở nước ngoài thực hiện hoạt động bảo hộ đối với công dân nước mình trong các tình huống như: mất giấy tờ, hộ chiếu, tai nạn hoặc bệnh nghiêm trọng, chết ở nước ngoài, hoặc các tình huống khó khăn khác như: bị giam giữ, thiên tai, tấn công khủng bố, xung đột vũ trang…31 Các biện pháp bảo hộ công dân sẽ được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật và hướng dẫn của Bộ Ngoại giao Pháp với sự hỗ trợ của

28 Nguyên gốc: “Ils doivent assurer la protection des ressortissants français et de leurs intérêts.” – Nguồn: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000019110913, truy cập ngày 10/3/2018

29 CARE Project Report “Consular and Diplomatic Protection – Legal Framework in the EU Member

http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/conseils-aux-voyageurs/fiches-reflexes/role/que-peut-faire-hệ thống mạng nội bộ mà tất cả các cơ quan đại diện của Pháp ở nước ngoài đều

có thể truy cập32 Bên cạnh đó, các hướng dẫn dành cho công dân Pháp khi ở nước ngoài cũng đã được đăng tải trên website của Bộ Ngoại giao Pháp cũng như cơ quan đại diện của Pháp tại các nước hữu quan Đối với công dân EU được quyền bảo hộ, cơ quan đại diện của Pháp sẽ tiến hành các hoạt động bảo hộ/trợ giúp tương tự như công dân Pháp

* Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Cộng hoà Liên bang Đức

Hoạt động bảo hộ công dân của Cộng hoà Liên bang Đức được quy định trong điều ước quốc tế mà Đức là thành viên cũng như trong Hiến pháp, luật và các văn bản hướng dẫn của các cơ quan hành chính; trong đó phải kể đến Luật

về viên chức lãnh sự, chức năng và quyền hạn ngày 11/9/197433, Luật về cơ quan đại diện ngoại giao ngày 30/8/199034, Luật về phí và lệ phí ở nước ngoài ngày 21/2/197835 và Pháp lệnh về phí và lệ phí ở nước ngoài ngày 20/12/200136

Tương tự như ở Pháp, Hiến pháp của Đức không quy định về quyền được bảo hộ của công dân Đức khi ở nước ngoài Tuy nhiên, trong nhiều bản án,

quyết định của mình, Toà án Đức đã thừa nhận “Các cơ quan của Liên bang có nghĩa vụ theo Hiến pháp phải bảo vệ công dân Đức và các lợi ích hợp pháp của công dân Đức đối với nhà nước nước ngoài”37 Ngoài ra Luật về viên chức lãnh

sự, chức năng và quyền hạn, Luật về cơ quan đại diện ngoại giao của Đức cũng quy định về nhiệm vụ và quyền của các cơ quan đại diện, trong đó có nhiệm vụ

hỗ trợ và giúp đỡ công dân Đức ở nước ngoài38

Đối tượng được hưởng sự trợ giúp và bảo hộ của Chính phủ Đức được mở rộng hơn so với Pháp Các cá nhân không phải là công dân Đức nhưng là con,

35 Sửa đổi ngày 23/7/2013 Nguồn:

https://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/akostg/gesamt.pdf, truy cập ngày 15/3/2018

36 Sửa đổi ngày 21/12/ 2007

37 Phán quyết của Toà án Hiến pháp Đức BVerfGE40,141, Nguồn: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv040141.html, truy cập ngày 15/3/2018

38 Điều 1 khoản 2 Luật về cơ quan đại diện ngoại giao

cháu và thành viên gia đình của công dân Đức đang chung sống hoặc đã chung sống trong thời gian dài với công dân Đức39 cũng như công dân của các nước thành viên Liên minh châu Âu cũng có thể được cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Đức ở nước tiếp nhận trợ giúp và bảo hộ trong trường hợp gặp khủng hoảng

Bên cạnh đó, trong trường hợp quyết định từ chối bảo hộ hoặc các quyết định khác của cơ quan đại diện của Đức xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của

cá nhân (có thể là công dân Đức hoặc không phải công dân Đức), cá nhân đó có quyền căn cứ vào Hiến pháp Đức để khởi kiện ra trước Toà hành chính của Liên bang Chính vì vậy, dù không quy định một cách minh thị quyền được bảo hộ của công dân Đức và công dân EU khi ở nước ngoài nhưng các quy định trên đã đảm bảo cho các đối tượng luôn được bảo hộ trong các trường hợp cần thiết

Hoạt động bảo hộ công dân được thực hiện bởi Bộ Ngoại giao Liên bang Đức và các cơ quan đại diện của Đức ở nước ngoài Theo quy định, Đức sẽ tiến hành các hoạt động bảo hộ/trợ giúp công dân trong các trường hợp như thảm họa thiên nhiên, xung đột vũ trang, bị giam giữ hoặc các trường hợp gặp khó khăn ở nước ngoài khác

* Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Cộng hòa Ba Lan

Hoạt động bảo hộ công dân của cơ quan đại diện Ba Lan ở nước ngoài được thực hiện trên cơ sở các điều ước quốc tế, pháp luật Liên minh châu Âu cũng như các văn bản pháp luật quốc gia Ngoài ra, vấn đề bảo hộ công dân còn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của Ba Lan, trong đó phải kể đến Hiến pháp Ba Lan năm 199740, Luật về cơ quan ngoại giao năm 200141, Luật lãnh sự năm 201542 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Theo Điều 36 Hiến pháp Ba Lan, công dân Ba Lan có quyền được bảo hộ bởi Nhà nước Ba Lan khi ở nước ngoài Quy định này trong Hiến pháp Ba Lan, một mặt trao quyền cho công dân Ba Lan, mặt khác, ấn định nghĩa vụ đối với cơ

39 Điều 5 khoản 2 Luật Lãnh sự

40 Nguồn http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19970780483, truy cập ngày 15/3/2018

41 Nguồn http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20011281403, truy cập ngày 15/3/2018

42 Nguồn http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20150001274+2015%2411%2401&min=1,

quan nhà nước Ba Lan, đặc biệt là cơ quan ngoại giao và cơ quan lãnh sự của Ba Lan ở nước ngoài, trong việc trợ giúp và bảo hộ công dân nước mình Nghĩa vụ này cũng đã được khẳng định tại Điều 1 Luật lãnh sự Ba Lan năm 2015 Trong trường hợp cơ quan đại diện của Ba Lan ở nước ngoài không tiến hành các hoạt động trợ giúp cần thiết khi công dân Ba Lan đang gặp khó khăn, khủng hoảng yêu cầu, cá nhân có thể khởi kiện cơ quan đó trước Toà án Ba Lan và có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại

Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 23 TFEU, Chỉ thị số 2015/637 về bảo

hộ đối với công dân EU và Điều 21 Luật lãnh sự Ba Lan năm 2015, cơ quan lãnh sự của Ba Lan sẽ tiến hành trợ giúp lãnh sự đối với công dân của các nước

thành viên EU tương tự như đối với công dân Ba Lan trong trường hợp trên lãnh

thổ của nước tiếp nhận, quốc gia mà công dân đó mang quốc tịch không có cơ quan đại diện

Khác với pháp luật của Đức, đối với các cá nhân là thành viên trong gia đình của công dân Ba Lan mà không mang quốc tịch Ba Lan hoặc không mang quốc tịch của một trong các nước thành viên EU hoặc các cá nhân có quốc tịch của nước tiếp nhận43, cơ quan đại diện của Ba Lan ở nước ngoài không có nghĩa

vụ phải tiến hành các hoạt động bảo hộ

Việc lựa chọn các biện pháp hoặc cách thức để tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân là do cơ quan đại diện của Ba Lan quyết định trên cơ sở hoàn cảnh thực tế44 Các biện pháp được sử dụng để tiến hành hoạt động bảo hộ công dân được quy định chủ yếu tại Luật lãnh sự Ba Lan năm 2015 Tại Điều 20, Luật Lãnh sự Ba Lan đã cụ thể hoá các trường hợp mà cơ quan lãnh sự của Ba Lan cần hỗ trợ công dân Ba Lan, đó là: trường hợp công dân Ba Lan bị chết, gặp tai nạn nghiêm trọng, bị bệnh hiểm nghèo, bị giam giữ, là nạn nhân của tội phạm hoặc cần hỗ trợ tài chính khẩn cấp để quay lại nơi cư trú

2 Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Nhật Bản và một số quốc gia Đông Nam Á

43 Điều 49 Luật lãnh sự Ba Lan năm 2015

44 Phán quyết số IACa 580/2007 ngày 13 tháng 12 năm 2007 của Toà án Ba Lan trong vụ Piotr N v

State’s Treasury

a Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Nhật Bản

Trong pháp luật thực định của Nhật Bản có các quy định về “bảo hộ/hỗ trợ người Nhật Bản tại nước ngoài – 在外邦人保護 hoặc 海外における日本人の支援” Vấn đề bảo hộ/hỗ trợ người Nhật Bản ở nước ngoài được coi là một nhiệm vụ thường xuyên của Bộ Ngoại giao Nhật Bản trên

cơ sở pháp luật Nhật Bản và phù hợp với luật pháp quốc tế, luật pháp nước sở tại

Luật thành lập Bộ Ngoại giao năm 1999 của Nhật Bản (sửa đổi năm 2015) quy định những nội dung công việc cụ thể mà Bộ Ngoại giao phải thực hiện là:

“các việc liên quan đến bảo hộ và thúc đẩy lợi ích kinh tế, lợi ích pháp lý, hoặc các lợi ích khác của công dân Nhật Bản tại nước ngoài” (Khoản 8 Điều 4); “các việc liên quan đến bảo đảm tính mạng, thân thể và sự an toàn của công dân Nhật Bản ở nước ngoài” (Khoản 9 Điều 4); “các việc liên quan tới nhân thân của công dân Nhật Bản ở nước ngoài” (Khoản 10 Điều 4)

Ngoài những biện pháp hỗ trợ mang tính ngoại giao như trên, trong tình huống khẩn cấp, việc bảo hộ công dân Nhật Bản ở nước ngoài còn có thể thông qua các biện pháp có sự hỗ trợ của quân đội Tuy nhiên, điều kiện để thực hiện các biện pháp này cũng được đặt ra hết sức nghiêm ngặt nhằm tránh lâm vào tình trạng xâm phạm chủ quyền của quốc gia khác Các điều kiện này được quy định tại Điều 84.3 Luật quân tự vệ sửa đổi của Nhật Bản, trong đó điều kiện quan trọng nhất là phải có sự đồng ý và phối hợp với cơ quan có thẩm quyền của nước sở tại

Trong những năm qua, tình hình thế giới có nhiều biến động Những vụ việc xảy ra trong thực tiễn là đòn bẩy cho chính sách, biện pháp của Nhật Bản

để bảo hộ công dân của họ ở nước ngoài Nhật Bản đã nỗ lực tăng cường khả năng bảo đảm an toàn cho công dân của mình tại nước ngoài thông qua các trụ cột như hoàn thiện thể chế, bảo đảm an ninh cho các trường học dành cho người Nhật Bản tại nước ngoài, thu thập và truyền tải các thông tin đến công dân Một trong những chính sách đã được ban hành là đưa vào vận hành cơ chế Đăng