Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay

Theo nghĩa hẹp, CQĐP được hiểu là các cơ quan này do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG THỊ MINH TUYÊN

ĐỀ TÀI NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Thị Đào

HÀ NỘI - 2017

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của

riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,

được trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Học viên

Hoàng Thị Minh Tuyên

Viết tắt Viết đầy đủ

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của đề tài 4

4 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 4

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 5

6 Những đóng góp của luận văn 5

7 Kết cấu của Luận văn 6

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH 7

1.1 Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 7

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương 7

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 9

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 11

1.1.4 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 14

1.2 Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 18

1.2.1 Quan niệm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 18

1.2.2 Tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 21

1.3 Tính cấp thiết và yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 30

1.3.1 Tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 30

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH 35

2.1 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trong những văn gần đây 35 2.2 Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 38 2.2.1 Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành về tiêu chí chính trị 38 2.2.2 Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành về tiêu chí pháp lý 41 2.2.3 Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành về tiêu chí khoa học 50 2.3 Nguyên nhân 54 2.3.1 Các quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa hợp lý, thiếu thống nhất 55 2.3.2 Công tác xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương chưa được coi trọng 58 2.3.3 Nhận thức, trình độ chuyên môn của cơ quan, cá nhân soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương còn hạn chế 61 2.3.4 Cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn hạn hẹp 63

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 65 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 66

3.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 66

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 75

3.4 Tăng mức đầu tư kinh phí cho công tác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 78

3.5 Cần có một hệ tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phươngnói riêng làm cơ sở đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 79

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 81

KẾT LUẬN 82

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 được thông qua tại Đại hội lần thứ XI của Đảng, đồng thời đáp ứng yêu cầu của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về

Chiến lược Cải cách Tư pháp đến năm 2020 đã đưa ra mục tiêu:“đẩy mạnh

công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước gắn với phát triển kinh tế tri thức, bảo vệ tài nguyên, môi trường,…phát triển nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa” Trong những năm qua Đảng và nhà nước ta đã có những

biện pháp cụ thể trong đó có những chiến lược phát triển về kinh tế - xã hội,

mở rộng hợp tác quốc tế Tuy nhiên đi liền với những chiến lược ấy, cần phải

có một hệ thống pháp luật phù hợp, cần và đủ nhằm nâng cao vai trò của nhà nước và pháp luật trong điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Pháp luật là công

cụ không thể thiếu trong một nhà nước phát triển Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, một lần nữa khẳng định vai trò to lớn của pháp luật đối với vấn đề xây dựng đất nước

Đồng thời để thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam năm 2010 định hướng đến năm 2020 theo tinh thần Nghị Quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính Trị chúng ta cần hiểu và nắm rõ vị trí, vai trò của VBQPPL trong đời sống kinh tế, chính trị hiện nay Một hệ thống VBQPPL được ban hành đúng và kịp thời có thể điều tiết được các vấn đề thực tiễn đặt ra, thể chế hoá kịp thời chính sách của Đảng và nhà nước góp phần phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội bền vững của địa phương Muốn đạt được các mục tiêu đó, cần sự quyết tâm, phối hợp chặt chẽ của các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương trong quá trình xây dựng văn bản

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trò rất quan trọng trong việc thi hành và đưa pháp luật và Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống

Các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, trực tiếp ban hành VBQPPL nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, nhà nước và là cầu nối giữa nhà nước với nhân dân

Trong những năm qua hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP đã có những đổi mới và có nhiều tiến bộ, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Tuy nhiên hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP cũng còn bộc lộ nhiều bất cập so với yêu cầu lý luận và thực tiễn Những hạn chế này đã và đang dẫn đến nhiều hệ quả tiêu cực như: hiện tượng coi thường pháp luật, tội phạm và vi phạm pháp luật ở các địa phương có chiều hướng gia tăng Đặc biệt, nạn quan liêu, tham nhũng suy thoái đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức CQĐP làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào đảng, vào chính quyền Thực trạng trên chính là một hồi chuông báo động về việc ban hành VBQPPL của CQĐP chưa thực sự đạt được chất lượng tốt Từ đó, đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn các vấn đề có liên quan đến chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP Từ đó có những phân tích, đánh giá về tình hình ban hành và chất lượng của những VBQPPL của CQĐP, đề xuất những giải pháp góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP Xuất phát từ lý do như

vậy, tác giả chọn đề tài: “Nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP trong

giai đoạn hiện nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học của mình trong bối

cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Liên quan đến nhu cầu nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP đã có từ lâu và càng trở lên bức thiết trong những năm gần đây Trong thực tế đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP nói chung chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP nói riêng Tiêu biểu như:

Một số nghiên cứu về hoạt đồng ban hành VBQPPL của HDND, UBND có thể kể đến: Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2012): Hội thảo

khoa học cấp bộ “Hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL của CQĐP

nhìn từ thực tiễn ở Vĩnh Phúc”, Vĩnh Phúc; Hoàng Minh Hà (2004), Luận văn

thạc sĩ luật học, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở

Việt Nam hiện nay”, Hà Nội; Đoàn Thị Tố Uyên (2004), Luận văn thạc sĩ luật

học, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành VBQPPL ở

Việt Nam hiện nay” Hà Nội; Hoàng Anh Tuấn (2007), “Hoàn thiện cơ chế giám sát VBQPPL của CQĐP ở nước ta hiện nay”, Hà Nội; Trần Mạnh Tuệ

(2011), Luận văn thạc sĩ luật học, “VBQPPL và hoạt động ban hành VBQPPL

của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng”, Hà Nội; Các sách chuyên

khảo, bài báo nghiên cứu khoa học như: ThS Nguyễn Thị Phượng, Về xây

dựng và ban hành VBQPPL bảo đảm quyền công dân của CQĐP hiện nay”,

Tạp chí quản lý nhà nước, học viện hành chính, số 8/2006; Cao Vũ Minh,

“Hoàn thiện các quy định về việc ban hành các VBQPPL của CQĐP”, Tạp

chí nghiên cứu lập pháp, số 11/2013;

Các nghiên cứu về chất lượng VBQPPL có thể kể đến như: PGS.TS

Bùi Thị Đào (2008), Luận án tiến sỹ, “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết

định hành chính”, Hà Nội; PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của VBQPPL”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 23; Đào

Minh Thu (2009), Khóa luận tốt nghiệp, “Nâng cao chất lượng của vản bản

quy phạm pháp luật do CQĐP ban hành”, Hà Nội; Nguyễn Hà Giang (2009),

Khóa luận tốt nghiệp, “Chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay”,

Hà Nội Một số bài nghiên cứu khoa học như: Đỗ Đức Hồng Quang (2009),

“Quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà

nước”, Tạp chí Khoa học ĐKQGHN, Luật học 25/2009; Tiến sỹ Đỗ Ngọc Hải

(2008), “Một số tiêu chí cơ bản để ban hành VBQPPL có chất lượng tốt”, Tạp

chí Dân chủ pháp luật, số 5/2008;

Như vậy, các công trình trên đây đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ

sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này Các nghiên cứu trên đã xem xét, đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP dưới góc độ quy định của pháp luật và thực tiễn ban hành, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp

nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP hoặc của một tỉnh, thành phố Tuy nhiên, đến nay chưa có công trình nghiên cứu nào phân tích, đánh giá chi tiết về chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành, trên cơ sở

đó đề xuất những kiến nghị để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP Đặc biệt trong bối cảnh Luật ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Tổ

chức CQĐP năm 2015 mới có hiệu lực Do đó, đề tài: “Nâng cao chất lượng

VBQPPL của CQĐP trong giai đoạn hiện nay” lần đầu tiên được nghiên cứu

ở cấp độ luận văn thạc sĩ một cách chuyên sâu, toàn diện, hệ thống và logic; bảo đảm không bị trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã được công bố

3 Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Chất lượng VBQPPL của CQĐP là một phạm trù rộng Để đánh giá chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành cần dựa trên các tiêu chí: chính trị, pháp lý và khoa học Đề tài tập trung nghiên cứu sâu về tình hình ban hành VBQPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành dựa trên những tiêu chí đánh giá chất lượng như trên, từ đó đánh giá thành quả đạt được, những mặt hạn chế và tìm ra những phương hướng, biện pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này trong giai đoạn hiện nay

4 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Việc nghiên cứu đề tài này nhằm mục đích làm sáng tỏ các tiêu chí để đánh giá chất lượng của VBQPPL nói chung, tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành nói riêng Đánh giá tình hình ban hành VBQPPL của CQĐP chỉ ra những tồn tại, bất cập trong quy định của pháp luật cũng như trong thực tiễn thi hành các quy định pháp luật này trên cơ sở các tiêu chí được đưa ra nhằm đánh giá chất lượng của một VBQPPL Trên cơ

sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP trong giai đoạn hiện nay Để đạt được mục đích này cần hoàn thành những nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lý luận chung về chất lượng VBQPPL

do CQĐP ban hành bao gồm các khái niệm CQĐP; khái niệm, đặc điểm, thẩm

quyền ban hành VBQPPL của CQĐP; quan niệm về chất lượng VBQPPL của CQĐP và những tiêu chí để đánh giá chất lượng VBQPPL của CQĐP

Thứ hai, phân tích, đánh giá tình hình ban hành VBQPPL của CQĐP;

tổng kết, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP dựa trên ba tiêu chí về chính trị, pháp lý, khoa học; chỉ ra những thành tựu, hạn chế cũng như nguyên nhân của cả thành tựu và hạn chế

Thứ ba, luận văn chỉ ra tính cấp thiết và yêu cầu của việc nâng cao chất

lượng VBQPPL do CQĐP ban hành và đề ra một số giải pháp nâng cao chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành trong giai đoạn hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

Cơ sở lý luận, Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận chủ nghĩa

Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quán triệt đường lối chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước ta về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam năm 2010, định hướng đến năm 2020

Phương pháp nghiên cứu, để giải quyết các vấn đề trong luận văn đặt ra,

học viên sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp thu thập, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phương pháp diễn giải, quy nạp và phương pháp so sánh

6 Những đóng góp của luận văn

Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng cho công tác nghiên cứu, tham khảo tại các cơ sở đào tạo, nghiên cứu về luật học, các cấp CQĐP nghiên cứu, ứng dụng vào thực tiễn

Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo cho các cơ quan nhà nước trong quá trình vận dụng thực thi pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật khung, các quy phạm điều chỉnh công tác ban hành văn bản, nhất là công tác nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP trên cả nước trong điều kiện đổi mới và hội nhập

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận văn gồm 3 chương, cụ thể:

Chương 1: Những vấn đề lí luận về chất lượng văn bản quy phạm pháp

luật do chính quyền địa phương ban hành

Chương 2: Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính

quyền địa phương ban hành

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trong giai đoạn hiện nay

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH 1.1 Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Tổ chức quyền lực nhà nước là một vấn đề hết sức phức tạp Tổ chức quyền lực nhà nước không chỉ được tổ chức ở trung ương mà còn trong phạm

vi lãnh thổ địa phương Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo Đơn vị lãnh thổ

tự nhiên được hình thành một cách tự nhiên và do nhà nước công nhận theo các đặc điểm địa lý, dân cư, phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa, lịch sử… Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, như các công xã, cộng đồng của các nước phương Tây hoặc làng, xã ở Việt Nam và các đô thị Đơn vị lãnh thổ nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do nhà nước trung ương phân chia thành các đơn vị hành chính theo nhu cầu quản lý của trung ương

Ở các nhà nước liên bang, khái niệm nhà nước địa phương thường được chỉ là nhà nước tiểu bang Việc tổ chức quyền lực nhà nước địa phương thường được quy định bằng văn bản có hiệu lực tối cao là hiến pháp Nó thể hiện mối tương quan qua lại, chỉ ranh giới giữa quyền lực nhà nước trung ương liên bang với quyền lực nhà nước địa phương tiểu bang Còn thẩm quyền của các vùng (đơn vị) lãnh thổ do pháp luật của các tiểu bang quy định Đối với nhà nước đơn nhất, khái niệm CQĐP thường được hiểu là bao gồm các cơ quan nhà nước được thành lập ra và hoạt động trong phạm vi một vùng lãnh thổ đất nước Ở nước ta, khái niệm CQĐP được dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân Từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong rất nhiều tài liệu khác nhau như: các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của nhà nước, các sách báo chính trị cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước Tuy nhiên chưa có một tài liệu nào đưa ra một định nghĩa chính thức về CQĐP

Trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật, các văn bản pháp luật hiện hành không giải thích khái niệm này Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: “1 Bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp; 2 Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp” Chính quyền theo nghĩa này gắn với từ “địa phương”, để thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ được gọi là CQĐP

Trong khoa học pháp lý, khái niệm (thuật ngữ) chính quyền địa phương (Local Authority) được nghiên cứu theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, khái niệm CQĐP bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm CQĐP đồng nhất với khái niệm “hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương”, tức là bao gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó (trong đó có cả: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan của các Bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương…) Theo nghĩa hẹp, CQĐP được hiểu là các cơ quan này do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tức

là HĐND và UBND các cấp Tùy vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm CQĐP được sử dụng theo nghĩa rộng hoặc nghĩa hẹp Tuy nhiên, khái niệm CQĐP được hiểu theo nghĩa hẹp tức là chỉ bao gồm HĐND và UBND được các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng thuận cao Đây cũng là cách hiểu phổ biến trong các văn kiện của Đảng, trong các văn bản pháp luật

và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay Trong phạm vi Luận văn này, tôi tiếp cận khái niệm CQĐP theo nghĩa hẹp, tức là chỉ bao gồm hai

cơ quan HĐND và UBND

HĐND đóng vai trò là cơ quan chủ đạo trong bộ máy CQĐP Theo quy

định tại khoản 1 điều 113 Hiến pháp năm 2013 thì: “Hội đồng nhân dân là cơ

quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” HĐND có

cơ cấu làm việc bao gồm: Thường trực HĐND, các ban của HĐND “Uỷ ban

nhân dân ở cấp CQĐP do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” khoản 1 điều 114 Hiến pháp năm 2013 UBND có các cơ quan giúp

việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND, đó là các Sở, Phòng, Ban

Từ những điều đã trình bày có thể hiểu: CQĐP là một bộ phận hợp

thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu

ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND…) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội cùng ra đời và phát triển song song với nhau Nhà nước củng cố cho sự phát triển của pháp luật và ngược lại pháp luật sinh ra để duy trì trật tự quản lý nhà nước Nhà nước sử dụng pháp luật là công cụ chủ yếu để quản lý xã hội Xét về hình thức thể hiện thì pháp luật có hình thức pháp luật thành văn và pháp luật không thành văn VBQPPL là hình thức thành văn Đây là hình thức cơ bản và tiến bộ nhất

Trong lịch sử lập pháp của nước ta, khái niệm VBQPPL đã nhiều lần được đề cập trong xác Luật ban hành VBQPPL năm 1996 Tiếp theo đó là khái niệm VBQPPL được đưa ra hoàn thiện hơn trong Luật ban hành VBQPPL năm

2008 và nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2015

So với khái niệm VBQPPL tại điều 1 năm 2008 thì khái niệm VBQPPL trong Luật năm 2015 đã bổ sung ba tiêu chí về tần suất áp dụng: “được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần”, đối tượng áp dụng: “đối với cơ quan, tổ chức,

cá nhân” và không gian áp dụng: “trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định” để xác định quy phạm pháp luật Cụ thể:

Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản quy phạm pháp luật được định nghĩa tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo

đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”

Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”

Theo đó, ta có thể hiểu VBQPPL là văn bản chứa đựng quy tắc xử sự

chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với cơ quan,

tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định,

do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục và được nhà nước bảo đảm thực hiện

Từ định nghĩa ở trên cho thấy dưới góc độ lí luận VBQPPL là văn bản hội tụ đủ những dấu hiệu sau đây: Do các chủ thể có thẩm quyền ban hành; có nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật, có tính bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện; được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định; được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong thực tiễn

Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho CQĐP các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cấp CQĐP sử dụng pháp luật như

một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển Một hoạt động quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan CQĐP có thẩm quyền ban hành VBQPPL

Các cấp CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Hiện nay, việc ban hành VBQPPL của HĐND và UBND đều được điều chỉnh chung bởi Luật ban hành VBQPPL năm 2015 VBQPPL do HĐND, UBND ban hành cũng nằm trong tổng thể hệ thống các VBQPPL Việt Nam Tuy nhiên VBQPPL của CQĐP có phạm vi điều chỉnh hẹp hơn

Theo đó, ta có thể đưa ra khái niệm VBQPPL của CQĐP là: văn bản do

HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết, UBND ban hành theo hình thức quyết định theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật) được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

VBQPPL do CQĐP ban hành có những đặc trưng cơ bản của một VBQPPL chung dưới đây để phân biệt với các dạng văn bản khác:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành là văn bản do hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấpban hành

Pháp luật xác định cụ thể những chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL và chỉ những chủ thể này mới được phép tiến hành hoạt động ban hành VBQPPL Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định chủ thể ban hành VBQPPLcủa CQĐP là HĐND và UBND các cấp HĐND có thẩm quyền ban hành nghị quyết, UBND có thẩm quyền ban hành quyết định Thẩm quyền của các chủ thể ban hành VBQPPL quyết định nội dung điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh của VBQPPL đó Thêm vào

đó, cơ chế phân công và phối hợp, phân cấp thẩm quyền cũng như các nguyên tắc tập trung dân chủ và pháp chế trong tổ chức, hoạt động của cơ quan nhà nước là yếu tố quyết định sự hình thành một trật tự nghiêm ngặt về hiệu lực pháp lý của các văn bản

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hànhcó nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung và nhà nước bảo đảm thực hiện

Đây là dấu hiệu cơ bản và quan trọng nhất để xác định một văn bản là VBQPPL; là tiêu chí chủ yếu để phân biệt VBQPPL với các dạng văn bản khác của nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật, các loại văn bản hành chính Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được nhà nước thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau VBQPPL có thể được nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục thuyết phục, các biện pháp về tổ chức hành chính, kinh

tế, các biện pháp cưỡng chế Trong trường hợp cần thiết, nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc các đối tượng có liên quan phải thi hành.Đồng thời những cũng được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần Những quy tắc xử sự này do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia vào quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh

Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định

Với nội dung chứa đựng các QPPL mang tính bắt buộc chung và được nhà nước bảo đảm thực hiện, việc xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP cần phải đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất Trình tự thủ tục ban hành VBQPPL được quy định trọng Luật ban hành VBQPPL năm 2015

Theo đó, quy trình ban hành nghị quyết của HĐND các cấp được thực hiện như sau: HĐND cấp tỉnh: Lập chương trình xây dựng nghị quyết; Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thẩm định; Thẩm tra; Thảo

luận, thông qua; HĐND cấp huyện: Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất

và nội dung); Thẩm tra; Thảo luận, thông qua; HĐND cấp xã: Soạn thảo; Lấy

ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thảo luận, thông qua

Quy trình ban hành quyết định của UBND các cấp: UBND cấp tỉnh: Lập chương trình xây dựng Quyết định; Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thẩm định; Thảo luận, thông qua; UBND cấp huyện: Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thẩm định; Thảo luận, thông qua; UBND cấp xã: Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thảo luận, thông qua

Mặt khác, VBQPPL do CQĐP ban hành còn mang những đặc điểm riêng phù hợp với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

Đây là đặc điểm phù hợp với tình hình thực tiễn quản lý nhà nước Nhu cầu cần thiết phải có các VBQPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với mỗi địa phương, đáp ứng kịp thời các yêu cầu quản lý tại địa phương là nhu cầu khách quan Các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương và cấp trên khó có khả năng ban hành VBQPPL bao quát được toàn bộ những đặc điểm, điều kiện đặc thù của địa bàn từng địa phương Vì vậy việc trao cho các cấp CQĐP thẩm quyền được ban hành các VBQPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương và cấp trên là phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện địa phương mình là hợp lý, đúng đòi hỏi, yêu cầu của thực tiễn Việc trao thẩm quyền này làm cho pháp luật trở nên gần và sát dân, với

cơ sở, từng bước ổn định, điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội nảy sinh trong thực tiễn quản lý ở địa bàn địa phương

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương chỉ

có hiệu lực trên phạm vi địa giới của địa phương

Chính quyền địa phương các cấp là chủ thể của quản lý nhà nước ở địa phương đó Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, địa bàn quản lý được pháp luật giao cho, CQĐP phải có trách nhiệm áp dụng các biện pháp đảm bảo cho

Hiến pháp, pháp luật được thực thi tại địa phương và hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP luôn luôn gắn với hoạt động quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc địa bàn của mình CQĐP ngoài việc triển khai, bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên địa bàn mình thực hiện đúng quy định của pháp luật; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức

và cá nhân, ban hành các quy định, chính sách phù hợp để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đời sống của nhân dân trên địa bàn còn có trách nhiệm bảo đảm cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện nghiêm nghĩa vụ theo quy định của pháp luật; không làm ảnh hướng tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,

tổ chức và cá nhân khác Bởi vậy CQĐP cần căn cứ chức năng, nhiệm vụ luật định chủ động ban hành các VBQPPL điều chỉnh tại địa phương phù hợp với VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên

1.1.4 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Thẩm quyền là hệ thống nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của hệ thống các cơ quan nhà nước, nhân danh quyền lực nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá, phán quyết, quyết định các vấn đề phát sinh trong các lĩnh vực quản lý nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đảm bảo

sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật trị an, an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước

Thẩm quyền ban hành VBQPPL luôn gắn với địa vị pháp lý của chủ thể

đó Theo hệ thống pháp luật Việt Nam, thẩm quyền ban hành VBQPPL là việc cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật được phép ban hành các VBQPPL Cũng giống như thẩm ban hành VBQPPL của trung ương, VBQPPL của CQĐP cũng bao gồm thẩm quyền về mặt hình thức và thẩm quyền về mặt nội dung:

Thẩm quyền về mặt hình thức

CQĐP là cấp chấp hành, chủ yếu là tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên nên HĐND và UBND chỉ xây dựng và ban hành các VBQPPL điều chỉnh những quan hệ kinh tế - văn hóa - xã hội được quy định bởi pháp luật và được cấp trên phân cấp thực

hiện Đồng thời, VBQPPL do HĐND và UBND ban hành không được trái với hiến pháp, luật và các VBQPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành

Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Điều 4 Luật ban hành VBQPPL 2015 Theo quy định tại điều 4 của Luật năm 2015 thì hình thức VBQPPL do HĐND ban hành là nghị quyết, UBND ban hành là quyết định Điều này nhằm hạn chế các cơ quan hành chính ở địa phương ban hành các loại văn bản như: công văn, thông báo, bản kế hoạch… để đặt ra các quy phạm điều chỉnh các quan hệ giữa công dân với nhà nước, trong khi đã có văn bản của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền cấp trên ban hành và bảo đảm tính thống nhất của VBQPPL Việc quy định rõ hình thức VBQPPL của CQĐP ban hành cũng góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật Việc tuân thủ hình thức của văn bản cũng là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản “Dưới góc độ quản lý nhà nước, việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước”[1]

Cùng với việc quy định chủ thể mới là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Luật năm 2015 bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Việc quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tạo điều kiện để địa phương lựa chọn phát triển thế mạnh ri êng có, nhằm khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế so sánh, tạo động lực phát triển mới, bảo đảm phân bổ nguồn lực theo vùng, tạo hiệu ứng lan tỏa trên phạm vi cả nước

Với tư cách là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước, Luật năm 2015 trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tương tự hình thức VBQPPL của HĐND và UBND các cấp được tổ chức tại các đơn vị hành chính bình thường, theo quy định tại Điều 29 Luật năm 2015, HĐND tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, UBND đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định Mỗi

1 Bộ Tư pháp (2007), Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân

dân các cấp, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.130

vùng lãnh thổ chỉ nên được trao quyền quản lý khi nó phải có những tiềm lực nhất định về kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội Tiềm lực đó phải đủ mạnh,

đủ tầm Nền tảng đó là hệ thống pháp luật đầy đủ, chiến lược phát triển kinh

tế với cơ cấu ngành, nghề và quy mô phù hợp, cơ sở vật chất như đất đai, nhà

ở, công sở, nhà máy, xí nghiệp; vốn, đầu tư, cơ chế tự chủ, tự quản để trở thành một chủ thể kinh tế độc lập khác biệt với các chủ thể ở các vùng lãnh thổ khác Dựa vào đó, nhà nước sẽ trao quyền cho nó để hình thành tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính - lãnh thổ

Có thể nói, việc Luật năm 2015 trao quyền ban hành VBQPPL cho chủ thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là hoàn toàn hợp lý, bởi lẽ chủ thể này cũng là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước do Quốc hội thành lập cũng giống như các đơn vị hành chính khác như tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, xã, phường… Bên cạnh đó, theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng bao gồm HĐND và UBND cũng tương đương với đơn vị hành chính khác Do đó, việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho chủ thể này là hoàn toàn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, đồng thời có thể phát huy tốt nhất tiềm năng của các đơn vị này dựa trên cơ sở thế mạnh của từng vùng

Thẩm quyền về mặt nội dung

Quản lý nhà nước có thể được tiến hành bằng nhiều hoạt động đa dạng (ban hành VBQPPL, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp luật…)

Do vậy, không phải tất cả những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội thuộc thẩm quyền của CQĐP đều được điều chỉnh, tác động bằng hình thức VBQPPL Các quan hệ xã hội có thể được điều chỉnh bởi văn bản của trung ương hoặc địa phương Vì vậy, CQĐP không có thẩm quyền ban hành VBQPPL để điều chỉnh mọi vấn đề, lĩnh vực ở địa phương

Mặt khác, thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND được giới hạn bởi các qui định của pháp luật và được cấp trên phân cấp thực hiện Nghĩa là HĐND và UBND chỉ được ban hành trong giới hạn luật định, không được ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền Quy định này nhằm bảo đảm việc thực thi pháp luật ở địa phương, tránh việc các chủ thể lạm quyền, tùy

tiện đưa ra các quy định gây ảnh hưởng đến hiệu lực của VBQPPL và bảo đảm tính thống nhất của VBQPPL

Theo khoa học pháp lí, thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình Với từng hình thức văn bản được ban hành thì sẽ có những quy định tương ứng về nội dung được thể hiện trong văn bản đó Nội dung VBQPPL do CQĐP ban hành là phương tiện cơ bản của nhà nước nên VBQPPL của CQĐP được sử dụng để giải quyết những công việc phát sinh trong đời sống xã hội

Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cụ thể nội dung của VBQPPL do từng cơ quan, từng cấp ban hành Theo đó, HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (Điều 27) UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương (Điều 28) Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan (Điều 29) HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30)

Như vậy, đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh, Luật năm 2015 đã quy định rõ hơn theo hướng VBQPPL của UBND cấp tỉnh quy định chi tiết những vấn đề được văn bản cấp trên giao; tổ chức, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và quyết định

những vấn đề cụ thể tại địa phương Riêng đối với nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp huyện, xã, Luật năm 2015 đã giới hạn chỉ được ban hành để quy định những vấn đề được luật giao

1.2 Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

1.2.1 Quan niệm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Chất lượng VBQPPL được ban hành ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Trong bối cảnh hội nhập sâu rộng trong khu vực

và quốc tế như hiện nay, CQĐP đang đứng trước nhiều cơ hội cũng như thách thức Để duy trì được trật tự, an ninh xã hội cũng như phát triển nền kinh tế nhanh, ổn định đòi hỏi cần ban hành những VBQPPL có chất lượng cao

Theo từ điển Tiếng Việt, chất lượng là “cái tạo nên phẩm chất, giá trị của con người, một sự vật, sự việc” Theo tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 5814:1994 thì: “Chất lượng là toàn bộ các đặc tính của một thực thể (đối tượng) tạo cho thực thể (đối tượng) đó khả năng thỏa mãn các nhu cầu đã

công bố hay còn tiềm ẩn” Từ đó có thể thấy chất lượng của VBQPPL là: cái

tạo nên giá trị của VBQPPL trong đời sống xã hội Nó thể hiện trình độ pháp luật, trình độ pháp lý, trình độ kỹ thuật pháp lý…của người soạn thảo văn bản cũng như khả năng đáp ứng nhu cầu của đời sống xã hội trong từng thời kỳ của văn bản đó

Việc ban hành VBQPPL của HĐND, UBND có vai trò hết sức quan trọng trong điều chỉnh, quản lý các quan hệ xã hội, bảo đảm hài hòa lợi ích chung Một VBQPPL có chất lượng thì phải đáp ứng được nhu cầu quản lý xã hội và tạo động lực cho sự phát triển xã hội Nó điều tiết được các vấn đề xã hội, thiết lập môi trường pháp lý để thúc đẩy mọi tổ chức, cá nhân hành động

vì lợi ích chung, thúc đẩy nỗ lực của các cơ quan quản lý nhà nước và các thành viên khác trong xã hội VBQPPL có chất lượng tốt có khả năng làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập hành vi xử xự phù hợp, đưa ra các biện pháp để các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực thi pháp luật từ đó góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý và phát triển

VBQPPL của CQĐP thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách, quy định của cơ quan nhà nước cấp trên được thực thi hiệu quả tại địa phương VBQPPL là biểu hiện hoạt động của quản lý VBQPPL được ban hành tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó từng cá nhân, cơ quan, tổ chức tuân theo Điều đó sẽ giúp đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển Thông qua các VBQPPL, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt địa phương mình về kinh tế, xã hội, thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp trong và ngoài nước…

Nhu cầu của xã hội luôn luôn biến động nên chất lượng VBQPPL của CQĐP cũng sẽ có những biến động theo thời gian và không gian, có thể ở thời điểm này các quy định như vậy là phù hợp nhưng ở thời điểm khác nó đã không còn phù hợp nữa Cũng như mỗi địa phương có những đặc điểm khác nhau về điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế xã hội, có những thế mạnh riêng

để phát triển Thông qua VBQPPL, CQĐP phân bổ các nguồn lực cho từng khu vực thuộc địa bàn quản lý Từ đó khai thác tối đa tiềm năng, thế mạnh của vùng, bảo đảm hài hòa, tạo môi trường, điều kiện thúc đẩy kinh tế, tăng thu nhập, đời sống cho nhân dân Nhất là đối với vùng sâu, vùng xa, biên giới nơi có đời sống, điều kiện tự nhiên rất khó khăn thì cần ưu tiên đầu tư nhiều nguồn lực hơn so với các khu vực đô thị tạo ra sự cân bằng, giảm phân hóa xã hội

Khác với các quy phạm xã hội khác VBQPPL của CQĐP được nhà nước bảo đảm thực hiện Nhà nước trao cho các quy phạm pháp luật có tính quyền lực bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân Pháp luật trở thành quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhờ vào sức mạnh quyền lực của nhà nước ở địa phương Một mặt, CQĐP tổ chức thực hiện pháp luật bằng cả hai phương pháp thuyết phục và cưỡng chế Mặt khác, CQĐP là bảo đảm tính hợp lý và uy tín của pháp luật, nhờ đó pháp luật được thực hiện thuận lợi trong đời sống xã hội Thông qua đó góp phần ổn định xã hội, tình hình an ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn vì thế nó định hướng cho hành vi xử

sự của các cá nhân, cơ quan, tổ chức thực thi theo quy định của pháp luật VBQPPL là phương tiện truyền đạt các nội dung quản lý của các chủ thể

có thẩm quyền đến đối tượng quản lý Với sự phát triển của khoa học - công

nghệ hiện nay, có rất nhiều phương tiện để truyền đạt quyết định quản lý đến đối tượng quản lý Tuy nhiên, văn bản quản lý vẫn là phương tiện chính thống và đảm bảo độ tin cậy nhất Văn bản pháp luật là cơ sở cho công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Kiểm tra là khâu tất yếu, đảm bảo cho bộ máy quản lý hoạt động có hiệu quả Quy trình quản lý bao gồm: ban hành quyết định quản lý, tổ chức thực hiện, kiểm tra để uốn nắn lệch lạc và bổ sung khi cần thiết Cơ sở để so sánh, đánh giá giữa hoạt động thực tế và mục tiêu đặt ra ban đầu phải bắt nguồn từ những nội dung, những chỉ tiêu đã được đề ra và được thể chế hóa bằng văn bản

Việc ban hành VBQPPL của HĐND, UBND có vai trò hết sức quan trọng trong điều chỉnh, quản lý các quan hệ xã hội, bảo đảm hài hòa lợi ích chung Một VBQPPL có chất lượng tốt được đo bằng việc thiết lập một môi trường lành mạnh để đáp ứng được nhu cầu của người dân nhu cầu quản lý và phát triển xã hội Đây là một trong những phương thức quan trọng để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân tại địa phương Đây là hoạt động trọng yếu có vai trò quan trọng như một sợi chỉ đỏ xuyên xuốt hoạt động của CQĐP Nếu chất lượng ban hành văn bản được đảm bảo thì sẽ nâng cao được chất lượng công việc của các cơ quan và hoạt động quản lý nhà nước sẽ có điều kiện để nâng cao hiệu quả Ngược lại, nếu ban hành VBQPPL với chất lượng không tốt, không hiệu quả sẽ kéo theo hệ quả là nền kinh tế kém phát triển, trật tự, an ninh xã hội khó bảo đảm Trong một xã hội mà hàng ngày con người phải đối mặt với đầy rẫy những mối hiểm họa đe dọa, đời sống bấp bênh, nghèo đói, phúc lợi xã hội kém….thì việc ban hành những VBQPPL có chất lượng tốt có

ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc quản lý xã hội và phát triển địa phương đất nước Mặt khác, nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP sẽ làm cho VBQPPL ngày càng được người dân quan tâm, thực hiện nghiêm túc

Từ đó "tuổi thọ" của VBQPPL cũng được tăng lên, củng cố niềm tin của nhân

dân vào nhà nước, vào pháp luật

Từ vai trò, tầm quan trọng của VBQPPL của CQĐP ta thấy cần quan tâm hơn nữa đến chất lượng VBQPPL của CQĐP Đây là nhiệm vụ tất yếu,

vô cùng quan trọng trong giai đoạn hiện nay Chất lượng của VBQPPL của CQĐP được thể hiện thông qua sự phù hợp của nội dung văn bản với đường lối, chính sách của Đảng và với pháp luật hiện hành; sự phản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động; sự phù hợp với các điều kiện kinh tế

- xã hội; sự tương thích với pháp luật trong khu vực và trên thế giới; sự hoàn thiện về trình độ kỹ thuật soạn thảo văn bản…Và được cụ thể hóa qua các tiêu chí chính trị, tiêu chí pháp lý và tiêu chí khoa học

1.2.2 Tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản là chuẩn mực, là thước đo để xác định giá trị của một VBQPPL đối với đối tượng điều chỉnh Các tiêu chí này được xây dựng trên cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn, đảm bảo nguyên tắc khách quan, toàn diện Việc đánh giá chất lượng của văn bản vừa phải dựa trên những tiêu chí mang tính chính trị, tiêu chí pháp lý vừa phải dựa trên những tiêu chí mang tính khoa học Theo đó, VBQPPL nói chung và VBQPPL do CQĐP nói riêng được coi là đảm bảo chất lượng khi đáp ứng được các tiêu chí sau:

Tiêu chí chính trị

Trong xã hội có giai cấp, các giai cấp, tầng lớp, các đảng phái chính trị luôn mong muốn khẳng định vai trò và mở rộng sự ảnh hưởng của mình đối với xã hội Một trong những con đường có khả năng nhất để đạt được mục đích đó là thể hiện quan điểm, lý tưởng của mình dưới hình thức pháp luật Pháp luật là sự biểu hiện tập trung của chính trị Luật là “thước đó chính trị, là chính trị” [2] Vì vậy, văn bản (nhất là văn bản pháp luật) luôn mang tính chính trị và phản ánh sâu sắc ý chí của giai cấp thống trị cầm quyền Xem xét

2 V.I.Lênin – Toàn tập, Tập 30, tr 99

chất lượng của văn bản pháp luật dựa trên những tiêu chí về chính trị là đòi hỏi mang tính khách quan thể hiện bởi hai yêu cầu cơ bản sau:

Thứ nhất, để đáp ứng được tiêu chí về chính trị trước tiên VBQPPL do

CQĐP ban hành cần có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng

Cũng như các khoa học khác, khoa học pháp lý đòi hỏi phải có sự định hướng sâu sắc trên cơ sở các tư tưởng, chính sách của Đảng cầm quyền Trong chế độ ta, nội dung VBQPPL của CQĐP luôn chịu sự chi phối bởi đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam Yêu cầu này được xuất phát từ quy

định tại Hiến pháp năm 2013 của nước ta quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam

- Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội” (điều 4) Đảng lãnh đạo nhà nước thông qua rất nhiều hình

thức Trong đó hình thức Đảng lãnh đạo nhà nước bằng chủ trương, đường lối, chính sách được coi là chủ yếu nhất để trên cơ sở đó nhà nước thể chế hoá tạo thành những quy định pháp luật Như vậy, pháp luật được coi là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống Cho nên, khi đánh giá chất lượng của văn bản pháp luật trước hết phải dựa vào đường lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem xét nội dung văn bản Nội dung quan trọng được quán triệt trong hầu hết các VBQPPL đó là việc phản ánh kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng trong từng thời kỳ Và trong phạm vi, lĩnh vực mà mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan

Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong thời gian qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng -

an ninh đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến

lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước nói chung, xây dựng dự thảo VBQPPL của CQĐP nói riêng

Nhà nước dùng nhiều phương tiện khác nhau để đưa đường lối của Đảng vào đời sống, trong đó pháp luật là phương tiện quan trọng nhất Nhà nước thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng thành VBQPPL Điều

đó bắt nguồn từ bản chất của nhà nước ta, nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhà nước đại diện cho lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và cả dân tộc, có nhiệm vụ tổ chức, thực hiện đường lối của Đảng trên thực tiễn

Thứ hai, có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích của công dân

Tiêu chí này xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là: Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước Điều này đòi hỏi khi tiến hành soạn thảo bất kỳ một VBQPPL nào, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều phải đứng ở vị thế là người đại diện của nhân dân, lấy lợi ích của nhân dân làm thước đo và làm mục tiêu để phục vụ, chống chủ nghĩa cục bộ Đặc biệt cấp CQĐP, nơi gần gũi với nhân dân nhất Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước Với vai trò

là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để thể hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn đề về kinh

tế, chính trị, xã hội nói chung và tham gia xây dựng, đề nghị điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung VBQPPL nói riêng Đây chính là sự bảo đảm cho nhân dân thực

sự phát huy quyền làm chủ của mình Thông qua đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiếp nhận được nhiều ý kiến từ nhân dân để bổ sung, chỉnh lý

dự thảo VBQPPL, làm cho hệ thống VBQPPL ngày càng sát thực tế và có hiệu lực cao trong đời sống xã hội

Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối tượng chủ yếu thực thi pháp luật Để VBQPPL được nhân dân tự giác thực hiện, có tính khả thi cao, hiệu quả tốt trước hết nội dung của văn bản phải phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân và được nhân dân tâm đắc “Các quy định của văn bản không chỉ có tính cưỡng chế người dân

mà cũng phải thấy rằng sự cưỡng chế đó là hợp lý, “hợp lòng dân” và vì lợi ích chung mà pháp luật cần có để tạo ra các chuẩn mực chung áp dụng cho

mọi người Các quy định “hợp lòng dân” là quyết định mà đa số người dân thấy hợp lý, không phải là chỉ phục vụ cho một nhóm lợi ích nhất định”[3] Vì thế, VBQPPL do CQĐP ban hành phải phản ánh đươc ý chí của người dân, nhằm đảm bảo sự kết hợp hài hòa lợi ích của các giai tầng trong xã hội, vì khi phù hợp với lợi ích của họ thì họ sẽ tự giác cao độ trong việc thực hiện văn bản Ngược lại, khi ban hành VBQPPL mà chỉ dựa trên yêu cầu quản lý của chính quyền, không tính đến lợi ích, nguyện vọng của nhân dân thì văn bản đó

sẽ không có tính khả thi, thiếu thực tiễn, không đạt được được hiệu quả cao

Tiêu chí pháp lý

Tiêu chí pháp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành thể hiện ở sự phù hợp với quy định của pháp luật Việc bảo đảm tiêu chí pháp lý cũng được quy định rất chặt chẽ trong các văn bản luật Đây là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu đánh giá chất lượng của VBQPPL do CQĐP ban hành Sự vi phạm tiêu chí này sẽ ảnh hướng rất lớn tới chất lượng của VBQPPL Việc bảo đảm tiêu chí pháp lý được thể hiện ở những nội dung sau:

Thứ nhất, VBQPPL của CQĐP phải được ban hành đúng thẩm quyền

Thẩm quyền của mỗi cơ quan được pháp luật quy định dựa trên sự phân công, phân cấp hoạt động trong toàn bộ bộ máy nhà nước và khả năng giải quyết thực tế của từng cơ quan Khi HĐND, UBND các cấp tiến hành ban hành VBQPPL cũng là khi HĐND, UBND thực hiện quyền lực nhà nước trao cho

họ VBQPPL của CQĐP phải được ban hành đúng thẩm quyền dẫn tới không

bị chồng chéo về chức năng hoạt động, không bỏ sót về chức năng hoạt động, các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý Ngược lại, việc sử dụng không đúng thẩm quyền có thể dẫn tới tình trạng chồng chéo trong bộ máy nhà nước hay

bỏ sót lĩnh vực, vấn đề không được quản lý bởi nhà nước mặc dù cần có sự quản lý đó Nếu văn bản được ban hành không đúng nội dung hoặc vượt quá giới hạn thẩm quyền của cơ quan ban hành thì đó là văn bản ban hành trái thẩm quyền Các văn bản hành hành trái thẩm quyền có thể ảnh hướng tới sự hài hòa, thống nhất trọng hoạt động bộ máy nhà nước vi phạm tiêu chí pháp lý

3 Bộ Tư pháp (2007), Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp, NXB Tư

pháp, Hà Nội, tr.130

và sẽ không có hiệu lực trên thực tế Điều này ảnh hướng nghiêm trọng tới chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành Để bảo đảm VBQPPL của CQĐP được ban hành đúng thẩm quyền, cần chú ý đảm bảo cả hai phương diện là thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung

Thẩm quyền hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc xây dựng những hình thức văn bản do pháp luật quy định Dựa trên sự phân công, phân cấp hoạt động trong toàn bộ bộ máy nhà nước và khả năng giải quyết của từng cơ quan mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được xây dựng một số loại văn bản nhất định Đó là quyền đồng thời cũng là nghĩa vụ của cơ quan trong việc trong việc giải quyết những vấn đề nhất định ở mức độ nhất định Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND chỉ có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết, còn UBND được ban hành quyết định Khi ban hành VBQPPL thì CQĐP phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, loại văn bản thuộc thẩm quyền để ban hành cho phù hợp Việc tuân thủ yêu cần này thể hiện kỷ luật, kỷ cương trong tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước; đây cũng là yếu tố đảm bảo tính hợp pháp để phát huy hiệu lực pháp luật của văn bản đã ban hành Việc vi phạm thẩm quyền hình thức sẽ dẫn tới tình trạng làm mất hiệu lực của văn bản và sẽ bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ

Ban hành đúng thẩm quyền nội dung VBQPPL của CQĐP Thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL do pháp luật quy định đối với CQĐP Về thực chất đó là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại việc nhất định”[4] Điều này thể hiện trong việc các cấp CQĐP chỉ ban hành VBQPPL trong phạm vi luật giao cho và không được ban hành ngoài phạm vi đó Ban hành đúng thẩm quyền về mặt nội dung đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải quyết các công việc phát sinh trong phạm vi thẩm quyền, phạm vi không gian và thời gian do pháp luật quy định, mà không giải quyết công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan khác; không được bỏ lọt những việc cần giải

4 Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu lực VBQPPL, những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia,

Hà Nội, tr 71

quyết, bảo đảm sự đầy đủ, trọn vẹn về nội dung, góp phần nâng cao hiệu lực VBQPPL Sự tuân thủ thẩm quyền về mặt nội dung là đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội riêng có của địa phương đó mà các VBQPPL của Trung ương chưa tác động, điều chỉnh hết được Nội dung VBQPPL khác nhau cần đảm bảo tính đồng bộ, hài hòa, thống nhất từ trung ương đến địa phương Văn bản của cấp dưới phải phù hợp, thống nhất với văn bản của cấp trên Khi không thỏa mãn được yêu cầu này thì VBQPPL của CQĐP có thể ảnh hưởng tới sự hài hòa, thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước vi phạm tiêu chí pháp lý và sẽ không có hiệu lực trên thực tế và dẫn đến VBQPPL được ban hành có chất lượng không cao

Thứ hai, nội dung VBQPPL do CQĐP ban hành phải hợp pháp Hệ

thống VBQPPL của nước ta hiện nay bao gồm nhiều văn bản có hiệu lực cao thấp khác nhau Các VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Theo đó, VBQPPL do

cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; VBQPPL do địa phương ban hành phải phù hợp với văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành Nếu văn bản có nội dung trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì đó được coi là văn bản

có nội dung trái pháp luật Một khi tính thống nhất của pháp luật không được đảm bảo thì văn bản có hiệu lực pháp lý thấp sẽ xa rời, vô hiệu hóa văn bản

có hiệu lực pháp lý cao, làm giảm giá trị điều chỉnh của pháp luật, gây khó khăn cho người thực hiện cũng như giảm sút uy tín của các cơ quan nhà nước Nguyên tắc này phản ánh sự phân chia quyền lực trong hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, đồng thời tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật

Ngoài ra, VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành phải có nội dung tương thích với các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, ký kết Đây là vấn đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức quốc tế và khu vực Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của văn bản nhà nước cấp trên, các VBQPPL còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế; tương thích với điều ước quốc tế mà

Việt Nam tham gia hoặc kí kết Yêu cầu này đòi hỏi các VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành phải đảm bảo sự bình đẳng cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế và khu vực, phải công khai, minh bạch hóa trong việc ban hành VBQPPL Các địa phương cần phải đối chiếu với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã kí kết hoặc tham gia khi ban hành VBQPPL để đảm bảo VBQPPL ban hành vừa không trái với các cam kết quốc

tế, vừa đảm bảo phù hợp với đặc thù của địa phương Đồng thời tạo điều kiện cho sự mở rộng giao lưu hợp tác nhiều mặt với các nước trên thế giới, chủ động

“hội nhập” kinh tế quốc tế và khu vực theo phương châm “hòa nhập” chứ không

bị “hòa tan”, không bị đánh mất mình

Thứ ba, VBQPPL của CQĐP phải được ban hành đúng đúng trình tự,

thủ tục theo quy định của pháp luật Việc tuân thủ trình tự, thủ tục sẽ giúp cho việc ban hành VBQPPL được xây dựng theo một quy trình hợp lý, nhanh chóng, có chất lượng; giúp cho các cá nhân, tổ chức phối hợp nhịp nhàng, đưa

ra quy trình hợp lý cho hoạt động xây dựng văn bản; đồng thời tạo quy trình phối hợp hài hòa, tuần tự các bước giữa các cơ quan, tổ chức để tạo ra các VBQPPL có chất lượng cao Nếu các VBQPPL của CQĐP ban hành không tuân theo trình tự, thủ tục luật định thì văn bản sẽ thiếu tính hợp pháp và có thể ảnh hướng đến chất lượng của VBQPPL Khi ban hành VBQPPL, HĐND, UBND các cấp phải tuân thủ những quy định về thủ tục được quy định trong Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Có nhiều quy định về thủ tục ban hành VBQPPL khác nhau và được chia thành: thủ tục giải quyết công việc thuộc nội dung giúp cho văn bản được xây dựng theo quy trình tiết kiệm, hợp lý, nhanh chóng, có chất lượng cao, có thủ tục riêng cho văn bản trong từng trường hợp cụ thể để văn bản ban hành hợp pháp, khách quan Bên cạnh đó,

có những thủ tục mang tính nghiệp vụ quản lý văn bản như: đóng dấu, vào sổ, sao gửi văn bản… cũng cần được tuân thủ

Tiêu chí khoa học

Đây là một tiêu chí quan trọng phản ánh tính khả thi, sự phù hợp hay không phù hợp của VBQPPL trong thực tiễn Để đảm bảo được tiêu chí này trong các VBQPPL của CQĐP cần phải đáp ứng các yêu cầu sau:

Thứ nhất, phải phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương

Pháp luật là một phạm trù chủ quan, phản ánh hiện thực khách quan Sự phản ánh đó xuất phát từ đòi hỏi của đời sống hiện thực, không thể cao hơn trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ Trong mọi trường hợp và mọi thời kỳ khác nhau pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển kinh tế VBQPPL do CQĐP ban hành cần không “tụt hậu” hoặc “vượt xa” thực trạng phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương Văn bản phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương là khi định ra phương hướng, biện pháp quản lý kinh tế phải dựa trên điều kiện vật chất cần thiết để thực hiện có hiệu quả cả quyền và nghĩa vụ Mặt khác, cũng cần nắm vững các quy luật động vận động nội tại của đời sống kinh tế - xã hội, dự báo về xu hướng phát triển kinh tế trong từng thời kỳ Từ đó, đưa ra những quy định pháp luật phù hợp nhất nhằm hạn chế đến mức tối đa các biểu hiện tiêu cực của bản thân sự phát triển kinh tế và các biện pháp tác động được áp dụng Để đảm bảo chất lượng VBQPPL của CQĐP, khi xác định nội dung của văn bản phải xuất phát từ điều kiện kinh tế, đời sống xã hội, tránh chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn; cần cân nhắc lựa chọn phương án có hiệu quả kinh tế cao mà không xem nhẹ lợi ích kinh tế trong quản lí nhà nước

Thứ hai, phù hợp với văn hóa, truyền thống đạo đức, phong tục tập

quán của dân tộc Bên cạnh xu thế mở cửa, hội nhập với thế giới, đồng thời vẫn giữ gìn bản sắc văn hóa dân tộc Pháp luật và các yếu tố văn hóa, truyền thống, phong tục tập quán có quan hệ hỗ trợ lẫn nhau Pháp luật giữ gìn, củng

cố những truyền thống văn hóa, phong tục tập quán tiến bộ, tốt đẹp, loại trừ những phong tục, tập quán lạc hậu Ngược lại, truyền thống, văn hóa, phong tục tập quán cũng giúp cho pháp luật nâng cao được giá trị thực tiễn, vừa bảo đảm hiệu quả thi hành, tính bền vững, ổn định; đặc biệt là dễ dàng thiết lập và duy trì trật tự xã hội với sự đồng tình ủng hộ rộng rãi của nhân dân

Thứ ba, phù hợp với đối tượng tác động của VBQPPL Mỗi VBQPPL

khi được ban hành đều có đối tượng điều chỉnh riêng nên để văn bản có thể đi vào đời sống thì văn bản đó phải phù hợp với đối tượng, hoàn cảnh phù hợp,

cả về độ tuổi, tâm sinh lý, trình độ, ý thức pháp luật tại địa phương đó Pháp luật được thực hiện bằng chính hành vi của từng con người cụ thể thông qua nhận thức của từng chủ thể đó Văn bản được ban hành nếu phù hợp với mong muốn, nguyện vong, có bảo đảm về quyền và lợi ích chính đáng của họ thì văn bản đó sẽ được tự giác thực hiện và ngược lại, tính khả thi trong thực

tế sẽ không cao

Thứ tư, phải phù hợp với cách thức trình bày Kết cấu, bố cục, câu từ rõ

ràng, ngôn ngữ, cách diễn đạt dễ hiểu, dễ áp dụng, minh bạch, không gây nhầm lẫn; soạn thảo với cách thức, học thuật pháp lý phù hợp với trình độ chung của

xã hội Một trong những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng VBQPPL của CQĐP là ngôn ngữ Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản cũng cần sử dụng tiếng Việt chuẩn, từ ngữ chính xác, phổ thông, không sử dụng khẩu ngữ địa phương, từ lóng, từ cổ…, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản VBQPPL của CQĐP phải có kết cấu rõ ràng theo một chủ đề nhất định Chủ đề văn bản được xác định để giới hạn phạm vi nội dung các vấn đề được để cập trong văn bản phải hợp lí, không quá rộng hoặc quá hẹp sẽ góp phần tạo ra tính đồng bộ, toàn diện cho mỗi văn bản của CQĐP nói riêng, hệ thống VBQPPL nói chung Lượng thông tin trong văn bản vừa đủ, không thừa, không thiếu, không trùng lặp; ý tưởng của văn bản phải được thể hiện rõ, có giá trị truyền tải thông tin cần thiết Để truyền tải tốt ý chí quản lí của nhà nước bố cục văn bản phải đảm bảo tính logic, các phần, chương, mục, điều, khoản phải được trình bày ở những vị trí hợp lý, tạo ra sự cân đối, hài hòa khi tiếp cận văn bản

Các VBQPPL của CQĐP là công cụ quản lý, điều chỉnh các quan hệ xã hội Một VBQPPL của CQĐP được ban hành tuân thủ đầy đủ các tiêu chí trên

sẽ là một văn bản có chất lượng tốt Một văn bản có chất lượng tốt thì tính khả thi, hiệu quả thi hành sẽ tốt và ngược lại Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng khi ban hành VBQPPL nói chung, VBQPPL của CQĐP nói riêng cần cần đảm bảo các tiêu chí như đã nêu ở trên

1.3 Tính cấp thiết và yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

pháp luật của chính quyền địa phương

Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành cải cách hành

chính mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho CQĐP các cấp để mỗi địaphương có thể phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mình trong quản lý nhànước ở địaphương, các cấp CQĐP phải làm gì để quản lý và phát triển? CQĐP

có thể sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển,thậm chí quản lý tốt và phát triển bền vững VBQPPL của CQĐP các cấp phảiphục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triểnkinh tế-xã hội ở địa phương

Để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện văn

bản của cơ quan nhà nước cấp trên HĐND và UBND các cấp phải ban hànhVBQPPL để phục vụ yêu cầu quản lý của địa phương mình Thực tế đã chothấy, những năm vừaqua các cấp CQĐP đã có nhiều cốgắng nhằm từng bướcxây dựng và hoàn thiện hệthống VBQPPL với mục đích tạo hành lang, khuônkhổpháp luật cho sự vận hành của xã hội, của địa phương, góp phần vào việcxây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và nhà nước phápquyền XHCN của dân, do dân, vì dân Chất lượng văn bản được nâng cao;bảo đảm tính khả thi; bảo đảm tính thống nhất với hệthống văn bản pháp luật;giảm dần tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; kỹ thuật xây dựng văn bản tươngđối tốt Hệ thống VBQPPL của CQĐP đã trở thành công cụ quản lý chủ yếucủa các cơ quan nhà nước ở địa phương, bảo đảm thực hiện các quyền tự dodân chủ của công dân và tăng cường pháp chế… Tuy nhiên, hệ thống văn bảnnày cũng bộc lộnhững yếu kém, bất cập: tình trạng VBQPPL ban hành khôngtuân thủđúng quy trình, thủ tục; không được thường xuyên tự kiểm tra; nhiềuvăn bản sai về thể thức, sử dụng ngôn ngữ thiếu chuẩn xác, thậm chí một sốnơi còn ban hành sai thẩm quyền, mâu thuẫn với văn bản cấp trên Những hạnchế đó đã đưa đến tình trạng ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phậntrong các tầng lớp nhân dân giảm sút, dẫn đến hiện tượng coi thường phápluật, vi phạm pháp luật gia tăng

Trong quá trình hội nhập quốc tế và khu vực hiện nay, những thách thức trong hoạt động xây dựng luật, pháp luật đòi hỏi cần phát huy hơn nữa những thành tựu đã đạt được, đồng thời ngày càng đặt ra những yêu cầu cao hơn đối với chất lượng VBQPPL được ban hành Do vậy, việc nâng cao chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành là một vấn đề cần được quan tâm, thực hiện một cách nghiêm túc để làm cơ sở cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật

Thứ nhất, nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP ban hành phải gắn

với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân

và vì dân Các quan điểm chỉ đạo việc nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP phải xuất phát từ quan điểm chỉ đạo chung của Đảng được xác định trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, cụ thể là thể chế hóa kịp thời và đầy đủ đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; bảo đảm phục vụ các chính sách, phát huy nội lực, phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế gắn với tiến bộ, dân chủ và công bằng xã hội; xây dựng hệ thống VBQPPL phải kịp thời, vững chắc, cơ bản và toàn diện trên cơ sở bảo đảm tính khả thi, tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn

Thứ hai, Việc nâng cao chất lượng VBQPPL phải đảm bảo tính hợp

hiến, hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật Đây là yêu cầu về sự tuân thủ thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản Trên

cơ sở những quy phạm pháp luật của Hiến pháp và Luật, các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành cách quy phạm cụ thể hóa các quy phạm cơ bản Các VBQPPL của CQĐP phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp và Luật, phải phù hợp với Hiến pháp và Luật, các quy định pháp luật phải thống nhất với nhau không mâu thuẫn chồng chéo, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý Nguyên tắc này đòi hỏi: trong hệ thống VBQPPL, văn bản ở cấp độ thấp hơn

phải căn cứ vào văn bản ở cấp độ cao hơn, văn bản cấp dưới phải nhằm cụ thể hóa thực hiện văn bản cấp trên và không được trái với văn bản cấp trên; đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong xây dựng pháp luật sẽ tránh được tình trạng ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền, tránh được tình trạng “Pháp luật từng địa phương”, “Pháp luật riêng của từng vùng, ngành” tránh được sự chồng chéo, sai phạm ở nội dung và hình thức các loại văn bản pháp luật

Thứ ba, tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,

ban hành VBQPPL Để đảm bảo các quy định pháp luật khi đã được ban hành

có giá trị pháp lý, thì chúng phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình

tự, thủ tục về nội dung cũng như hình thức Điều này có nghĩa là các cơ quan nhà nước chỉ được ban hành những văn bản pháp luật phù hợp với thẩm quyền của mình, theo một trình tự thủ tục luật định, với những hình thức qui định trong Hiến pháp và luật

Thứ tư, bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL Yêu cầu

về xây dựng hệ thống pháp luật bảo đảm tính minh bạch phải được quan tâm hơn bao giờ hết Việc bảo đảm tính minh bạch của hệ thống pháp luật ở Việt Nam luôn được coi là một yêu cầu không thể thiếu nhằm đảm bảo nguyên tắc dân chủ trong hoạt động của nhà nước và là yêu cầu bắt buộc đối với Việt Nam theo nhiều điều ước mà Việt Nam là thành viên để quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP Căn cứ vào tính chất quan trọng

và phức tạp của mỗi loại VBQPPL mà trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành mỗi loại văn bản có những điểm đặc thù riêng Tuy nhiên, đều được quy định

rõ ràng, cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan, thời hạn, hồ sơ, cách thức tiến hành xây dựng, xem xét, thông qua văn bản Theo

đó, bảo đảm tính minh bạch được coi là một trong những yêu cầu xuyên suốt trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

Thứ năm, bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận,

dễ thực hiện của VBQPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong VBQPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính Khi xây dựng pháp

luật luôn phải chú ý để làm sao các quy định pháp luật phải có khả năng thực hiện được trên thực tế Sự phù hợp với các điều kiện thực tế (về vật chất, kỹ thuật, tổ chức ) bảo đảm cho quy định pháp luật có thể thi hành được trên thực tế Nếu quy định pháp luật không phù hợp với thực tế thì nó sẽ khó được thi hành trong thực tế hoặc được thi hành nhưng kém hiệu quả

Thứ sáu, bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường,

không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Tình hình quốc phòng, an ninh ổn định thì

sẽ góp phần phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Phát triển quốc phòng,

an ninh, bảo vệ môi trường là những vấn đề trụ cột đóng vai trò trung tâm đối với phát triển bền vững của mỗi quốc gia Chính vì vậy việc ban hành VBQPPL của CQĐP cũng cần gắn liền với việc bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường cũng như tương thích với các điều ước quốc tế trong khu vực và trên thế giới mà Việt Nam là thành viên

Thứ bảy, bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý

kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL Việc công khai quá trình xây dựng pháp luật là cần thiết trừ trường hợp VBQPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước Cần quán triệt tinh thần là xây dựng pháp luật không chỉ là công việc của nhà nước mà còn là công việc của toàn xã hội, nên cần phải để “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” Không chỉ bảo đảm sự công khai còn phải bảo đảm tính công khai, dân chủ trong quá trình xây dựng pháp luật Tất cả các công đoạn, quy trình của quá trình xây dựng pháp luật, các nguyên tắc xây dựng pháp luật đều cần phải được quy định rõ ràng, rành mạch