Lập ngân sách truyền thống chưa đáp ứng được ba mục tiêu và bốn yêu cầu của quản lý chi tiêu công hiện đại

I- Khung lý thuyết: Các cách lập ngân sách 1.1 Cơ chế soạn lập ngân sách truyền thống 1.1.1 Khái niệm: Cơ chế soạn lập ngân sách truyền thống: Đó thơng lệ hay thủ tục Chính phủ quy định để định lượng tiền chi cân đối thu chi ngân sách, phân bổ ngân sách cân đối cho hoạt động tổ chức công cộng 1.1.2 Quy trình soạn lập ngân sách: Việc soạn lập ngân sách thường thưc theo hai quy trình: • Quy trình từ xuống bao gồm: (i) xác định tổng nguồn lực chi tiêu kỳ ngân sách (dựa khn khổ kinh tế vĩ mơ hợp lí); (ii) xác định hạn mức chi tiêu cho ngành địa phương tương ứng với thứ tự ưu tiên Chính phủ; • Quy trình từ lên bao gồm: việc ngành địa phương hoạch định dự trù kinh phí cho chương trình chi tiêu kỳ ngân sách khn khổ hạn mức chi tiêu phân bổ Hai quy trình thực đan xem thông qua hàng loạt lần đàm phán tổng hợp ngân sách quan phân bổ trung ương đơn vị cấp đạt trí bên 1.1.3 Trình tự soạn lập ngân sách • Xây dựng khng khổ kinh tế vĩ mơ; • Soạn thảo thơng tư hay thơng báo ngân sách, quy định rõ mức trần chi tiêu cho ngành hướng dẫn việc soạn lập ngân sách ngành; • Các bộ, ngành địa phương dự thảo ngân sách dựa văn hướng dẫn đó; • Đàm phán ngân sách bộ, ngành địa phương với Bộ Tài Chính; • Chính phủ quan chức trung ương hoàn tất lần cuối dự thảo ngân sách trình Quốc hội; • Quốc hội thơng quan ngân sách hàng năm 1.1.4 Nhược điểm của chế soạn lập ngân sách trùn thớng • Tách rời sách, việc lập kế hoạch lập ngân sách • Khơng đảm bảo tính kế thừa kế hoạch ngân sách năm • Q trình lập ngân sách truyền thống thường phát sinh tượng dự toán theo kiểu điều chỉnh tăng dần • Việc đàm phán bộ, ngành địa phương với Bộ Tài Chính thiếu sở minh bạch • Ngân sách truyền thống tách roài chi thường xuyên chi đầu tư Các mục tiêu và yêu cầu của quản lý chi tiêu công hiện đại 2.1 Ba mục tiêu của quản lý chi tiêu công hiện đại - Kỷ luật tài khoá tổng thể việc quản lý nhu cầu có tính cạnh tranh lẫn nhau, thường vượt giới hạn ngân sách cho phép, nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, tức không bị thâm hụt lớn đến mức không bền vững Thể qua: + Trần ngân sách: phép chi tiêu giới hạn ngân sách + Vẫn phép thâm hụt phải có tỉ lệ khống chế định, khơng để rơi vào ngưỡng an tồn - Hiệu phân bổ nguồn lực: Chính phủ phải xác định thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực phù hợp với chiến lược quốc gia, ngành tỉnh - Hiệu hoạt động: làm để quan cung ứng dịch vụ cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng có kết cao phạm vị ngân sách cho trước, hoặc đạt kết cho trước với chi phí thấp 2.2 Bốn yêu cầu của quản lý chi tiêu công hiện đại - Tính trách nhiệm: quan cung ứng dịch vụ cơng chức nhà nước phải có trách nhiệm thực nhiệm vụ nằm bổn phận giải trình hậu định mà đưa Theo quá trình hoạch định chính sách, Tính trách nhiệm gồm phận cấu thành: • Trách nhiệm trước: phải lường trước tác động xảy đưa định chi tiêu • Trách nhiệm sau hay Trách nhiệm giải trình: Cơ quan sử dụng ngân sách phải có trách nhiệm báo cáo định kỳ việc sử dụng cơng quỹ vào việc đạt kết Trách nhiệm giải trình khơng dừng lại việc có báo cáo hình thức theo quy định mà còn bao hàm việc sẵn sàng trả lời chất vấn mọi đối tượng xã hội việc chi tiêu Theo đới tượng, trách nhiệm gồm hai khía cạnh: • Trách nhiệm đối nội: trách nhiệm quan chủ quản cấp trên, mọi cán công chức phải chịu đánh giá quan cấp kết hoạt động mình, mọi kết khen thưởng, đề bạt hay kỷ luật phải dựa kết hoạt động cá nhân • Trách nhiệm đối ngoại trách nhiệm cán quan công quyền đối - - - với tổ chức, quan khác người dân nói chung Tính minh bạch: nghĩa mọi thơng tin cơng khai hóa Các thơng tin công bố kịp thời, đáng tin cậy dễ hiểu nhằm đảm bảo mọi tầng lớp dân cư tham gia theo dõi giảm sát chi tiêu công cộng Tính tiên liệu: mọi luật lệ hay quy định chi tiêu công cộng phải rõ ràng, có báo cáo trước thực thi cách thống nhất, có hiệu lực Thiếu khả tiên liệu quan cơng quyền khó xây dựng kế hoạch chi tiêu phù hợp với chiến lược quốc gia, khu vực tư nhân cũng thiếu báo quan trọng ý đồ chiến lược phát triển Chính phủ để điều chỉnh định sản xuất đầu tư Sự tham gia của xã hội: Tất mọi đối tượng chịu tác động hoặc có liên quan đến chương trình chi tiêu phải sử dụng kênh để có tiếng nói việc xây dựng, thực giám sát đánh giá chương trình chi tiêu Có đảm bảo chương trình chi tiêu thực đáp ứng mong đợi người thụ hưởng đảm bảo dân biết, bàn kiểm tra hoạt động phủ Chứng minh cách lập ngân sách truyền thống chưa đáp ứng ba mục tiêu bốn yêu cầu quản lý chi tiêu công đại - Thứ nhất, lập ngân sách truyền thống tách rời sách, việc lập kế hoạch lập ngân sách: Trong phủ tập trung vào việc xây dựng thực kế hoạch trung hạn năm, sách Chính phủ đề thường có tác dụng kéo dài nhiều năm ngân sách lại xây dựng cho năm Mối liên hệ ngân sách hàng năm với việc thực mục tiêu kế hoạch năm không rõ ràng Khi lập kế hoạch ngân sách, quan kế hoạch thường đưa mục tiêu, kế hoạch lớn khơng tính tốn cân đối xem Việt Nam có đủ tài thực hay khơng Nếu thực quy trình lập kế hoạch từ lên, nghĩa giao hết quyền lập ngân sách cho đơn vị chi tiêu cơng dẫn đến tình trạng đơn vị cấp khai khống tiền cần có, xin nhiều nguồn thực cần chi Hậu sách tài trợ vài năm sau bị cắt bỏ tùy tiện tình hình ngân sách khơng cho phép Khi không đủ ngân sách, kế hoạch bị treo, sách bị bóp méo, ngân sách thực khơng quy định Điều vi phạm mục tiêu quản lý chi tiêu cơng, đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể vi phạm yêu cầu đảm bảo tính trách nhiệm quản lý chi tiêu công đại - Thứ hai, lập ngân sách truyền thống không đảm bảo được tính kế thừa kế hoạch ngân sách các năm: Ngay soạn lập ngân sách có tham chiếu đến tiêu kế hoạch năm hay chương trình, chiến lược phủ, kế hoạch trung hạn mang tính định kỳ năm, tức hết thời kỳ năm chuyển sang xây dựng kế hoạch năm Trong đó, ngân sách ngân sách hàng năm cơng trình thường kéo dài nhiều năm Độ rủi ro cơng trình lớn, nguy dở dang nhiều Khi phê duyệt vốn để khởi cơng, nhà lập ngân sách khơng dự đốn trước biến động kinh tế, nên công trình bị kéo dài khơng đủ vốn để hồn thành dẫn đến cơng trình bị dở dang Điều vi phạm mục tiêu đảm bảo hiệu phân bổ nguồn lực tính tiên liệu quản lý chi tiêu công đại - Thứ ba, quá trình lập ngân sách truyền thống thường phát sinh hiện tượng dự toán theo kiểu điều chỉnh tăng dần, không đảm bảo hiệu phân bổ nguồn lực: Điều có nghĩa là, thay tìm cách nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực hay nâng cao mức đầu có nhà lập ngân sách lại hướng tới việc điều chỉnh số liệu dự toán năm sau lên chút so với số liệu năm trước, tùy theo điều kiện cụ thể ngành dự báo khả huy động nguồn thu Các nhà lập ngân sách khơng tính đến chuyển dịch cấu kinh tế mà tư ngân sách theo lối mòn, ưu tiên chiến lược qua thời kỳ Khi dự toán chi vượt tổng mức chi tiêu dự kiến việc cắt giảm ngân sách cho ngành, vùng diễn tùy tiện, thiếu hẳn lý giải rõ ràng nguyên nhân cắt giảm ngành hay ngành khác Do đó, phân bổ tiêu theo ưu tiên chiến lược không đảm bảo, dàn trải chi tiêu tránh khỏi - Thứ tư, việc đàm phán ngân sách các Bộ, ngành địa phương với Bộ tài thiếu sở minh bạch: Đó áp đặt chủ quan, ý chí quan chức trung ương bộ, ban ngành hoặc địa phương cấp Cơ sở đàm phán ngân sách đơn vị chi tiêu công Bộ tài chế “xin – cho” Vì việc phân bổ ngân sách bị chi phối lớn đơn vị chi tiêu cơng có nhiều ảnh hưởng tùy tiện quan chức trung ương Cơ chế làm tổn hại lớn đến công khai minh bạch, mầm mồng cho tham nhũng, hối lộ Điều vi phạm tính minh bạch tính tiên liệu yêu cầu quản lý chi tiêu công đại - Cuối , ngân sách truyền thống tách rời chi thường xuyên chi đầu tư: Hầu hết cơng trình hạ tầng cơng cộng đòi hỏi ngồi chương trình đầu tư mang tính trung hạn còn phải có khoản chi thường xun để vận hành bảo dưỡng cơng trình sau chúng xây dựng xong Tuy nhiên, với cách lập ngân sách truyền thống, hai loại tiêu xây dựng cách độc lập với Về tính chất hai khoản chi, chi đầu tư xuất trước, cơng trình bắt đầu đưa vào sử dụng xuất nhu cầu chi thường xuyên Chi đầu tư thường kéo dài công trình bị chậm tiến độ, còn chi thường xuyên thường lường trước khoản chi Hai khoản chi không xuất lúc bảng kế hoạch ngân sách hàng năm Thứ hai tổ chức lập ngân sách, Bộ kế hoạch đầu tư chịu trách nhiệm quản lý phân bổ chương trình đầu tư còn cơng cộng chi thường xuyên lại Bộ Tài đảm nhận Việc phối hợp quan chức Việt Nam thường kém nên làm cho chi đầu tư chi thường xuyên tách rời Kết là, khoản chi thường xuyên hàng năm thiếu hẳn phần dự toán chi vận hành bảo dưỡng cho cơng trình cơng cộng đưa vào hoạt động Đây lãng phí lớn nguồn lực vốn eo hẹp ngân sách nhà nước, cơng trình cơng cộng khơng thể phát huy tối đa cơng suất mình, chí còn xuống cấp nhanh sau xây dựng xong thiếu tu bảo dưỡng thường xuyên Điều vi phạm mục tiêu đảm bảo hiệu hoạt động, đảm bảo hiệu phân bổ nguồn lực yêu cầu tham gia xã hội quản lý chi tiêu công đại Lập ngân sách truyền thớng - Tách rời sách, lập kế hoạch lập ngân sách; Thiếu tính kế thừa kỳ kế hoạch; cách lập ngân sách theo kiểu điều chỉnh tăng dần; tách bạch chi thường xuyên chi đầu tư Lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ( MTEF) - Soạn lập ngân sách bối cảnh trung hạn ( 3-5 năm) phê chuẩn ngân sách năm: Ngân sách hàng năm đặt bối cảnh trung hạn nên Quốc hội hay Chính phủ - Cơ chế đối thoại Bộ, ngành địa phương yếu, thiếu tính minh bạch -> xuất chế xin cho, đơn vị chi tiêu công không đàm phán nói lên nhu cầu nhận thức rõ tiếp tục chi tiêu cách quán với kế hoạch trung hạn năm Ngoài còn khắc phục tách bạch giai đoạn lập NS truyền thống - Ngân sách Nhà nước tổng hợp từ bên đưa lên Việc điều chỉnh số dự toán dựa sở thực theo quy định chặt chẽ nhằm khắc phục tình trạng chế xin cho Đảm bảo phân bổ nguồn lực cho lĩnh vực mà địa phương ưu tiên Việc tái phân bổ ngân sách cũng thực cách minh bạch, có luận chứng khơng phải cắt giảm tùy tiện 2.2 Thực trạng lập ngân sách và quản lý chi tiêu công tại Việt Nam Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 Quốc hội ban hành ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 Luật thay Luật ngân sách nhà nước năm 1996 luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật ngân sách nhà nước năm 1998 Sau năm vào thực hiện, Luật NSNN phát huy tác dụng tích cực việc đổi công tác quản lý điều hành NS, góp phần quan trọng ổn định phát triển tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, qua thực tế triển khai Luật NSNN dần bộc lộ bất cập như: vấn đề quy định quyền trách nhiệm cấp, ngành định NS, cơng tác kiểm sốt, chất lượng hiệu chi NSNN đặc biệt vấn đề phân cấp NS còn thiếu chặt chẽ Hiện nay, Bộ Tài Bộ Kế hoạch & Đầu tư tiến hành dự thảo Luật Ngân sách có sửa đổi bổ sung số điều 2.2.1- Khuôn khổ pháp lý - Luật NSNN sửa đổi Quốc hội thông qua tháng 12/2002 có hiệu lực từ năm tài khóa 2004 Luật xây dựng sở kế thừa điểm mạnh luật NSNN 1996, củng cố tảng pháp lý cho hoạt động quản lý ngân sách bốn khía cạnh quan trọng: + Làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm: Luật NSNN thể quy định rõ quyền Quốc hội việc định nội dung dự toán NSNN, làm rõ phân chia trách nhiệm Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư cũng Bộ, ngành Trung ương quyền địa phương + Tăng cường phân cấp: Luật tiếp tục làm rõ vai trò trách nhiệm Trung ương cấp quyền địa phương Cụ thể, tỉnh trao nhiều thẩm quyền nghĩa vụ rõ ràng phân bổ NS, ưu tiên nguồn lực Họ cũng trao nhiều thẩm quyền nghĩa vụ cụ thể để huy động nguồn lực, với việc số nguồn thu thuế trước quyền Trung ương thu nhiệm vụ chia sẻ Trung ương địa phương + Thúc đẩy cải cách hành chính: Đơn giản hóa thủ tục quản lý tài công tăng cường chế độ báo cáo Các đơn vị sử dụng NS cấp giao nhiều quyền quản lý sử dụng NS, với việc giảm số lượng hạng mục chi tiêu bị khống chế theo dự toán cần kiểm soát từ mục xuống còn nhóm mục + Tăng cường sự minh bạch và trách nhiệm giải trình: Luật củng cố phát huy nỗ lực thực gần nhằm nâng cao tính minh bạch trách nhiệm giải trình tài Theo đó, ngân sách công bố sau phê duyệt, với tất thủ tục quy định 2.2.2- Phương thức soạn lập ngân sách quản lý chi tiêu cơng 2.2.2.1- Lập Ngân sách Việt Nam có hệ thống NSNN thống Luật NSNN năm 2002 quy định Bộ Tài quan đầu mối chịu trách nhiệm lập phân bổ ngân sách Tuy nhiên, Việt Nam còn tồn hệ thống “lập ngân sách kép”, Bộ Tài (và quan Tài địa phương) chuẩn bị khung kế hoạch tài chung dự tốn ngân sách thường xuyên, còn Bộ Kế hoạch Đầu tư (và quan Kế hoạch Đầu tư địa phương) lập chương trình đầu tư cơng ngân sách đầu tư, bao gồm chi đầu tư phát triển dự án viện trợ Để cho hệ thống “ngân sách kép” triển khai bền vững, Việt Nam cần củng cố chế phối hợp kế hoạch ngân sách: ngân sách thường xuyên ngân sách đầu tư phát triển chức tài chức kế hoạch – đầu tư cấp quyền Trong giai đoạn này, phương thức soạn lập ngân sách có bước tiến đáng kể so với giai đoạn trước như: - Soạn lập NS dần có liên kết kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực khuôn khổ kinh tế vĩ mơ; có gắn kết với khn khổ chi tiêu trung hạn - NSNN xây dựng vào năm thời kỳ ổn định ngân sách (trước NSNN soạn lập hàng năm) Cơ quan Tài cấp phối hợp với quan Kế hoạch Đầu tư tổ chức làm việc với UBND cấp trực tiếp, quan, đơn vị cấp dự toán NS Đối với năm thời kỳ ổn định NS, làm việc có đề nghị Quy định cho thấy, dự tốn ngân sách thiết lập dựa theo lý thuyết MTEF Tuy nhiên, cũng nét phác thảo ban đầu Trên thực tế, gần hàng năm địa phương phải “bảo vệ ngân sách” - Soạn lập NS có phối hợp kế hoạch chi thường xuyên chi đầu tư Tại Việt Nam có Bộ riêng biệt Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tư NS tách riêng chi thường xuyên chi đầu tư phát triển Khi khơng có Bộ NS thống nhất, cần phải có biện pháp mạnh mẽ để phối hợp công việc thuộc chức hai Bộ cấp Trung ương sở địa phương Hiện có số chế phối hợp hai khâu (Điều 21, 23 Luật NSNN quy định rõ Nghị định 60/NĐ-CP) Tuy nhiên, phạm vi Nghị định 60/NĐ-CP chia trách nhiệm công tác lập kế hoạch tài thiết lập chế cho trình đối thoại làm việc chung hai bên Khắc phục tình trạng này, Chính phủ thành lập nhóm làm việc liên Bộ kế hoạch chi tiêu trung hạn, bao gồm quan chức cấp cao Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư Trong phạm vi nguồn ngân sách giao ổn định từ 3-5 năm, Bộ, ngành, địa phương chủ động xây dựng định mức phân bổ NS, giao dự toán thu - chi NS cho đơn vị dự toán trực thuộc NS cấp Các định mức phân bổ dự toán chi NS có điều chỉnh, thay đổi phù hợp với thực tế, khơng còn mang tính bắt buộc địa phương đơn vị (chỉ mang tính hướng dẫn, tham khảo) 2.2.2.2-Quản lý chi tiêu cơng Luật NSNN năm 2002 mở rộng nguyên tắc chủ động ngân sách chi thường xuyên tất đơn vị thụ hưởng ngân sách Cụ thể số lượng khoản chi ngân sách kiểm soát giảm từ mục xuống còn nhóm mục, có nhóm mục chi thường xuyên "chi cho người" "chi hoạt động bảo dưỡng" "chi khác" Hơn nữa, hệ thống định mức phân bổ ngân sách thay đổi (mặc dù định mức sở vật chất còn tồn tại) Qua đó, Luật NSNN quy định thêm quyền chủ động ngân sách cho đơn vị thụ hưởng ngân sách phạm vi rộng 2.2.3 Những tồn tại lập ngân sách và quản lý chi tiêu công Từ sau Luật NSNN ban hành, quy trình NSNN luật hóa có cải cách tập trung khâu lập NSNN Tuy nhiên, với phương thức soạn lập NSNN thực thời gian qua nảy sinh nhiều tồn tại: - - - - Quản lý NS dựa theo phương thực lập NS theo khoản mục đầu vào, không trọng đến đầu kết việc thực mục tiêu chiến lược ưu tiền quốc gia Soạn lập NS thiếu mối liên kết chặt chẽ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực khuôn khổ kinh tế vĩ mô dự báo nên dẫn đến kết ngân sách nghèo nàn Khuôn khổ ngân sách chi năm, lập ngân sách tập trung vào vấn đề vĩ mô ngắn hạn Tính minh bạch trách nhiệm khơng thực nghiêm túc,một số khoản mục đưa vào thực mà không công bố, đồng thời hạn chế tham gia xã hội vào quy trình ngân sách Còn có chồng chéo chức nhiệm vụ Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư lập dự toán NSNN Cơ chế phân bổ nguồn lực còn kém hiệu ... biết, bàn kiểm tra hoạt động phủ Chứng minh cách lập ngân sách truyền thống chưa đáp ứng ba mục tiêu bốn yêu cầu quản lý chi tiêu công đại - Thứ nhất, lập ngân sách trùn thớng tách rời... mục tiêu đảm bảo hiệu hoạt động, đảm bảo hiệu phân bổ nguồn lực yêu cầu tham gia xã hội quản lý chi tiêu công đại Lập ngân sách truyền thống - Tách rời sách, lập kế hoạch lập ngân sách; ... cách lập ngân sách truyền thống, hai loại tiêu xây dựng cách độc lập với Về tính chất hai khoản chi, chi đầu tư xuất trước, cơng trình bắt đầu đưa vào sử dụng xuất nhu cầu chi thường xuyên Chi