Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI HOÀNG THỊ MINH TUYÊN ĐỀ TÀI NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp Luật Hành Chính Mã số: 60380102 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Thị Đào HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập riêng Các kết nêu Luận văn chưa cơng bố cơng trình khác Các số liệu luận văn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, trích dẫn theo quy định Tơi xin chịu trách nhiệm tính xác trung thực Luận văn Tác giả luận văn Học viên Hoàng Thị Minh Tuyên DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Viết đầy đủ CQĐP Chính quyền địa phƣơng HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân VBQPPL Văn quy phạm pháp luật MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài Tình hình nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu đề tài 4 Mục đích nhiệm vụ việc nghiên cứu đề tài Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu đề tài Những đóng góp luận văn Kết cấu Luận văn CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1.1 Khái niệm, đặc điểm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 1.1.1 Khái niệm quyền địa phương 1.1.2 Khái niệm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 1.1.3 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 11 1.1.4 Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 14 1.2 Chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 18 1.2.1 Quan niệm chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 18 1.2.2 Tiêu chí đánh giá chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 21 1.3 Tính cấp thiết yêu cầu việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 30 1.3.1 Tính cấp thiết việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 30 1.3.2 Yêu cầu việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 31 KẾT LUẬN CHƢƠNG 34 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 35 2.1 Số lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành văn gần 35 2.2 Thực trạng chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 38 2.2.1 Thực trạng chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành tiêu chí trị 38 2.2.2 Thực trạng chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành tiêu chí pháp lý 41 2.2.3 Thực trạng chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành tiêu chí khoa học 50 2.3 Nguyên nhân 54 2.3.1 Các quy định pháp luật chưa đầy đủ, chưa hợp lý, thiếu thống 55 2.3.2 Công tác xây dựng, soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương chưa coi trọng 58 2.3.3 Nhận thức, trình độ chun mơn quan, cá nhân soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật địa phương hạn chế 61 2.3.4 Cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm cho việc xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương hạn hẹp 63 KẾT LUẬN CHƢƠNG 65 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 66 3.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 66 3.2 Đổi quy trình soạn thảo ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 69 3.3 Nâng cao lực, trách nhiệm đội ngũ làm công tác soạn thảo văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 75 3.4 Tăng mức đầu tư kinh phí cho cơng tác văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 78 3.5 Cần có hệ tiêu chí đánh giá chất lượng văn quy phạm pháp luật nói chung, văn quy phạm pháp luật quyền địa phươngnói riêng làm sở đánh giá chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành 79 KẾT LUẬN CHƢƠNG 81 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 thông qua Đại hội lần thứ XI Đảng, đồng thời đáp ứng yêu cầu Nghị số 49-NQ/TW Bộ Chính trị Chiến lược Cải cách Tư pháp đến năm 2020 đưa mục tiêu:“đẩy mạnh công nghiệp hoá, đại hoá đất nước gắn với phát triển kinh tế tri thức, bảo vệ tài nguyên, môi trường,…phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” Trong năm qua Đảng nhà nước ta có biện pháp cụ thể có chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, mở rộng hợp tác quốc tế Tuy nhiên liền với chiến lược ấy, cần phải có hệ thống pháp luật phù hợp, cần đủ nhằm nâng cao vai trò nhà nước pháp luật điều chỉnh mối quan hệ xã hội Pháp luật công cụ thiếu nhà nước phát triển Sự đời Hiến pháp năm 2013 Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013, kỳ họp thứ Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, lần khẳng định vai trò to lớn pháp luật vấn đề xây dựng đất nước Đồng thời để thực Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam năm 2010 định hướng đến năm 2020 theo tinh thần Nghị Quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính Trị cần hiểu nắm rõ vị trí, vai trị VBQPPL đời sống kinh tế, trị Một hệ thống VBQPPL ban hành kịp thời điều tiết vấn đề thực tiễn đặt ra, thể chế hố kịp thời sách Đảng nhà nước góp phần phục vụ đắc lực cho nghiệp phát triển kinh tế - xã hội bền vững địa phương Muốn đạt mục tiêu đó, cần tâm, phối hợp chặt chẽ cấp, ngành từ trung ương đến địa phương trình xây dựng văn Trong tổ chức hoạt động máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống quan CQĐP có vai trị quan trọng việc thi hành đưa pháp luật Nghị Đảng vào sống Các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải vấn đề liên quan đến quyền nghĩa vụ công dân, trực tiếp ban hành VBQPPL nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương, sách Đảng, nhà nước cầu nối nhà nước với nhân dân Trong năm qua hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP có đổi có nhiều tiến bộ, bước nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Tuy nhiên hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP bộc lộ nhiều bất cập so với yêu cầu lý luận thực tiễn Những hạn chế dẫn đến nhiều hệ tiêu cực như: tượng coi thường pháp luật, tội phạm vi phạm pháp luật địa phương có chiều hướng gia tăng Đặc biệt, nạn quan liêu, tham nhũng suy thoái đạo đức, lối sống phận không nhỏ cán bộ, cơng chức CQĐP làm giảm sút lịng tin nhân dân vào đảng, vào quyền Thực trạng hồi chng báo động việc ban hành VBQPPL CQĐP chưa thực đạt chất lượng tốt Từ đó, đặt nhiệm vụ nghiên cứu mặt lý luận thực tiễn vấn đề có liên quan đến chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP Từ có phân tích, đánh giá tình hình ban hành chất lượng VBQPPL CQĐP, đề xuất giải pháp góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL CQĐP Xuất phát từ lý vậy, tác giả chọn đề tài: “Nâng cao chất lượng VBQPPL CQĐP giai đoạn nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học bối cảnh cơng nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập quốc tế Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đến nhu cầu nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL CQĐP có từ lâu trở lên thiết năm gần Trong thực tế có nhiều cơng trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP nói chung chất lượng ban hành VBQPPL CQĐP nói riêng Tiêu biểu như: Một số nghiên cứu hoạt đồng ban hành VBQPPL HDND, UBND kể đến: Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2012): Hội thảo khoa học cấp “Hoàn thiện pháp luật ban hành VBQPPL CQĐP nhìn từ thực tiễn Vĩnh Phúc”, Vĩnh Phúc; Hoàng Minh Hà (2004), Luận văn thạc sĩ luật học, “Một số vấn đề lý luận thực tiễn VBQPPL CQĐP Việt Nam nay”, Hà Nội; Đoàn Thị Tố Uyên (2004), Luận văn thạc sĩ luật học, “Một số vấn đề lý luận thực tiễn xây dựng ban hành VBQPPL Việt Nam nay” Hà Nội; Hoàng Anh Tuấn (2007), “Hoàn thiện chế giám sát VBQPPL CQĐP nước ta nay”, Hà Nội; Trần Mạnh Tuệ (2011), Luận văn thạc sĩ luật học, “VBQPPL hoạt động ban hành VBQPPL cấp quyền thành phố Hải Phòng”, Hà Nội; Các sách chuyên khảo, báo nghiên cứu khoa học như: ThS Nguyễn Thị Phượng, Về xây dựng ban hành VBQPPL bảo đảm quyền công dân CQĐP nay”, Tạp chí quản lý nhà nước, học viện hành chính, số 8/2006; Cao Vũ Minh, “Hoàn thiện quy định việc ban hành VBQPPL CQĐP”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 11/2013; Các nghiên cứu chất lượng VBQPPL kể đến như: PGS.TS Bùi Thị Đào (2008), Luận án tiến sỹ, “Tính hợp pháp tính hợp lý định hành chính”, Hà Nội; PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động VBQPPL”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 23; Đào Minh Thu (2009), Khóa luận tốt nghiệp, “Nâng cao chất lượng vản quy phạm pháp luật CQĐP ban hành”, Hà Nội; Nguyễn Hà Giang (2009), Khóa luận tốt nghiệp, “Chất lượng dự thảo VBQPPL Việt Nam nay”, Hà Nội Một số nghiên cứu khoa học như: Đỗ Đức Hồng Quang (2009), “Quan điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn quản lý nhà nước”, Tạp chí Khoa học ĐKQGHN, Luật học 25/2009; Tiến sỹ Đỗ Ngọc Hải (2008), “Một số tiêu chí để ban hành VBQPPL có chất lượng tốt”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số 5/2008; Như vậy, cơng trình góp phần tạo dựng nên hệ thống sở lý luận thực tiễn cho việc nghiên cứu sau Các nghiên cứu xem xét, đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP góc độ quy định pháp luật thực tiễn ban hành, sở đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP tỉnh, thành phố Tuy nhiên, đến chưa có cơng trình nghiên cứu phân tích, đánh giá chi tiết chất lượng VBQPPL CQĐP ban hành, sở đề xuất kiến nghị để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL CQĐP Đặc biệt bối cảnh Luật ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 có hiệu lực Do đó, đề tài: “Nâng cao chất lượng VBQPPL CQĐP giai đoạn nay” lần nghiên cứu cấp độ luận văn thạc sĩ cách chuyên sâu, toàn diện, hệ thống logic; bảo đảm không bị trùng lặp với cơng trình nghiên cứu cơng bố Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu đề tài Chất lượng VBQPPL CQĐP phạm trù rộng Để đánh giá chất lượng VBQPPL CQĐP ban hành cần dựa tiêu chí: trị, pháp lý khoa học Đề tài tập trung nghiên cứu sâu tình hình ban hành VBQPPL HĐND, UBND cấp ban hành dựa tiêu chí đánh giá chất lượng trên, từ đánh giá thành đạt được, mặt hạn chế tìm phương hướng, biện pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu hoạt động giai đoạn Mục đích nhiệm vụ việc nghiên cứu đề tài Việc nghiên cứu đề tài nhằm mục đích làm sáng tỏ tiêu chí để đánh giá chất lượng VBQPPL nói chung, tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL CQĐP ban hành nói riêng Đánh giá tình hình ban hành VBQPPL CQĐP tồn tại, bất cập quy định pháp luật thực tiễn thi hành quy định pháp luật sở tiêu chí đưa nhằm đánh giá chất lượng VBQPPL Trên sở đề xuất số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL CQĐP giai đoạn Để đạt mục đích cần hồn thành nhiệm vụ sau: Thứ nhất, làm rõ số vấn đề lý luận chung chất lượng VBQPPL CQĐP ban hành bao gồm khái niệm CQĐP; khái niệm, đặc điểm, thẩm 85 17 Trường Đại học Luật Hà Nội (2015), Giáo trình Xây dựng văn pháp luật, NXB Cơng an nhân dân, Hà Nội 2015 18 Trường Đại học Luật Hà Nội(2016), Giáo trình Lý luận chung Nhà nước Pháp luật, NXB Công an nhân dân, Hà Nội 19 Nguyễn Hà Giang (2009), Chất lượng dự thảo văn quy phạm pháp luật Việt Nam nay, Khóa luận tốt nghiệp, Hà Nội 20 Hồng Minh Hà (2004), Một số vấn đề lý luận thực tiễn văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Việt Nam nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 21 Vương Thị Hà (2016), Văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành - thực trạng hướng hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 22 Nguyễn Thị Hường (2013), Chất lượng hoạt động Hội đồng nhân dân huyện Đan Phượng, Luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội 23 Nguyễn Thị Thanh Nhàn (2012), Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng mơ hình tổ chức quyền nơng thơn Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ luật học, Hà Nội 24 Hoàng Thị Hồng Liên (2015), Hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương tỉnh Sơn La, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 25 Nguyễn Thị Như Quỳnh (2013), Chất lượng văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND cấp qua thực tiễn tỉnh Hà Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 26 Đoàn Thị Tố Uyên (2004), Một số vấn đề lý luận thực tiễn xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Việt Nam nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 27 Đào Minh Thu (2009), Nâng cao chất lượng vản quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành, Khóa luận tốt nghiệp, Hà Nội 28 Phạm Thị Duyên Thảo (2012), Giải thích pháp luật Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ luật học, Hà Nội 86 29 Trần Mạnh Tuệ (2011), Văn quy phạm pháp luật hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật cấp quyền thành phố Hải Phòng, Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội 30 Đỗ Ngọc Hải (2008), Một số tiêu chí để ban hành VBQPPL có chất lượng tốt, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số 5/2008 31 Hoàng Ngọc Hải, Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương theo Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, Tạp chí dân chủ pháp luật điện tử 32 Cao Vũ Minh, Hoàn thiện quy định việc ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 11/2013 33 Nguyễn Thị Phượng, Về xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật bảo đảm quyền cơng dân quyền địa phương nay, Tạp chí quản lý nhà nước, số 8/2006 34 Đỗ Đức Hồng Quang (2009), Quan điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn quản lý nhà nước, Tạp chí Khoa học ĐKQGHN, Luật học 25/2009 35 Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn khái niệm VBQPPL nhìn từ góc độ lí luận thực tiễn, Tạp chí Luật học, số 11/2009 36 Bộ Tư pháp (2011), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 37 Bộ Tư pháp (2012), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 38 Bộ Tư pháp (2013), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 39 Bộ Tư pháp (2014), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 40 Bộ Tư pháp (2015), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 41 Bộ Tư pháp (2016), Số liệu tổng kết ngành Tư pháp, Hà Nội 42 Bộ Tư pháp (2015), Những quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, NXB Tư pháp, Hà Nội 43 Bộ Tư pháp (2016), Tổng kết công tác tư pháp năm 2015, nhiệm kỳ 2011-2015; định hướng nhiệm kỳ 2016-2020 nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu công tác năm 2016, Hà Nội 87 44 Bộ Tư pháp (2016), Báo cáo chuyên đề tình hình triển khai thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 văn hướng dẫn thi hành, Hà Nội 45 Bộ Tư pháp (2016), Tài liệu công bố, phổ biến thông tin thống kê năm 2016 Bộ Tư pháp theo lịch phổ biến thông tin thống kê (số liệu năm 2015), Hà Nội 46 Bộ Tư pháp (2017), Tổng kết công tác tư pháp năm 2016 phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2017, Hà Nội Website 47 http://www.moj.gov.vn 48 http://tcdcpl.moj.gov.vn 49 http://vnclp.gov.vn 50 http://thongtinphapluatdansu.edu.vn 51 http://www.daibieunhandan.vn 52 http://www.gso.gov.vn/dmhc2015 53.http://www.daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint.aspx?newsId=3 69038, truy cập ngày 17/3/2016; 54 http://thutuchanhchinh.vn/noidung/tintuc/lists/nghiencuutraodoi/view_ detail.aspx?itemid=61, truy cập ngày 26/11/2014 55 http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/PrintStory.aspx?distribution= 36777&print=true, truy cập ngày 26/3/2015; 56 http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-traodoi.aspx?ItemID=1495, truy cập ngày 20/03/2012 57 http://phapche.hcmussh.edu.vn/?ArticleId=544592e4-5845-4594-9ffef8ada4d9d7c3 58 http://dantri.com.vn/xa-hoi/nam-2015-phat-hien-hang-nghin-van-bantrai-phap-luat-sai-noi-dung-tham-quyen-20160525155332372.htm, truy cập ngày 25/5/2016 59 http://www.daknongdpi.gov.vn/News.aspx?opt=detail&id=701, truy cập ngày 01/4/2016 88 60.http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/18952/Tham_quyen _ban_hanh_van_ban_quy_pham_phap_luat_cua_chinh_quyen_cap_hu yen_cap_xa, truy cập ngày 09/04/2015 61 http://xdpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/Nghien-cuu-trao%C4%91oi.aspx?ItemID=22 62 http://tuphaptamky.gov.vn/2014/news/Nghiep-vu-van-ban/Tiep-tuctrao-doi-ve-khai-niem-van-ban-quy-pham-phap-luat-1359.html, truy cập ngày 18/5/2015 63 http://dantri.com.vn/suc-manh-so/hon-1-3-dan-so-viet-nam-so-huutai-khoan-facebook-20160318135855042.htm, ngày truy cập 18/3/2016 ... hành văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương 14 1.2 Chất lượng văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương ban hành 18 1.2.1 Quan niệm chất lượng văn quy phạm pháp luật quy? ??n... Chương 2: Thực trạng chất lượng văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương ban hành Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương ban hành giai đoạn 7 Chƣơng... pháp luật quy? ??n địa phương ban hành 30 1.3.1 Tính cấp thiết việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quy? ??n địa phương 30 1.3.2 Yêu cầu việc nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp