Nguồn gốc và sự phát triển của nguyên tắc quản trị tốt

N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 31 Nguồn gốc phát triển nguyên tắc quản trị tốt Nguyễn Văn Quân* Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 08 tháng 01 năm 2017 Chỉnh sửa ngày 20 tháng 02 năm 2017; Chấp nhận đăng ngày 22 tháng năm 2017 Tóm tắt: Nguyên tắc quản trị tốt khởi xướng đời nhằm đáp ứng cải cách sâu rộng xây dựng sách cơng điều hành quốc gia, đánh dấu chuyển đổi từ cách quản lý mang tính điều hành, đạo truyền thống sang phương thức quản trị mềm dẻo, bớt nặng nề, khuyến khích tham gia mang tính lan tỏa, từ mối quan hệ chiều dọc - áp đặt sang chiều ngang, từ quản lý sang đối tác hành động Sự hình thành phổ biến nguyên tắc quản trị tốt phản ánh biến đổi sâu rộng nhà nước đương đại tác động toàn cầu hóa hội nhập quốc tế Từ khóa: Quản trị, quản trị tốt, Nhà nước, tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế Nguồn gốc khái niệm quản trị∗ Thuật ngữ quản trị (governance) sử dụng thông dụng có nguồn gốc tiếng Hi lạp cổ “kubernân”, dùng để việc điều khiển tàu cỗ xe Platon dùng từ “kubernân” với nghĩa ẩn dụ để việc cai trị người1 Từ tiếp tục tiếp nhận tiếng Latin (gubernare) sử dụng rộng rãi thời Trung cổ với ngữ nghĩa Và thông qua tiếng latinh tiếp tục kế thừa nhiều ngôn ngữ châu Âu: Vào khoảng kỷ XIII, Pháp người ta dùng từ “gouvernance” với nghĩa cai trị, cai quản Sau đó, từ du nhập vào tiếng Anh (governance) vào khoảng kỷ XIV với nghĩa “hoạt động cai trị” hay “cách cai trị” Dần dà, tiếng Anh từ “governance” có ngữ nghĩa ngày nay, tương đương với “quản trị” (management)  ĐT.: 84-4-37549853 Email: nguyen.vnu@gmail.com Xem: Sabri Boubaker, Duc Khuong Nguyen (editors), Corporate Governance and Corporate Social Responsibility: Emerging Markets Focus, World Scientific Publishing Co Pte Ltd, 2014, tr 377 Thuật ngữ “governance” gần bị rơi vào quên lãng đầu kỷ XX sử dụng phổ biến trở lại Trước tiên, sử dụng kinh tế học: Từ năm 1930, nhà kinh tế học người Mỹ sử dụng thuật ngữ “corporate governance” (quản trị doanh nghiệp) thuật ngữ “good corporate governance” (quản trị doanh nghiệp tốt) sử dụng vào năm 19702 nhằm định nghĩa lại phương thức quản trị nhân doanh nghiệp, xuất xu hướng nhìn nhận doanh nghiệp thiết chế xã hội cấu máy túy Những năm 1990, lên xu hướng ngược lại - đòi hỏi thể chế cơng quyền hoạt động theo mơ hình doanh nghiệp đề cao tính hiệu quả, phải đáp ứng đòi hỏi công dân giống doanh nghiệp đáp ứng nhu cầu người tiêu dùng Thái độ hoài nghi cơng dân máy cơng quyền góp phần thúc đẩy chuyển đổi từ cách quản lý nhà nước mang tính điều hành, đạo sang phương thức quản trị mềm dẻo, bớt nặng nề, khuyến khích tham gia mang tính lan tỏa Ở cách tiếp cận rộng hơn, quản trị John Pitseys, Le concept de gouvernance, Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 2000, volume 62, tr 214 32 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 hiểu “quy trình mà tổ chức hay xã hội tự quản lý, tự thực việc kiểm tra mà khơng có can thiệp thiết chế quyền lực trị” Rosenau Czempiel gọi phương thức “quản trị không cai trị” (Governance without Government)4 - đặc trưng tham gia hợp tác nhiều chủ thể khác xây dựng thực thi sách, khác biệt với cách thức quản lý mang tính đạo đơn phương, mệnh lệnh, có thứ bậc vốn đặc thù xã hội công nghiệp Sức hấp dẫn phương thức quản trị đến từ khả tạo thuận lợi cho việc giải vấn đề liên quan đến xây dựng sách cơng xã hội hậu cơng nghiệp ngày phân hóa, với nhiều nhóm có lợi ích khác biệt Trong xã hội ngày phức tạp, việc kiểm soát định phải thông qua chế phối hợp để có tham gia chủ thể đại diện cho nhóm lợi ích khác vào q trình thương lượng, đàm phán thay cho định đơn phương quan công quyền Như vậy, quản trị tạo điều kiện cho tương tác nhà nước xã hội, thơng qua việc đưa hình thức phối hợp theo chiều ngang “bên hữu quan” (stakeholders ), gồm: quyền, doanh nghiệp, nhóm lợi ích, chuyên gia, phong trào xã hội James N Rosenau, Governance in the Twenty-first Century, Global Governance, Vol 1, No (Winter 1995), tr 14-15 Xem: James N Rosenau, Ernst-Otto Czempiel (Eds), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Nxb Cambridge University Press, 1992 Lý thuyết “các bên hữu quan” quản trị R Edward Freeman đề xuất vào năm 1984 Theo đó, cá nhân nhóm người có ảnh hưởng bị ảnh hưởng hành động tổ chức gọi bên hữu quan ví dụ như: người lao động, gia đình họ, quyền địa phương, tổ chức phi phủ, phủ, nhà cung cấp… Các chủ thể phải tham gia q trình hoạch định sách quản trị Xem: R Edward Freeman, Strategic Management: A Stakeholder Approach, Nxb Pitman Publishing, 1984; R Edward Freeman, Jeffrey S Harrison, Andrew C Wicks, Bidhan L Parmar, Simone de Colle, Stakeholder Theory: The State of the Art, Nxb Cambridge University Press, 2010 công dân, tổ chức bảo vệ người tiêu dùng… nhằm làm cho hoạt động cơng quyền có hiệu Cơ chế ưu tiên cách thức tạo lập sách cơng theo chiều ngang thay cho cách thức định theo chiều dọc truyền thống, vốn đặc trưng áp đặt từ xuống, Nếu quản trị có lịch sử lâu dài “quản trị tốt” (good governance) lại xuất giai đoạn gần đây, ảnh hưởng tổ chức viện trợ phát triển, đặc biệt Ngân hàng Thế giới Sự hình thành phổ biến nguyên tắc quản trị tốt Sự sụp đổ khối nước xã hội chủ nghĩa đầu năm 1990 khó khăn việc kiếm tìm mơ hình phát triển nước thuộc giới thứ ba buộc quốc gia xích lại gần với mơ hình trị kinh tế nước phương Tây Các thể chế quốc tế tham gia tích cực vào việc phổ biến số giá trị tiêu chuẩn vốn xem đến từ giới phương Tây dân chủ, nhân quyền, nhà nước pháp quyền… Nguyên tắc quản trị tốt hình thành phổ biến giai đoạn 2.1 Ngân hàng giới nguyên tắc “quản trị tốt” Khái niệm quản trị tốt có nguồn gốc từ tổ chức tài quốc tế Trong bối cảnh kinh tế quốc tế phải đối mặt với khủng hoảng nợ năm 70, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) Ngân hàng Thế giới (WB) can thiệp vào sách quốc gia mắc nợ, đặc biệt thơng qua chương trình cải cách điều chỉnh cấu kinh tế Ngân hàng Thế giới ủng hộ mơ hình “nhà nước tối thiểu” (minimal state) Nhưng chương trình gặp phải nhiều trích tỏ khơng hiệu quả, buộc Ngân hàng Thế giới phải đề xuất mơ hình nhà nước phục vụ thị trường Khái niệm quản trị tốt xuất thức lần Jacques Chevallier, L’État post-moderne, Paris, Nxb LGDJ, 2014, tr.53 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Sớ (2017) 31-39 Báo cáo Ngân hàng Thế giới châu Phi cận Sahara vào năm 19897 Trong báo cáo này, Ngân hàng Thế giới xác định nguyên nhân việc khơng thể áp dụng chương trình điều chỉnh cấu đặt xuất phát từ thiếu vắng quản trị tốt nước liên quan Theo Ngân hàng Thế giới, máy nhà nước cần phải hoạt động hiệu hơn, mạnh mẽ độc lập để đủ lực để thực chương trình thể chế đề xuất tài trợ, nhằm phát triển kinh tế ổn định cạnh tranh Sau đó, Ngân hàng Thế giới đề xuất cải cách thể chế nước phát triển hai báo cáo “Quản trị phát triển” (Governance and Development) vào năm 1992, “Quản trị tốt quan điểm ngân hàng giới” (Governance, The World Bank’s perspective) năm 1994 Từ đó, Ngân hàng giới xem “quản trị tốt” yêu cầu xây dựng đề án tài trợ cung cấp khoản vay cho đối tác phát triển Như vậy, xem Ngân hàng Thế giới thể chế đề nguyên tắc “quản trị tốt” điều kiện tiên cho phát triển các quốc gia nghèo Ngân hàng Thế giới thể chế khởi xướng việc phổ biến nguyên tắc phạm vi toàn cầu Ban đầu, nguyên tắc “quản trị tốt” đề để áp dụng cho nước phát triển chuyển đổi, dần có thay đổi nhận thức thực tiễn, trở thành nguyên tắc mang tính phổ biến quản trị cơng đương đại Khái niệm quản trị tốt Ngân hàng Thế giới khởi xướng nhiều tổ chức Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Tổ chức Hợp tác Phát triển kinh tế (OECD), Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), Ngân hàng châu Á (ADB), Liên minh châu Âu… tiếp nhận sử dụng, dù nội hàm thành tố quản trị tốt Banque Mondiale, L’Afrique sub-saharienne De la crise une croissance durable Etude de prospective long terme, Washington, 1989 Jolle Demers, Alex E Fernandez, Jilberto and Barbara Hogenboom, Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and depolarization in Latin America, Eastern Europe, Asia and Africa, Nxb Routledge, 2004, tr 183 33 khác , tùy theo cách tiếp cận mục tiêu hoạt động thiết chế Về bản, xem quản trị tốt dạng nguyên tắc lớn chứa đựng nhiều nguyên tắc nhỏ như: tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, phòng, chống tham nhũng, tham gia người dân, thượng tôn pháp quyền, giảm can thiệp nhà nước, cân ngân sách thông qua giảm chi tiêu công 2.2 Sự phổ biến quản trị tốt thông qua thể chế quốc tế Theo quan điểm Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), thể chế cơng phải kiểm sốt chịu trách nhiệm hoạt động Nhà nước phải đảm bảo ổn định thị trường thơng qua hệ thống sách tiền tệ tài có tính thực Như vậy, mục tiêu phát triển ban đầu túy kinh tế mà xem xét đến nhân tố xã hội văn hóa Việc tạo dựng thể chế ổn định có mục tiêu thu hút khoản đầu tư từ khu vực tư nhân10 Cách tiếp cận túy góc độ kinh tế mà không quan tâm đến phương diện khác dân chủ quyền người Điều giải thích xuất phát từ Quy chế hoạt động Ngân hàng giới: Khoản 10 Điều Quy chế Ngân hàng quốc tế tái thiết phát triển (IBRD)11 – thành viên nhóm Ngân hàng giới, cấm hoạt động liên quan đến trị Trên thực tế, cấp khoản vay, Ngân hàng giới dựa vào đánh giá kinh tế mà bỏ qua đánh giá trị Quỹ Tiền tệ Quốc tế tiếp tục sử dụng khái niệm quản trị tốt vào tháng năm 1996 Xem: Đỗ Minh Khôi, Quản trị nhà nước đại, Hội thảo “Quản trị tốt: lý luận, thực tiễn giới Việt Nam”, Khoa Luật-ĐHQG Hà Nội, 25/11/2016; Vũ Công Giao, Một số vấn đề lý luận quản trị tốt, Hội thảo “Quản trị tốt: lý luận, thực tiễn giới Việt Nam”, Khoa Luật-ĐHQG Hà Nội, 25/11/2016 10 Jolle Demers, Alex E Fernandez, Jilberto and Barbara Hogenboom, Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and depolarization in Latin America, Eastern Europe, Asia and Africa, Sđd, tr 181-182 11 Xem: siteresources.worldbank.org/EXTABOUTUS/ /IBRDArti clesOfAgreement_links.pdf 34 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 “Đối tác cho tăng trưởng bền vững toàn cầu” (Partnership for sustainable Global growth) Cách tiếp cận FMI quản trị tốt tương tự Ngân hàng Thế giới, tức nhấn mạnh tới phát triển kinh tế Từ năm 1990, Liên minh châu Âu (EU) bắt đầu sử dụng khái niệm quản trị tốt, lấy làm trung tâm sách phát triển thể chế Nghị Hội đồng châu Âu năm 1991 quyền người, dân chủ phát triển đưa hướng dẫn cho việc hợp tác với nước phát triển Nghị nhấn mạnh tầm quan trọng nhân quyền dân chủ điều kiện cần thiết cho phát triển cân bền vững Điều 21 Hiệp ước Liên minh châu Âu đánh dấu mối liên hệ chặt chẽ phát triển, dân chủ, nhà nước pháp quyền quyền người12 Nhiều thỏa thuận hợp tác13 ghi nhận quyền người mục tiêu sách đối ngoại Liên minh châu Âu Vào đầu năm 1990, cách tiếp cận quản trị tốt tập trung vào phát triển kinh tế mà bỏ quên đòi hỏi dân chủ nhân quyền tổ chức tài quốc tế gặp phải nhiều trích Điều dần thúc đẩy thay đổi cách tiếp cận thể chế Dần dà, nguyên tắc quản lý hiệu khu vực công, tính trách nhiệm, thiết lập khn khổ pháp lý, tính minh bạch, thông tin, thượng tôn pháp quyền chống tham nhũng đưa lên thành yếu tố cấu thành quản trị tốt Đồng thời, xuất kiến nghị đạo đức nhân danh quản trị tốt tổ chức quốc tế Sự thay đổi thể trước tiên khuôn khổ Liên minh châu Âu (EU) Từ năm 2001, Ủy ban châu Âu công bố “Sách 14 trắng quản trị tốt” Trong đó, xác định đáp ứng điều kiện quản trị tốt tiêu để quốc gia gia nhập Liên minh châu Âu, để quốc gia khác nhận tài trợ phát triển EU Theo đó, EU tiếp cận quản trị tốt góc độ quyền người dân chủ Theo cách tiếp cận này, nguyên tắc quản trị tốt bao gồm minh bạch, phân quyền, tư pháp độc lập, tự lập hội, biểu đạt, bầu cử tự hệ thống trị đa nguyên Cách tiếp cận 15 EU đề cao vai trò xã hội dân Cách tiếp cận với khái niệm quản trị tốt tổ chức tài quốc tế bước xích lại gần với cách tiếp cận EU Từ chỗ quan tâm đến yếu tố kinh tế tài chính, tổ chức quốc tế áp đặt điều kiện tôn trọng dân chủ nhân quyền cấp khoản tài trợ phát triển Theo đó, xem xét khoản tài trợ, Quỹ Tiền tệ quốc tế đòi hỏi nguyên tắc chung dân chủ thông qua bầu cử đa ngun trị, thượng tơn pháp quyền với phân chia quyền lực, tư pháp độc lập, tơn trọng nhân quyền, minh bạch, phòng, chống tham nhũng chống đói nghèo16 Tuy nhiên, số học giả nguyên tắc phương tiện để định chế quốc tế thiết lập chủ nghĩa tân tự (neoliberalism) nước phát triển nhằm mở cửa thị trường nước cho nước 17 công nghiệp phát triển 12 16 Consolidated version of the Treaty on European Union Xem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=CELEX:12012M/TXT 13 Déclaration de Bamako du novembre 2000, l’Accord de Cotonou du 23 juin 2000, Déclaration de la Commission européenne, 20 décembre 2005, Consensus européen pour le développement 14 White Paper on governance Xem: http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=URISERV:l10109 15 Jolle Demers, Alex E Fernandez, Jilberto and Barbara Hogenboom, Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and depolarization in Latin America, Eastern Europe, Asia and Africa, Sđd, tr 181182 Angel Saldomando, “Quelques interrogations sur la gouvernance”, Haut Conseil de la coopération internationale, Les Non-Dits de la bonne gouvernance: Pour un débat politique sur la pauvreté et la gouvernance, Nxb Karthala, 2001, tr 102 17 Ví dụ : Angel Saldomando, “Quelques interrogations sur la gouvernance”, Sđd, tr 101 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 Trong ba báo cáo Ngân hàng Thế giới năm 1997, 2000 200218, quản trị tốt dân chủ xem điều kiện tiên cho việc mở cửa thị trường Các nguyên tắc có tính dân chủ tham gia công chúng, hệ thống tư pháp độc lập, trách nhiệm người lãnh đạo thiết kế túy góc độ kinh tế hướng tới mục tiêu tự hóa thị trường mà khơng xem quyền thuộc công dân Mục tiêu chủ yếu thiết lập lập “nền dân chủ thị trường hay dân chủ tư 19 bản” Sự tham gia cơng dân trình đề điều kiện tiên cần thiết nhằm tạo dựng nhà nước mạnh có tính cạnh tranh Tuy nhiên, tham gia công dân không định nghĩa quyền mà “sự gặp gỡ sở thích nhu cầu”, cho thấy cách tiếp cận mang màu sắc kinh tế rõ rệt Cải cách tư pháp xem điều kiện cần thiết để bảo đảm tính thượng tơn pháp luật, chủ yếu nhằm tạo khả đảm bảo “một môi trường ổn định dự liệu trước cho giao dịch kinh tế đảm bảo tăng trưởng công bằng”20 Tương tự vậy, EU không che giấu mục tiêu thiết chế đằng sau khái niệm quản trị tốt Ví dụ, Ủy ban châu Âu (European Commission) xác định nguyên tắc sách thương mại khối thông cáo “Châu Âu: cạnh tranh giới” (Europe: Competing in the World) nhằm mở cửa thị trường nước giới thứ ba Ngồi ra, khn khổ sách phát triển mình, Liên minh châu Âu ký kết hàng loạt hiệp định thương mại tự nhằm thúc đẩy tiến trình mở cửa thị trường cắt giảm thuế quan quốc gia phát triển (chủ yếu châu Mỹ Latinh châu Á) Tiến trình cải cách pháp luật thể chế lồng vào chương trình quản trị tốt, kết hợp với trình tiêu 18 Các báo cáo Ngân hàng giới: World Development Reports: The State in Changing World, 1997; Attacking poverty, 2000; Building Institutions for Markets, 2002 19 Angel Saldomando, “Quelques interrogations sur la gouvernance”, Sđd, tr 102 20 Angel Saldomando, “Quelques interrogations sur la gouvernance”, Sđd, tr 104 35 chuẩn hóa quy tắc lĩnh vực đầu tư cạnh tranh, nhằm giúp tập đoàn đa quốc gia Châu Âu xâm nhập vào thị trường nước phát triển Cho dù EU cố gắng để tạo khác biệt sách khối với thể chế kinh tế quốc tế khác hiệp định 21 thương mại , mục tiêu lại khơng có khác biệt: tất hướng tới việc thúc đẩy mở cửa kinh tế, thương mại xâm nhập vào thị trường Như vậy, ngân hàng Thế giới, IMF EU hướng tới mục tiêu chung kinh tế thị trường, hội nhập tồn cầu hóa với nhà nước điều tiết tối giản Dân chủ chuẩn mực cần thiết với điều kiện khơng đụng chạm đến tự thị trường “Quản trị tốt trách nhiệm phủ thể chế để quản lý quyền lực nguồn lực kinh tế xã hội”22 Thực tế thể chế quốc tế, EU có chế pháp lý nhằm ràng buộc nước thành viên bên thứ ba Chính sách phát triển EU phần dựa ràng buộc pháp lý Trong đó, cơng cụ Ngân hàng Thế giới IMF dựa phần “luật mềm” (soft law), nghĩa khơng có tính cưỡng chế trực tiếp mà mang tính gián tiếp thơng qua ưu đãi tài Khơng thể phủ nhận phổ biến nguyên tắc quản trị tốt nhiều phục vụ cho mục đích mang tính kinh tế thương mại thể chế quốc tế, cụ thể nhằm mở cửa tự hóa thị trường quốc gia phát triển Nhưng nhìn rộng hơn, thấy rằng, q trình chuyển từ “cai trị” sang “quản trị” xu hướng tất yếu nhà nước đương đại 21 Liên minh châu Âu trông cậy vào phương tiện pháp lý để áp đặt tiêu chuẩn dân chủ pháp quyền bên biên giới mình: Dân chủ thượng tơn pháp quyền đưa thành điều khoản quan trọng thỏa thuận hợp tác viện trợ phát triển Về lý thuyết việc khơng tn theo điều khoản dẫn tới đình thỏa thuận, thực tế Liên minh châu Âu chưa đình thỏa thuận lý đối tác vi phạm điều khoản dân chủ hay pháp quyền Như vậy, điều kiện tuân thủ dân chủ pháp quyền gần khơng có hiệu lực 22 Angel Saldomando, “Quelques interrogations sur la gouvernance”, Sđd, tr.104 36 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Sớ (2017) 31-39 Quản trị tốt xu hướng biến đổi nhà nước đương đại 3.1 Nhà nước bới cảnh tồn cầu hóa Hiện nay, quản trị nhà nước chứng kiến thay đổi sâu rộng, xuất phát từ tác động tồn cầu cầu hóa: Tồn cầu hóa thúc đẩy hình thành phát triển chủ thể quan hệ pháp luật tổ chức quốc tế, tổ chức phi phủ, tập đồn kinh tế đa quốc gia hùng mạnh, tổ chức xã hội - nghề nghiệp mang tính quốc tế, tổ chức phi phủ chí mạng lưới đa quốc gia đủ loại hình.… Các chủ thể ngày lớn mạnh tham gia gánh vác, chí cạnh tranh số chức truyền thống nhà nước Bối cảnh buộc nhà nước phải chịu ràng buộc phải chia sẻ quyền lực với chủ thể mới, logic đa quốc gia đòi hỏi phải tìm kiếm thỏa thuận thay chế mệnh lệnh - phục tùng truyền thống.… Nhà nước diện mạnh mẽ đời sống xã hội, vai trò vị trí ngày khác trước Mặc dù nhà nước thực thể bảo đảm gắn kết xã hội đảm bảo an ninh, hoạt động phải tiến hành khn khổ khác trước: Nhà nước phải điều đình, dàn xếp với chủ thể khác để giải nhiều cơng việc thay áp đặt chiều mệnh lệnh hành Có thể thấy rằng, vai trò vị trí nhà nước mối quan hệ xã hội thay đổi, nhà nước khơng bề mà trở thành đối tác hành động chủ thể khác, quan niệm nhà nước, quan niệm hậu - đại (post modern state) 3.2 Sự xáo trộn chức nhà nước Với tư cách chủ thể kinh tế, nhà nước phải chịu biến đổi sâu rộng: sách tư hữu hóa tác động chế phanh kìm hãm lại dịch vụ cơng kinh tế, sụp đổ hệ thống xã hội chủ nghĩa đánh dấu chấm hết cho mơ hình kinh tế huy Nhà nước có xu hướng trở thành chủ thể điều hành đơn trọng tài vận hành kinh tế thay người chủ chơi Và lĩnh vực nhà nước phải điều đình, phối hợp, hợp tác với chủ thể tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế, tập đoàn đa quốc gia… Cuối kỷ XX, đầu kỷ XXI, tác động xu hướng thâm thủng ngân sách nợ công, nhà nước buộc phải chuyển từ mơ hình nhà nước phúc lợi (Welfare State) sang mơ hình nhà nước điều tiết (Regulatory State) Sau Thế chiến thứ hai, nhà nước có đóng vai trò ổn định hoạch định kinh tế vĩ mô, tái thiết quốc gia tái phân phối, cung cấp phúc lợi cho công dân Để đảm đương vai trò này, nhà nước buộc phải kiểm sốt nguồn lực thơng qua việc sở hữu kiểm sốt ngành công nghiệp, thương mại quan trọng, can thiệp trực tiếp vào kinh tế Tuy nhiên, từ năm 1970 vai trò nhà nước giảm sút lạm phát, thất nghiệp, bùng nổ nợ công Trong lĩnh vực truyền thống cung ứng dịch vụ công, nhà nước buộc phải tiến hành trình tư nhân hóa chuyển đổi phần vai trò cung cấp dịch vụ từ khu vực cơng sang tư nhân Q trình đòi hỏi giám sát bên thứ ba tham gia khối tư nhân vào việc hoạch định thực thi sách Nói cách khác, đòi hỏi thời tạo điều kiện cho chủ thể nhà nước tham gia chơi, luật chơi Điều buộc nhà nước phải chuyển đổi mơ hình từ nhà nước mệnh lệnh, nhà nước phúc lợi 23 sang nhà nước điều tiết Xu hướng xuất châu Âu sau Khủng hoảng dầu mỏ năm 1973: trước thách thức cạnh tranh quốc tế gánh nặng tài ngày tăng mơ hình nhà nước phúc lợi, quốc gia Châu Âu buộc phải chuyển đổi mơ hình quản trị Trong đó, có giảm vai trò chủ động, can thiệp nhà nước vào kinh tế gia tăng vai trò điều tiết nhà nước – đặt luật chơi thay đánh thuế chi tiêu24 Nhà nước buộc phải kiếm nguồn lực khác từ thị trường - kêu gọi tham 23 Michael Moran, The Frank Stacey Memorial Lecture: from Command State to Regulatory State? Public Policy and Administration, vol 15, no 4, 2000 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Sớ (2017) 31-39 gia chủ thể nhà nước Mơ hình quản trị truyền thống dựa quy tắc giới kỹ trị xây dựng (hay gọi mơ hình quản trị theo chế độ đại diện lợi ích) cần phải thay mơ hình – mơ hình quản trị hợp tác Theo đó, mơ hình đòi hỏi tham gia rộng rãi, linh hoạt chủ thể chia sẻ thông tin, chia sẻ trách nhiệm chủ thể công (nhà nước) chủ thể tư việc xây dựng điều chỉnh quy tắc, quy định (lập quy hay gọi điều tiết – Regulatory) Quản trị đại xuất thay cho quản lý, cai trị truyền thống Theo đó, quản trị hiểu cách thức đưa định thông qua việc thảo luận, đàm phán thường xuyên chủ thể xã hội Nói cách khác, đối tượng quản lý thay đối tác hành động Hơn nữa, nhà nước phải trì thu hút tham gia chủ thể khác vào việc lập quy nhiệm vụ quan trọng, nhóm bên ngồi nhà nước đóng góp lực cho q trình lập quy, điều tiết quan hệ xã hội25 Nói cách khác, xuất cầu tạo dựng mơ hình quản trị cơng Mơ hình thể nỗ lực nhận thức lại mối quan hệ nhà nước – kẻ cai trị kẻ bị trị 26 xã hội Một nguyên nhân dẫn tới chuyển dịch sang mơ hình nhà nước điều tiết tác động q trình tồn cầu hố: Tồn cầu hóa dẫn đến thay đổi khơng gian, đối tượng điều tiết nhà nước từ phạm vi quốc gia đến toàn cầu, biến đổi cách thức tác động đến thị trường tồn cầu hóa phát triển khoa học công nghệ 3.3 Sự suy giảm đặc thù nhà nước 24 Xem: Giandomenico Majone, From Positive State to The Regulatory State: Cause And Consequence Of Changes In Modern Governance, Journal of Public Policy, Vol 17, No 2, 1997, tr 139-167; John Braithwaite (2006), The Regulatory State?, R A W Rhodes, Sarah A Binder and Bert A Rockman (eds), The Oxford Hanbook of Political Institutions, Oxford University Press, chapter 21 25 Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA L REV 1, 3, 1997 37 Trong giới ngày nay, lập luận truyền thống “lợi ích cơng cộng” - dựa nhà nước tạo lập tính danh phần sức mạnh nó27 Bởi vì, quản lý cơng nhà nước khơng hành động lợi ích cơng cộng, mà phải chứng minh tính hiệu hoạt động Giống doanh nghiệp, nhà nước phải không ngừng nâng cao hiệu giảm chi phí hoạt động, hồn thành nhiệm vụ điều kiện tốt có, chăm lo đến chất lượng dịch vụ mà nhà nước cung ứng sử dụng hiệu phương tiện sẵn có28 Tại nước phương Tây, chủ đề hiệu lĩnh vực quản lý công bàn luận sôi hai giai đoạn: năm 1960 nhân danh đòi hỏi “hợp lý hóa” quản lý cơng, từ năm 1970 bối cảnh khủng hoảng mô hình nhà nước phúc lợi, buộc giới kỹ trị phải tìm cải cách quản trị nhà nước Khủng hoảng mơ hình nhà nước phúc lợi cho thấy rằng, xã hội ngày nay, nhà nước doanh nghiệp phải đối mặt số vấn đề nhau: biến đổi mau chóng sâu rộng khoa học công nghệ, áp lực từ cạnh tranh ngày khốc liệt, đòi hỏi gia tăng suất để tối ưu hóa nguồn lực ngày khan hiếm, thu hút số lượng khách hàng nhiều hơn… Nói cách khác, nhà nước khơng khỏi quy tắc doanh nghiệp tuân thủ muốn nâng cao hiệu suất Đồng thời, chứng kiến xói mòn niềm tin cơng chúng vào số biểu tượng hệ giá trị mà dựa nhà nước tạo lập 29 tính danh , ví dụ lập luận “vì lợi ích cơng” vốn bệ đỡ cho can dự Nhà nước 26 Jason M Solomon, Law and Governance in the 21st Century Regulatory State, Texas Law Review, Vol 86, 2008 27 Jacques Chevallier, L’État post-moderne, Sđd tr 70 28 Jacques Chevallier, L’État post-moderne, Như 29 Achim Hurrelmann, Steffen Schneider and Jens Steffek, Introduction: Legitimacy in an Age of Global Politics, Achim Hurrelmann, Steffen Schneider, Jens Steffek (eds.) Legitimacy in an Age of Global Politics, Nxb Palgrave Macmillan, 2007, tr 1-15 38 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 quản trị quốc gia Hiện tượng khủng hoảng tính danh trùng hợp với lên giá trị doanh nghiệp Trong quản lý công đồng nghĩa với nặng nề, trì trệ quan liêu quản lý tư nhân kiểu doanh nghiệp lại cho thấy động sáng tạo Điều gợi ý cho nhà nước vay mượn số phương pháp quản trị tư cho điều hành, quản trị quốc gia Hình thức quản trị cơng (New Public Management) đề xuất vào cuối năm 1980 nhằm đáp ứng đòi hỏi đó30 Theo đó, quản trị cơng có số đặc trưng như: hướng nhiều tới thị trường, có tính cạnh tranh, hiệu quả; quản lý theo kết quả, mục tiêu (định hướng theo tác động, đầu ra); cấu tổ chức phi tập trung, tinh gọn; định hướng quản lý theo mô hình cơng ty, chuyển hành từ định hướng nội sang hành hướng tới khách hàng cơng dân Để thực mục tiêu này, nhiều sách cải cách hành đưa nhằm tạo điều kiện cho việc đánh giá hợp lý hóa lựa chọn ngân sách theo mơ hình doanh nghiệp, ví dụ cơng cụ kiểm tốn, quan hành giám sát hiệu suất quản trị 31 Như vậy, thấy rằng, nguyên tắc quản trị tốt xuất với biến đổi sâu sắc nhà nước đương đại, tác động tồn cầu hóa hội nhập quốc tế Nhà nước từ chỗ cai trị, áp đặt mệnh lệnh dựa lập luận “lợi ích chung” chuyển sang phương tức hợp tác, đàm phán với đối tác phi nhà nước việc xây dựng hoạch định sách cơng, nhằm hướng tới mục tiêu hiệu hài hòa lợi ích chủ thể khác Tài liệu tham khảo [1] Achim Hurrelmann, Steffen Schneider, Jens Steffek (eds.) Legitimacy in an Age of Global Politics, Nxb Palgrave Macmillan, 2007 30 Jan-Erik Lane, New Public Management: An Introduction, Nxb Routledge, 2000, tr 35-36 31 John Pitseys, Le concept de gouvernance, Revue interdisciplinaire d’études juridiques, Sđd, tr 221 [2] Sabri Boubaker, Duc Khuong Nguyen (editors), Corporate Governance and Corporate Social Responsibility: Emerging Markets Focus, Nxb World Scientific Publishing Co Pte Ltd, 2014 [3] John Braithwaite, The Regulatory State?, R A W Rhodes, Sarah A Binder and Bert A Rockman (eds), The Oxford Hanbook of Political Institutions, Nxb Oxford University Press, 2006 [4] Jacques Chevallier, L’État post-moderne, Paris, Nxb LGDJ, 2014 [5] Jolle Demers, Alex E Fernandez, Jilberto and Barbara Hogenboom, Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and depolarization in Latin America, Eastern Europe, Asia and Africa, Nxb Routledge, 2004 [6] Michael Moran, The Frank Stacey Memorial Lecture: From Command State to Regulatory State? Public Policy and Administration, vol 15, no 4, 2000 [7] Giandomenico Majone, From Positive State to The Regulatory State: Cause And Consequence Of Changes In Modern Governance, Journal of Public Policy, Vol 17, No 2, 1997 [8] John Pitseys, Le concept de gouvernance, Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 2000, volume 62 [9] James N Rosenau, Governance in the Twentyfirst Century, Global Governance, Vol 1, No (Winter 1995) [10] James N Rosenau, Ernst-Otto Czempiel (Eds), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Nxb Cambridge University Press, 1992 [11] Banque Mondiale, L’Afrique sub-saharienne De la crise une croissance durable Etude de prospective long terme, Washington, 1989 [12] World Bank Reports: World Development Reports: The State in Changing World, 1997; Attacking poverty, 2000; Building Institutions for Markets, 2002 [13] Jason M Solomon, Law and Governance in the 21st Century Regulatory State, Texas Law Review, Vol 86, 2008 N.V Quân / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 33, Số (2017) 31-39 39 Origin and Transformation of Principle of Good Governance Nguyen Van Quan VNU School of Law, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Abstract: Principles of good governance have been created to meet the proposed sweeping reforms in public policy development and the operation of the state, marking the transition from traditional steering management methods into flexible and less burdensome ones, which encourage the participation and highly diffuse, from the vertical relationship - imposed into the horizontal, from the management into being the partners At the same time, the formation and dissemin ation of the principles of good governance also reflects the profound transformation of the modern state under the impact of globalization and international integration Keywords: Governance, good governance, State, globalization, international integration  ... đề nguyên tắc quản trị tốt điều kiện tiên cho phát triển các quốc gia nghèo Ngân hàng Thế giới thể chế khởi xướng việc phổ biến nguyên tắc phạm vi toàn cầu Ban đầu, nguyên tắc quản trị tốt ... phát triển kinh tế ổn định cạnh tranh Sau đó, Ngân hàng Thế giới đề xuất cải cách thể chế nước phát triển hai báo cáo Quản trị phát triển (Governance and Development) vào năm 1992, Quản trị. .. quản trị có lịch sử lâu dài quản trị tốt (good governance) lại xuất giai đoạn gần đây, ảnh hưởng tổ chức viện trợ phát triển, đặc biệt Ngân hàng Thế giới Sự hình thành phổ biến nguyên tắc quản