Hiến pháp năm 2013 đã đặt những nền móng cơ bản cho chính quyền địa phương phân cấp, phân quyền. Trải qua 5 năm triển khai, tinh thần phân cấp phân quyền đã bước đầu được hiện thực hoá trong một số đạo luật cũng như trong thực tiễn.
Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 Phân cấp, phân quyền thực tiễn triển khai theo Hiến pháp năm 2013 Nguyễn Hoàng Anh* Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Ngày nhận 07 tháng 11 năm 2018 Chỉnh sửa ngày 17 tháng 12 năm 2018; Chấp nhận đăng ngày 24 tháng 12 năm 2018 Tóm tắt: Hiến pháp năm 2013 đặt móng cho quyền địa phương phân cấp, phân quyền Trải qua năm triển khai, tinh thần phân cấp phân quyền bước đầu thực hoá số đạo luật thực tiễn Tuy nhiên việc phân cấp, phân quyền diễn vài lĩnh vực; thực công cụ lập quy phân cấp phân quyền chưa với phương tiện, nguồn lực tương ứng Trong tương lai, phân cấp, phân quyền cần tiếp tục thúc đẩy, đồng thời phải có phương tiện giám sát thích hợp Từ khóa: Hiến pháp 2013, quyền địa phương, phân cấp, phân quyền, kiểm soát quyền lực xuống địa phương Đặc biệt Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam sửa đổi 2013 tạo lập tảng cho hệ thống quyền địa phương phân cấp, phân quyền Việt Nam Tinh thần phân cấp thể rõ quy định Hiến pháp Chương IX (Chính quyền địa phương) cụ thể hóa đạo luật, trước tiên Luật Tổ chức quyền địa phương 2015 Ngồi tên gọi quyền địa phương, điểm phân cấp Hiến pháp 2013 thể tóm tắt sau: Thứ nhất: Hiến pháp thừa nhận khả tổ chức mơ hình quyền địa phương đa dạng, không đồng Khoản điều 113 Hiến pháp: “Cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành - Hiến pháp năm 2013 phân cấp, phân quyền Trong quốc gia đơn nhất, tập quyền hành dường phương tiện ưa chuộng, bảo đảm hoạt động hành diễn quán Tuy nhiên với kinh tế tự do, tập quyền dường lại gây nhiều trở ngại cho phát triển, chí có kìm hãm lại sáng kiến từ địa phương Xu hướng trao quyền tự chủ cho địa phương dần xuất nhu cầu tự nhiên Ở Việt Nam, phân cấp, phân quyền đề cập lí thuyết thực tiễn từ nhiều năm trước, biểu qua cải cách liên tiếp nhằm chuyển giao thẩm quyền từ trung ương dần _ ĐT.: 84-24-37549853 Email: 97hoanganh@gmail.com https://doi.org/10.25073/2588-1167/vnuls.4186 41 42 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 kinh tế đặc biệt luật định” Quy định dù chưa thực rõ nét mở khả có địa phương đặc thù với cách tổ chức cấp quyền đặc thù Thứ hai: Về thẩm quyền, Hiến pháp 2013 ghi nhận thức phân cấp phân quyền: “Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước Trung ương địa phương cấp quyền địa phương”(Điều 112, khoản 2) Bằng quy định này, Hiến pháp thừa nhận khả phân cấp, phân quyền cho địa phương Thứ ba, Hiến pháp thừa nhận tồn thẩm quyền riêng địa phương - tức “quyền định vấn đề địa phương” Đây thẩm quyền riêng biệt - độc lập so với thẩm quyền quan nhà nước cấp Và thừa nhận thẩm quyền riêng biệt đó, nhiều nhà lập hiến tiếp cận đến khái niệm gần gũi phân cấp, phân quyền tự quản địa phương Tuy nhiên quy định Hiến pháp nguyên tắc chung, để thúc đẩy phân cấp phân quyền, có lẽ trình lâu dài mà nhiệm vụ đặt lên vai Luật Tổ chức quyền địa phương đạo luật ngành, lĩnh vực Sự thực thi phương diện lập pháp, lập quy a) Luật Tổ chức quyền địa phương Tuy có tảng hiến định, Luật Tổ chức quyền địa phương thông qua ngày 19/6/2015 Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ chưa làm rõ ý tưởng phân quyền thể Hiến pháp 2013 Thứ nhất: Về tổ chức: Luật Tổ chức quyền địa phương bổ sung thêm đơn vị hành là: i) thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương ii) đơn vị hành kinh tế đặc biệt; phân biệt quyền địa phương nông thôn đô thị Tuy nhiên quy định chưa đủ để xây dựng mơ hình riêng biệt tổ chức quan quyền loại địa phương - ví dụ như: thành phố lớn - hay đơn vị hành kinh tế đặc biệt Ngay Dự án Luật đơn vị hành kinh tế đặc biệt - chưa thể thông qua Bởi nay, thực tế có mơ hình chung áp dụng cho tất đơn vị hành tồn quốc: quan đại diện (HĐND) bên cạnh quan hành (UBND) Thứ hai: phân quyền đề dừng lại nguyên tắc chung Theo dõi quy định cụ thể thẩm quyền cấp quyền, đa số loại quyền hạn tồn dạng thức “chia sẻ” nhiều cấp địa phương; hay địa phương (cấp tỉnh) trung ương Vẫn nhiều quy định khơng cho phép phân biệt khác quản lí cơng việc - cấp địa phương Đọc Luật Tổ chức quyền địa phương, so sánh nhiệm vụ cấp xã - phường không khác Sự không rành mạch thể rõ quy định nhiệm vụ HĐND với UBND: thẩm quyền HĐND UBND khơng khác biệt Theo TS Hồng Thị Ngân, nay, bình diện lập pháp, ta chưa có quan điểm mạch lạc dứt khốt tổ chức quyền địa phương (Phát biểu TS Hồng Thị Ngân, Vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính, Văn phòng Chính phủ, Hội thảo “Tổ chức quyền địa phương”, ngày 27/9/2017, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Phân viện 1) Luật Tổ chức quyền địa phương chưa có quy định quyền hạn riêng địa phương - tương ứng với quy định Hiến pháp “những công việc địa phương” Dự thảo Luật Đặc khu có lẽ điều mong đợi hội điển hình cho việc trao quyền tự định cho địa phương Tuy nhiên khó hình dung mơ hình tổ chức hoàn toàn tự chủ đặc khu - mà Dự thảo, số quy định rút gọn thẩm quyền riêng biệt chưa xuất rõ ràng Sự phân định thẩm quyền Luật Tổ chức quyền chưa rành mạch, hội để ngỏ cho luật chuyên ngành? Khả N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 này, theo chúng tơi, khó đạt đạo luật ngành, lĩnh vực xây dựng ngành nên thường có xu hướng quy định thẩm quyền tập trung cho Trung ương Thứ ba, nguyên tắc tôn trọng thẩm quyền riêng - hay cao hơn, tự quản địa phương - chưa làm rõ Luật Tổ chức quyền địa phương Điển hình quy định thú vị Luật Tổ chức quyền địa phương: “Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành cấp xã trở lên thuộc thẩm quyền giải quyền địa phương cấp huyện; vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành cấp huyện trở lên thuộc thẩm quyền giải quyền địa phương cấp tỉnh; vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành cấp tỉnh trở lên thuộc thẩm quyền giải quan nhà nước trung ương, trừ trường hợp luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định Chính phủ có quy định khác” (mục c khoản Điều 11 Luật Tổ chức quyền địa phương) Quy định tưởng chừng lí tưởng để “gỡ rối” cho trường hợp khó phân định thẩm quyền Nhưng xét lí thuyết, quy định mâu thuẫn với nguyên tắc phân quyền: công việc (vấn đề) liên quan đến thẩm quyền hai đơn vị hành trở lên - lại cơng việc (vấn đề) phân quyền cho đơn vị hành đó? Trong trường hợp việc đơn vị hành cấp hay quan nhà nước trung ương lấy cơng việc/ vấn đề lên để giải - xâm hại nghiêm trọng đến thẩm quyền trao cho địa phương Phân quyền thực luật luật lấy lại hay thay đổi thẩm quyền luật định Và phân quyền, khơng cấp quyền thực cơng việc cấp quyền khác Thứ tư: chế kiểm soát quyền lực Trung ương - địa phương chưa thiết kế tương thích với ý tưởng phân quyền Mặc dù Hiến pháp quy định phân quyền, phân cấp uỷ quyền, theo Luật Tổ chức 43 quyền địa phương: thực cơng việc phân quyền; quyền địa phương phải chịu kiểm tra, giám sát “cơ quan nhà nước cấp trên” Thuật ngữ “cơ quan nhà nước cấp trên" hồn tồn bao gồm quan hành Nếu kiểm sốt hành điều khơng thực phù hợp với nguyên tắc phân quyền hành thực hành phổ biến giới [1] mâu thuẫn với quy định Luật Tổ chức quyền địa phương: “Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền” Nguyên lí chung phân quyền tự chủ địa phương, quyền hạn phân cho địa phương họ hoàn toàn chủ động định chịu trách nhiệm trước pháp luật - mà người đánh giá án [2] b) Các luật chuyên ngành Từ sau Hiến pháp năm 2013, nhiều lĩnh vực phân cấp cho địa phương Tuy nhiên chế trao quyền có số vấn đề như: i) Đa số việc trao quyền thực đạo luật chuyên ngành; ii) Trao quyền thực công cụ lập quy; iii) Phân cấp, phân quyền triển khai mạnh trung ương cấp tỉnh chưa rõ ràng cấp địa phương; iv) Về tổ chức máy, quyền địa phương có thay đổi khơng dựa nguyên tắc chung phân cấp, phân quyền Thứ nhất, phân quyền, phân cấp thực đạo luật chuyên ngành Như nêu, Luật tổ chức quyền địa phương chưa cụ thể hoá khác biệt quyền hạn đơn vị hành lãnh thổ phân chia cụ thể đạo luật chuyên ngành Cho đến chưa có đạo luật khác quy định thẩm quyền riêng cho loại hình đơn vị hành nào, chí đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Trong đạo luật chuyên ngành thể tư phân cấp rành mạch nhiều: Luật phí lệ phí, Luật xử lí vi phạm hành chính; Luật trợ giúp pháp 44 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 lí,… Trong đạo luật này, hoạt động thực thi thuộc quyền cấp tỉnh; Trung ương làm nhiệm vụ định hướng giám sát (xem phần sau) ii) Thứ hai, phân cấp trao quyền thực thơng qua cơng cụ lập quy Ví dụ điển hình việc thành lập khu kinh tế, khu cơng nghệ cao, khu cơng nghiệp, thơng qua Chính phủ sử dụng cơng cụ lập quy để thành lập nên địa bàn kinh tế trọng điểm - gắn với ưu đãi đặc thù Gần Nghị định 04/2018/NĐ-CP Chính phủ Quy định chế sách ưu đãi Khu công nghệ cao Đà Nẵng Rất nhiều ưu đãi xuất công cụ lập quy như: miễn tiền thuê đất, miễn giảm thuế; sách ưu việt cho việc xuất nhập cảnh người lao động nước ngồi, Các văn pháp quy cơng cụ cho phép việc trao quyền diễn cách nhanh chóng, thuận tiện Nhưng mặt khác, trao quyền qua công cụ lập quy cho thấy thiếu ổn định phân cấp phân quyền; chưa thể phân quyền theo nguyên nghĩa Nếu trao quyền qua công cụ lập quy, quyền hạn địa phương trao mang tính thời điểm hay thể nghiệm iii) Phân cấp, phân quyền dừng lại cấp tỉnh Nhìn vào hầu khắp đạo luật chuyên ngành thấy phân chia này: luật phí lệ phí quy định quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh; lĩnh vực trợ giúp pháp lí - Trung ương nắm giữ đạo, quản lí chung - tất hoạt động trợ giúp pháp lí cụ thể giao cho UBND cấp tỉnh (Sở Tư pháp) Cũng hoạt động tác nghiệp nhiều lĩnh vực thừa phát lại - giao thí điểm cho UBND Thành phố Hồ Chí Minh (năm 2009) sau (năm 2013) mở rộng sang số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyền địa phương dựa hai phương diện: theo đánh giá thống quan nhà nước, theo số quan sát, bình luận chuyên gia a) Các báo cáo thức Các báo cáo thức quan nhà nước bước đầu đưa đánh giá tổng kết thực tiễn triển khai Tuy chưa nhiều đánh giá tổng kết sau: - Thứ nhất: thực tiễn triển khai phân cấp phân quyền thể trực tiếp qua hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật, lẽ văn quy phạm pháp luật hình thức trực tiếp thực quyền lực nhà nước, “là yếu tố quan trọng thẩm quyền quan hành nhà nước quan nhà nước nói chung” [3,4] Báo cáo tổng kết Chính phủ thi hành Hiến pháp năm 2013 nhận định: số lượng VBQPPL ban hành tăng cấp Trung ương giảm mạnh địa phương, cấp huyện, cấp xã, phù hợp với tinh thần phân cấp, phân quyền quyền trung ương địa phương quy định Hiến pháp năm 2013 quy định Luật ban hành VBQPPL Sáu tháng đầu năm, Bộ, ngành xây dựng, trình ban hành ban hành theo thẩm quyền 523 VBQPPL (tăng 93 văn so với kỳ 2016); địa phương ban hành 1.520 VBQPPL cấp tỉnh (giảm 28 văn so với kỳ 2016), 1.846 VBQPPL cấp huyện (giảm 36,8% so với kỳ 2016) 14.114 VBQPPL cấp xã (giảm gần 50% so với kỳ 2016)” [5] 600 500 400 300 200 Sự thực thi thực tiễn Thời gian triển khai Hiến pháp chưa dài, đánh giá thực tiễn chưa thể dày dặn Có thể nên số vấn đề thực tiễn 100 Bộ, ngành Năm 2016 Năm 2017 430 523 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 Năm 2016 Năm 2017 Cấp tỉnh 1,548 1,520 Cấp huyện 2,923 1,846 Biều đồ So sánh số lượng VBQPPL Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, ngành HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện ban hành tháng đầu năm 2016, 2017 Tuy nhiên theo chúng tôi, giảm sút số lượng văn quy phạm pháp luật cấp địa phương - đặc biệt cấp xã, huyện - phản ánh thực trạng khác phân cấp, phân quyền: quyền địa phương nói chung đặc biệt quyền cấp xã cấp huyện nói riêng hưởng lợi từ thực tiễn phân quyền Theo logic thơng thường: địa phương có thẩm quyền riêng rộng sử dụng nhiều cơng cụ lập quy - để nhằm điều chỉnh pháp luật lĩnh vực thuộc thẩm quyền riêng Sự giảm sút đáng kể văn quy phạm pháp luật địa phương nói chung cấp quyền sở nói riêng phản ánh phạm vi hạn hẹp thẩm quyền riêng cấp quyền địa phương Cũng theo kênh thống - thông qua quan nhà nước, có số dự thảo báo cáo tổng kết đánh giá thực tiễn thi hành Hiến pháp, Luật Tổ chức quyền địa phương Tuy nhiên báo cáo đánh giá đề xuất quyền địa phương dừng lại lĩnh vực tổ chức máy, nhân mà đề cập đến vấn đề phân cấp thẩm quyền Ví dụ: Dự thảo báo cáo tổng kết thi hành Luật Tổ chức quyền địa phương - Bộ Nội vụ thực kiến nghị (lấy từ báo cáo địa phương) tập trung vào tổ chức nhân (ví dụ tăng thêm Phó Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã, cấp xã loại loại 3; việc giảm số lượng Phó Chủ tịch HĐND 45 cấp; quy định Phó Chủ tịch HĐND cấp huyện, cấp xã kiêm nhiệm trưởng ban HĐND cấp; việc cần thiết có thêm phòng chun mơn Văn phòng HĐND tỉnh, [6] Hiếm hoi xuất kiến nghị thẩm quyền Có kiến nghị cụ thể đề xuất quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quyền cấp xã - tránh đùn đẩy nhiệm vụ, trách nhiệm xã xuống thôn, tổ dân phố [6] Nhưng thực tiễn triển khai đặt nhiều - chí vượt khỏi vấn đề tổ chức, mà liên quan đến thẩm quyền b Một số vấn đề thực tiễn Sự chưa rành mạch triển khai tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp dẫn đến khả thực tiễn: i) địa phương đặt quy định rộng mở so với luật pháp; ngược lại, có giải thích trung ươngđi theo hướng thu hẹp khả phân quyền Ngoài ra, quan sát thực tiễn cho thấy: iii) có số lĩnh vực phân quyền hay phân cấp chưa với phương tiện thực thi; iv) thay đổi tổ chức diễn rầm rộ dựa quy chuẩn trị nhiều pháp lí - Thứ nhất, khả địa phương đặt quy định rộng mở khung pháp luật chung Đối diện với hạn hẹp phân cấp, phân quyền, số địa phương chủ động tiếp tục phân cấp xuống đơn vị sở Xin lấy ví dụ mơ hình kí kết thoả thuận hợp tác quốc tế địa phương: Pháp lệnh số 33 quy định thẩm quyền UBND cấp tỉnh địa phương thực tiễn hoạt động địa bàn, ban hành quy định khác biệt thẩm quyền kí kết thỏa thuận quốc tế Sự đa dạng hoạt động địa phương điều tất yếu hoàn cảnh địa phương khác nhau, nhu cầu hợp tác quốc tế khác địa phương Có thể thấy số địa phương cho phép chủ thể khác - ngồi quyền tỉnh - tham gia rộng rãi vào “sân chơi” Đây điều kiện cần thiết để đẩy mạnh HTQT địa phương, góp phần phát triển kinh 46 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 tế, xã hội địa phương Ví dụ: Quyết định số 19/2015/QĐ-UBND ngày 19 tháng năm 2015 Ủy ban nhân dân tỉnh Lâm Đồng ban hành Quy định kí kết thực thỏa thuận quốc tế tỉnh Lâm Đồng - Điều Quyết định nêu rõ: “Quy định quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục kí kết cho phép kí kết tổ chức thực thỏa thuận quốc tế thuộc thẩm quyền Ủy ban nhân dân tỉnh quan, đơn vị thuộc tỉnh Lâm Đồng” - để ngỏ khả ngồi UBND có đơn vị khác thực thi thẩm quyền lĩnh vực Hiện tượng “xé rào” kể thực tiễn: nay, Dự thảo Luật Thỏa thuận quốc tế - Bộ Ngoại giao chủ trì soạn thảo - bắt đầu có ý tưởng việc trao thẩm quyền kí kết thoả thuận hợp tác quốc tế đến cấp quyền huyện xã [8] Khuynh hướng thứ hai: thiếu vắng phân quyền rành mạch luật dẫn đến khả “nhiễu loạn” thực tiễn: Trung ương đặt thêm quy định giới hạn tự chủ địa phương; có giải thích pháp luật thiếu thống Có quy định theo hướng thắt chặt quyền hạn địa phương, Ví dụ: Nghị định 08/2016/NĐ-CP quy định cấp quyền địa phương phải báo cáo cấp có thẩm quyền trước bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã - văn khác quan có thẩm quyền Trung ương phân cấp quản lí cán lại không quy định nội dung [6] Và xuất giải thích theo hướng khơng thuận lợi cho quyền hạn địa phương Câu chuyện thu phí thu giá từ dự án BOT thời gian vừa qua ví dụ bật Luật Phí lệ phí chưa làm rõ khác biệt Phụ lục số - Danh mục sản phẩm, dịch vụ chuyển từ phí sang giá dịch vụ Nhà nước định giá Bởi chưa rõ ràng nên cách giải thích quan hành khơng tương thích với khả phân cấp, phân quyền tham gia địa phương Việc số trạm thu phí đổi tên thành “trạm thu giá”- từ khoảng tháng đến tháng năm 2018 có liên quan nhiều xử lí mối quan hệ Trung ương địa phương Theo Luật phí lệ phí năm 2015, định thay đổi mức phí thuộc Bộ Tài với đường Trung ương quản lí thuộc HĐND tỉnh đường địa phương quản lí Trong trường hợp thứ hai, liên quan đến thẩm quyền HĐND tỉnh, quy trình định mức phí có khả phức tạp kéo dài, quan điểm địa phương ngành khơng thống Bởi giải thích theo “giá” dịch vụ bỏ qua khâu thẩm quyền địa phương có khả làm gọn lại quy trình hành Như giải thích người đứng đầu ngành Giao thông vận tải thể rõ mong muốn này: “Ngày trước, lần điều chỉnh phí khó khăn điều chỉnh phí thuộc thẩm quyền HĐND địa phương mà HĐND khơng thể linh động Chuyển qua giá chất nhà đầu tư hưởng thơi, điều chỉnh cách nhanh chóng để đáp ứng điều kiện trạm thu giá vị trí, khu vực Có vị trí giảm sâu nơi điều kiện cho phép Còn để HĐND điều chỉnh mức khó khăn” [9] Theo số quan điểm việc đổi tên “thu giá” thể thành ý muốn giải vấn đề Bộ GTVT, có điều là, bối cảnh tham nhũng lợi ích nhóm tràn lan, việc nghi ngờ động không sáng việc điều dễ hiểu [10] Theo chúng tôi, việc rút gọn quy trình hành cần xem xét mối quan hệ với phân cấp phân quyền: việc giải thích theo hướng “bỏ qua” thẩm quyền địa phương trạm BOT nằm địa bàn địa phương quản lí - khơng đơn quy trình hành chính, mà động chạm đến chất cốt lõi tổ chức quyền lực nhà nước: mối quan hệ phân cấp phân quyền trung ương địa phương - Thứ hai, phân quyền chưa đồng thời với việc trao phương tiện tương ứng Bên cạnh việc phân quyền cho địa phương, cần có N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 cải cách để tăng cường lực cho quyền địa phương, cho phép địa phương thực thẩm quyền phân cấp Chuyển giao quyền phải thực đồng thời với việc chuyển giao nguồn lực phương tiện tương ứng Một ví dụ điển hình việc “vênh” phân quyền chuyển giao phương tiện: quản lí sinh an toàn thực phẩm - dù văn pháp quy có phân cấp cho cấp xã (Thơng tư 51/2014/TT-BNNPTNT ngày 27-12-2014 Bộ NN&PTNT quy định điều kiện bảo đảm an tồn thực phẩm phương thức quản lí sở sản xuất ban đầu nhỏ lẻ cấp xã quản lí) thực tiễn xã chưa thể thực thi trọn vẹn nhiệm vụ Nguyên nhân “Việc phân cấp thành phố cho xã, thị trấn quản lí an tồn thực phẩm rõ ràng, cụ thể, thực tế, công tác yếu, chưa đáp ứng yêu cầu Nguyên nhân chủ yếu tổ chức máy quản lí an toàn thực phẩm tuyến xã chưa đồng bộ, lực lượng mỏng, trình độ chun mơn hạn chế, trang thiết bị kiểm tra thiếu sơ sài; kinh phí phân bổ cho cơng tác bảo đảm an tồn thực phẩm sở hạn chế, khó khăn cho hoạt động như: Lấy mẫu xét nghiệm, chi phí tối thiểu…” [11] Các nghiên cứu địa phương cho khó khăn quyền sở lực đội ngũ cán bộ, cơng chức Để địa phương đảm đương nhiệm vụ mới, cán trước hết phải có đủ khả Và phân quyền kéo theo thay đổi nhận thức địa phương Đa số cán địa phương tâm lí chờ đợi mệnh lệnh cấp việc thích nghi với thẩm quyền tự chủ cần thời gian dài, thay đổi nhận thức Bởi việc phân quyền phải với việc trao phương tiện tài chính, nhân cho địa phương Đó việc phân cấp ngân sách, trao thêm số nguồn thu từ phí, thuế cho địa phương Đồng thời, quan quyền địa phương phải tự tổ chức máy thuộc địa phương việc tuyển chọn, quản lí nhân địa phương Cơ chế chịu trách nhiệm trước quan hành cấp cần thay dần 47 việc chịu trách nhiệm trước hội đồng dân cử, trước nhân dân địa phương Và muốn vậy, cần sửa đổi không Luật Tổ chức quyền địa phương mà pháp luật bầu cử, để việc bầu cử vào quan đại diện địa phương phải thực chất, có tham gia, đại diện nhóm lợi ích địa phương Cũng vậy, dù phân cấp, phân quyền cho địa phương số mảng hoạt động chế thiết kế nhân dường chưa theo kịp phân cấp Một số công việc thuộc thẩm quyền Trung ương lẽ trung ương thực - với chế tản quyền, thường hay “kiêm nhiệm” nhờ vàonhân địa phương, chí có xu hướng “phình to” máy xuống địa phương Ví dụ: theo dõi thi hành pháp luật (trên toàn quốc, địa phương) công việc trung ương (Bộ Tư pháp); thực tiễn triển khai cho thấy lại mô hình mạng lưới theo dõi thi hành pháp luật nằm ln địa phương: Các phòng QLXLVPHC&TDTHPL thuộc Sở Tư pháp thành lập (theo Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV) có trách nhiệm triển khai thực nhiệm vụ quản lí cơng tác THPL XLVPHC Các báo cáo cơng tác kiến nghị việc giao bổ sung biên chế cho địa phương đến quyền cấp huyện cấp xã để thuận lợi cho việc theo dõi thi hành pháp luật” [7] Như mảng việc trung ương thực thi trực tiếp mắt xích “ngành dọc” đặt địa phương Mơ gây khó khăn đảm bảo độc lập cho việc theo dõi việc thi hành pháp luật địa phương Công việc trung ương lại đẩy địa phương, sử dụng nguồn lực địa phương - làm khuyếch nhiễu mơ hình phân cấp Theo chúng tôi, không cần tăng thêm máy tản quyền, mà việc nắm bắt tình hình thi hành pháp luật thực thơng qua kênh độc lập như: trách nhiệm giải trình quyền địa phương; kênh giám sát xã hội; giám sát thông qua tổ chức phi lợi nhuận, “think-tank” với báo cáo khách quan, chuyên môn lĩnh vực, 48 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 kinh nghiệm nhiều quốc gia phát triển lĩnh vực [12] - Cuối cùng, thay đổi tổ chức quyền địa phương diễn sơi động số mắt xích hay số địa phương, không dựa nguyên tắc chung phân cấp, phân quyền Bởi thiếu vắng nguyên lí tổ chức máy nên việc sáp nhập thành công địa phương này, lại khơng ủng hộ địa phương khác Ví dụ việc sáp nhập Sở ban ngành Lào Cai coi thành công nhận đồng thuận quyền [13] Thành phố Hồ Chí Minh, việc sáp nhập lại khơng khả thi “Chiều 27/3, làm việc với Đoàn giám sát Quốc hội, Chủ tịch UBND TP HCM Nguyễn Thành Phong khẳng định quan điểm thành phố không đồng ý đề xuất việc hợp Sở Kế hoạch Đầu tư với Tài chính, Xây dựng nhập với Giao thông Vận tải, Quy hoạch Kiến trúc mà Bộ Nội vụ lấy ý kiến” Theo lãnh đạo Thành phố, “Lấy ví dụ Sở Kế hoạch Đầu tư TP HCM, ông Phong khẳng định khối lượng công việc riêng phòng đăng kí đầu tư "kinh khủng" Theo lộ trình tăng doanh nghiệp thành phố đến 2020 tháng có 4.000 doanh nghiệp thành lập Sở theo dõi 6.700 dự án, làm việc với doanh nghiệp đến từ 87 quốc gia vùng lãnh thổ Chỉ riêng năm 2016, Sở Kế hoạch Đầu tư giải 273 nghìn hồ sơ, tiếp nhận 50.000 văn phát 35.000 văn bản” [14] Và với khối lượng công việc đồ sộ vậy, việc sáp nhập sở lại dẫn đến đình trệ cơng việc, ảnh hưởng đến lợi ích người dân, doanh nghiệp kìm hãm phát triển thành phố Tổ chức máy địa phương cần cân nhắc theo bối cảnh công việc địa phương Một mơ hình chung tổ chức quan chun mơn tồn quốc thuận lợi cho địa phương, cần trao cho địa phương đặc thù tổ chức máy chuyên môn theo bối cảnh địa phương Chưa kể đổi gần chủ yếu dựa định hướng sách trị, mà chưa cân nhắc tích hợp với nguyên tắc phân quyền Đó xu hướng ạt sáp nhập, thể hoá chức danh lãnh đạo địa phương việc thể hoá Chủ tịch Bí thư huyện; việc sáp nhập Sở Nội vụ với Ban Tổ chức Tỉnh uỷ; Sở Nội vụ với Ban tổ chức Tỉnh ủy thành Ban Tổ chức - Nội vụ; Thanh tra tỉnh với Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy thành quan Kiểm tra - Thanh tra tỉnh Việc sáp nhập số địa phương chủ yếu dựa Nghị 18 Đảng đổi sáp nhập xếp tổ chức máy hệ thống trị theo hướng tinh gọn hiệu lực hiệu Nhưng việc sáp nhập không cân nhắc đến tổng thể phân cấp phân quyền, gần nhất, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Lê Vĩnh Tân kí thơng báo đề nghị UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tạm dừng việc xếp quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện [15] Kết luận Hiến pháp năm 2013 đặt móng cho phân cấp, phân quyền Khoảng thời gian thực thi Hiến pháp chưa đủ dài, bước phân cấp, phân quyền bước đầu triển khai thực tiễn Ngoài việc phân định tầm lập pháp (mà công lao chủ yếu thuộc luật chun ngành) cơng cụ lập quy giữ vai trò tích cực Phân cấp, phân quyền diễn lĩnh vực nhỏ, thiếu vắng nguyên lí chung Các cấp quyền sở hưởng lợi quy trình nhiều phân cấp chưa đôi với nguồn lực thực Phân cấp, phân quyền hướng tới - để triển khai tinh thần Hiến pháp để phù hợp thực tiễn quản trị địa phương Song song với phân cấp, phân quyền, cần chế giám sát, kiểm tra thích ứng, thiết kế thích ứng với phân quyền Kinh nghiệm nhiều quốc gia giới cho thấy: lĩnh vực tự quản quyền địa phương, tồn chế giám N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 sát nhất: tư pháp Tòa án quan độc lập, khách quan chuyên nghiệp để đánh giá tính hợp pháp hoạt động quyền địa phương lĩnh vực phân cấp, phân quyền Trong bối cảnh phân cấp Việt Nam việc giám sát phải phân biệt hai trường hợp: i) Đối với thẩm quyền chưa phân quyền cho địa phương - có nghĩa thẩm quyền mà địa phương thực vào văn pháp luật, đạo cấp (ví dụ: trước định phải phê chuẩn, duyệt cấp trên) Trong trường hợp này, cấp có quyền giám sát trực tiếp (giám sát hành chính) thơng qua việc đình chỉ, bãi bỏ văn quyền địa phương trái luật, trái văn cấp ii) Đối với thẩm quyền phân quyền cho địa phương - có nghĩa thẩm quyền mà địa phương có tồn quyền tự quyết, hành cấp khơng có quyền giám sát; quyền địa phương chịu kiểm soát pháp luật - mà đại diện quan tư pháp Theo kinh nghiệm quốc gia phát triển, quan có quyền giám sát văn địa phương trường hợp tòa hành - tòa án tư pháp - nơi khơng tổ chức tòa hành chun biệt Vào thời điểm tại, việc giám sát quyền địa phương thực đa dạng Các đường giám sát bao gồm: giám sát hành cấp trực tiếp; giám sát hội đồng dân cử cấp; giám sát tư pháp Vai trò hội đồng dân cử án ngày tăng cường, từ năm 2001, với sửa đổi Hiến pháp 1992, kiểm sát chung - chức Viện kiểm sát chủ thể - có quan địa phương - bị bãi bỏ Triển vọng tương lai thấy quyền địa phương tự chủ, kênh giám sát từ hội đồng dân cử cứng nhắc: chất hội đồng dân cử khơng phải thiết chế độc lập so với quan hành địa phương, nên khơng thể giao phó cho hội đồng việc giám sát địa phương Mặt khác tương lai, hội 49 đồng dân cử có nhiều thẩm quyền hành tự quản, nên lại cần có chế giám sát Cơ chế giám sát thời hậu Hiến pháp năm 2013 cho thấy kênh giám sát hữu hiệu báo chí truyền thơng thống xã hội Hầu hết vụ việc bất cập phát thơng qua báo chí, ví dụ: vụ việc bổ nhiệm sai trái, nâng đỡ sai trái địa phương; vi phạm đạo đức lối sống cán công chức sở, Người dân nói chung trước hết người có trực tiếp liên quan đến hoạt động hành chính, phải thơng tin thẩm quyền địa phương cách cụ thể rõ ràng Tài liệu tham khảo [1] Jean - Luc Boeuf et Manuela Magnan (2007), Les collectivites territoriales et la decentralisation, 3e edition, La documentation Francaise, Paris; Jacqueline MORAND-DEVILLER, (2009), “Droit administratif” Cours, 11e edition, Montchretien, p.37-52 [2] Martine Lombard, Gilles Dumont, “Pháp luật hành Cộng hòa Pháp”, Sách dịch, Nhà pháp luật Việt Pháp - Organisation Internationale de la Francophone, NXB Tư pháp, H 2007, tr.154-161 [3] Khoa Luật, ĐHQGHN, Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành Việt Nam, (Tái lần thứ XI), NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2013, tr.397 [4] Khoa Luật ĐHQGHN, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Thị Minh Hà (đồng chủ biên), Giáo trình Luật hành Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2017, tr.342-343 [5] Chính Phủ nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Báo cáo số 370/BC-CP ngày 01/9/2017 Kết thực nhiệm vụ Chính phủ triển khai thi hành Hiến pháp năm 2017, tr.06, xem tại: http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/chi-daodieu-hanh.aspx?ItemID=2118 [6] Bộ Nội vụ, Dự thảo Báo cáo tổng kết năm thi hành Luật Tổ chức quyền địa phương, tr.17, 18 xem trên: https://moha.gov.vn/DATA/DOCUMENT/2018/0 6/Du%20thao%20BC%20Tong%20ket%203%20 nam%20Luat%20TC%20CQDP.pdf [7] Bộ Tư pháp, Báo cáo Công tác thi hành pháp luật xử lí vi phạm hành 06 tháng đầu năm 2016, Hà Nội ngày 11 tháng năm 2016 50 N.H Anh / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 34, Số (2018) 41-50 [8] Bộ Ngoại giao, Đề cương Luật Thỏa thuận Quốc tế Hồ sơ đề nghị xây dựng luật đăng tải lấy ý kiến nhân dân cổng thông tin điện tử Chính phủ), Bộ Ngoại giao chủ trì, http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_ DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=148 7&LanID=1488&TabIndex=1 [9] Văn Duẩn, https://nld.com.vn/thoi-su/bo-truongnguyen-van-the-giai-thich-gi-ve-thu-gia-thu-phibot-20180522164904497.htm ngày 25/5/2018, truy cập ngày 03/10/2018 [10] Huỳnh Thế Du, “Trạm thu giá tiến thoái lưỡng nan Bộ trương Thể”, 29/5/2018, https://news.zing.vn/tram-thu-gia-va-the-tienthoai-luong-nan-cua-bo-truong-thepost846358.html truy cập 03/10/2018 [11] Ngọc Quỳnh http://www.hanoimoi.com.vn/Tintuc/Xa-hoi/877520/bat-cap-trong-thuc-hien-phancap-quan-ly-an-toan-thuc-pham-nhan-luc-yeukinh-phi-thieu thứ hai 17/9/2017, truy cập 01/10/2018 [12] Samuel Kernell Gary C Jacobson, Lo gích trị Mỹ (The Logic of American Politics), Sách tham khảo, NXB Chính trị Quốc gia, H 2007, tr 335-336) [13] Bá Đô - Phương Sơn, “Lào Cai sáp nhập hai sở xây dựng gia thông”, https://vnexpress.net/tintuc/thoi-su/lao-cai-sap-nhap-hai-so-xay-dung-vagiao-thong-3777415.html#ctr = related_news_click, thứ sáu ngày 13/7/2018, truy cập ngày 03/10/2018 [14] Mạnh Tùng, “Chủ tịch Thành phố Hồ Chí minh khơng tán thành sáp nhập sở”, thứ hai ngày 17/3/2017, https://vnexpress.net/tin-tuc/thoisu/chu-tich-tp-hcm-khong-tan-thanh-sap-nhapcac-so-3561647.html, truy cập 03/10/2018 [15] Song Hà, “Bộ Nội vụ đề nghị tạm dừng sáp nhập sở ngành”, ngày 07/12/2018, truy cập ngày 13/12/2018, xem “http://vneconomy.vn/bo-noivu-de-nghi-tam-dung-sap-nhap-cac-so-nganh20181207213841006.htm Decentralization and Practical Implementation of the 2013 Constitution Nguyen Hoang Anh VNU School of Law, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Abstract: The 2013constitution has built the foundation fordecentralization Over the past five years, decentralization has been implemented in some legal acts as well as in practice However, implemented only in few areas and mainly by the regulator, decentralization has not been accompanied with appropriate means and resources The paper concludes that decentralization needs to be further promoted with appropriate monitoring facilities Keywords: The 2013 constitution, local government, decentralization, power control ... luận Hiến pháp năm 2013 đặt móng cho phân cấp, phân quyền Khoảng thời gian thực thi Hiến pháp chưa đủ dài, bước phân cấp, phân quyền bước đầu triển khai thực tiễn Ngoài việc phân định tầm lập pháp. .. đến thẩm quyền b Một số vấn đề thực tiễn Sự chưa rành mạch triển khai tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp dẫn đến khả thực tiễn: i) địa phương đặt quy định rộng mở so với luật pháp; ngược... thiết kế tương thích với ý tưởng phân quyền Mặc dù Hiến pháp quy định phân quyền, phân cấp uỷ quyền, theo Luật Tổ chức 43 quyền địa phương: thực công việc phân quyền; quyền địa phương phải chịu kiểm