LỜI NÓI ĐẦU Nhà nước là chủ thể đại diện đương nhiên trong xã hội có giai cấp thực hiện vai trò quản lý (cai trị) và cung ứng dịch vụ công cộng cho xã hội công dân. Để quản lý mọi mặt của xã hội, nhà nước sử dụng các công cụ hỗ trợ như: pháp luật, kế hoạch, chính sách,... nhằm định hướng, điều tiết, bảo đảm và bảo vệ các quan hệ xã hội theo định hướng đã đặt ra. Trong đó, công cụ pháp luật được coi là công cụ hữu hiệu do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, những hạn chế về năng lực, khả năng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không những không đảm bảo được mục tiêu mà nhà nước đặt ra mà còn gây tác động xấu đến các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của nó. Thực trạng hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành pháp trong điều kiện của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, phản ánh khả năng, kỹ năng và năng lực trong việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ được nhà nước giao trên các mặt, các lĩnh vực quản lý còn hạn chế, như: Điều tiết, định hướng, hoạch định để bảo vệ thị trường còn mang tính đối phó; bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể hay duy trì trật tự, kỷ cương còn yếu và kém nên hiệu quả chưa cao. Đặc biệt, khi triển khai thực hiện Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện những cam kết khung của Công ước quốc tế nhằm cắt giảm thuốc lá ở Việt Nam, trong đó có việc cấm hút thuốc lá nơi công cộng, công sở,... cho thấy năng lực và khả năng thực tế của các cơ quan quản lý nhà nước. Bởi, sau gần 1 tháng thực hiện, nhưng tình hình hút thuốc vẫn không có sự chuyển biến ở những nơi nhạy cảm như: công sở, nhà ga, bến xe, bệnh viện, trường học,... Điều này phản ánh hiệu quả thực thi các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tế còn thấp, chưa tạo được sự chuyển biến trong nhận thức và ý thức tự giác chấp hành nghiêm minh của các chủ thể trong xã hội. Để nâng cao hiệu lực thực thi của các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tế, đòi hỏi phải nâng cao khả năng ban hành và kỹ năng, biện pháp tổ chức thực hiện của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, nhất là các lĩnh vực có liên quan đến việc bảo đảm và bảo vệ sức khoẻ của con người trong giai đoạn hiện nay. Với những lý do đó, tiểu luận lựa chọn vấn đề “Một số vấn đề về nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật (thông qua tình huống về việc chấp hành quy định cấm hút thuốc lá nơi công cộng, công sở)” làm nội dung cơ bản để viết bài tiểu luận cuối khoá. I. GIỚI THIỆU TÌNH HUỐNG 1.1. Hoàn cảnh ra đời Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về “Chính sách quốc gia phòng chống tác hại của thuốc lá” trong giai đoạn 20012010 đã không đạt được các chỉ tiêu đặt ra về các tỷ lệ người hút thuốc; cắt giảm các sản phẩm thuốc lá; quảng cáo thuốc lá;... Do vậy, để tiếp tục thực hiện trách nhiệm của mình đối với xã hội công dân và những cam kết quốc tế về vấn đề này, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 1315QĐTTg ngày 21082009 về việc Phê duyệt Kế hoạch thực hiện Công ước khung về kiểm soát thuốc lá trong đó xác định lộ trình thực hiện việc cắt giảm như: Cấm hút thuốc lá nơi công cộng; giá thuế đối với thuốc lá; các biện pháp cai nghiện và buôn bán sản phẩm thuốc lá;... Song, khi tổ chức thực hiện Quyết định này từ ngày 01012010 về cấm hút thuốc lá, thuốc lào nơi công cộng, công sở thì dường như không có sự chuyển biến trong xã hội. 1.2. Diễn biến của tình huống Có thể thấy diễn biến tình hình chấp hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ có liên quan về việc cấm hút thuốc nơi công cộng, công sở thông qua ký sự ở hàng loạt các báo (báo hình, nói, viết và báo điện tử), trong đó có bài viết đáng chú ý được đăng tải trên Báo điện tử Việt Nam ngày 07012010 như sau: “Sau gần một tuần Quyết định 1315 của Thủ tướng Chính phủ về việc cấm hút thuốc lá nơi công cộng có hiệu lực, tại TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội, việc thực hiện vẫn không nghiêm. Ngày 71, chúng tôi có mặt ở các điểm công cộng như bệnh viện, bến xe khách, nhà ga... ở hai thành phố lớn thì tại Thành phố Hồ Chí Minh dường như quy định cấm hút thuốc lá chỉ có hiệu lực trên giấy: Tại bến xe Miền Đông (TP. Hồ Chí Minh) hay bến xe Giáp Bát Thành phố Hà Nội, rất nhiều biển báo, áp phích cấm hút thuốc lá được treo tại các điểm tập trung đông người, song tình trạng xả khói vẫn diễn ra phổ biến mà không hề có lực lượng nào nhắc nhở hay xử phạt hành vi vi phạm. Ngay cả ga TP. Hồ Chí Minh, nơi chờ lên tàu vẫn có nhiều người thản nhiên hút thuốc. Đặc biệt, ngay cả nơi nhạy cảm với việc hút thuốc như bệnh viện vẫn tràn ngập khói thuốc. Trong khuôn viên Bệnh viện Chợ Rẫy, một người đàn ông chừng 50 tuổi vừa “soi” tấm phim chụp X quang vừa phì phèo thuốc lá. Ngay tại cổng khu vực nhà xe có treo tấm biển lớn “Không hút thuốc trong khu vực nhà xe” nhưng chính nhân viên trông giữ xe của Bệnh viện cũng điềm nhiên hút thuốc. Bước vào Bệnh viện K, cơ sở điều trị bệnh nhân ung thư lớn nhất cả nước, ai cũng nhìn thấy ngay tấm biển rất to với dòng chữ “Không hút thuốc lá”, kèm theo dòng phụ đề “Hút thuốc lá là nguyên nhân chính gây ra bệnh ung thư”. Thế nhưng chỉ trong chưa đầy một giờ quan sát tại khu vực ngồi chờ của người nhà bệnh nhân, chúng tôi đã gặp hàng chục người đứng hút thuốc lá ngay dưới tấm biển “Cấm hút thuốc lá”. Thậm chí, một số nhân viên y tế mặc áo blouse trắng cũng vừa đi vừa hút thuốc ngay trong khuôn viên Bệnh viện....; Một điều đáng ngạc nhiên, khi chúng tôi đi qua một ngôi trường có bề dày truyền thống hiếu học như Trường Chu Văn An, mặc dù có nhiều biển báo cấm hút thuốc nhưng trong sân, ngoài cổng trường vẫn nghi ngút khói thuốc do các thầy “xả tự nhiên” trước mặt biết bao nhiêu học sinh đang vui chơi trên sân trường. Khi hỏi, Cô Hiệu phó cho biết: Đối với học sinh tuyệt nhiên không có hiện tượng hút thuốc lá ở trong Trường vì đã phổ biến quy định cấm và xử lý hạ hạnh kiểm nếu vi phạm, còn việc Thầy giáo hút thuốc trước học sinh thì còn chưa có quy định để xử lý nên chỉ nhắc nhở các thầy nên hạn chế hút thuốc,...”1. Đây cũng chính là thực trạng chung trong cả nước trong thời gian qua.
Trang 1LỜI NÓI ĐẦU
Nhà nước là chủ thể đại diện đương nhiên trong xã hội có giai cấp thực hiện vai trò quản lý (cai trị) và cung ứng dịch vụ công cộng cho xã hội công dân Để quản
lý mọi mặt của xã hội, nhà nước sử dụng các công cụ hỗ trợ như: pháp luật, kế hoạch, chính sách, nhằm định hướng, điều tiết, bảo đảm và bảo vệ các quan hệ xã hội theo định hướng đã đặt ra Trong đó, công cụ pháp luật được coi là công cụ hữu hiệu do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước Tuy nhiên, những hạn chế về năng lực, khả năng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không những không đảm bảo được mục tiêu mà nhà nước đặt ra mà còn gây tác động xấu đến các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của nó
Thực trạng hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành pháp trong điều kiện của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, phản ánh khả năng, kỹ năng và năng lực trong việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ được nhà nước giao trên các mặt, các lĩnh vực quản lý còn hạn chế, như: Điều tiết, định hướng, hoạch định để bảo vệ thị trường còn mang tính đối phó; bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể hay duy trì trật tự, kỷ cương còn yếu và kém nên hiệu quả chưa cao Đặc biệt, khi triển khai thực hiện Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện những cam kết khung của Công ước quốc tế nhằm cắt giảm thuốc lá ở Việt Nam, trong đó có việc cấm hút thuốc lá nơi công cộng, công sở, cho thấy năng lực và khả năng thực tế của các cơ quan quản lý nhà nước Bởi, sau gần 1 tháng thực hiện, nhưng tình hình hút thuốc vẫn không có sự chuyển biến ở những nơi nhạy cảm như: công sở, nhà ga, bến
xe, bệnh viện, trường học, Điều này phản ánh hiệu quả thực thi các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tế còn thấp, chưa tạo được sự chuyển biến trong nhận thức
và ý thức tự giác chấp hành nghiêm minh của các chủ thể trong xã hội
Để nâng cao hiệu lực thực thi của các văn bản quy phạm pháp luật trong thực
tế, đòi hỏi phải nâng cao khả năng ban hành và kỹ năng, biện pháp tổ chức thực hiện của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, nhất là các lĩnh vực có liên quan đến việc bảo đảm và bảo vệ sức khoẻ của con người trong giai đoạn hiện nay Với
những lý do đó, tiểu luận lựa chọn vấn đề “Một số vấn đề về nâng cao hiệu lực,
Trang 2hiệu quả trong tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật (thông qua tình huống về việc chấp hành quy định cấm hút thuốc lá nơi công cộng, công sở)” làm
nội dung cơ bản để viết bài tiểu luận cuối khoá
I GIỚI THIỆU TÌNH HUỐNG
1.1 Hoàn cảnh ra đời
Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về “Chính sách quốc gia phòng chống tác hại của thuốc lá” trong giai đoạn 2001-2010 đã không đạt được các chỉ tiêu đặt ra về các tỷ lệ người hút thuốc; cắt giảm các sản phẩm thuốc lá; quảng cáo thuốc lá; Do vậy, để tiếp tục thực hiện trách nhiệm của mình đối với xã hội công dân và những cam kết quốc tế về vấn đề này, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 1315/QĐ-TTg ngày 21/08/2009 về việc Phê duyệt Kế hoạch thực hiện Công ước khung về kiểm soát thuốc lá trong đó xác định lộ trình thực hiện việc cắt giảm như: Cấm hút thuốc lá nơi công cộng; giá thuế đối với thuốc lá; các biện pháp cai nghiện và buôn bán sản phẩm thuốc lá; Song, khi tổ chức thực hiện Quyết định này từ ngày 01/01/2010 về cấm hút thuốc lá, thuốc lào nơi công cộng, công sở thì dường như không có sự chuyển biến trong xã hội
1.2 Diễn biến của tình huống
Có thể thấy diễn biến tình hình chấp hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ có liên quan về việc cấm hút thuốc nơi công cộng, công sở thông qua ký sự ở hàng loạt các báo (báo hình, nói, viết và báo điện tử), trong đó có bài viết đáng chú ý được đăng tải trên Báo điện tử Việt Nam ngày 07/01/2010 như sau: “Sau gần một tuần Quyết định 1315 của Thủ tướng Chính phủ về việc cấm hút thuốc lá nơi công cộng có hiệu lực, tại TP Hồ Chí Minh và Hà Nội, việc thực hiện vẫn không nghiêm Ngày 7-1, chúng tôi có mặt ở các điểm công cộng như bệnh viện, bến xe khách, nhà ga ở hai thành phố lớn thì tại Thành phố Hồ Chí Minh dường như quy định cấm hút thuốc lá chỉ có hiệu lực trên giấy: Tại bến xe Miền Đông (TP
Hồ Chí Minh) hay bến xe Giáp Bát Thành phố Hà Nội, rất nhiều biển báo, áp phích cấm hút thuốc lá được treo tại các điểm tập trung đông người, song tình trạng xả khói vẫn diễn ra phổ biến mà không hề có lực lượng nào nhắc nhở hay xử phạt hành vi vi phạm Ngay cả ga TP Hồ Chí Minh, nơi chờ lên tàu vẫn có nhiều người thản nhiên
Trang 3hút thuốc Đặc biệt, ngay cả nơi nhạy cảm với việc hút thuốc như bệnh viện vẫn tràn ngập khói thuốc Trong khuôn viên Bệnh viện Chợ Rẫy, một người đàn ông chừng 50 tuổi vừa “soi” tấm phim chụp X- quang vừa phì phèo thuốc lá Ngay tại cổng khu vực nhà xe có treo tấm biển lớn “Không hút thuốc trong khu vực nhà xe” nhưng chính nhân viên trông giữ xe của Bệnh viện cũng điềm nhiên hút thuốc Bước vào Bệnh viện K, cơ sở điều trị bệnh nhân ung thư lớn nhất cả nước, ai cũng nhìn thấy ngay tấm biển rất to với dòng chữ “Không hút thuốc lá”, kèm theo dòng phụ đề “Hút thuốc
lá là nguyên nhân chính gây ra bệnh ung thư” Thế nhưng chỉ trong chưa đầy một giờ quan sát tại khu vực ngồi chờ của người nhà bệnh nhân, chúng tôi đã gặp hàng chục người đứng hút thuốc lá ngay dưới tấm biển “Cấm hút thuốc lá” Thậm chí, một số nhân viên y tế mặc áo blouse trắng cũng vừa đi vừa hút thuốc ngay trong khuôn viên Bệnh viện ; Một điều đáng ngạc nhiên, khi chúng tôi đi qua một ngôi trường có bề dày truyền thống hiếu học như Trường Chu Văn An, mặc dù có nhiều biển báo cấm hút thuốc nhưng trong sân, ngoài cổng trường vẫn nghi ngút khói thuốc do các thầy
“xả tự nhiên” trước mặt biết bao nhiêu học sinh đang vui chơi trên sân trường Khi hỏi, Cô Hiệu phó cho biết: Đối với học sinh tuyệt nhiên không có hiện tượng hút thuốc lá ở trong Trường vì đã phổ biến quy định cấm và xử lý hạ hạnh kiểm nếu vi phạm, còn việc Thầy giáo hút thuốc trước học sinh thì còn chưa có quy định để xử lý nên chỉ nhắc nhở các thầy nên hạn chế hút thuốc, ”[1] Đây cũng chính là thực trạng chung trong cả nước trong thời gian qua
II PHÂN TÍCH TÌNH HUỐNG
2.1 Cơ sở phân tích tình huống
Tình huống trên có thể được phân tích, đánh giá dưới nhiều góc độ, tiêu chí khác nhau, chẳng hạn như: Căn cứ vào góc độ pháp lý có thể đánh giá về tình hình vi phạm quy định của pháp luật của người dân, cán bộ, công chức, viên chức; dưới góc
độ xã hội học sẽ chỉ ra tỷ lệ % con người, nhóm người, lứa tuổi, giới tính, trong xã hội hút thuốc hay bị hút thuốc lá một cách thụ động ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống hoặc dưới góc độ quản lý nhà nước nhằm chỉ ra về tính không hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước trong việc tổ chức thực hiện Quyết định này Dù
Trang 4dưới góc độ nào, thì chúng đều có một điểm chung là đều nhằm ngăn chặn tác hại của thuốc lá đối với cộng đồng, bảo đảm và bảo vệ sức khoẻ của con người Để đánh giá đúng tính chất, mức độ và diễn biến của tình huống nhằm tìm ra nguyên nhân, hậu quả và xác định biện pháp xử lý, tiểu luận căn cứ vào các cơ sở như:
Cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện việc cắt giảm tác hại của thuốc lá ở Việt Nam theo lộ trình và cam kết gồm có các văn bản quy phạm pháp luật như: Cho đến thời điểm hiện nay, các văn bản trước và sau Quyết định số 1315/QĐ-TTg ngày 21/08/2009 về việc phê duyệt Kế hoạch thực hiện Công ước khung về kiểm soát thuốc lá của Thủ tướng Chính phủ bao gồm: Nghị quyết của Chính phủ về “Chính sách quốc gia phòng chống tác hại của thuốc lá” trong giai đoạn 2001-2010; Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 06/4/2005 của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực y tế; Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế về văn hoá công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước; Chỉ thị số 12/2007/CT-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường các hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá; Chỉ thị số 08/2001/CT-BYT ngày 03/8/2001 của Bộ trưởng Bộ Y tế về việc đẩy mạnh hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá trong ngành y tế; Quyết định số 02/2007/QĐ-BYT ngày 15/01/2007 của Bộ trưởng Bộ Y tế về việc ban hành quy định về vệ sinh an toàn đối với sản phẩm thuốc lá; Quyết định số 5281/QĐ-BYT ngày 31/12/2009 của Bộ trưởng Bộ Y
tế về việc ban hành kế hoạch thực hiện Quyết định số 1315/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt kế hoạch thực hiện Công ước khung về kiểm soát thuốc lá trong ngành y tế; là các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm điều chỉnh hành vi sản xuất, kinh doanh, buôn bán và sử dụng thuốc lá trong xã hội
Bên cạnh đó, các văn bản của Đảng và Nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước như: Nghị quyết số 17-TW, Hội nghị lần thứ 5, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X ngày 1/8/2007 về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước” và các văn bản quy phạm pháp luật khác quy định về cải cách hành chính, phân cấp chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong lĩnh vực y tế,
2.2 Mục tiêu phân tích tình huống
Trang 5Với những vấn đề mà diễn biến tình huống đề cập, có thể thấy hàng loạt câu hỏi được đặt ra: Tại sao một văn bản của Chính phủ có sự chuẩn bị về thời gian và lộ trình lại không được người hút thuốc lá, thuốc lào chấp hành nghiêm chỉnh? các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ tổ chức thực hiện và bảo đảm cho môi trường công cộng không còn khói thuốc lại không thể làm gì được đối với các hành vi vi phạm ? là những câu hỏi cần phải được giải quyết một cách triệt để nhằm làm sáng
tỏ nguyên nhân của tình trạng hiệu lực, hiệu quả tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong giai đoạn hiện nay
2.3 Nguyên nhân và hậu quả của tình trạng trên
Tình huống chỉ ra một thực trạng thường thấy trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và việc tổ chức thực hiện ở các lĩnh vực nói riêng, trong đó có lĩnh vực y tế Lý giải hiện tượng này, có thể đánh giá dựa trên các nguyên nhân khách quan và chủ quan như:
Thứ nhất, nguyên nhân khách quan là những nhân tố không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của con người, có ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến sự kém hiệu quả của hoạt động tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước về y tế Về cơ bản:
Một là, do điều kiện của nền kinh tế thị trường đã tạo ra thị trường hàng hoá đa dạng, nhất là thị trường các sản phẩm thuốc lá Bên cạnh các sản phẩm thuốc lá trong nước thì các sản phẩm thuốc lá ngoại nhập ngày càng tràn lan và có nhiều sản phẩm được sản xuất bằng công nghệ cao nhằm thu hút, hấp dẫn người tiêu dùng Do vậy, khi nhà nước đánh thuế cao đối với sản phẩm thuốc trong nước và ngoại nhập thì số lượng thuốc lá nhập lập gia tăng tạo ra những hạn chế trong lộ trình tăng thuế đối với thuốc lá-mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng Trên thị trường, một bao thuốc lá nhập lậu có chất lượng hơn hẳn thuốc lá sản xuất trong nước lại có giá rẻ hơn nhiều
so với sản phẩm thuốc lá trong nước nên không thể hạn chế được sản phẩm này đối với người tiêu dùng ở Việt Namhiện nay Nguyên nhân này tạo ra hệ quả của việc nếu quản lý không tốt sẽ không những không kiểm soát nổi tình trạng buôn bán thuốc
lá lậu mà còn tạo ra nhiều tiêu cực trong hoạt động quản lý nhà nước ở các địa phương
Trang 6Hai là, sự thay đổi giữa cơ chế quản lý “quan liêu bao cấp” sang cơ chế thị trường ở Việt Nam còn non, yếu và thiếu kinh nghiệm Thời gian thực hiện chuyển đổi kinh tế, cơ chế ở Việt Nam mới chỉ được 23 năm, so với các nước phát triển còn quá trẻ nên chưa thể tạo ra được tính đồng bộ trong công tác quản lý, tổ chức thực hiện và điều kiện vật chất để thực hiện Điều này phản ánh tính manh mún, chắp vá
và thiếu nguồn lực (nguồn lực vật chất và nguồn nhân lực) cả về số; lượng và chất lượng trong tổ chức, thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước Do đó, dễ tạo
ra tính mâu thuẫn, tính thiếu hiệu quả hay thậm chí cả những lãng phí phải trả cho những hoạt động quản lý “đi” đúng hướng
Thứ hai, những nguyên nhân chủ quan là những nguyên phụ thuộc vào ý chí chủ quan của con người làm phát sinh tình trạng vi phạm các quy định của pháp luật
về cấm hút thuốc lá nơi công cộng (giá trị của văn bản không đạt được kết quả) trong thời gian qua Về cơ bản có thể thấy những nguyên nhân chủ quan như:
Một là, về thể chế pháp luật Xét hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay cho thấy, tính nhiều cấp của văn bản quy phạm pháp được thể hiện rõ trong tính chất pháp lý, thể thức, tên gọi và cấp ban hành Do đó, văn bản quy phạm
để tác động được đến các quan hệ xã hội (thuộc đối tượng điều chỉnh của nó) cần phải qua nhiều khâu, cấp có thẩm quyền ban hành và hướng dẫn thực hiện Hệ thống văn bản quy phạm quy định về lộ trình cắt giảm tác hại thuốc lá ở Việt Nam như trên
đã trình bày, mặc dù do cơ quan quản lý cao nhất ban hành (Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang bộ) nhưng hầu như vẫn mang tính chất chung chung, tính định hướng mà chưa có quy định áp dụng cụ thể Điều này tạo ra những kẽ hở trong quá trình chấp hành và điều hành của chính quyền địa phương các cấp Do vậy, hậu quả là tình trạng hút thuốc lá nơi công cộng không được các cấp, ngành và địa phương tổ chức thực hiện dẫn đến người hút cứ hút và không hề có biện pháp tác động nào từ phía cơ quan hay người có thẩm quyền
Hai là, hoạt động kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật Hoạt động kiểm soát văn bản của Việt Nam hiện nay mang tính “hậu kiểm”-tức khi văn bản ra đời và tổ chức thực hiện mới được cơ quan “Tư pháp” xem xét tính hiệu quả, hiệu lực và hợp pháp, hợp hiến của văn bản Do vậy, sự kiểm soát này rất khó trong thực tiễn khi văn
Trang 7bản quy phạm lại do nhiều cơ quan thuộc các lĩnh vực khác nhau ban hành và tổ chức thực hiện Sự khó kiểm soát về thể thức, nội dung và tính khả thi của nó đã tạo ra hậu quả là nhiều văn bản được ban hành nhưng không có sự kiểm soát, hoặc kiểm soát một cách qua loa, đại khái, dẫn đến khó thực hiện hoặc thậm chí gặp phải sự lên án của dư luận (không thực thi được, đi ngược lại lợi ích của cộng đồng dân cư) Tình trạng văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ về cấm hút thuốc lá nơi công cộng trên đã chứng minh khả năng kiểm soát tính hiệu quả của văn bản trong thực tế còn nhiều hạn chế Do đó, khi văn bản có nhưng thiếu các quy định cần
và đủ để áp dụng các quy định này đối với người hút thuốc không chấp hành các quy định của Nhà nước
Ba là, năng lực tổ chức thực hiện và quản lý của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội, Năng lực tổ chức thực hiện của cơ quan quản lý nhà nước và người có thẩm quyền các cấp, ngành và địa phương mà tình huống nêu lên
đã cho thấy nhiều vấn đề về tính chủ động, sáng tạo và năng lực tổ chức và quản lý
cụ thể Chẳng hạn, nếu trong lĩnh vực giáo dục, từ Bộ trưởng Bộ giáo dục cho đến các Sở, Phòng hay thậm chí là Ban giám hiệu Nhà trường có thể tổ chức bảo đảm cho quy định “cấm hút thuốc lá ở trường học” có thể được thực hiện dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của mình, nhưng thời gian qua hầu như những cơ quan và người có thẩm quyền này không có động thái gì để đưa ra biện pháp cụ thể phản ánh tính chủ động được phân cấp quản lý Do vậy, hậu quả mà chúng ta vẫn thấy là “học sinh thì cấm hút thuốc nếu hút thuốc thì bị xử lý hạnh kiểm còn giáo viên thì vẫn hút thuốc trước mặt học sinh mà không có biện pháp xử lý nào, có chăng cũng chỉ là “nhắc nhở, động viên”, Điều này phản ánh khá rõ tính lệ thuộc của cơ quan cấp dưới vào cơ quan cấp trên và tính thụ động, trông chờ, ỷ lại của các cấp trong quá trình tổ chức thực hiện và xây dựng các biện pháp quản lý cụ thể theo thẩm quyền được phân cấp
Bốn là, ý thức của người hút thuốc và người dân Ý thức của cá nhân trong xã hội trong việc chủ động bảo vệ mình và bảo vệ những người xung quanh còn dè dặt Điều này thể hiện khá phổ biến trong các mối quan hệ đan xen phức tạp như: Mối quan hệ giữa cấp trên, cấp dưới; lãnh đạo và nhân viên; đồng chí, đồng nghiệp và mối
Trang 8quan hệ con người trong xã hội Nếu những chủ thể này có tinh thần trách nhiệm, có
ý thức bảo vệ mình và người xung quanh thì việc nhắc nhở, ngăn chặn kiên quyết sẽ
có thể được tiến hành ngay với người đang hút thuốc Nhưng ngược lại, thường là
“bỏ mặc” theo kiểu “ai có thân thì người nấy lo”, “tranh voi trả xấu mặt nào”, nên không muốn tự gây rắc rối cho mình Điều này dẫn đến tình trạng, người hút thuốc vẫn có thể hút ở những nơi cấm mà không bị xã hội, dư luận lên án Đồng thời, những người xung quanh như gia đình, bạn bè, đồng chí, đồng nghiệp, thường
“ngại va chạm” nên không muốn nhắc nhở mà chủ yếu “bỏ mặc” người hút thuốc Sự thiếu phản ứng “cương quyết” của những người này đã tạo thêm động lực cho thói quen hút thuốc của người nghiện thuốc mà không thể hạn chế, ngăn cản được người nghiện thuốc lá
Đối với những người nghiên thuốc lá: Đa số những người hút thuốc thường có thói quen lâu năm nên họ chỉ chủ yếu thoả mãn nhu cầu của mình mà bỏ qua những người sung quanh và sức khoẻ của họ Đây là một thói quen khó bỏ nhất là những người thiếu niềm tin, ý chí và nghị lực Nếu thói quen này không có sự tác động bằng các biện pháp cứng rắn, như việc bắt buộc phải đội mũ bảo hiểm khi đi xe máy trong lĩnh vực giao thông đường bộ thì cũng khó có thể hạn chế, kiểm chế và tiến tới ngăn chặn được những tình trạng hút thuốc là của người nghiện
2.4 Đánh giá tình huống
Như vậy, tình huống chỉ ra những động thái không đáng có trong hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay Điều này phản ánh tính hình thức trong phân cấp chức năng, nhiệm vụ và tính mệnh lệnh hành chính “một chiều” thẳng đứng Thực tế, việc tổ chức thực hiện Nghị định của Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ trong lĩnh vực “cắt giảm tác hại của thuốc lá” thời gian qua đã chứng minh việc phân công, phân cấp chỉ dừng lại ở việc “giao cho quyền hạn” mà thiếu đi “tính trách nhiệm và phải chịu trách nhiệm” của cơ quan, người có thẩm quyền hay sự thụ “động chờ” có văn bản thì làm còn không có văn bản thì thôi Do
đó, tình trạng hút thuốc công khai không có người xử phạt, thậm chí những người có khả năng xử phạt vi phạm hành chính thì là “nghiện thuốc” hoặc “ngại va chạm” Đánh giá vấn đề mà tình huống nêu có thể thấy:
Trang 9Thứ nhất, đánh giá về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành:
- Xét về mặt hình thức pháp lý trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ở Việt Nam hiện nay thì các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành là các văn bản mang tính chấp hành (văn bản dưới luật) các văn bản của cơ quan lập pháp (văn bản luật) nên giá trị pháp lý của nó còn hạn chế Nếu có Luật phòng, chống thuốc lá thì có thể bảo đảm về tính thống nhất về hình thức pháp lý của văn bản sẽ cao hơn
- Xét về nội dung quy định của các văn bản trên, tuy có văn bản quy định về nội dung các hành vi sản xuất, quảng cáo, kinh doanh, buôn bán, tàng trữ và sử dụng, và các quy định về thủ tục tố tụng: trình tự thủ tục xử phạt hành chính trong lĩnh vực y tế hay trách nhiệm của cơ quan chủ quản: Bộ y tế và các cơ quan có liên quan như: Các bộ, các cơ quan ngang bộ; chính quyền địa phương các cấp trong việc
tổ chức thực hiện các quy định trên; Mặc dù các quy định này mang tính cụ thể hoá, hướng dẫn tổ chức thực hiện nhưng vẫn mang tính “chung chung” chưa phải là các quy định để bảo đảm có thể thực hiện được Chẳng hạn như, lộ trình thực hiện Công ước về cắt giảm thuốc lá; mục tiêu cắt giảm thuốc lá nơi công cộng, công sở; nhưng thiếu đi những giải pháp mang tính cần thiết Chủ yếu các quy định được bảo đảm bằng “giáo dục, thuyết phục” mà chưa có sự gắn kết với “cưỡng chế” Theo Nghị định số 45/2005/NĐ-CP được Chính phủ ban hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế, quyền xử phạt hút thuốc lá nơi công cộng thuộc về thanh tra chuyên ngành của các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp nhưng lực lượng này quá mỏng, lại phải chuyên trách nhiều việc Dù Chính phủ đã bổ sung một Nghị định
về cấm hút thuốc lá nơi công cộng nhằm siết chặt hành vi này nhưng việc xử phạt có
lẽ vẫn quá khó đối với các cơ quan chức năng Vì thế sau 4 năm thực thi Nghị định số
45 vẫn chưa có một trường hợp nào bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này
Do vậy, hình thức và nội dung của các văn bản quy định về việc triển khai thực hiện cấm hút thuốc nơi công cộng, công sở chưa đảm bảo về giá trị pháp lý, hiệu lực thực thi Thậm chí, chưa có sự đồng bộ trong hệ thống văn bản của toàn bộ các cơ quan quản lý nhà nước Bởi lẽ, việc cấm hút thuốc lá nơi công cộng, công sở có liên
Trang 10quan đến cá nhân ở mọi nơi, cấp và ngành trong khi đó chỉ có văn bản của cơ quan chủ quản mà không có những văn bản phối hợp mang tính “liên tịch” hay văn bản riêng lẻ của các bộ, ngành và địa phương khác Điều này, tạo ra nhiều mâu thuẫn về thể thức và nội dung quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành
Thứ hai, hiệu quả và hiệu lực tổ chức thực hiện các văn bản trên của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Thực tế tổ chức triển khai từ ngày 01/01/2010 nhưng hiệu lực, hiệu quả của nó còn có nhiều vướng mắc, khó khăn Cụ thể:
Một là, công tác tổ chức tuyên truyền, phổ biến đã được tổ chức triển khai đa dạng, dưới nhiều hình thức khác nhau như: Hệ thống Panô áp phích ghi “cấm hút thuốc” tại các nơi công cộng hay “thuốc lá có thể gây ung thư”, “thuốc lá có hại cho sức khoẻ”; các phương tiện thông tin đại chúng (báo hình, báo nói, báo viết) và các
cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội; tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đều tổ chức các buổi sinh hoạt phổ biến về các quy định của Chính phủ, Như vậy, công tác tuyên truyền, phổ biến để mọi người dân, cán bộ, công chức, viên chức biết được lộ trình và quy định của Nhà nước về cấm hút thuốc lá được tiến hành trước ngày có hiệu lực của văn bản nên được mọi người biết đến và có tác dụng sâu rộng Tuy nhiên, các buổi tuyên truyền và các hình thức phổ biến vẫn chỉ dừng lại ở việc “thông báo” cho chủ thể biết ngày cấm hút thuốc mà không hề tuyên truyền, phổ biến về hình thức xử lý vi phạm đối với cá nhân có hành vi vi phạm hay cơ quan có thẩm quyền về xử phạt vi phạm hành chính trong hút thuốc lá nơi công cộng, công sở
Hai là, công tác tổ chức thực thi bảo đảm môi trường công cộng không có khói thuốc ở các đơn vị hành chính lãnh thổ theo khu vực đã được giới hạn “cấm hút thuốc” Tình huống trên chỉ ra một thực tế là người hút vẫn cứ hút, bỏ qua các biển quảng cáo, Panô áp phích có quy định cấm Thực tế, bản thân các chính quyền địa phương trong phạm vi, quyền hạn của mình nhất là cấp tỉnh cần phải chủ động xây dựng quy trình, thủ tục nhằm đảm bảo cho các quy định của Chính phủ đi vào thực tế thì dường như không có cấp chính quyền nào có động thái này mà chỉ dừng lại ở việc tuyên truyền, phổ biến là chính Điều này dẫn đến một thực trạng các quy định không những không được chấp hành thực hiện mà còn bị người dân “coi thường” Có thể thấy, không thấy bóng dáng của cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng trình tự xử