Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật qua thực tiễn địa bàn tỉnh thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ HUYN QUY TRìNH XÂY DựNG VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT QUA THựC TIễN ĐịA BàN TỉNH THANH HóA Chuyờn ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán hướng dẫn khoa học: PGS TS CHU HỒNG THANH HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan Luận văn cơng trình nghiên cứu riêng Các kết nêu Luận văn chưa công bố công trình khác Các số liệu, ví dụ trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Tơi hồn thành tất mơn học tốn tất nghĩa vụ tài theo quy định Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Vậy viết Lời cam đoan đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tơi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Huyền MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục bảng LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là cơng trình nghiên cứu riêng tơi Các kết nêu Luận văn chưa công bố cơng trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy và trung thực Tơi hoàn thành tất các môn học và toán tất các nghĩa vụ tài theo quy định Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội .1 Vậy viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Ḷt xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Huyền Để chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật mang tính khả thi, gắn với mục tiêu, nhu cầu, cần thiết xã hội trước lập chương trình phải tổ chức khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn, nắm bắt thơng tin khoa học có liên quan để phân tích, đánh giá, lựa chọn phương án xây dựng văn quy phạm pháp luật Sau mới tiến hành đăng ký chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Về mặt khoa học, đánh giá thực trạng, nhu cầu xã hội là điều kiện bắt buộc để đưa các giải pháp sách hợp lý Giai đoạn này là sở khách quan các giai đoạn sau quy trình xây dựng văn Kết khảo sát là sở để soạn thảo, sở tham gia ý kiến, sở thực tiễn để thẩm định tính khả thi, sở để thảo luận, thông qua dự thảo… và là yếu tố góp phần định chất lượng văn (quyết định đắn phải dựa thông tin thu thập, đánh giá sát thực) Hay nói cách khác, kết hoạt động đánh giá tác động ban đầu là sở thực tiễn, và sở pháp lý mang tính sát thực để thể cần thiết xây dựng văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa phương tồn thực trạng chung đánh giá GS.TS Nguyễn Đăng Dung hoạt động phân tích sách tương tự việc bác sĩ “cấp đơn thuốc trước khám bệnh” [2] Nghĩa là chưa có khâu tổng kết, đánh giá nhu cầu thực tiễn trước đề xuất xây dựng văn bản, đề xuất sở thực tiễn quản lý các quan chuyên môn mà chưa lấy ý kiến khảo sát mang tính khách quan, toàn diện .50 Ví dụ “Thực “quyết sách” tinh giản biên chế từ năm 2007 – 2011, tỉnh Thanh Hóa tinh giản 4.800 biên chế có khoảng 2.500 – 3.000 biên chế dơi dư Trong đó, khối cần tinh giản nhiều giáo dục y tế” [25] Thực trạng có nhiều nguyên nhân, từ quy định Trung ương chưa phù hợp, coi định định biên văn cá biệt nên chưa dựa hoạt động quy trình xây dựng văn chặt chẽ như: khảo sát, đánh giá nhu cầu thực tiễn cách khách quan, toàn diện khoa học Thực trạng nêu thể tính khơng phù hợp với thực tiễn, thiếu khả dự báo chiến lược nên kết hợp với nguyên nhân khác làm phát sinh hậu dư thừa biên chế 54 KẾT LUẬN 112 24.Thanh Minh (2014), “Hơn 15 nghìn tỷ đồng đầu tư vào Thanh Hóa”, truy cập ngày 26/10/2014, từ trang web http://baocongthuong.com.vn 114 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt ATTP CHLB GS TS HĐND PGS.TS QPPL UBND Nguyên văn An toàn thực phẩm Cộng hòa liên bang Giáo sư Tiến sỹ Hội đồng nhân dân Phó Giáo sư, Tiến sỹ Quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân DANH MỤC BẢNG Số hiệu bảng Bảng 2.1: Tên bảng Kết kiểm tra văn quy phạm pháp luật Trang Error: Refere nce source not found MỞ ĐẦU Về tính cấp thiết đề tài Chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền [32] xu tiến thời đại mà ở nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật tự giới hạn quyền lực nhà nước bằng pháp luật Pháp luật nhà nước pháp quyền công cụ bảo đảm, bảo vệ quyền người thực thi sống, người có nghĩa vụ tơn trọng thực theo hiến pháp, pháp luật Chính lẽ đó, xây dựng hồn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, khả thi, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cấp thiết tình hình Song, mức độ hồn thiện hệ thống pháp luật lại phụ thuộc vào tính khách quan, khoa học Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật (trên sở luật định cũng thực tiễn áp dụng quy trình quan, tổ chức, cá nhân cơng quyền) Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật ví công nghệ sản xuất Công nghệ tiên tiến cho đời sản phẩm tốt ngược lại Nhận định cũng lý giải có khơng nhà khoa học, chuyên gia đầu ngành, luận án, luận văn nghiên cứu vấn đề đổi quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhằm đưa giải pháp nâng cao hiệu xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật Mặc dù vậy, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiều bất cập lý luận thực tiễn Trong khuôn khổ đề tài luận văn này, tác giả luận văn tập trung nghiên cứu hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND tỉnh Thanh Hóa, góp phần hồn thiện quy trình, nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính khả thi văn quy phạm pháp luật Thanh Hóa địa phương có diện tích lớn thứ năm dân số lớn thứ ba nước, ở vị trí bắc miền trung với nhiều lợi tiềm ba vùng: Vùng biển, vùng miền núi vùng đồng bằng Trong năm gần đây, tỉnh Thanh Hóa có nhiều khởi sắc mặt, đặc biệt kinh tế, thương mại, du lịch…, “Thanh Hóa tỉnh nghèo, thu chưa đủ chi, tỷ lệ hộ nghèo cao (22%), đời sống nhân dân nhiều khó khăn tỉnh nhiều việc bồn bề cần tiếp tục giải quyết, Tổng Bí thư rõ” [38] Cơ hội cho tỉnh phát triển cũng thách thức lớn đặt cần phải có sách tốt để thúc đẩy phát triển Đó cải cách lề lối hoạt động máy công quyền cho phù hợp với xu hội nhập, tạo niềm tin, an toàn, thuận lợi cho nhà đầu tư, tập đoàn quốc tế lớn đầu tư vào khu kinh tế, khu công nghiệp tỉnh, đòi hỏi đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp người dân, vấn đề bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên, thiên nhiên, vấn đề bảo tồn phát huy giá trị văn hóa, truyền thống, vấn đề an sinh xã hội… đảm bảo cho phát triển bền vững Mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tỉnh phụ thuộc vào hiệu quản lý, điều hành quyền thông qua công cụ, phương tiện quản lý hệ thống văn quy phạm pháp luật khả thi, đồng bộ; Phụ thuộc chất lượng hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật để chủ động tổ chức bảo đảm việc thi hành hiến pháp, pháp luật địa phương, định vấn đề địa phương (được Trung ương phân cấp) tất mặt đời sống xã hội cách kịp thời, hiệu Cũng nhiều địa phương khác nước, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh có bất cập cần nghiên cứu, hồn thiện Đó lý cần thiết để tác giả luận văn chọn đề tài: “Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa”, nhằm góp phần nghiên cứu vào việc hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng xây dựng văn quy phạm pháp luật tỉnh Mục tiêu nghiên cứu 2.1 Mục tiêu tổng quát Đề tài không nghiên cứu thành tựu đạt hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật nói chung thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng, song, đánh giá chung kết công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật để thấy vai trò hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật công tác quản lý, điều hành quyền địa phương bối cảnh hội nhập phát triển, đồng thời để thấy vấn đề xã hội mà văn quy phạm pháp luật chưa phát huy vai trò quản lý, tìm ngun nhân giải pháp cho vấn đề Mặt khác, đề tài nghiên cứu không nhằm đánh giá mặt chưa xây dựng văn quyền địa phương mà xem xét hạn chế thực quy trình xây dựng văn ở góc độ lý luận khoa học Trên sở để tìm nguyên nhân hạn chế đưa giải pháp khắc phục, góp phần hồn thiện pháp luật quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật ban hành 2.2 Mục tiêu cụ thể Nghiên cứu số vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật, quyền địa phương với việc ban hành văn quy phạm pháp luật (HĐND UBND tỉnh), mục tiêu văn quy phạm pháp luật, khái niệm văn quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật… Nghiên cứu thực trạng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND Đánh giá ưu, nhược điểm quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Nguyên nhân hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Đề xuất giải pháp thực hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Các tài liệu nghiên cứu pháp luật nói chung tài liệu nghiên cứu xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng Các văn pháp luật nói chung pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND cấp nói riêng Thực trạng áp dụng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh (ở cấp tỉnh) Thực trạng tổ chức máy tham gia quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật hội nhập quốc tế 3.2.1.3 Xây dựng quy định sách thu hút nhà khoa học, chuyên gia xây dựng văn quy phạm pháp luật, từ tham gia hoạch định sách, tổng kết tình hình thực pháp luật, đến soạn thảo, tham gia ý kiến, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật; Tạo chế cho việc thực Hợp đồng với chuyên gia, nhà khoa học việc thực xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương (những bước quan trọng khảo sát thực tiễn, đánh giá tình hình, đề xuất giải pháp sách, soạn thảo… cách khách quan, khoa học mang tính chiến lược, khắc phục tình trạng thiếu nhân lực tình hình (Giới hạn loại văn quyền hợp đồng với nhà khoa học: liên quan đến mảng khó như: Đất đai, mơi trường, xây dựng, kiến trúc…) Lý do: Hoạt động nhà khoa học hoạt động độc lập, khách quan, xuất phát từ thực tiễn tuân theo pháp luật, nên chất lượng hiệu thực đảm bảo tiêu chí sản phẩm đạt chất lượng Đề xuất nhà khoa học tham vấn dựa sở lý luận thực tiễn ở tầm quốc gia kinh nghiệm khoa học quốc tế, phù hợp với quy luật vận động chung xã hội, nên sản phẩm mang tính chiến lược, ổn định Khắc phục tình trạng thiếu nhân lực nhân lực cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật hạn chế Khắc phục tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm Khi tự ngành, đơn vị quản lý xã hội, thẩm quyền xây dựng quy phạm pháp luật điều chỉnh xã hội hồn tồn có lồng ghép lợi ích ngành, đơn vị vào nội dung văn để tạo thuận lợi cho ngành, đơn vị, đẩy khó khăn cho tổ chức, cá nhân khác (nếu đơn vị XDVB không công tâm, khách quan) 3.2.1.4 Xây dựng Quy định tổ chức hoạt động hội đồng phân tích, hoạch định sách tỉnh Theo đó, mơ hình hội đồng tư vấn sách, theo dự thảo luật hợp 102 luật ban hành văn quy phạm pháp luật [6, tr.19, 20] giao cho Sở Tư pháp, đơn vị giúp UBND tỉnh công tác kiểm tra, theo dõi tình hình thi hành pháp luật, thẩm định văn quy phạm pháp luật làm thường trực hội đồng Điều đúng chưa đủ, cơng tác xây dựng sách phải xuất phát từ thực tiễn, khoa học, cần quy định thành viên bắt buộc gồm chuyên gia hoạt động lĩnh vực chuyên môn, nhà khoa học Hội đồng hoạch định sách hội đồng khoa học, phải có tiêu chí thành viên hội đồng, thành phần hội đồng rõ ràng để đáp ứng yêu cầu khoa học, chế độ đãi ngộ thỏa đáng (tránh tình trạng thành lập hội đồng theo cấu) Trường hợp cần thiết thơng qua tuyển dụng, lựa chọn thành viên hội đồng hợp đồng với nhà khoa học Mặt khác, hội đồng tư vấn thể vai trò thẩm định, đánh giá đề xuất xây dựng nghị HĐND tỉnh mà chưa thể vai trò tham mưu, hoạch định sách, tư vấn sách mang tính tổng thể, thường xuyên, ở tầm bao quát lĩnh vực đời sống xã hội Do đó, việc thành lập Hội đồng tư vấn phải nhằm mục đích tham mưu sách cho tỉnh mang tính chiến lược, hệ thống 3.2.1.5 Xây dựng Quy định quy trình theo dõi tình hình thi hành pháp luật, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật; Xây dựng Quy chế phối hợp theo dõi tình hình thi hành pháp luật Hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật có vai trò quan trọng việc cung cấp sở pháp lý, sở thực tiễn cho hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật Nếu hoạt động quan tâm đúng mực, thực theo quy trình chất lượng có ý nghĩa thiết thực việc đánh giá hiệu văn quy phạm pháp luật ban hành, làm sở cho quyền hoạch định, sửa đổi, bổ sung sách quản lý phù hợp tình hình thực tiễn Đây hoạt động thiết thực đảm bảo tính khả thi hệ thống văn quy phạm pháp luật nhà nước pháp quyền Vấn đề đặt cần cụ thể hóa quy trình hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật đảm bảo tính khách quan, minh bạch, hệ thống, chất lượng 3.2.1.6 Hoàn thiện quy định vị trí việc làm, theo xác định rõ trách nhiệm cơng vụ vị trí 103 Hồn thiện vị trí việc làm sở xác định quyền nghĩa vụ cán công chức, phát huy lực sáng tạo, độc lập cơng việc góp phần nâng cao chất lượng công việc cán bộ, cơng chức thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 3.2.1.7 Xây dựng tiêu chí định kỳ đánh giá hiệu văn quy phạm pháp luật HĐND UBND tỉnh ban hành Làm sở sửa đổi, bổ sung, thay văn Hoặc có giải pháp quản lý, điều hành để khắc phục vấn đề thực tiễn cần giải Đây việc làm cần thiết phải thực mang tính tổng thể ở lĩnh vực đời sống xã hội để đảm bảo tính động xây dựng cũng tổ chức thực thi pháp luật Nhằm hạn chế tình trạng văn ban hành hiệu thực thực tế khơng có sở để nắm bắt Khi văn không phát huy hiệu tác động đến kinh tế, xã hội mà vào để quản lý, điều hành khơng mang lại giá trị xã hội 3.2.1.8 Về thực kiểm sốt lạm quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Đặt vấn đề kiểm soát lạm quyền giai đoạn quy trình xây dựng văn Vì cá nhân cơng quyền lý mà lạm quyền thực nhiệm vụ làm sai lệch kết thực Đối với hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật cũng vậy, lạm quyền làm sai lệch kết thực giai đoạn xây dựng văn bản, không phản ánh đúng chất vấn đề cho đời văn quy phạm pháp luật khơng khả thi Ví dụ: ở khâu khảo sát, điều tra thực trạng xã hội, ý kiến chủ quan, người khảo sát đánh giá số liệu, trạng xã hội sai lệch cho kết phân tích sách, đưa giải pháp khơng phù hợp với thực tiễn “Việc phải quy định kiểm soát quyền lực Nhà nước quy luật khách quan phát triển xã hội, mà xã hội cần đến Nhà nước” [15, tr.302 ] Thực chất, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật theo quy định hành thể kiểm soát lạm quyền giai đoạn quy trình Ví dụ: Hoạt động thẩm định kiểm sốt tính hợp pháp, 104 hợp lý dự thảo văn bản, hạn chế lạm quyền, lợi ích nhóm, lợi dụng sách, pháp luật để trục lợi, vi phạm quyền lợi ích hợp pháp nhà nước, cơng dân Hoạt động hậu kiểm sau ban hành văn quy phạm pháp luật cũng chế giám sát, hạn chế lạm quyền Hoạt động giám sát HĐND, Mặt trận tổ quốc… Tuy nhiên, chế bảo đảm hạn chế lạm quyền ở giai đoạn thực quy trình hành chưa triệt để hiệu Vì thẩm định hồ sơ (khơng có sở kiểm chứng khảo sát thực tiễn) khó có đánh giá tồn diện, xác tính khả thi văn bản; hoạt động kiểm tra văn dừng ở việc kiểm tra thể thức, tính hợp pháp văn cũng chưa có sở đầy đủ để kiểm tra tính khả thi nội dung văn Quy định chế cho phép quan tư pháp có quyền đề nghị khảo sát độc lập, làm sở kiểm chứng kết đánh giá tình hình thực tiễn có cho rằng kết đánh giá chưa đảm bảo khách quan chưa có sở thực tiễn Vì vậy, vấn đề hạn chế lạm quyền phải đặt ở tất giai đoạn quy trình xây dựng văn bản, đảm bảo tính khách quan, khoa học kết thực ở giai đoạn quy trình Song song với hoạt động kiểm tra, giám sát văn quy phạm pháp luật hành cần thực giải pháp hữu hiệu nhằm hạn chế quyền lực nhà nước hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật để đảm bảo nguyên tắc pháp quyền thực Vấn đề hạn chế quyền lực thực chế định quy trình, chất lượng, trách nhiệm, cơng khai minh bạch [15, tr.267-303] Giám sát bên trong: Tất giai đoạn phải quy định trách nhiệm người đứng đầu quan, trách nhiệm liên đới người có liên quan để tăng cường trách nhiệm cá nhân chất lượng hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật, tránh tình trạng việc chung nhiều quan, không rõ ràng trách nhiệm dẫn đến việc đầu tư, quan tâm công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật không cao Việc chấm điểm mức độ hoàn thành nhiệm vụ người đứng đầu quan đơn vị phải xem xét chấm điểm ở chức quản lý, điều hành quan hoàn 105 thành nhiệm vụ: Tổng kết, theo dõi, nhận định vấn đề xã hội, nắm bắt vấn đề xã hội cần ưu tiên quản lý, dự báo vấn đề xã hội phát sinh từ thực tiễn tổng kết việc thực chức năng, nhiệm vụ; rà soát văn quy phạm pháp luật; đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật; tổ chức theo dõi tình hình thi hành văn quy phạm pháp luật; đề xuất hoạch định sách, chương trình, kế hoạch xây dựng văn quy phạm pháp luật) Như đảm bảo tính tồn diện thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Mặt khác, quan quản lý quan đề xuất sách, dự thảo văn có trách nhiệm thực hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý, rà soát văn quy phạm pháp luật… khơng làm tốt vấn đề việc đề xuất xây dựng văn quy phạm pháp luật không xuất phát từ thực tiễn, cũng việc quản lý không sâu sát, không nắm bắt biện pháp phù hợp, kịp thời để giải vấn đề phát sinh xã hội Chấm điểm trách nhiệm người có trách nhiệm tham gia xây dựng văn sở quy định chặt chẽ quy trình giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, quy định tiêu chí, chất lượng khâu, bước giai đoạn làm sở cho việc đánh giá, hồn thiện quy định vị trí cơng việc… Đây vừa kênh giám sát trực tiếp chất lượng XDVB, vừa sở đánh giá mức độ hoàn thành trách nhiệm cán bộ, cơng chức Chính sách thưởng, phạt hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật cũng cần quy định cụ thể, góp phần khuyến khích nâng cao tinh thần cán bộ, công chức, đặc biệt cán lãnh đạo hoạt động này, đồng thời có chế tài nghiêm túc trường hợp vi phạm, để nâng cao trách nhiệm cán công quyền xây dựng văn quy phạm pháp luật Tăng cường vai trò tổ chức đồn thể giám sát thực quy trình xây dựng văn Theo quy định hành, “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên Mặt trận, quan, tổ chức khác nhân dân địa phương tham gia giám sát văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân kiến nghị với quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý văn quy phạm pháp luật 106 trái pháp luật” Việc giám sát Mặt trận tổ quốc đặt văn quy phạm pháp luật trái pháp luật (nội dung, hình thức) Chưa đặt việc giám sát văn quy phạm pháp luật không trái pháp luật không khả thi, không hiệu quả, chưa đặt việc giám sát trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Việc giám sát văn quy phạm pháp luật người dân cũng đủ khả để thực mà đòi hỏi người giám sát phải có trình độ chuyên môn, pháp luật chuyên sâu thực quyền Vì cần phải có chế cụ thể để người dân bình thường cũng thực quyền giám sát Hiện chủ yếu giám sát thông qua mạng điện tử văn ban hành, thực giám sát ở “phần ngọn”, khó phát vấn đề để giám sát Quy định chế giám sát giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, đảm bảo công khai, minh bạch chế xây dựng sách, pháp luật Người dân phải tham gia từ giai đoạn "thai nghén" sách, giải pháp lựa chọn xây dựng sách, giám sát đánh giá tác động, hiệu văn ban hành đến đời sống xã hội, chí cần giám sát việc triển khai thực thi văn quy phạm pháp luật (tổng kết theo dõi thực pháp luật) làm sở kiểm chứng hiệu văn ban hành so với trước có văn để có giải pháp điều chỉnh, bổ sung, thay hủy bỏ Có thực đảm bảo cơng khai, minh bạch, đảm bảo tham gia nhân dân trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Có chế sử dụng tổ chức độc lập theo dõi tình hình thi hành pháp luật nhằm tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” Như thực điều tra điểm bởi quan điều tra xã hội học độc lập để đánh giá mức độ khách quan theo dõi tình hình thi hành pháp luật Hiện UBND tỉnh có chế đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ đánh giá thành tích thi đua đơn vị, song ở mức độ hồn thành, tiến độ thực hiện, chất lượng, hiệu cơng việc vấn đề khó Khi hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật cũng hoạt động quản lý, điều hành khác đánh giá hiệu tác động thực tiễn thường xuyên thấy hết giá trị, ý nghĩa 107 thực tiễn Trong xã hội phát triển dân chủ, chất lượng hiệu cơng việc thước đo đánh giá lực, mức độ hoàn thành nhiệm vụ Vì giám sát chất lượng giai đoạn quy trình phải đặt để làm thước đo mức độ hồn thành trách nhiệm Do đó, tiêu chí đánh giá chất lượng ở giai đoạn quy trình xây dựng văn phải sớm nghiên cứu, hoàn thiện cách khoa học Giám sát bên ngồi: Đảm bảo cơng khai, minh bạch quy trình, kết thực giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật để nhân dân, nhà khoa học quan thơng tấn, báo chí tham gia, phản biện, tạo chế lĩnh hội ý kiến tốt cho dự thảo văn quy phạm pháp luật Chính quyền địa phương cần có chế tăng cường hoạt động báo chí kiểm sốt tn theo pháp luật quy trình xây dựng văn quy phạm Như: Tổ chức họp báo, phản biện sách phương tiện thông tin đại chúng, tổ chức cho báo chí đối thoại trực tiếp với nhân dân diễn đàn pháp luật, tăng thời lượng, chương trình góp ý dự thảo văn quy phạm pháp luật báo chí, truyền hình để thu hút đơng đảo nhân dân tham gia… Kiến nghị khác: Cơ chế giám sát nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn đạt phải đặt hoàn thiện pháp luật mang tính tổng thể Trong có việc nâng cao hiệu thực thi pháp luật nói chung; hồn thiện pháp luật minh bạch thông tin lĩnh vực đời sống xã hội; Hoàn thiện quy định vị trí việc làm, trách nhiệm cơng vụ; Về chế phản biện xã hội, phản biện sách, pháp luật Như vậy, hạn chế lạm quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật quy định, biện pháp nhằm đảm bảo cho quan, tổ chức, cá nhân công quyền khơng có hội vi phạm q trình thực hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật, đảm bảo tuân thủ nghiêm túc trách nhiệm cơng vụ, đảm bảo tn thủ quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật cách khách quan, khoa học, góp phần vào việc hồn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền 108 dân, dân, dân Theo kinh nghiệm tổ chức quyền lực nhà nước ở nước đương đại, kiểm sốt quyền lực yếu tố thể tính pháp quyền dân chủ máy nhà nước, nhân tố góp phần làm nên giàu có quốc gia… [19] 3.2.2 Đề xuất số giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật - Đề xuất hoàn thiện khái niệm văn quy phạm pháp luật, đảm bảo văn có quy tắc xử chung phải tuân theo quy trình xây dựng văn quy phạm phá luật Theo đó, văn có chứa quy tắc xử chung, áp dụng nhiều lần sống phải coi văn quy phạm pháp luật xây dựng theo quy trình xây dựng văn chặt chẽ, đảm bảo tham gia, giám sát nhân dân từ khâu xây dựng văn đến khâu tổ chức thực Đặc biệt văn như: quy hoạch, kế hoạch thực chương trình mục tiêu quốc gia - Hồn thiện thể chế tiêu chí, sách khuyến khích cán làm công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật - Quy định minh bạch thông tin hoạt động quản lý nhà nước nói chung hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng làm sở cho nhân dân tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực giám sát việc xây dựng tổ chức thực văn quy phạm pháp luật Theo đó, xác định rõ thời gian thực minh bạch thông tin tất giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, phương thức thực minh bạch thông tin, trách nhiệm tiếp nhận phản biện thông tin - Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật… - Hồn thiện chế tài đảm bảo cho thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật luật, liên quan đến nhiều cơng đoạn, khảo sát, điều tra, phân tích đánh giá tình hình, tham vấn chuyên gia (khi cần thiết), chế tham vấn chuyên gia soạn thảo, thẩm định… - Xây dựng chế định thẩm định viên với đầy đủ tiêu chí trình độ, lực, điều kiện trở thành thẩm định, trách nhiệm pháp lý người thực 109 thẩm định cũng sách đãi ngộ hợp lý thẩm định viên (phụ cấp) - Cần đưa tiêu chí đánh giá tính khả thi văn làm sở cho việc thẩm định, tránh tình trạng đánh giá chung chung, cảm tính, suy luận cá nhân, khơng thống tính khả thi - Đề xuất bổ sung quy định thẩm quyền Tòa án nhân dân việc xem xét hủy bỏ văn quy phạm pháp luật trái luật, vi phạm quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật dẫn đến không khả thi thực tiễn [1] Tác giả luận văn đồng quan điểm với PGS TS Chu Hồng Thanh nhận định đề xuất: Hiện việc xử lý VBQPPL sai dừng ở mức thu hồi, hủy bỏ làm lại, sửa đổi, bổ sung Vậy cần có quy định buộc quan, cá nhân phải bồi thường thiệt hại ban hành loại văn sai trái nói khơng? Về ngun tắc pháp lý, người gây thiệt hại phải bồi thường thiệt hại, kể quan có thẩm quyền nhà nước định mà gây thiệt hại phải chịu trách nhiệm pháp lý phạm vi thẩm quyền thiệt hại gây Tuy nhiên để bồi thường thiệt hại vấn đề khơng đơn giản, cần phải có chế pháp lý rõ ràng để thực hiện, cần xác định rõ có thiệt hại thực tế xẩy ra, mức độ thiệt hại xác định xác nguyên nhân v.v… Điều 93 Luật ban hành VBQPPL xác định quan, tổ chức cơng dân có quyền đề nghị quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc thi hành văn quy phạm pháp luật, có quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đình việc thi hành, chưa có quy định bồi thường thiệt hại Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước ban hành ngày 18 tháng năm 2009 chủ yếu nói đến việc bồi thường hành vi thực hành công vụ gây thiệt hại công chức nhà nước, chú ý nhiều đến công chức ngành tư pháp, chưa có quy định cụ thể việc bồi thường thiệt hại ban hành văn sai trái Vì thiếu sót lớn cần bổ sung lĩnh vực ban hành văn Quy phạm pháp luật để nâng cao 110 trách nhiệm pháp lý xây dựng ban hành văn [39] Trên số phương hướng giải pháp hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Trên sở luận cứ, luận điểm rút từ nội dung đánh giá thực trạng thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, tác giả luận văn đưa đề xuất, giải pháp hoàn thiện thể chế, tổ chức thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, chế đảm bảo tính khách quan, khoa học, dân chủ nguyên tắc pháp quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 111 KẾT LUẬN Xây dựng hoàn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật nhà nước pháp quyền định phát triển đất nước nói chung địa phương nói riêng, đó, đổi hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiệm vụ cấp thiết Nhận thức sâu sắc vấn đề này, tác giả luận văn đặt vấn đề nghiên cứu Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa Trong phạm vi thời gian, khả có hạn, tác giả luận văn nghiên cứu, phân tích hạn chế, nguyên nhân hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND tỉnh sở thông tin khách quan, sở lý luận khoa học, qua đưa giải pháp góp phần làm sáng tỏ thêm vấn đề lý luận, thực tiễn hoạt động nghiên cứu khoa học thuộc lĩnh chuyên ngành việc hoàn thiện quy định quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, song đề tài sản phẩm nghiên cứu cá nhân nên chắn chưa thể đánh giá vấn đề mang tính tổng thể khó tránh khỏi thiếu sót Trân trọng cảm ơn tham gia góp ý thầy, cô giáo anh chị học viên để luận văn hoàn thiện 112 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Nguyễn Hoàng Anh (2013), Bài giảng lý luận kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật, [tài liệu chưa phát hành] Như Băng (2013), “Su su 'tắm' chất kích thích: Rau bẩn át rau sạch”, truy cập ngày 01/10/2014, từ trang web vietnamnet.vn/vn/kinh-te/114684/su-su tam-chat-kich-thich rau-ban-at-rau-sach.html Bộ Nội vụ (2005), Thơng tư 55/2005/TTLT- BNV- VPCP ngày 06/05/2005, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, Hà Nội Bộ Nội vụ (2011), Thông tư 01/2011/TT- BNV ngày 05/3/2011, hướng dẫn thể thức kỹ thuật trình bày văn hành chính, Hà Nội Bộ Tư pháp (2014), Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài, truy cập ngày 25/10/2014, từ trang web moj.gov.vn/dtvbpl Bộ Tư pháp (2014), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, truy cập ngày 27/10/2014, từ trang web http://www.moj.gov.vn/dtvbpl/Lists/Danh%20sch%20d%20 tho/View_DetailChiTiet.aspx?ItemID=218 Bộ Tư pháp (2014), Thông tư số 14/2014/TT-BTP ngày 15 tháng năm 2014 Quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Hà Nội Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ- CP ngày 06/9/2006 Quy định chi tiết thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND, Hà Nội Chính phủ (2010), Nghị định số 40/2010/NĐ- CP ngày 12/4/2010 kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật, Hà Nội 10 Chính phủ (2012), Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23 tháng năm 2012 theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Hà Nội 11 Chính phủ (2013), Nghị định 16/2013/NĐ- CP ngày 06/02/2013 rà soát, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật, Hà Nội 113 12 Nguyễn Văn Cương (2013) “Vài nét quy trình xây dựng luật ở Anh, truy cập ngày 06/7/2014, từ trang web http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/nghiencuu 13 Nguyễn Văn Cương (2013), “Vài nét mơ hình xây dựng luật ở Hoa Kỳ”, truy cập ngày 06/7/2014, từ trang web http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/ nghiencuu.aspx?ItemID=5956 14 Nguyễn Đăng Dung (2003), “Bàn cải cách quyền nhà nước ở địa phương”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (9), Hà Nội 15 Nguyễn Đăng Dung (2004), Hạn chế quyền lực nhà nước, Hà Nội 16 Nguyễn Đăng Dung (2008), Bản tính tùy tiện nhà nước biện pháp phòng chống, Hà nội 17 Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội 18 Hồ Ngọc Đức (1997- 2004), Từ điển tiếng việt, từ trang web www.informatik uni-leip ig.de/ ~duc/Dict/ 19 Trần Ngọc Đường (2013), “Kiểm soát quyền lực nhà nước xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, truy cập ngày 28/1/2013 http://na.gov.vn 20 EKKEHARD HANDSCHUH (2003), Ban hành văn quy phạm pháp luật, kế hoạch lộ trình Cộng hòa liên bang Đức, dịch, Nguyễn Sỹ Đại, Nguyễn Thị Kim Thoa, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 21 Chung Hoàng- H.Phúc (2014), “Thủ Tướng: Dân chủ xu đảo ngược”, truy cập ngày 17/10/2014 từ trang web http://vietnamnet.vn/vn/chinhtri/202481/thu-tuong dan-chu-la-xu-the-khong-the-dao-nguoc.html 22 Nguyễn Cảnh Hợp (2012), Giáo trình Xây dựng văn pháp luật, NXB Hồng Đức Hội- Luật gia Việt Nam, Hà Nội 23 Tâm Lụa (2013), “Cần xử lý người ban hành văn sai”, truy cập ngày 26/8/2013, từ trang web tuoitre.vn 24 Thanh Minh (2014), “Hơn 15 nghìn tỷ đồng đầu tư vào Thanh Hóa”, truy cập ngày 26/10/2014, từ trang web http://baocongthuong.com.vn 25 Thanh Nga (2014), “Tinh giản máy hành chính: Phải từ ý chí lãnh đạo”, truy cập ngày 07/11/2014, từ trang web http://nongnghiep.vn/nongnghiepvn/vi-vn / 114 25/134072/xa-hoi/tinh-gian-bo-may-hanh-chinh-phai-tu-y-chi-lanh-dao.html 26 Phạm Duy Nghĩa (2003), Cơ sở pháp luật kinh tế Việt Nam kinh tế tiền khu vực tồn cầu hóa, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 27 Duy Ngọc (2014), “Tiếp tục thực hiên có hiệu sách giảm nghèo bền vững”, truy cập ngày 17/9/2014, từ trang web thanhhoa.gov.vn 28 Ngọ Văn Nhân (2012), Xã hội học pháp luật, NXB Hồng Đức, Hà Nội 29 Hoàng Thị Kim Quế (2005), “Hoạt động xây dựng pháp luật”, trong, Hoàng Thị Kim Quế, chủ biên, Giáo trình lý luận chung nhà nước pháp luật, tr.474- 492, NXB Đại học quốc gia, Hà Nội 30 Quốc hội (2003), Luật tổ chức HĐND UBND, Hà Nội 31 Quốc hội (2004), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND UBND, Hà Nội 32 Quốc hội (2013), Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội 33 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2010), Báo cáo kết tư pháp năm 2009, (49) 34 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2010), Báo cáo tổng kết cơng tác tư pháp năm 2010 phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác tư pháp năm 2011, (955), Thanh Hóa 35 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2011), Báo cáo tổng kết cơng tác tư pháp năm 2011, nhiệm vụ giải pháp cơng tác năm 2012, (1124), Thanh Hóa 36 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2013), Báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2013 địa bàn tỉnh, Thanh Hóa 37 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2013), Tài liệu triển khai công tác tư pháp hoạt động hội đồng phổ biến giáo dục pháp luật năm 2014, Thanh Hóa 38 Nguyễn Sự- Đức Phương (2014), Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng thăm làm việc ở Thanh Hóa”, truy cập ngày 06/9/2014, từ trang web http://www.vietnamplus vn/tong-bi-thu-nguyen-phu-trong-tham-va-lam-viec-o-thanh-hoa/274054.vnp 39 Chu Hồng Thanh (2014), “Lập lại trật tự ban hành văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí Luật sư, (5) 40 UBND tỉnh Thanh Hóa (2010- 2014), Kiểm điểm công tác đạo, điều hành 115 xây dựng chương trình cơng tác năm 41 UBND tỉnh Thanh Hóa (2012), Báo cáo tổng kết cơng tác tư pháp năm 2012 phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp cơng tác tư pháp năm 2013, (148) Thanh Hóa 42 UBND tỉnh Thanh Hóa (2012), Báo cáo tổng kết việc thi hành luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND năm 2004 địa bàn tỉnh Thanh Hóa, (28), Thanh Hóa 43 UBND tỉnh Thanh Hóa (2014), Kế hoạch phát triển du lịch Thanh Hoá đến năm 2015, (45) 44 Đào Trí Úc (2011), “Thực pháp luật chế thực pháp luật Việt Nam”, Tạp chí nhà nước pháp luật, 279, (7), Hà nội 45 Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI (2005), Quy chế hoạt động HĐND (ban hành kèm theo Nghị số 753/2005/NQ- UBTVQH11, ngày 02/4/2005, Hà Nội 46 Cẩm Vân (2014), “Công bố Thực trạng hoạt động phân tích sách q trình xây dựng Luật Việt Nam nay”, truy cập ngày 23/09/2014, từ trang web www.moj.gov.vn 47 Web http://tailieu.vn/doc/thanh-hoa-377840.html 116 ... quy phạm pháp luật, quy n địa phương với việc ban hành văn quy phạm pháp luật (HĐND UBND tỉnh) , mục tiêu văn quy phạm pháp luật, khái niệm văn quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng văn quy phạm. .. đổi quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhằm đưa giải pháp nâng cao hiệu xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật Mặc dù vậy, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật. .. cứu xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng Các văn pháp luật nói chung pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND cấp nói riêng Thực trạng áp dụng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp