Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

MẪU BÌA LUẬN ÁN CĨ IN CHỮ NHŨ Khổ 210 x 297 mm NGUYỄN THỊ NGỌC MAI BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ NGỌC MAI CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC KHĨA 11 TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019 TP.HỒ CHÍ MINH, năm BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ NGỌC MAI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số : 62.38.01.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CẢNH HỢP TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019 LỜI CAM ĐOAN Đề tài “VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG” cơng trình tác giả tìm hiểu, nghiên cứu Những nội dung ý tưởng tác giả khác tài liệu tham khảo trích dẫn theo quy định Các kết nghiên cứu trình bày luận án trung thực, khách quan chưa sử dụng để bảo vệ học vị TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng 11 năm 2019 Tác giả luận án Nguyễn Thị Ngọc Mai DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT VIẾT ĐẦY ĐỦ STT VIẾT TẮT Chính quyền địa phương CQĐP Hội đồng nhân dân HĐND Ủy ban nhân dân UBND Ủy ban Thường vụ Quốc hội Quy phạm pháp luật Văn quy phạm pháp luật VBQPPL Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003 Luật 2003 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 Luật 1996 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004 Luật 2004 10 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật 2008 11 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Luật 2015 12 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 13 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính UBTVQH QPPL Luật TCCQĐP Nghị định phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành 34/2016/NĐ-CP Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 14 Nhà xuất Chính trị quốc gia NXB.CTQG MỤC LỤC MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………….1 Tính cấp thiết đề tài …………………………………………………………… Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu luận án ………………………………… 3 Đối tượng phạm vi nghiên cứu …………………………………………………….4 Những điểm luận án 5 Ý nghĩa khoa học thực tiễn luận án ………………………… ……… 6 Kết cấu luận án ………………………………………………………………… TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU … Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1 Tình hình nghiên cứu tổ chức hoạt động quyền địa phương .7 1.2 Tình hình nghiên cứu văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Việt Nam 1.3 Tình hình nghiên cứu tác giả nước tác giả nước văn quy phạm pháp luật quyền địa phương nước ngồi 13 1.4 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 16 Cơ sở lý thuyết phương pháp nghiên cứu 18 2.1 Cơ sở lý thuyết 18 2.2 Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu 19 Giả thuyết nghiên cứu câu hỏi nghiên cứu 20 3.1 Giả thuyết nghiên cứu ………………………… 20 3.2 Câu hỏi nghiên cứu 20 CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRỊ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 21 1.1 Khái quát vị trí, tính chất pháp lý quyền địa phương 21 1.1.1 Vị trí, tính chất pháp lý Hội đồng nhân dân 22 1.1.2 Vị trí, tính chất pháp lý Ủy ban nhân dân 23 1.1.3 Xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính pháp lý quyền địa phương 27 1.2 Khái niệm, đặc điểm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 31 1.2.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 31 1.2.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 34 1.3 Vai trò văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 39 1.3.1 Vai trò quản lý nhà nước xã hội địa phương 39 1.3.2 Vai trò mối quan hệ với văn quy phạm pháp luật quan nhà nước trung ương 41 1.3.3 Vai trò mối quan hệ với nhân dân địa phương đảm bảo quyền người, quyền công dân 42 1.4 Các hình thức văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 43 1.4.1 Nghị Hội đồng nhân dân 43 1.4.2 Quyết định Ủy ban nhân dân 51 1.4.3 Mối quan hệ Nghị Hội đồng nhân dân Quyết định Ủy ban nhân dân .57 1.5 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật khái niệm, đặc điểm, hình thức văn quy phạm pháp luật quyền địa phương… 66 KẾT LUẬN CHƯƠNG 74 CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……………………………………… 75 2.1 Thủ tục xây dựng, ban hành nghị Hội đồng nhân dân ……………… 75 2.1.1 Lập đề nghị xây dựng nghị Hội đồng nhân dân …………………… 75 2.1.2 Chuẩn bị dự thảo nghị Hội đồng nhân dân ………………………….…85 2.1.3 Trình dự thảo nghị lên Hội đồng nhân dân ……………………………….100 2.1.4 Thảo luận ban hành nghị Hội đồng nhân dân ………………….….106 2.1.5 Truyền đạt nghị Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực …… 108 2.2 Thủ tục xây dựng, ban hành định Ủy ban nhân dân …………………109 2.2.1 Đề nghị xây dựng định Ủy ban nhân dân ………………………………109 2.2.2 Chuẩn bị dự thảo định Ủy ban nhân dân ………………………………111 2.2.3 Trình dự thảo định lên Ủy ban nhân dân ………………… ………………119 2.2.4 Thảo luận ban hành định Ủy ban nhân dân ……………… …120 2.2.5 Truyền đạt định Ủy ban nhân dân đến đối tượng thực hiện……………122 2.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật thủ tục xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 123 KẾT LUẬN CHƯƠNG 134 CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ………… 136 3.1 Các yêu cầu văn quy phạm pháp luật quyền địa phương … …136 3.1.1 Yêu cầu tính hợp pháp văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ………………………………………………………………………… ……136 3.1.2 Yêu cầu tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ……………………………………………………………………… …………………150 3.1.3 Mối quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ……………………………………… .159 3.1.4 Nguyên tắc pháp quyền việc xem xét tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương………… …………165 3.2 Hậu pháp lý việc không tuân thủ yêu cầu văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ……………………………………………… 168 3.2.1 Các chế tài pháp lý văn quy phạm pháp luật không hợp pháp không hợp lý quyền địa phương………………………… ……… …… 168 3.2.2 Nguyên tắc áp dụng chế tài pháp lý văn quy phạm pháp luật không hợp pháp quyền địa phương …………………………… …………… 179 3.2.3 Nguyên tắc áp dụng chế tài văn quy phạm pháp luật không hợp lý quyền địa phương ……………………………………… ……………182 3.2.4 Xử lý xung đột tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ……………………… ……………………… 185 3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ………………………………………… 186 KẾT LUẬN CHƯƠNG 190 DANH MỤC CƠNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO CÁC PHỤ LỤC Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn HĐND UBND Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL số nước giới Phụ lục 1.3: Kết rà soát sơ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết ban hành biện pháp, sách thi hành luật Quốc hội khóa XIV thơng qua kỳ họp thứ đến kỳ họp thứ Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL HĐND UBND cấp ban hành Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương nơng thơn Phụ lục 1.6: Danh mục văn quy định chi tiết khơng đảm bảo tính khả thi, tính thống nhất, đồng Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê hoạt động thẩm định VBQPPL cấp quyền địa phương Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê pháp chế địa phương Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật thẩm quyền, nội dung MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa định hướng lớn xuyên suốt Đảng Nhà nước ta, ghi nhận Văn kiện Đảng pháp luật nhà nước thời kỳ cách mạng Việt Nam Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Đảng lãnh đạo”1 Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện với tinh thần “thượng tôn pháp luật” tất chủ thể xã hội, kể quan máy nhà nước Ở nước ta, quyền địa phương (CQĐP) chỉnh thể thống nhất, bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND), phận hợp thành quan trọng quyền nhà nước thống nhân dân Các định quan nhà nước có tác động lớn đến đời sống hàng ngày cá nhân, tổ chức, giữ vai trò quan trọng việc thiết lập trật tự, kỷ cương địa phương phục vụ cho công xây dựng phát triển kinh tế- xã hội “Một nhà nước muốn mạnh cần có vững CQĐP Một thái bình thịnh trị nước có thơn, xã, huyện, tỉnh, người dân hài lòng với quyền”2 Và để thực hiệu chức năng, nhiệm vụ mình, CQĐP có nhiều việc phải làm, có nhiệm vụ quan trọng ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) công cụ chủ yếu để quản lý tốt phát triển bền vững Sự đời Hiến pháp 2013 tạo điểm nhấn quan trọng nhận thức mối quan hệ trung ương địa phương CQĐP khơng độc lập với quyền trung ương, chịu chi phối, quản lý trung ương lần nguyên tắc phân quyền trung ương địa phương khẳng định mà không dừng lại mức độ phân cấp quản lý trước Điều đặt yêu cầu VBQPPL CQĐP phải bám sát, thể đầy đủ quy định hiến pháp, bảo đảm tính pháp chế, pháp quyền xây dựng, thi hành pháp luật, Trong năm gần đây, việc ban hành VBQPPL CQĐP thực tương đối có hiệu Đa số VBQPPL CQĐP ban hành đáp ứng yêu cầu đặt địa phương, góp phần không nhỏ vào thành tựu mặt nước nói chung địa phương nói riêng Thủ tục xây dựng, ban hành thực theo quy định pháp luật hành, ngày vào nề nếp Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt cơng tác nhiều hạn chế, làm giảm sút Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.175 Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật quyền địa phương”, số 8/2003, Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành VBQPPL”, tr.8 hiệu hoạt động CQĐP tổ chức bảo đảm thi hành hiến pháp pháp luật địa phương Có thể nêu số hạn chế pháp luật thể khía cạnh sau: Một là, ban hành VBQPPL khơng thẩm quyền; nội dung văn trái pháp luật, khơng có tính khả thi Một số địa phương gặp khó khăn việc xác định nội dung cấp huyện, cấp xã ban hành hình thức VBQPPLtheo quy định Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn để bãi bỏ VBQPPL HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành trước ngày Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, Vẫn tình trạng chép lại quy định văn Chính phủ, Bộ, ngành trung ương, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà khơng có giá trị gia tăng4 Hai là, tình trạng VBQPPL CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh quy định pháp luật trình tự xây dựng, ban hành văn Luật 2015 bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm định, thơng qua sách) trước soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo nghị Tuy nhiên, triển khai thực quy định này, địa phương thường cho phạm vi nghị cần phải lập đề nghị chưa phù hợp có nghị HĐND chủ yếu quy định biện pháp tổ chức thi hành, không làm phát sinh sách phải lập đề nghị xây dựng văn Bên cạnh đó, pháp luật hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn: số VBQPPL mà sách rõ ràng, tiến hành soạn thảo theo quy định Luật 2015, việc xây dựng, ban hành văn phải thực đầy đủ quy trình lập đề nghị xây dựng văn Hoặc việc giao quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị mà thẩm tra khó bảo đảm tính khách quan, độc lập hoạt động thẩm tra; đồng thời quy định khơng bảo đảm tính liên tục suốt q trình xây dựng dự thảo từ đề xuất, soạn thảo, trình giai đoạn chỉnh lý dự thảo Đặc biệt hạn chế tính chủ động trách nhiệm đến quan trình dự thảo, Ba là, chất lượng VBQPPL CQĐP đánh giá chủ yếu hai khía cạnh: hợp pháp hợp lý Trong thời gian qua, CQĐP cấp có nhiều biện pháp để hạn chế tình trạng VBQPPL ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp tính hợp lý Tuy nhiên, thực tế nhiều văn ban hành khơng đáp ứng yêu cầu việc xử lý văn khiếm khuyết chưa thực triệt để, Những vướng mắc, bất cập thực tế nêu có nguyên nhân đến từ hạn chế hệ thống pháp luật, quy định pháp luật chưa đảm bảo tính thống nhất, Phương Thảo, Một số kết thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004, Trang Web Ban Nội trung ương, thứ Tư, 08/01/2014, [http://noichinh.vn/nghien-cuutrao-doi/201401/] (truy cập 20/3/2019) đồng bộ; thẩm quyền ban hành chưa phù hợp: có nhiều chủ thể ban hành VBQPPL chí đến tận CQĐP cấp xã Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện trao nhiều nhiệm vụ quan trọng lại khơng có thẩm quyền ban hành VBQPPL; nhiều văn quan nhà nước trung ương vi phạm pháp luật điều kéo theo VBQPPL CQĐP ban hành vi phạm theo; có VBQPPL CQĐP ban hành chưa tuân thủ đầy đủ giai đoạn, bước mà pháp luật quy định Nhất chưa lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp VBQPPL ban hành, chưa trọng việc lấy ý kiến chuyên gia, nhà khoa học địa phương; pháp luật hành quy định việc xem xét, xử lý trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật, thực tế, năm có hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật ban hành gây thiệt hại nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức cơng dân mà khơng có bị xử lý, có phê bình, rút kinh nghiệm Đây nguyên nhân quan trọng tình trạng vi phạm pháp luật hoạt động ban hành VBQPPL CQĐP Ở nước ta, nay, Tòa án khơng có quyền xét xử VBQPPL bị cho trái pháp luật làm thiệt hại quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân quy định nhiều nước giới Và nguyên nhân vi phạm pháp luật hoạt động ban hành VBQPPL nước ta không xử lý triệt để, v.v Những phân tích cho thấy, cơng tác quan trọng CQĐP phải tiếp tục đổi mới, hoàn thiện Việc nghiên cứu cách toàn diện thẩm quyền, thủ tục tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL CQĐP bị khiếm khuyết đưa kiến nghị pháp luật để hồn thiện việc làm mang tính cấp thiết lý luận thực tiễn, góp phần đảm bảo “pháp luật vừa công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa công cụ để nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5 Nếu thời gian trước có ý kiến cho xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội pháp luật” với phát triển xã hội nay, với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có lẽ mục đích đáp ứng u cầu xã hội, phục vụ người dân phải ưu tiên hàng đầu6 Vì vậy, nâng cao chất lượng hiệu thi hành VBQPPL CQĐP yêu cầu cần phải đặt Với lý trên, nghiên cứu sinh định chọn: Văn quy phạm pháp luật quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu luận án 2.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích luận án làm rõ sở lý luận, sở thực tiễn thực trạng việc thực Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62 Bộ Tư pháp Dự án phát triển lập pháp quốc gia Việt Nam (NLD), “Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004 Luật ban hành VBQPPL năm 2008”, tr.92 ... pháp luật quy n địa phương 31 1.2.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật quy n địa phương 31 1.2.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật quy n địa phương 34 1.3 Vai trò văn quy phạm pháp. .. hình thức văn quy phạm pháp luật quy n địa phương Chương 2: Thủ tục xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật quy n địa phương Chương 3: Các yêu cầu văn quy phạm pháp luật quy n địa phương hậu... tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quy n địa phương ……………………………………… .159 3.1.4 Nguyên tắc pháp quy n việc xem xét tính hợp pháp tính hợp lý văn quy phạm pháp luật quy n địa phương ………