Sửa đổi Luật Đầu tư công là một trong những hoạt động tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý hoạt động đầu tư đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước nhằm tạo mới, cải tạo hoặc mở rộng năng lực sản xuất kinh doanh, năng lực phục vụ của khu vực công, trực tiếp cung cấp các dịch vụ và hàng hóa công cộng đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế và của xã hội. Quản lý đầu tư công phải theo xu hướng chung của thế giới, tiếp cận với chuẩn mức quốc tế, đảm bảo yêu cầu minh bạch, công khai, hiệu quả và trách nhiệm giải trình. Các tiêu chí về hiệu quả cần phải được chuẩn hóa, hiện thực hóa và luật hóa, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, nâng cao chất lượng hàng hóa và dịch vụ công.
MỘT SỐ VẤN ĐỀ KINH TẾ TRONG QUÁN LÝ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CƠNG Sửa đổi Luật Đầu tư cơng hoạt động tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý hoạt động đầu tư đầu tư công Việt Nam Đầu tư công hoạt động đầu tư nhà nước nhằm tạo mới, cải tạo mở rộng lực sản xuất kinh doanh, lực phục vụ khu vực công, trực tiếp cung cấp dịch vụ hàng hóa cơng cộng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội Quản lý đầu tư công phải theo xu hướng chung giới, tiếp cận với chuẩn mức quốc tế, đảm bảo yêu cầu minh bạch, cơng khai, hiệu trách nhiệm giải trình Các tiêu chí hiệu cần phải chuẩn hóa, thực hóa luật hóa, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao chất lượng hàng hóa dịch vụ cơng Quan niệm đầu tư công: Đầu tư công (public investment) hoạt động đầu tư nhà nước Nhà nước, bao gồm: Chính phủ Trung ương, quyền địa phương Có nhiều quan niệm khác đầu tư công, theo Luật Đầu tư công (2014): “Đầu tư công hoạt động đầu tư nhà nước vào chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đầu tư vào chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội” Dự án đầu tư công dự án đầu tư sử dụng tồn phần vốn đầu tư cơng Trong đó, vốn đầu tư cơng gồm vốn ngân sách nhà nước, kể với ODA vốn từ nguồn thu hợp pháp quan nhà nước, đơn vị nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định pháp luật Theo quan điểm JICA (Japan International Cooperation Agency), đầu tư công đầu tư phủ vào vào hạ tầng cơng cộng (public infrastructure), bao gồm: hạ tầng kinh tế, như: sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng biển, cung ứng nước, điện, ga, bưu viễn thơng… hạ tầng xã hội, như: trường học, bệnh viện, nhà văn hóa… Khi kết thúc đầu tư, kết đầu tư công tài sản cơng cung cấp dịch vụ cơng hàng hóa cơng [3] Tại nước thuộc khối OECD, đầu tư công chiếm khoảng 3% GDP, khoảng 15% tổng vốn đầu tư toàn xã hội Khoảng 60% đầu tư công quốc gia thuộc OECD vào lĩnh vực giáo dục giao thông Trong khoảng 10 năm trở lại đầu tư cơng giảm khoảng 1,3%/năm, 57% đầu tư công thực địa phương [7] Tại Việt nam, đầu tư công năm 2018 đạt 619,1 ngàn tỷ đồng chiếm 11,18% GDP 33,3% tổng vốn đầu tư toàn xã hội Đầu tư công Việt nam trải rộng nhiều lĩnh vực khác nhau: giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế, văn hóa…Trong 10 năm trở lại quy mơ đầu tư cơng có xu hướng giảm, 81,7% đầu tư công địa phương quản lý [9] Đầu tư cơng xem xét góc độ: kinh tế trị Đứng góc độ kinh tế, đầu tư cơng nói chung xem cần thiết việc cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng (public goods) mà khu vực tư nhân không, cung cấp, nhà cung cấp đầu tư cách hiệu độc quyền tự nhiên (monopolies) Dưới góc độ trị, đầu tư cơng xem công cụ cần thiết để đạt số mục tiêu an ninh quốc gia, bảo vệ quyền sở hữu, trì hiệu lực pháp luật, phát triển kinh tế quốc gia, tạo công ăn việc làm, bảo vệ mơi trường, phân phối bình đẳng hơn, … Từ kỷ IXX, nhà kinh tế học cho đầu tư cơng đóng vai trò quan trọng q trình cơng nghiệp hóa quốc gia Đầu tư cơng lúc khơng nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế mà nguồn lực để bảo vệ độc lập quốc gia, thống quốc gia thực mục tiêu chung Trong nửa đầu kỷ XX, vị trí đầu tư cơng châu Âu Hoa kỳ mở rộng chương trình quân phục vụ cho chiến tranh giới thực thi chương trình phúc lợi năm 1930 để khắc phục hậu Đại suy thối Đối với chương trình phúc lợi xã hội biện minh nhà kinh tế học tiếng John Maynard Keynes, với lập luận bối cảnh hậu suy thối kinh tế tiền lương, lãi suất, giá không tự động điều chỉnh đến mức tồn dụng nhân cơng Nhu cầu hiệu kinh tế gia tăng từ đầu tư tiêu dùng khơng đủ để đạt mức sản lượng hiệu quả, để tạo công ăn việc làm cho người Keynes cho rằng, Chính phủ vay để tài trợ cho đầu tư cơng, từ tác động tích cực đến đầu tư tư nhân, tổng cầu tin tưởng công chúng cộng đồng doanh nghiệp Sự đồng thuận dân chủ xã hội theo trường phái Keynes vai trò đầu tư công giai đoạn phục hồi sau chiến tranh với mong muốn cải thiện phúc lợi xã hội, coi phổ biến nhiều quốc gia công nghiệp từ năm 1945 đến năm 1970 Cũng giai đoạn này, đầu tư cơng đóng vai trò quan trọng quốc gia cơng nghiệp hóa phát triển khu vực Đông Á Từ thập kỷ 70 kỷ XX, trùng hợp suy giảm kinh tế gia tăng lạm phát, tỷ lệ thất nghiệp làm lên đấu tranh tư tưởng, nguyên tắc đầu tư công Thực tiễn hoạt động đầu tư công Hoa Kỳ châu Âu xuất quan điểm giảm vai trò dự án đầu tư cơng mang tính chất trị Thừa nhận lợi ích kinh tế thị trường, có quan điểm cho đầu tư cơng lấn át đầu tư khu vực tư nhân, tạo phân bổ nguồn lực không hiệu Đầu tư cơng xem yếu tố làm xói mòn lựa chọn doanh nghiệp người tiêu dùng tạo nên văn hóa phụ thuộc “dependency culture” cộng đồng, khu vực kinh tế Với mục tiêu thúc đẩy việc tư nhân hóa tài sản công, xu hướng phản đối đầu tư công hy vọng đạt số mục tiêu sách: thứ nhất, đầu tư cơng nên thiên khía cạnh kinh tế điều tiết yếu tố thị trường, gắn với yêu cầu minh bạch hóa cơng khai hóa Thứ hai, việc phân bổ vốn đầu tư cơng hiệu có tham gia khu vực tư nhân, tạo lựa chọn lớn công chúng với tư cách người sử dụng dịch vụ công Thứ ba, nâng cao chất lượng công tác giám sát công chúng hoạt động đầu tư công Vào năm 1990, phát kiến sử dụng nguồn lực tư nhân cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng xuất với tên gọi Đối tác công tư (PPP – Public Private Partnerships), với mục tiêu tăng cường tính hiệu quả, cơng bằng, tận dụng kỹ khu vực tư nhân quản lý dự án lớn, phục vụ cộng đồng Các nguyên tắc quản lý đầu tư công Do đầu tư công hoạt động đầu tư nhà nước, sử dụng nguồn lực chủ yếu nhà nước, cộng đồng, kết đầu tư nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển chung kinh tế, xã hội, phục vụ cho lợi ích cộng đồng Vì quản lý hoạt động đầu tư công phải tuân thủ nguyên tắc sau: Thứ nhất, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển đất nước quy hoạch có liên quan theo quy định pháp luật Thứ hai, đảm bảo tính minh khai, minh bạch, hiệu trách nhiệm giải trình hoạt động đầu tư cơng Đầu tư công nhằm cung cấp dịch vụ công đáp ứng u cầu cộng đồng Vì vậy, cơng khai, minh bạch, hiệu trách nhiệm giải trình đảm bảo giám sát cộng đồng hoạt động đầu tư công Thứ ba, phân bổ sử dụng có hiệu nguồn lực Đảm bảo khả cân đối nguồn lực Các dự án đầu tư công phải đảm bảo hiệu kinh tế - xã hội Q trình hồn thiện cơng tác quản lý đầu tư công giới: Trên giới, từ trước năm 1970, quản lý đầu tư công (PIM- Public Investment Management) theo phương thức truyền thống, chủ yếu tập trung vào cải thiện dự án đầu tư cơng Chính phủ nước xây dựng kế hoạch phát triển quốc gia, thực kế hoạch theo dự án, đối tác phát triển (development partners) tài trợ cho phần thiếu hụt nguồn lực Với cách tiếp cận truyền thống này, quản lý đầu tư công có số hạn chế sau: Khơng tương thích nhu cầu vốn khả tài cho dự án; Dự toán ngân sách kép, tức dự toán ngan sách dự án bị tách biệt với dự tốn tài tổng thể; Ưu tiên cho dự án không hiệu quả; Lập kế hoạch, giám sát dự án không phù hợp Đến năm 1980, Ngân hàng Thế giới (WB) đưa khái niệm chương trình đầu tư cơng (PIP - Public Investment Programs) Chương trình kỳ vọng tạo dự án chuẩn bị tốt thiết lập mối quan hệ dự án đầu tư công với kế hoạch phát triển Tại nhiều quốc gia, chương trình đầu tư cơng trở lên thiếu hiệu với tiêu chí ưu tiên không rõ ràng trở thành công cụ để tìm kiếm tài trợ từ đối tác phát triển Đến năm 1990, hiệu PIP đưa cân nhắc lại Qua thực tế, đối tác phát triển nhận thấy chương trình đầu tư công cần củng cố để đạt mục tiêu: + Đáp ứng yêu cầu kỷ luật tài khóa tổng thể + Phân bổ nguồn lực chiến lược + Cung cấp dịch vụ công hiệu Thực việc cải cách hệ thống dự tốn ngân sách kép bị phê phán rào cản việc đạt mục tiêu Tuy nhiên, chuyển từ hệ thống dự toán ngân sách kép sang dự tốn ngân sách tích hợp thách thức lớn nhiều Chính phủ Một số quốc gia dùng hệ thống dự toán ngân sách kép Từ năm 1990, số quốc gia bắt đầu áp dụng Khung chi tiêu trung hạn (MTEF - Medium Term Expenditure FrameWork), với việc đưa khái niệm trung hạn vào dự toán ngân sách Trong nửa cuối thập kỷ kỷ XX, PIM trở thành chương trình cốt lõi cho cải cách Quản lý Tài cơng (PFM- Public Financial Management), đáp ứng nhu cầu lớn đầu tư phát triển sở hạ tầng đạt mục tiêu phát triển bền vững đến năm 2030 Ngân hàng Thế giới phát hành ấn phẩm Khung khổ chuẩn đốn cho Quản lý Đầu tư cơng (DF-PIM) vào năm 2010 Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) giới thiệu Đánh giá Quản lý đầu tư công (PIMA – Public Investment Management Assessment) vào năm 2015 IMF tiến hành đánh giá theo PIMA nhiều quốc gia phiên cập nhật PIMA vào năm 2018 Cho đến nay, việc hoàn thiện quản lý đầu tư cơng (PIM), có việc hồn thiện Luật Đầu tư công Việt Nam, nhằm: Thứ nhất, đón góp vào việc đạt tầm nhìn phát triển dài hạn mục tiêu kế hoạch phát triển Với việc cải thiện quản lý đầu tư công, dự án đầu tư công lựa chọn dựa ưu tiên chiến lược kế hoạch phát triển quốc gia, ngành vùng phạm vi nguồn lực cho phép thực thi với chu trình quản lý lập kế hoạch - thực - kiểm tra - hành động (PDCA - Plan Do Check Act) Từ đóng góp cho việc đạt mục tiêu tầm nhìn Thứ hai, đạt mục tiêu quản lý tài cơng Bảng 1: Đóng góp vào mục tiêu PFM thông qua cải thiện PIM Các mục tiêu PFM Đóng góp thơng qua cải thiện quản lý đầu tư cơng PIM Kỷ luật tài khóa tổng thể Tài khóa bền vững quán với tổng đầu tư công dài hạn Phân bổ nguồn lực chiến lược Việc lựa chọn dự án phải tương thích với kế hoạch phát triển quốc gia, ngành, địa phương, phân bổ nguồn lực dịch chuyển đến nơi hiệu Cung cấp hiệu dịch Kết đầu tư tạo lực sản xuất phục vụ đáp vụ công ứng tiêu chí hiệu Nguồn: JICA Thứ ba, cải thiện hoạt động đầu tư cơng Hình 1: Đầu tư cơng hiệu quả, suất hoạt động đầu tư công Đầu tư công Efficiencyy Hạ tầng công công (kinh tế xã hội) Productivity Tăng trưởng kinh tế Nguồn: IMF (2015) Hoàn thiện quản lý dự án đầu tư cải thiện chất lượng hiệu dự án, đạt kết tác động theo hướng hiệu lực hiệu Các dự án đầu tư công quản lý hiệu cải thiện việc phân bổ nguồn lực ngành, lĩnh vực đạt mục tiêu phát triển Tóm lại, hồn thiện quản lý đầu tư cơng tăng hiệu đầu tư, góp phần gia tăng suất đạt tăng trưởng kinh tế Quản lý hoạt động đầu tư công Việt Nam Trước có Luật Đầu tư cơng, quản lý hoạt động đầu tư Việt Nam thực theo phương thức truyền thống Tình trạng đầu tư dàn trải, manh mún, hiệu thấp với chế phối hợp quan lập kế hoạch với quan tài thiếu chặt chẽ Thời gian thực đầu tư kéo dài, tình trạng thất lãng phí đầu tư cơng khơng cá biệt Năm 2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ số: 1792CT/TTg, với chấn chỉnh ban đầu hoạt động đầu tư công tiền đề cho đời Luật Đầu tư công (2014) Sau Luật Đầu tư cơng có hiệu lực (2015), hoạt động đầu tư có chuyển biến tích cực Kỷ luật tài tăng cường, kế hoạch đầu tư cơng trung hạn luật hóa, “căn bệnh” đầu tư tràn lan ngăn chặn, bước nâng cao hiệu đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) Hiệu đầu tư chung kinh tế có chuyển biến tích cực Theo số liệu Tổng Cục Thống kê (2018), hệ số ICOR Việt Nam năm sau áp dụng luật Đầu tư công giảm từ mức 6,42 năm 2016 xuống 6,11 năm 2017 5,97 năm 2018 Bình qn giai đoạn 2011-2015 6,25 giai đoạn 2016-2018 6,17[9] Tuy nhiên, sau khoảng năm thực hiện, số vấn đề tồn phát sinh cần tiếp tục giải đặc biệt vấn đề tranh giải ngân vốn đầu tư cơng NSNN có tiền khơng tiêu được, nhiều cơng trình trọng điểm lại phải chờ vốn Số liệu Bộ Kế hoạch Đầu tư cập nhật đến tháng 1-2019 cho thấy, 66 tổng số 126 quan gửi báo cáo tình hình giải ngân đầu tư cơng năm 2018, có quan đạt tỷ lệ giải ngân 90% kế hoạch năm Rất nhiều quan giải ngân chưa đạt 50% kế hoạch Cá biệt có địa phương năm 2018 khơng giải ngân đồng nào[6] Qua số liệu tình hình giải ngân nguồn ngân sách T.W cho thấy, tỷ lệ giải ngân kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2018 đạt thấp Từ năm 2016 đến ngày 31-10-2018, giải ngân đạt 368 nghìn tỷ đồng, đạt 72% kế hoạch giao Năm 2017, kế hoạch vốn đầu tư ngân sách T.Ư 175 nghìn tỷ đồng, giải ngân đạt 135 nghìn tỷ đồng, 77,1% kế hoạch Riêng năm 2018, kế hoạch 176 nghìn tỷ đồng, đến ngày 31-10 giải ngân đạt 88 nghìn tỷ đồng, 50% kế hoạch Tình trạng đội vốn diễn tương đối phổ biến, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước [8] Gợi mở số vấn đề sửa đổi Luật Đầu tư công Các vấn đề kinh tế quản lý đầu tư cơng Có vấn đề lớn hoạt động đầu tư cơng cần phải giải đứng góc độ quản lý mà sửa đổi Luật Đầu tư công cần phải cân nhắc: + Lựa chọn đầu tư công để thúc đẩy đầu tư tư nhân, cải thiện dịch vụ công cộng, nâng cao chất lượng sống (Trả lời cho câu hỏi đầu tư vào ? ) Do chất đầu tư cơng ngồi tính chất kinh tế, có yếu tố trị linh hoạt thời kỳ Quốc hội định chủ trương dự án quan trọng quốc gia chương trình mục tiêu Quốc hội xem xét phê duyệt kế hoạch đầu tư tổng thể với mục tiêu tiêu chí xác định Còn việc lựa chọn dự án cụ thể khác phân cấp cho Chính phủ, bộ, ngành, địa phương Kế hoạch đầu tư công trung hạn có danh mục dự án, tất dự án đảm bảo lựa chọn + Nâng cao hiệu đầu tư công Tuy nhiên, hiệu đầu tư công thiên khía cạnh kinh tế - xã hội nên việc tính tốn đúng, đầy đủ thách thức.(Trả lời cho câu hỏi đầu tư ?) Xây dựng tiêu chí đánh giá lựa chọn dự án đầu tư (có thể cho điểm ưu tiên tùy theo mục tiêu cụ thể quốc gia, ngành, địa phương giai đoạn Các tiêu chí để lựa chọn dự án đáp ứng yêu cầu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn + Hạn chế lãng phí đầu tư cơng phân bổ nguồn lực khơng hiệu từ làm giảm lòng tin hạn chế hội tăng trưởng (Trả lời cho câu hỏi đầu tư cho ?) Việc lựa chọn dự án đầu tư phân bổ vốn dựa vào chất lượng dự án lực thực chủ đầu tư Mục tiêu tạo dịch vụ cơng, hàng hóa cơng đáp ứng nhu cầu tốt người dân toàn cộng đồng xã hội Gợi mở hướng hoàn thiện luật Đầu tư cơng Thứ nhất, hồn thiện Luật Đầu tư cơng theo hướng phải tiếp cận với thông lệ quốc tế: Luật Đầu tư cơng có bước tiến đáng kể đưa công tác quản lý đầu tư tiến theo xu hướng quản lý đầu tư công quốc tế, cập nhật công cụ, phương pháp Luật đầu tư công mà linh hồn kế hoạch đầu tư công trung hạn thực giới áp dụng từ năm 1990 Luật Đầu tư công cần hướng đến cập nhật công cụ phương pháp quản lý đại Cần cập nhật PIMA năm 2018 IMF Thứ hai, hoàn thiện Luật đầu tư phải theo hướng tăng cường tính minh bạch, cơng khai trách nhiệm giải trình: Nội dung cơng khai minh bạch cần rộng đặc biệt tình hình triển khai thực hiệu kinh tế - xã hội đầu tư Phương thức công khai minh bạch cần đổi để người dân tham gia giám sát hoạt động đầu tư công Nội dung công khai minh bạch đầu tư công bao gồm: sách, pháp luật việc tổ chức thực sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn đầu tư cơng; ngun tắc, tiêu chí, xác định danh mục dự án kế hoạch đầu tư công trung hạn kế hoạch đầu tư cơng hàng năm; quy hoạch, kế hoạch, chương trình đầu tư cơng, vốn bố trí cho chương trình theo năm, tiến độ thực giải ngân vốn chương trình đầu tư cơng; danh mục dự án đầu tư công địa bàn bao gồm: quy mô, tổng mức đầu tư, thời gian, địa điểm, báo cáo đánh giá tác động tổng thể dự án đến địa bàn đầu tư; kế hoạch phân bổ vốn đầu tư trung hạn hàng năm; tình hình huy động nguồn lực nguồn vốn khác tham gia thực dự án đầu tư cơng; tình hình thức đầu tư, kết hiệu đầu tư; tiến độ thực giải ngân dự án theo nguồn vốn; kết nghiệm thu, đánh giá chương trình, dự án Thứ ba, hoàn thiện Luật Đầu tư cơng cần phải tính đến yếu tố hiệu đầu tư: xây dựng chuẩn hóa tiêu, tiêu chí đánh giá hiệu kinh tế xã hội hoạt động đầu tư cơng: dự án đầu tư, chương trình đầu tư kế hoạch đầu tư cơng Nếu có thể, luật hóa số tiêu chí đánh giá hiệu kinh tế - xã hội hoạt động đầu tư công Bởi 80% vốn đầu tư từ ngân sách địa phương quản lý nên luật Đầu tư công cần tạo chế tự chủ cho địa phương Có thể nghiên cứu chế khốn cho địa phương để họ chủ động thực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội giới hạn ngân sách (địa phương chủ động họ thận trọng hơn) Trung ương quản lý hiệu đầu tư theo mục tiêu xác định Các định mức, tiêu chuẩn đầu tư xây dựng phải thực tế Tháo gỡ thủ tục rườm rà Luật Đầu tư cơng Cần có giám sát độc lập tất khâu Một số dự án lớn thuê giám sát quốc tế Tài liệu tham khảo 1, Vũ Đình Ánh, Tài – Ngân sách nhà nước năm 2018: năm nhiều tích cực, Thời báo Tài chính, Tháng năm 2019 2, Hoàng Văn Cường, Gỡ nút thắt giải ngân vốn đầu tư công, Báo Nhân dân diện tử ngày 15/4/2019 3, IMF, Public Investment management assessment (MIMA), Fiscal Affairs Department, www.imf.org/publicinvestment 4, JICA, Public Investment Management Handbook for Capacity Development, Governement Knowledge Management Network 5, OECD, Public Investment, OECD.org 6, Tô Hà, Nâng cao hiệu đầu tư công, Báo Nhân dân điện tử ngày 28/1/2019 7, Simon Lee, Public Investment, Encyclopaedia Britannica 8, Sông Trà, Sử dụng có hiệu vốn đầu tư cơng, Báo Nhân dân điện tử ngày 21/11/2018 9, Tổng Cục Thống Kê, Tổng quan Kinh tế Xã hội năm 2018, www.gso.gov.vn ... vốn diễn tư ng đối phổ biến, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước [8] Gợi mở số vấn đề sửa đổi Luật Đầu tư công Các vấn đề kinh tế quản lý đầu tư cơng Có vấn đề lớn hoạt động đầu tư công cần... đạt tăng trưởng kinh tế Quản lý hoạt động đầu tư công Việt Nam Trước có Luật Đầu tư cơng, quản lý hoạt động đầu tư Việt Nam thực theo phương thức truyền thống Tình trạng đầu tư dàn trải, manh... dịch Kết đầu tư tạo lực sản xuất phục vụ đáp vụ công ứng tiêu chí hiệu Nguồn: JICA Thứ ba, cải thiện hoạt động đầu tư cơng Hình 1: Đầu tư cơng hiệu quả, suất hoạt động đầu tư công Đầu tư công Efficiencyy