Bàn về tính hiệu quả trong bầu cử và bổ nhiệm nhân sự trong tổ chức chính quyền

Bài viết trình bày về khái niệm bầu cử và bổ nhiệm vị trí quyền lực trong bộ máy chính quyền nhà nước, mối quan hệ giữa hai phương thức này trong quá trình thiết lập quyền lực nhà nước. Bài viết cũng trình bày sự khác biệt trong việc áp dụng phương thức bầu cử và bổ nhiệm trong xây dựng chính quyền ở Việt Nam và ở nhiều nước phát triển, cũng như những bài học lịch sử và kinh nghiệm ứng dụng trên thế giới.

TẠP CHÍ KHOA HỌC XÃ HỘI số (201) 2015 BÀN VỀ TÍNH HIỆU QUẢ TRONG BẦU CỬ VÀ BỔ NHIỆM NHÂN SỰ TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN NGUYỄN VĂN HẬU Bài viết trình bày khái niệm bầu cử bổ nhiệm vị trí quyền lực máy quyền nhà nước, mối quan hệ hai phương thức trình thiết lập quyền lực nhà nước Bài viết trình bày khác biệt việc áp dụng phương thức bầu cử bổ nhiệm xây dựng quyền Việt Nam nhiều nước phát triển, học lịch sử kinh nghiệm ứng dụng giới Thơng qua phân tích tính hiệu việc áp dụng hai phương thức này, viết đề xuất mơ hình cải cách thiết lập quyền lực nhà nước trung ương địa phương bối cảnh nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam BẦU CỬ: KHÁI NIỆM, PHƯƠNG THỨC VÀ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN TẠI VIỆT NAM Bầu cử bổ nhiệm hai phương thức xác định nhân vào vị trí chức vụ có tính quyền lực cấu máy quyền Bầu cử trình đưa định người dân để chọn cá nhân nắm giữ chức vụ thuộc quyền Đây chế thơng thường mà dân chủ dùng để phân bổ chức vụ máy lập pháp, máy hành pháp, tư pháp, quyền địa phương Bầu cử chế định quan trọng ngành Luật Hiến pháp, sở pháp lý cho việc hình thành quan Nguyễn Văn Hậu Tiến sĩ Khoa Văn Công nghệ Hành Học viện Hành Quốc gia đại diện cho quyền lực Nhà nước Trong Luật Hiến pháp, thuật ngữ “bầu cử” hiểu thủ tục thành lập quan nhà nước hay chức danh nhà nước, thủ tục thực biểu cử tri (đại cử tri, đại diện cử tri) với điều kiện để bầu đại biểu (chức danh) phải có từ hai ứng cử viên trở lên (Học viện Hành Quốc gia, 2009, tr 57) Định nghĩa cho phép phân biệt bầu cử với bổ nhiệm, phương pháp khác để thành lập quan nhà nước Khác với bầu cử sử dụng tổ chức hoạt động tổ chức xã hội, bầu cử thành lập quan nhà nước hay chức danh nhà nước điều chỉnh Hiến pháp pháp luật nhà nước ban hành Thơng thường nghị viện, quan đại diện quyền địa phương thành lập đường bầu cử Ở số nước, vị 10 NGUYỄN VĂN HẬU – BÀN VỀ TÍNH HIỆU QUẢ TRONG BẦU CỬ… trí quan nhà nước khác tổng thống, phủ, tòa án thành lập thơng qua bầu cử Điểm đặc biệt dân chủ cộng hòa nhận thức quyền hợp pháp cho nhà nước “của dân, dân dân” phải đồng thuận người dân hay người bị trị Bầu cử trực tiếp có nghĩa cơng dân trực tiếp thể ý chí qua phiếu, cơng dân trực tiếp bầu đại biểu khơng qua cấp đại diện cử tri Trái với nguyên tắc bầu cử trực tiếp nguyên tắc bầu cử gián tiếp Theo nguyên tắc này, cử tri không trực tiếp bầu người đại diện cho mà bầu thành viên Tuyển cử đồn, sau Tuyển cử đồn bầu quan đại diện hay chức danh nhà nước Bầu cử gián tiếp qua hai cấp bầu tổng thống Mỹ (cử tri bầu Đại cử tri đoàn), bầu Thượng nghị viện Pháp, bầu ba cấp bầu Quốc hội Trung Quốc (Đại hội Đại biểu Nhân dân toàn Trung Quốc) Cơ chế bầu cử thành tựu tiến nhân loại việc xây dựng mơ hình quyền dân chủ Việc tổ chức bầu cử sở chế độ ta xây dựng khơng ngừng hồn thiện Hiến pháp đạo luật Cho đến nay, phương thức tổ chức xây dựng quyền đổi nhiều, mang tính đại đột phá Nhiều mơ hình tổ chức quyền mang tính dân chủ xác định rõ ràng trách nhiệm mạnh dạn thí điểm, nhân rộng đem lại kết đáng kể, để lại nhiều kinh nghiệm thực tiễn quý báu Đợt bầu cử Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp gần tiến hành thắng lợi cho thấy tính ưu việt, chất lượng hiệu dân chủ thực mơ hình bầu cử sở Tuy nhiên, nghiên cứu tổ chức mơ hình, cần đánh giá hiệu cách toàn diện, cần xem xét mặt hạn chế định chế nhằm đề giải pháp cụ thể khắc phục hạn chế, hoàn thiện chế bầu cử, tạo hiệu dân chủ pháp quyền thực quyền lực nhà nước Trước hết, tính khách quan mơ hình bầu cử sở, khẳng định quy trình, thủ tục, cách thức đề cử, ứng cử, duyệt danh sách, tổ chức bầu cử thực nghiêm túc, công minh Những người đề cử tự ứng cử người có lực, trình độ, phẩm chất để đảm trách nhiệm vụ Tuy nhiên, việc triển khai mơ hình bầu cử sở khiến nhiều ứng cử viên băn khoăn, đặc biệt trình bầu cử cấp xã, nơi khó khăn, vùng sâu vùng xa Cần xem xét tính khách quan thái độ cử tri vùng Cơ cấu dân cư làng xã, miền Bắc, chủ yếu phân bổ theo dòng họ, dòng di dân từ nơi khác đến định cư, lập nghiệp không nhiều, không làm thay đổi lớn đến cấu tổ chức dân số làng xã Đặc biệt vùng nông thôn, việc sinh hoạt lao động, canh tác chỗ khiến mối quan hệ TẠP CHÍ KHOA HỌC XÃ HỘI số (201) 2015 cộng đồng trở nên chặt chẽ Từ đó, nhiều va chạm sinh hoạt thường ngày nảy sinh nhiều Việc bầu trưởng thôn, già làng, trưởng - người có uy tín, để phân giải mối quan hệ cộng đồng khơng q khó khăn, việc lựa chọn cá nhân vào vị trí quan quyền lực nhà nước với tiêu chuẩn rõ ràng cụ thể lại khơng đơn giản Vơ tình việc bầu chọn lại bị ảnh hưởng nhiều từ va chạm, xung đột lợi ích cá nhân, dòng họ… đơi khiến người ta quên tổng thể quan trọng phát triển cộng đồng dân cư Như nảy sinh khó khăn bất cập cách thức tổ chức công việc, ứng xử cơng vụ người vị trí quyền lực muốn tiếp tục tái đắc cử để phục vụ nhiều nữa, người tín nhiệm diện chuẩn bị đề cử Trong trình cơng tác, họ khơng lần phải giải mối quan hệ cá nhân làng xã để “lấy lòng”, ví dụ góp giỗ, họp họ… muốn lấy phiếu cử tri Khó khăn họ phải đương đầu với thái độ bất hợp tác giải tình xung đột lợi ích cá nhân, hay triển khai thực dự án, sách phục vụ phát triển lâu dài đòi hỏi phải đầu tư trước mắt không dễ nhận ủng hộ từ đối tượng dân cư Vì nhiều cán tích cực cơng việc khơng phải hoàn toàn thuyết phục cử tri cộng đồng làng xã lựa chọn họ 11 Mặt khác, cán lãnh đạo sở người đại diện cho dân, dân bầu, theo chế nay, họ trực tiếp chịu quản lý đạo từ lãnh đạo quan cấp thi hành triệt để sách quan cấp Như vậy, dù lựa chọn từ phía cộng đồng, quyền hạn, trách nhiệm họ phát triển kinh tế xã hội địa phương lại hạn chế Thẩm quyền trách nhiệm thuộc lãnh đạo quyền cấp cao: cấp tỉnh cấp trung ương Trong đó, theo chế nay, cấp trung ương lại không chịu trách nhiệm đầy đủ vấn đề lực cán lãnh đạo cấp sở Một điều đáng bàn phương pháp bầu cử bổ nhiệm nhằm đảm bảo mục tiêu lựa chọn người có lực, phẩm chất theo ý chí, nguyện vọng cử tri Cử tri cần có đầy đủ thông tin ứng cử viên Phương pháp truyền thống áp dụng ứng cử viên tiếp xúc cử tri trực tiếp thời gian hạn hẹp cố định địa phương đăng tải số thông tin cá nhân ứng viên báo, tin phường, hệ thống loa đài địa phương Phương pháp bộc lộ hạn chế đáng kể, như: người dân không thuận lợi việc tiếp cận thông tin, nội dung thông tin ứng viên sơ sài, chí nhiều cử tri đốn mò qua ảnh số thành tích ấn tượng khứ Nhiều ứng viên chăm chăm lo chụp ảnh thật đẹp có điều lại ảnh hưởng 12 NGUYỄN VĂN HẬU – BÀN VỀ TÍNH HIỆU QUẢ TRONG BẦU CỬ… định tới phiếu cử tri Để khắc phục hạn chế nói cần tổ chức hoạt động quảng bá, thông tin bầu cử cách rõ ràng, khoa học hơn, nêu bật chương trình hành động, cam kết ứng viên giới hạn lý lịch họ Những cam kết cần công bố in, dán tin địa phương đăng tải phương tiện thông tin đại chúng, làm để cử tri tín nhiệm bầu kiểm tra đánh giá suốt nhiệm kỳ Và vấn đề khơng thể bỏ qua xây dựng chế tạo điều kiện cho cử tri thực trách nhiệm, quyền hạn người tín nhiệm đánh giá, bất tín nhiệm (đối với trường hợp đặc biệt) trình người bầu thực nhiệm kỳ BỔ NHIỆM: MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN VÀ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN TẠI VIỆT NAM Theo Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo (Ban hành kèm theo Quyết định số 27/2003/QĐTTg ngày 19/2/2003 Thủ tướng Chính phủ) “Bổ nhiệm” việc người đứng đầu quan có thẩm quyền định cử cán bộ, cơng chức giữ chức vụ lãnh đạo có thời hạn quan, đơn vị “Miễn nhiệm” việc người đứng đầu quan có thẩm quyền định giữ chức vụ lãnh đạo cán bộ, công chức lãnh đạo chưa hết thời hạn bổ nhiệm “Từ chức” việc cán bộ, công chức lãnh đạo tự nguyện xin giữ chức vụ lãnh đạo chưa hết thời hạn bổ nhiệm quan có thẩm quyền đồng ý Về vấn đề bổ nhiệm nhân sự, công tác hệ thống quản lý tổ chức nhân nhà nước ta xác định quy trình thủ tục thực tương đối đầy đủ, chặt chẽ, đó, khơng thể phủ nhận chất lượng, trình độ cán bộ, cơng chức nước ta thời gian gần cải thiện rõ rệt Chất lượng hiệu hoạt động đội ngũ công chức nâng cao, kết hoạt động quan quyền đạt nhiều thành tích đáng kể, đặc biệt đáp ứng yêu cầu đòi hỏi ngày cao hành đại Tuy nhiên, q trình mở cửa, cải cách kinh tế cho thấy nhiều thách thức lớn đặt cho hệ thống tổ chức hành Mơ hình bổ nhiệm nhân hành bộc lộ nhiều lỗ hổng, ví dụ việc bổ nhiệm ơng Dương Chí Dũng làm Cục trưởng Cục Hàng hải Dư luận đặt nhiều thắc mắc sai phạm tày đình kéo dài Vinalines mà quan chủ quản lại để định điều chuyển Nếu nhìn nhận việc bổ nhiệm ơng Dũng quy trình, hậu “đúng quy trình” lại nặng nề, ảnh hưởng nghiêm trọng tới nhiều quan quản lý cá nhân vị trí chủ chốt có liên quan Khi để xảy cố nghiêm trọng vậy, quan chức nên đánh giá lại, tìm hiểu lỗ hổng có hệ thống, để tránh lặp lại sai phạm tương tự tương lai, trước hết nội dung “quy trình bổ TẠP CHÍ KHOA HỌC XÃ HỘI số (201) 2015 nhiệm cán bộ” Cá nhân tổ chức làm cơng tác tổ chức cán nghĩ tiến cử bố trí người khơng đủ phẩm chất vào “ghế nóng”, chịu trách nhiệm lớn trước quốc gia vậy, mà họ có bề dày “vệt đen” công tác Trong đó, rõ ràng nước ta khơng thiếu người có đức có tài Để bảo đảm cho chế bổ nhiệm nghiêm minh, lựa chọn người có đủ phẩm chất, lực, cần xác định trách nhiệm người đề cử Pháp luật hành Việt Nam xây dựng chế trách nhiệm lại có nhiều điểm chưa khả thi Đó chưa tương xứng trách nhiệm quyền hạn người bổ nhiệm lãnh đạo trực tiếp: người bổ nhiệm lãnh đạo trực tiếp lại khơng có thẩm quyền đầy đủ bổ nhiệm miễn nhiệm, mà qua nhiều tầng nấc Đây kẽ hở việc xác định trách nhiệm nhân cao cấp Ví dụ vụ việc PMU18: hai năm, quan nhà nước không xác định quan có trách nhiệm bổ nhiệm thứ trưởng Nguyễn Việt Tiến Các vị trí trách nhiệm quan thẩm quyền đổ lỗi cho tuyển dụng quản lý nhân Rõ ràng, chế tiến khơng mang tính hiệu thực tế vòng nội dung trách nhiệm quy phạm thủ tục Thực chất quan tham mưu xây dựng luật đưa điều khoản để “tránh né” có cố 13 xảy Nhiều điều luật khác “vướng” chồng chéo nhiệm vụ tham mưu xây dựng luật chức thi hành pháp luật Chính phủ, theo kiểu vừa đá bóng vừa thổi còi Điều chưa có quan tham mưu xây dựng luật cho Quốc hội đủ mạnh chun mơn Thời gian qua có số đề án tiến mang tính đột phá bổ nhiệm 600 phó chủ tịch xã vùng khó khăn, song đề án chưa giải mấu chốt vấn đề quyền trách nhiệm nhân quyền cấp Việc áp dụng phương pháp cần kèm theo việc cải thiện môi trường pháp lý định thực sớm chiều, chưa kể tính khả thi dự án điều phải bàn Một chưa đảm bảo nguyên tắc trách nhiệm quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm: “Quân thua cần ‘trảm’ tướng”, chưa hạn chế mát cho nhà nước, cho xã hội nhân dân KINH NGHIỆM TỪ LỊCH SỬ VIỆT NAM VÀ THẾ GIỚI Xem xét kinh nghiệm lịch sử qua mơ hình quản lý hành thời phong kiến, thấy việc bổ nhiệm quan lại địa phương thường tránh cục bộ: quan lại địa phương chủ yếu bổ nhiệm, điều động từ nơi khác đến có luân chuyển thường xuyên, tránh việc bổ nhiệm quan lại người địa phương (Học viện Hành Quốc gia, 2009, tr 84) Mơ hình tạo 14 NGUYỄN VĂN HẬU – BÀN VỀ TÍNH HIỆU QUẢ TRONG BẦU CỬ… khách quan, độc lập quan lại việc giải công việc địa phương; đồng thời tạo thống cao trách nhiệm cấp hành chính, lãnh đạo cấp cao chịu trách nhiệm lớn hoạt động quyền cấp sở Ngoài ra, nhiều triều đại quy định quy trình bổ nhiệm nhân rõ ràng, chặt chẽ xác định trách nhiệm pháp lý người đề cử nhân trường hợp người đề cử có sai phạm nghiêm trọng, khơng đủ trình độ, lực phẩm chất cam kết Tất nhiên nói mở rộng dân chủ, phát huy trí tuệ mơ hình nhiều điểm hạn chế, tiếp thu, cải tiến giá trị truyền thống, kết hợp với phương thức đại, nhằm góp phần lựa chọn mơ hình cải cách phù hợp cho cần tính đến Xem xét mơ hình thiết lập quyền lực quyền quốc gia phương Tây, thấy bầu cử bổ nhiệm có mối quan hệ chặt chẽ, sử dụng theo nguyên tắc hợp lý: Bầu cử dùng cho vị trí, cấp có quyền lực, có tính độc lập định chịu trách nhiệm cá nhân lớn Còn bổ nhiệm dùng cho cấp quản lý thấp hơn, nhằm đảm bảo tính thống hệ thống quyền lực tập trung đầu mối trách nhiệm Quan điểm nhiều quốc gia tiên tiến phương Tây đáng nghiên cứu xem xét Thơng thường cử tri địa phương bầu cử cho quyền cấp: cấp cao cấp trung (ví dụ từ cấp quận, huyện đến cấp trung ương từ cấp tỉnh đến cấp trung ương) (Từ Điển, 2001, tr 26) Việc bầu cử cho quyền cấp giúp cho việc lựa chọn cử tri khách quan hơn, tránh va chạm lợi ích cá nhân vụn vặt quan hệ xóm giềng tính cục dòng họ, làng xã Cử tri tập trung vào chương trình, cam kết ứng cử viên, cân nhắc nhiều đến lợi ích phát triển cộng đồng Mặt khác, quan quản lý cấp trung cấp cao thực quan có đủ thẩm quyền tác động lớn đến phát triển kinh tế xã hội Còn cấp thấp: làng xã quận huyện (tùy theo quốc gia lựa chọn mơ hình phân cấp quyền địa phương) quyền chủ động không lớn, phương thức chủ yếu bổ nhiệm để đảm bảo xác định trách nhiệm tập trung quyền cấp trên, đảm bảo tính thống cao, kịp thời, động quản lý Mơ hình giúp cho cán lãnh đạo địa phương tránh bị phụ thuộc, chịu ảnh hưởng từ thái độ cá nhân công dân địa phương bị động chạm lợi ích KẾT LUẬN Như thấy chế bầu bổ nhiệm cán quyền cần nhiều điều kiện mơi trường pháp lý, phương thức, thủ tục áp dụng mang tính đồng để đảm bảo mục tiêu khách quan, dân chủ, đáp ứng yêu cầu, chất lượng đặt Một nhóm giải pháp xem xét thể chế đối tượng bầu, cấp bầu, áp dụng phương TẠP CHÍ KHOA HỌC XÃ HỘI số (201) 2015 thức tun truyền hợp lý bầu cử, đồng thời kết hợp với chế bổ 15 nhiệm nhằm thống trách nhiệm hệ thống cơng quyền  TÀI LIỆU TRÍCH DẪN Học viện Hành Quốc gia 2009 Giáo trình Lịch sử hành Hà Nội: Nxb Giáo dục Học viện Hành Quốc gia 2009 Giáo trình Luật Hiến pháp tổ chức máy nhà nước Hà Nội: Nxb Giáo dục Từ Điển 2001 Cải cách hành cải cách kinh tế Hà Nội: Nxb Chính trị Quốc gia Thủ tướng Chính phủ 2003 Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/2/2003 ban hành Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo  ... chế bầu cử, tạo hiệu dân chủ pháp quyền thực quyền lực nhà nước Trước hết, tính khách quan mơ hình bầu cử sở, khẳng định quy trình, thủ tục, cách thức đề cử, ứng cử, duyệt danh sách, tổ chức bầu. .. này, cử tri không trực tiếp bầu người đại diện cho mà bầu thành viên Tuyển cử đồn, sau Tuyển cử đoàn bầu quan đại diện hay chức danh nhà nước Bầu cử gián tiếp qua hai cấp bầu tổng thống Mỹ (cử. ..10 NGUYỄN VĂN HẬU – BÀN VỀ TÍNH HIỆU QUẢ TRONG BẦU CỬ… trí quan nhà nước khác tổng thống, phủ, tòa án thành lập thông qua bầu cử Điểm đặc biệt dân chủ cộng hòa nhận thức quyền hợp pháp cho nhà