Vai trò của các tổ chức xã hội trong quản trị nhà nước hiện nay

ISSN 0868 - 3522 Tạp chí Muât Mac L + ^ Jurisprudence journal TRUỒNG ĐAI HOC LUÂT HÀ NÔI RA HẰNG THÁNG (2 ) TẠ P CH( LUẬT HỌC -2 NAm thứxxiiỉ Tất đăng phản biện độc lập TỔNG BIÊN TẬP MỤC LỤC TRƯƠNG QUANG VINH Trang NGHIÊN CỨU - TRAO Đổl THƯKÍTỒ SOẠN TRẦN THÁI DƯƠNG ♦ PHẠM HƠNG HẠNH Pháp luật quốc tế quản lí tài nguyên khoáng sản Vùng - di sản chung loài người ♦ NGUYỄN VĂN HỢI Bổi thường thiệt hại súc vật gây theo quy định Bộ luật dân năm 2015 14 ♦ TRẦN THỊ THU PHƯƠNG Thẩm quyền vượt lãnh thổ thực tiễn quy định pháp luật Việt Nam 26 ♦ ĐỖ THỊ PHƯỢNG Bảo đảm quyền người tha tù trước thời hạn có điều kiện 41 ♦ NGUYỄN VÃN QUÂN Vai trò tổ chức xã hội quản trị nhà nước 52 ♦ HOÀNG VĂN THÀNH Thực trạng pháp luật xử lí nợ xấu tổ chức tín dụng Việt Nam kiến nghị hoàn thiện 62 ♦ NGUYÊN PHƯƠNG THẢO Hành vi xâm phạm quyền tác giả theo pháp luật sở hữu trí tuệ Việt Nam 72 ♦ ĐÀO LỆ THU Đối tượng nghiên cứu luật hình so sánh 87 ♦ ĐOÀN THỊ TỐ UYÊN Nội dung đánh giá tác động sách quy trình lập pháp 100 HỘI ĐỐNG BIÊN TẬP VŨ Thị Lan Anh Nồng Quốc Bình Hồng Xn Châu Lê Tiến Châu Nguyễn Hữu Chí Nguyễn Văn Cừ Trần Thái Dương Hồng Phước Hiệp Bùi Đăng Hiếu Nguyễn Ngọc Hồ Tơ Văn Hồ Dương Đăng Huệ Chu Mạnh Hùng Trần Quang Huy Nguyễn Văn Quang Thái Vĩnh Thắng Trương Quang Vinh NGUYỄN HẢI YẾN Trụ sỏrtồ soạn 87 Nguyễn Chí Thanh - Hà Nội ĐT: 8 ; E-maiỉ: tapchiluathoc@hlu.eduA/n ỉn tại: Xí nghiệp in Lao động xã hội Chi nhánh CTTNHHMTV Nhà xuất Lao động xã hội Minh Khai, Hai Bà Trưng, Hà Nội Giấy phép hoạt động báo chí số 282/GP-BTTTT ngày /5 /2 Bìa 1: Toà nhà A Truờng Đại học Luật Hà Nội Giá: 20.000Ổ V J \ TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2018 NGHIÊN CỬU - TRAO ĐƠI VAI TRỊ CỦA TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN TRỊ NHÀ Nước HIỆN NAY NGUYỄN VĂN QUÂN * Tóm tắt: Quản trị nhà nước có thay đổi sâu sắc mặt lí luận thực tiễn Những thay đoi nhằm thích ứng với biến động nhanh chóng đa dạng cùa giới đại Một xu hướng chuyển đổi cùa quàn trị nhà nước đương đại quán trị hợp tác, đa chù thể, chia sẻ trách nhiệm thay cai trị Các tổ chức xã hội ngày thể vai trò quan trọng quản trị nhà nước trực tiếp tham gia thực chức nhà nước, tham gia xây dựng sách, pháp luật, tác động, thúc đẩy trách nhiệm giải trình minh bạch cùa quyền Xu hướng phản ánh biến đổi sâu sắc nhà nước đương đại mặt chức vai trò nhà nước đời sống xã hội Từ khoá: Quản trị nhà nước; to chức xã hội; vai trò Nhận bài: 25/9/2017 Hồn thành biên tập: 21/8/2018 Duyệt đăng: 29/8/2018 ROLE OF SO C IA L O R G A N ISA T IO N S IN ST A T E G O V E R N A N C E A T PR ESEN T Abstract: The state governance today has profound changes in both the theoretical and practical perspectives These changes are intended to accommodate the fast and varied dynamics of the t contemporary world One o f the most fundamental transformative tendencies o f contemporary state governance is corporate governance, with the cooperation of multi-stakeholder in management, and shared responsibility rather than governance The role o f social organisations in state governance like directly performing state functions, participating in law and policy making and promoting accountability and transparency o f the government has been increasingly active This trend also reflects the profound transformation o f the state in terms o f the function and role o f the state in social life Key words: State governance; social organisation; role Received: Sep 25th, 2017; Editing completed: Aug 21st, 2018; Accepted fo r publication: Aug 29th, 2018 H H a i nhiều nước phương Tây sau Chiến tranh giới lần thứ II, vai trò nhà nước tập trung ổn định, hoạch định kinh tế vĩ mô, tái thiết quốc gia tái phân phối, cung cấp phúc lợi cho công dân Đây giai đoạn phát triển mơ hình nhà nước phúc lợi (Welfare State) Để có nguồn lực nhằm đảm đương vai trò này, Nhà nước buộc phải kiểm sốt ngành cơng * Giảng viên, Khoa luật, Đại học quốc gia Hà Nội E-mail: nvquan@ vnu.edu.vn 52 nghiệp quan trọng, can thiệp trực tiếp vào kinh tế Tuy nhiên, từ năm 1970, mơ hình nhà nước phúc lợi gặp phải khó khăn, tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm lại sau khủng hoảng dầu lửa chi tiêu xã hội không ngừng tăng lên Điều buộc nhiều quốc gia phải chuyển từ mơ hình nhà nước phúc lợi sang mơ hình nhà nước điều tiết (Regulatory State) Sự chuyển dịch phương thức can dự nhà nước vào đời sống xã hội đánh dấu chuyển đổi từ cách quản lí mang tính điều TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỎ 7/2018 hành, đạo truyền thống sang phương thức quản trị mềm dẻo, bớt nặng nề, khuyến khích tham gia mang tính lan toả, từ mối quan hệ chiều dọc - áp đặt sang chiều ngang, từ quản lí sang đối tác hành động Mơ hình quản trị nhà nước kiểu đòi hỏi tham gia rộng rãi, linh hoạt chủ thể chia sẻ thông tin, trách nhiệm chủ thể quyền lực công (nhà nước) chủ thể khác ưong việc xây dựng, điều chỉnh áp dụng sách, pháp luật Một nhân tố đóng vai trò ngày quan trọng quản trị nhà nước tổ chức xã hội Hiểu theo nghĩa rộng, tổ chức xã hội bao gồm tổ chức trị-xã hội, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức xã hộinghề nghiệp, tổ chức tự quản thành lập theo sáng kiến nhà nước, hội quần chúng, tổ chức phi phủ.(1) Theo nghĩa hẹp, tổ chức xã hội hiểu tổ chức thành lập dựa sáng kiến, tinh thần tự nguyện thành viên Các tổ chức hoạt động cách tự chủ cơng dân nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp giá trị chung mà thành viên theo đuổi Bài viết tập trung phân tích vai trò tổ chức xã hội theo cách hiểu thứ hai Theo cách hiểu này, tổ chức xã hội có số đặc điểm phân biệt với tổ chức khác (cơ quan nhà nước, pháp nhân thương m ại ) sau: - Được thành lập dựa tinh thần tự nguyện, bình đẳng, theo sáng kiến (1) Nguyễn Linh Giang, “Vai trò, hoạt động tồ chức xã hội tham gia quản lí nhà nước bảo vệ quyền người”, Tạp chí nhà nước pháp luật, so (352)/2017, tr 16 N G M ÊN CỨU - TRAO ĐỘI thành viên theo đuổi mục đích, chia sẻ giá trị chung - Hoạt động theo điều lệ, nguyên tắc thành viên xây dựng nên - Hoạt động phi lợi nhuận, khơng mục đích chia lời Khi tham gia hoạt động, hội có tư cách pháp lí độc lập, nhân danh mình, khơng nhân danh nhà nước hay cá nhân Biến đỗi quản trị nhà nước giói tồn cầu hố 1.B ối cảnh tác động tới quản nhà nước Từ năm 1990, với tan rã Liên Xô khối nước xã hội chủ nghĩa xu toàn cầu hoá hội nhập quốc tế đẩy mạnh Bối cảnh tác động sâu rộng tới tổ chức hoạt động nhà nước Tồn cầu hố dẫn tới suy giảm phạm vi hoạt động nhà nước xuất phát triển chủ thể Các chủ thể chí có tiềm lực sức mạnh lớn nhà nước Bối cảnh buộc nhà nước phải hoạt động cấu trúc thể chế mới, tuân thủ số giá trị chung (dân chủ, pháp quyền, quyền người ) Sự củng cố lớn mạnh ưật tự đa quốc gia ảnh hường trực tiếp đến sức mạnh chủ quyền nhà nước Trong giới toàn cầu hoá, nhà nước phải chịu ràng buộc phải chia sẻ quyền lực với chủ thể mới, logic đa quốc gia đòi hỏi tìm kiếm thoả thuận thay chế mệnh lệnh - phục tùng truyền thống Nhà nước từ buộc phải cạnh tranh với chủ thể kinh tế tập đồn đa quốc gia hùng mạnh với tổ chức phi phủ, 53 NGHIÊN CỬU TRAO ĐỎI TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỎ 7/2018 chí mạng lưới đa quốc gia đủ loại hình Các nhân tố chủ thể hình thành, phát triển cạnh tranh với nhà nước ưong tiến trình định mang tầm quốc tế Nhà nước phải đổi diện phong trào khu vực hoá đa phương hoá, tổ chức hội nhập kinh tế khu vực hình thành NAFTA, MERCOSUR, ASEAN thực thể siêu quốc gia Liên minh châu Âu không ngừng phát triển mở rộng lĩnh vực hoạt động thẩm quyền, tới mức xâm lấn sổ địa hạt vốn thuộc quyền lực nhà nước Trong phạm vi quốc gia, nhà nước diện mạnh mẽ đời sống xã hội vai trò vị trí ngày khác trước Mặc dù nhà nước thực thể bảo đảm gắn kết xã hội đảm bảo an ninh hoạt động phải tiến hành khuôn khổ khác trước: nhà nước phải điều đình, dàn xếp với chủ thể khác để giải nhiều cơng việc thay áp đặt chiều mệnh lệnh hành Có thể thấy rằng, vai trò vị trí nhà nước mối quan hệ xã hội thay đổi, nhà nước khơng bề mà trở thành đối tác chủ thể khác, tiền đề cho xu hướng vận hành nhà nước - chuyển dịch từ quản lí, cai trị (Government) sang quản trị (Governance),(2) với tham gia ngày sâu rộng chủ thể phi nhà nước, có tổ chức xã hội Xu hướng chuyển dịch từ quản lí sang quản trị Theo nghĩa chức năng, “cai trị, quản lí” có nghĩa hành động cách thức đạo hay cai trị (một việc đó) Phương thức quản lí truyền thống dựa quan niệm quyền lực, đặc trưng tính bất cân xứng, đơn phương, bất bình đẳng Nghĩa chức quản lí tạo cho chủ thể có quyền quản lí khả áp đặt ý chí với đối tượng bị quản lí.(3) Điều đồng nghĩa với tồn trung tâm, nguồn quyền lực nguồn lực trật tự xã hội Với danh nghĩa này, cai trị dường đồng với nhà nước, nhà nước tạo dựng nguyên tắc chủ quyền - yếu tố tạo cho nhà nước sức mạnh thống trị tối cao.(4) Kĩ thuật cai trị quyền thống đặc trưng áp đặt đơn phương sức mạnh, khơng phù hợp với bối cảnh xã hội Bởi vì, nguyên tắc chủ quyền nhà nước có xu hướng bị xói mòn bối cảnh tồn cầu hố, khu vực hố, kèm theo xuất lớn mạnh không ngừng chủ thể phi nhà nước với mong muốn tìm kiếm phương thức quyền lực thay cho khuôn khổ truyền thống với vai trò áp đảo nhà nước Quản trị hiểu “quỵ trình mà tổ chức haỵ xã hội tự quản tự thực việc kiểm tra mà khơng có can thiệp thiết chế quyền lực (2) Đỗ Minh Khôi, “Quàn trị nhà nước đại”, Quản trịtốt - Líluận thực tiễn, Vũ Cơng Giao, Nguyễn Hồng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia-sự thật, Hà Nộĩ, 2017, tr 54 (3) Jacques Chevallier, L’Etat post-moderne, 4ème édition, Nxb LGDJ, 2014, tr 241 (4) Jacques Chevallier, sđd, tr 241 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỎ 7/2018 NGHIẾN CỬU - TRAO ĐÓI trị”.(5) Rosenau Czempiel sở gọi bình đẳng với đối tác, khn khổ quy trình xây dựng định phương thức “quản trị khơng cai trị” mang tính tập thể (Governance without Govemment)(6) đặc Nói cách khác, quản trị “m ột phương trưng tham gia, phối hợp họp tác ph áp c chế đ ể điều chỉnh m ột loạt nhiều chủ thể khác xây dựng vấn đề xung đột, chủ thể thực thi sách, khác biệt với cách thường xuyên đạt tới định thoả đáng thức quản lí mang tính đạo đơn phương, ràng buộc lẫn nhau, thông qua đàm phán mệnh lệnh, có thứ bậc vốn đặc thù xã hợp tác”.(7) Quản trị đặc trưng “các hội công nghiệp trước dạng thức tương tác theo ngang Mặc dù nhiều tranh cãi liên quan đến chủ thể có lợiích trái ngược khái niệm quản trị bản, xu hướng chủ thể đủ độc lập đ ể cho không bên quản trị nhà nước dẫn tới hai hệ sau: áp đ ặ t m ột giải ph áp riêng Thứ nhất, xuất chủ thể khác mình, đồng thời chủ thể phụ thuộc tham gia vào trình định: Nhà vừa đủ, đ ể cho bên thua nước khơng chủ thể có quyền khơng tìm m ột giải ph áp (8)9 định mà buộc phải nhìn nhận tồn Lí việc chuyển dịch từ quản lí chù thể khác Bằng cách hay cách sang quản trị xuất phát từ năm xu hướng:(9> khác, chủ thể phi nhà nước 1) xu hướng phi hệ thống hoá nhà nước tham gia khn khổ thức (chuyển đổi hình thức quản lí cư dân lãnh phi thức việc định Như thổ thơng qua hình thức mối quan hệ cơng tư vậy, quản trị dẫn tới việc phá vỡ rào cản hợp tác hoạch định, thực thi nhà nước tư nhân cấp độ quốc gia, sách); 2) xu hướng sử dụng mạng lưới đa cấp độ khác (quốc tế, khu vực, địa dạng hố mơ hình quản trị nhằm đạt phương - multi-level Governance) Thứhai, quản trị gắn liền với giải hiệu trị điều kiện phức tạp ngày tăng; 3) xu hướng dịch chuyển pháp đồng thuận, dựa đồng ý từ hệ thống quản trị nhà nước chiều dọc chủ thể khác nhau, thay cho phương truyền thống sang “mạng lưới” thể chế, thể thức mang tính chuyên chế, áp đặt Theo đó, thơng qua việc đặt thể chế theo chiều lựa chọn cuối đưa dựa kết dọc chiều ngang, đa dạng hoá tác nhân, đàm phán thoả hiệp, có tính đến đa dạng hố nguồn lực lực; 4) xu quan điểm bên liên quan, nhà nước hướng phi trị hố quyền lực hay tách từ bỏ độc tôn, chấp nhận thảo luận bạch thể chế, trị sách, (5) James N Rosenau, Governance in the TwentyC entury, Global Governance, Vol 1, No (Winter), 1995, tr -1 (6) Xem thêm: James N Rosenau, Emst-Otto Czempiel (Eds), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Nxb Cambridge University Press, 1992 first (7) Philippe Schmitter, “Réflexions liminaires propos du concept de gouvernance”, La démocratie dans tous ses états, Corinne Gobin et Bent Rihoux (eds), Bruylant, Bruxelles, 2000, tr 51 (8) Philippe Schmitter, sdd (9) Đỗ Minh Khôi, sdd, tr 10 55 NGHIẾN CỬU TRAO ĐỎI TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỎ 7/2018 theo nhà nước kêu gọi tham gia vào việc định hay gọi mạng lưới quản trị thể chế (Network Governance Beyond The Polity) Mạng lưới kết họp nguồn lực nhà nước đánh thuế, cưỡng chế với nguồn lực tổ chức, hệ thống nhà nước; 5) xu hướng chuyển dịch lực quản lí quyền sang hình thức tự đa dạng hình thức, phương pháp quản trị, từ trực tiếp, mệnh lệnh sang gián tiếp - “phân tầng hố quyền quản trịhố nhà Ngồi ra, dịch chuyển sang quản trị xuất phát phần từ đòi hỏi cơng chúng hiệu quản lí nhà nước Đó xu hướng đòi hỏi thể chế cơng quyền hoạt động theo mơ hình doanh nghiệp đề cao tính hiệu (quản trị doanh nghiệp), phải đáp ứng đòi hỏi cơng dân giống doanh nghiệp đáp ứng nhu cầu người tiêu ích khác vào q trình thương lượng, đàm phán thay cho định đơn phương quan công quyền Như vậy, quản trị tạo điều kiện cho tương tác nhà nước xã hội, thông qua việc đưa hình thức phối hợp theo chiều ngang “bên hữu quan” (stakeholders)0 , gồm: quyền, doanh nghiệp, nhóm lợi ích, chun gia, phong trào xã hội công dân, tổ chức bảo vệ người tiêu dùng nhằm làm cho hoạt động cơng quyền có hiệu Cơ chế ưu tiên cách thức tạo lập sách cơng theo chiều ngang thay cho cách thức định theo chiều dọc truyền thống, vốn đặc trưng áp đặt từ xuống Bên cạnh phương thức tạo lập sách theo chiều ngang, quản trị nhà nước nhấn mạnh tính đa chủ thể tổ chức vận hành nhà nước Tính đa chủ thể thể trước hết tham gia ngày dùng Thái độ thiếu tin tưởng công dân đổi với máy cơng quyền góp phần thúc đẩy chuyển đổi từ cách quản lí nhà nước mang tính điều hành, đạo sang phương thức quản trị mềm dẻo, bớt nặng nề, khuyến khích tham gia mang tính lan toả Ở cách tiếp cận rộng hơn, sức hấp dẫn phương thức quản trị đến từ khả tạo thuận lợi cho việc giải vấn đề liên quan đến xây dựng sách công xã hội hậu công nghiệp ngày phân hố, với nhiều nhóm có lợi ích khác biệt Bởi vì, xã hội ngày phức tạp, việc xây dựng, kiểm soát định phải thơng qua chế phối hợp để có tham gia chủ thể đại diện cho nhóm lợi* sâu, rộng nhân tổ phi nhà nước quản trị nhà nước 1.3N hà nước đương đại xu hướng mở rộng dân chủ, dân chủ hố hoạt động Nhà nước Dưới góc độ trị học, vai trò (11) Lí thuyết “các bên hữu quan” quản trị R Edward Freeman đề xuất vào năm 1984 Theo đó, cá nhân nhóm người có ảnh hưởng bị ảnh hưởng hành động tổ chức gọi bên hữu quan ví dụ như: người lao động, gia đình họ, quyền địa phương, tổ chức phi phủ, phủ, nhà cung cấp Các chù thể phải tham gia q trình hoạch định sách quản trị Xem: R Edward Freeman, Strategic Management: A Stakeholder Approach, Pitman Publishing, 1984; R Edward Freeman, Jeffrey Harrison, Andrew Wicks, Bidhan L Parmar, Simone de Colle, Stakeholder Theory: The State of the Art, Cambridge University Press, 2010 s (10) Bob Jessop, The State Past, Present, Future, Polity, 2015, tr 174 56 c TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỎ 7/2018 chủ thể phi nhà nước củng cố gia tăng với biến đổi nhận thức dân chủ Gần đây, số học giả đề cập khái niệm “dân chủ mở rộng” (démocratie élargie)/12) để tham gia ngày mạnh mẽ nhân tổ xã hội bối cảnh xã hội “hậu-hiện đại” Nhà nước hậu-hiện đại (L’Etat post-modeme) nhà nước tối thiểu (L’Etat minimal),12(13) hạn chế can thiệp vào đời sống dân sự, gẳn liền với quan niệm nhà nước làm tất việc tồn giới hạn khách quan đặt hoạt động can thiệp nhà nước đời sống xã hội (nguồn lực vật chất, nguồn lực người ) Ở bình diện quốc gia, độc tơn người đại diện (dân chủ đại diện) vốn xem chủ thể nắm giữ công việc công ưở nên lỗi thời: Hình thức bầu cử khơng nguồn cội nguồn danh quyền lực, mà nhân tố khác mòi gọi tham gia góp sức vào định, lựa chọn cộng đồng hay quốc gia Có nghĩa người ta chứng kiến gia nhập địa hạt trị dạng thức dân chủ trỗi dậy phương thức biểu đạt công dân Các phương thức biểu đạt vượt qua logic đại diện truyền thống (tức thông qua bầu cử) Nhà nước có xu hướng cời mở để chấp nhận biểu đạt đa dạng đến từ xã hội Sự can dự cơng dân tiến trình trị tiến hành thông qua hai đường bản: người dân có khả trình bày quan điểm họ không gian tranh (12) (13) Jacques Chevallier, sđd, tr 196 Jacques Chevallier, sđd, tr 52 NGHIÊN CỬU - TRAO ĐÒI luận, họ diện quy trình định sách.(14) Có thể nói rằng, chế độ dân chủ đại diện phần sức sống tiền đề cho chế độ dân chủ trực tiếp, dân chủ tham gia xuất Chế độ dân chủ dạng “dân chủ thảo luận” dựa nguyên tắc tranh luận, vốn kèm theo đối chiểu thường xuyên luồng quan điểm nơi dành cho mục đích dạng “dân chủ tham gia” với tham gia trực tiếp cơng dân vào định sách Nghĩa xã hội hậuhiện đại, tầm hoạt động nhà nước bị cạnh tranh, bị thu hẹp hay nhường chỗ cho nhân tố mới, có nhân tố hội đoàn Ngoài ra, quốc gia phương Tây khủng hoảng mơ hình nhà nước-phúc lợi bối cảnh thâm thủng ngân sách nợ công gia tăng tạo điều kiện cho trỗi dậy nhân tố phi nhà nước Nhà nước-phúc lợi chuyển đổi sang mơ hình nhà nước điều tiết, nhà nước-nhà chiến lược Trong nhiều lĩnh vực, nhà nước buộc phải kêu gọi tham gia nhân tố phi nhà nước lĩnh vực cứu tế xã hội, nhân đạo, sinh thái bảo vệ môi trường Sự tham gia tổ chức xã hội quản trị nhà nước đại Trong giới có nhiều biến đổi, vai trò tổ chức xã hội quản trị nhà nước biểu nhiều phương diện khác nhau: Từ tham gia thực chức nhà nước, đến xây dựng, hoạch (14) Nguyễn Hoàng Anh (Chủ biên), Pháp quyền tự lập hội, hội họp hồ bình giới cùa Việt Nam, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2015, tr 43 57 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2018 định sách, pháp luật giám sát, thúc đẩy minh bạch quyền 2.1Tham gia trực tiếp vào thực chức nhà nước Các tổ chức xã hội ngày có nhiều đóng góp tham gia tích cực vào quản trị nhà nước, thể số phương diện sau đây: Thứ nhất, tổ chức xã hội nhìn nhận trường học dân chủ, nơi “con người học cách đem ý chí cá nhân phục tùng ý chí kẻ khác đem nỗ lực cẩ nhận phụ thuộc vào hành động chung”.