KINH NGHIỆM XÂY DỰNG VÀ TRIỂN KHAI KẾ HOẠCH CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở CẤP TỈNH

Nhờ đã thiết lập được các phương pháp và công cụ cho các hoạt động CCHC cơ bản này, việc hỗ trợ kỹ thuật của giai đoạn 1 thuộc Chương trình hỗ trợ cải cách hành chính của Chính phủ Đan M

KINH NGHIỆM XÂY DỰNG

VÀ TRIỂN KHAI KẾ HOẠCH CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

Ở CẤP TỈNH

Trong khuôn khổ Chương trình Quản trị Nhà nước và Cải cáchHành chính do Đan Mạch tài trợ (GOPA I, giai đoạn 2008-2011)

Hà Nội 2013

KINH NGHIỆM XÂY DỰNG VÀ TRIỂN KHAI KẾ HOẠCH CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở CẤP TỈNH

Trong khuôn khổ Chương trình Quản trị Nhà nước và

Cải cách Hành chính do Đan Mạch tài trợ (GOPA I, giai đoạn 2008-2011)

Nhóm biên soạn:

TS Nguyễn Khắc Hùng (Đồng Chủ biên)

TS Yeow Hua Poon (Đồng Chủ biên)

TS Đinh Duy Hòa

ThS Nguyễn Tiến Dũng

TS Nguyễn Xuân Nguyên

Sở Nội vụ các tỉnh Lào Cai, Lai Châu, Điện Biên, Đắk Lắk, Đắk Nông

Giai đoạn I của Chương trình “Quản trị Nhà nước và Cải cách Hành chính” (GOPA I) do Đan Mạch tài trợ với ngân sách 70 triệu Cu ron được thực hiện từ năm 2008 đến 2011 GOPA I bao gồm (1) Trụ cột Cải cách Hành chính (CCHC) hỗ trợ các sáng kiến cải cách hành chính tại 5 tỉnh vùng xa là Điện Biên, Lào Cai, Lai Châu, Đắk Lắk và Đắk Nông; và (2) Trụ cột về Quản trị Nhà nước và Giáo dục hỗ trợ tăng cường cho Quốc hội cũng như nghiên cứu về quyền con người và giáo dục tại các trường đại học ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh

Các quan điểm và ý kiến nêu trong cuốn sách này là của các tác giả và không thể hiện ý kiến hay quan điểm chính thức của chính quyền 5 tỉnh tham gia Chương trình, của Chính phủ Việt Nam, hay của Đại sứ quán Đan Mạch tại Việt Nam

PRACTICES AND KEY LEARNINGS

FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE

PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance and

Public Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Ha Noi 2013

PREFACE

NỘI DUNG

Danh mục các sơ đồ 5

Danh mục các bảng 5

Danh mục các hộp 6

Danh mục những từ viết tắt 6

Lời cảm ơn 7

Giới thiệu 9

Chương 1: Tổng quan về CCHC 13

1.1 CCHC là gì? 13

1.2 Kinh nghiệm CCHC trên thế giới và Việt Nam 18

1.3 CCHC ở địa phương nước ta 21

Chương 2: Lập kế hoạch CCHC 25

2.1 Mục đích và yêu cầu lập kế hoạch CCHC 26

2.2 Quy trình và công cụ lập kế hoạch CCHC 28

2.3 Xây dựng chỉ số đầu vào, đầu ra, kết quả 30

Chương 3: Thực hiện CCHC 37

3.1 Những đối tượng tham gia CCHC 37

3.2 Phân công và phối hợp trong thực hiện 40

3.3 Cơ chế điều hành và quản lý thực hiện CCHC 48

Chương 4: Theo dõi, đánh giá và báo cáo về CCHC 51

4.1 Theo dõi và đánh giá CCHC 51

4.2 Viết báo cáo về CCHC 56

Chương 5: Xây dựng năng lực cán bộ, công chức trong CCHC 59

5.1 Khái niệm năng lực 59

Chương 6: Thu hút sự tham gia và tham vấn của tổ chức và công dân 73

6.1 Thông tin, tuyên truyền về CCHC 73

6.2 Tham vấn tổ chức và công dân 76

6.3 Thu hút sự tham gia của người dân 78

Kết luận 81

Danh mục tài liệu tham khảo 84

Các phụ lục 86

Phụ lục 1: Kinh nghiệm cải cách hành chính trên thế giới 86

Phụ lục 4.1: Bảng phân công theo dõi thực hiện kế hoạch CCHC 93

Phụ lục 4.2: Các công cụ kỹ thuật 96

Phụ lục 4.3: Mẫu ghi chép phỏng vấn 97

Phụ lục 4.4: Mẫu Phiếu điều tra công dân về chất lượng hoạt động của đơn vị “Một cửa” cấp xã 99

Phụ lục 4.5: Quy định nhiệm vụ (TOR) 104

Phụ lục 4.6: Theo dõi thực hiện CCHC hàng tháng theo kỹ thuật “Tín hiệu đèn giao thông” 110

Phụ lục 4.7: Báo cáo kiểm điểm hoạt động Quý .111

Phụ lục 4.8: Báo cáo kiểm điểm/đánh giá thực hiện kế hoạch CCHC (6 tháng/ hàng năm) 113

Phụ lục 4.9: Danh mục câu hỏi phỏng vấn CBCC về CCHC 115

Phụ lục 4.10: Danh mục câu hỏi phỏng vấn người dân 116

Phụ lục 5.1: Năng lực quản lý 117

Phụ lục 5.2: Khung năng lực 4 nhóm CBCC của TP HCM 124

Phụ lục 5.3: Danh mục chi tiết kiến thức, kỹ năng và thái độ trong các mô đun đào tạo cho CBCC Thành phố Hồ Chí Minh 129

Phụ lục 5.4: Danh mục 20 mô đun đào tạo công chức chính quyền Thành phố HCM 136

Phụ lục 5.5: Đề cương chi tiết khóa tập huấn 137

Tình huống CCHC của các tỉnh thuộc chương trình: 143

Tình huống 1: Đắk Nông nâng cao năng lực lập kế hoạch cải cách hành chính

Tình huống 2: Đắk Nông tăng cường cải cách hành chính nhằm nâng cao Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh

Tình huống 3: Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tỉnh Lai Châu trong Chương trình GOPA giai đoạn 2007-2011

Tình huống 4: Điều tra qua phỏng vấn các đơn vị Một cửa tại tỉnh Lai Châu

Tình huống 5: Mô hình quản lý khu hành chính Lào Cai – Cam Đường tỉnh Lào Cai

Tình huống 6: Theo dõi và đánh giá cải cách hành chính tại tỉnh Lào Cai

Tình huống 7: Điều tra cán bộ, công chức tại tỉnh Điện Biên

Tình huống 8: Đánh giá sau đào tạo cán bộ, công chức tỉnh Điện Biên

Tình huống 9: Tuyên truyền về cải cách hành chính ở tỉnh Đắk Lắk

Tình huống 10: Điều tra mức độ hài lòng của công dân tại tỉnh Đắc Lắk

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 2.1: Các bước CCHC ở Việt Nam 20

Sơ đồ 3.1: Phối hợp theo chiều dọc (thứ bậc - Hierarchy)

Sơ đồ 3.2: Phối hợp theo chiều ngang (Hợp tác - Partnership) 42

Sơ đồ 3.3: Phối hợp theo mạng lưới (Network) 42

Sơ đồ 5.1: Bàn tay năng lực của Kirsten Keen 61

Sơ đồ 5.2: Điều kiện cần để công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ 63

Sơ đồ 5.3: Năng lực công chức cần có

Sơ đồ 5.4: Đào tạo năng lực 65

Sơ đồ 5.5: Quy trình học tập của người lớn 65

Sơ đồ 5.6: Quy trình đào tạo năng lực 66

Sơ đồ 5.7: Theo dõi, đánh giá đào tạo công chức 67

DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Quy trình xây dựng kế hoạch 28

Bảng 2.2: Khung kế hoạch 30

Bảng 2.3: Cấp độ chỉ số và ý nghĩa 31

Bảng 2.4: Các tiêu chí xác định chỉ số 32

Bảng 3.1: Các đối tượng tham gia và vai trò trong CCHC ở tỉnh 39

Bảng 3.2: Các dạng phối hợp 41

Bảng 4.1: Các yếu tố trong theo dõi và đánh giá thực hiện CCHC 52

Bảng 4.2: Một số phương pháp thu thập thông tin/dữ liệu 54

Bảng 4.3: Bảng phân công theo dõi thực hiện kế hoạch CCHC

Bảng 4.4: Mẫu biểu bảng kiểm quan sát thực địa về hoạt động tại đơn vị “Một cửa”

Bảng 4.5: Mẫu ghi chép phỏng vấn

Bảng 4.6: Mẫu Phiếu điều tra công dân về chất lượng hoạt động của đơn vị “Một cửa” cấp xã

Bảng 4.7: Báo cáo theo dõi hoạt động tháng

Bảng 4.8: Báo cáo kiểm điểm hoạt động Quý

Bảng 4.9: Báo cáo kiểm điểm/đánh giá thực hiện kế hoạch CCHC (6tháng/hàng năm)

DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 2.1: Ý kiến về kế hoạch CCHC 36

Hộp 3.1: Một số ý kiến về phân công, phối hợp trong CCHC thuộc chương trình GOPA 43

Hộp 3.2: Ban Chỉ đạo CCHC theo chương trình GOPA của tỉnh Đắk Lắk 44

Hộp 3.3: Ý kiến về phối hợp thực hiện CCHC 45

Hộp 3.4: Một số hình thức phối hợp liên ngành 46

Hộp 3.5: Sở Xây dựng Đắk Lắk thí điểm PMS 47

Hộp 3.6: Trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh trong CCHC 48

Hộp 3.7: Nhiệm vụ của Sở Nội vụ trong CCHC 48

Hộp 3.8: Vai trò của thôn, bản trong CCHC 50

Hộp 5.1: Một số yêu cầu đối với hành vi của CBCC 64

Hộp 5.2: Một vài nhu cầu đào tạo 67

Hộp 5.3: Yêu cầu về tư duy và phương pháp trong CCHC 68

Hộp 5.4: Cấu trúc chương trình đào tạo, bồi dưỡng năng lực 69

Hộp 5.5: Một số phương pháp đào tạo năng lực thường sử dụng 70

Hộp 6.1: Ý kiến người dân về tuyên truyền CCHC 74

Hộp 6.2: Kiến nghị của CBCC và người dân 78

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

PRACTICES AND KEY LEARNINGS

FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE

PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance and

Public Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Chúng tôi cũng biết ơn ông Jairo Acuna-Alfaro, Cố vấn Chính sách của Cơ quan Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tại Hà Nội đã có những ý kiến quý báu đóng góp cho cuốn sách

Đặc biệt, cảm ơn lãnh đạo và các công chức thực hiện cải cách hành chính các tỉnh Lào Cai, Lai Châu, Điện Biên, Đắk Lắk và Đắk Nông đã phối hợp và tham gia Chúng tôi cũng cảm tạ những người dân và đồng bào dân tộc tại năm tỉnh đã tham gia trả lời phỏng vấn cho cuốn sách này

Chương trình cải cách hành chính (CCHC) tổng thể giai đoạn 2001-2010 tập trung vào hàng loạt các cải cách cơ bản như thực hiện tổ chức lại các cơ quan hành chính và phân cấp quản lý, đơn giản hóa thủ tục hành chính, áp dụng quản lý chất lượng theo ISO và cải tiến các dịch vụ hành chính thông qua các bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả (bộ phận một cửa - OSS) Mặc dù cần tiếp tục cải tiến thêm, song đã đạt được một số kế quả đáng kể ban đầu Chương trình cải cách hành chính tổng thể giai đoạn 2011-2020 chú trọng hơn nữa vào việc tăng cường chất lượng thực thi công tác và ra được kết quả.

Kể từ năm 1996, Đan Mạch đã hỗ trợ về quản trị nhà nước và cải cách hành chính tại Việt Nam Ban đầu hỗ trợ cải cách hành chính của Đan Mạch tập trung cho tỉnh Đắk Lắk, sau đó mở rộng ra 4 tỉnh vùng xa (gồm Đắk Nông, Điện Biên, Lai Châu và Lào Cai) trong Giai đoạn 1 của Chương trình Quản trị Nhà nước và Cải cách Hành chính (GOPA I, 2008-2011)

Giai đoạn 1 của Chương trình hỗ trợ các tỉnh tham gia lập kế hoạch và triển khai

kế hoạch CCHC hành năm Với hỗ trợ kinh phí và kỹ thuật của DANIDA, các tỉnh

đã chuẩn bị ngân sách và kế hoạch CCHC hàng năm, kết hợp giữa nguồn vốn của Danida và của tỉnh Nhìn chung, phần lớn ngân sách CCHC dành cho việc nâng cấp các đơn vị “một cửa”, cải tiến thủ tục hành chính, áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo ISO và thúc đẩy CCHC theo tinh thần chương trình CCHC chung của Chính phủ

Một trong những lĩnh vực chủ yếu trong CCHC là đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, công chức (CBCC)

Nhờ đã thiết lập được các phương pháp và công cụ cho các hoạt động CCHC cơ bản này, việc hỗ trợ kỹ thuật của giai đoạn 1 thuộc Chương trình hỗ trợ cải cách hành chính của Chính phủ Đan Mạch (GOPA 1) tập trung vào phát triển năng lực cho đội ngũ CBCC của tỉnh, nhất là những người tham gia trực tiếp vào CCHC để thực hiện việc lập kế hoạch, quản lý, thực hiện và thúc đẩy CCHC theo kết quả, cũng như các phương pháp theo dõi, đánh giá và tham vấn người dân Riêng trong phần kinh phí hỗ

PRACTICES AND KEY LEARNINGS

FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE

PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance and

Public Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Ha Noi 2013

PREFACE

LỜI MỞ ĐẦU

trợ đào tạo và bồi dưỡng CBCC, sự hỗ trợ kỹ thuật cũng chú trọng vào việc phân tích nhu cầu đào tạo và đánh giá hiệu quả sau đào tạo

GOPA I đã có đóng góp đáng kể về xây dựng năng lực cải cách hành chính tại 5 tỉnh Hơn nữa, các cuộc điều tra người dân đã cho thấy mức độ hài lòng của người dân tăng lên do các dịch vụ được triển khai nhanh chóng hơn, minh bạch hơn và đã gần với người dân hơn nhờ xây dựng và hoạt động của các đơn vị “một cửa”

Vì vậy, mục đích của cuốn sách này là nhằm chia sẻ các bài học và phương pháp luận

đã được 5 tỉnh tham gia chương trình xây dựng nên và thực hiện trong giai đoạn 1 của Chương trình Cuốn sách không phải là phần lý luận chung về CCHC và không bao gồm tất cả các mô hình, phương pháp và công cụ cần có cho tất cả các phương diện thực hiện CCHC Ví dụ, cuốn sách không đề cập tới các phương pháp luận nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính hay xây dựng đơn vị “một cửa” Thực sự, nếu xây dựng một cuốn sách toàn diện cho mọi hoạt động trong Chương trình cải cách hành chính tổng thể thì sẽ rất dày

Với kết quả đạt được và các bài học rút ra từ Giai đoạn 1, Chính phủ Đan Mạch kéo dài

sự hỗ trợ cho Việt Nam trong lĩnh vực này sang Giai đoạn 2 của Chương trình (GOPA

II, 2012-2015) Trong khuôn khổ cải cách hành chính của GOPA II, tiếp tục hỗ trợ cải cách hành chính cho 5 tỉnh, với trọng tâm là tinh giản bộ máy, tăng cường năng lực cán

bộ, công chức, giới thiệu các hệ thống quản lý hiện đại, cải tiến chất lượng cung ứng dịch vụ công và tăng cường công tác theo dõi, giám sát và đánh giá

Hơn nữa, Chương trình GOPA II hỗ trợ 5 tỉnh thực hiện các ưu tiên mới chuyển đổi

hệ thống công vụ và công chức từ hệ chức nghiệp (career) sang theo chức danh (position) Một số yếu tố cơ bản trong quá trình chuyển đổi này là lập kế hoạch thực thi nguồn nhân lực, mô tả công việc và đánh giá CBCC sẽ được xây dựng và thí điểm tại

5 tỉnh Hiện nay, các nội dung này còn sơ lược và chờ thêm các hướng dẫn của Chính phủ, nên các phương pháp mới chỉ đề cập sơ bộ Lần tái bản sau này của cuốn sách

sẽ bổ xung thêm những nội dung chi tiết các các tình huống liên quan

Cuốn sách bắt đầu với phần tổng quan về CCHC và các ưu tiên của Chính phủ về lĩnh vực này, tiếp theo là các quy trình và công cụ xây dựng kế hoạch CCHC căn cứ theo kết quả, các cơ chế hỗ trợ việc thực hiện và làm thế nào để theo dõi và đánh giá CCHC Cuốn sách cũng mô tả nên xây dựng năng lực như thế nào và trình bày một

số ví dụ về việc xây dựng các khóa đào tạo năng lực cho CBCC Sau cùng, cuốn sách cũng đề cập tới các kênh thông tin, tuyên truyền về CCHC cho người dân và gợi ý cách thức làm thế nào để cải tiến có hiệu quả công tác truyền thông này

Bên cạnh các phụ lục chi tiết hóa các ví dụ và phương pháp, cả 5 tỉnh tham gia chương trình cũng xây dựng các tình huống về những sáng kiến CCHC của mình với các công

cụ và phương pháp luận đã sử dụng:

Tình huống 1 Đắk Nông tăng cường năng lực CCHC

Tình huống 2 Đắk Nông thúc đẩy CCHC để nâng cao Chỉ số năng lực cạnh tranh

của tỉnh (PCI)Tình huống 3 Áp dụng kỹ thuật phỏng vấn trong quá trình điều tra hiệu quả của đơn

vị “một cửa” tại Lai Châu

Tình huống 4 Tiến hành đánh giá hiệu quả sau đào tạo

Tình huống 5 Tiến hành điều tra CBCC tại Điện Biên

Tình huống 6 Theo dõi, đánh giá CCHC tại Lào Cai

Tình huống 7 Mô hình quản lý khu hành chính mới Lào Cai – Cam Đường

Tình huống 8 Tuyên truyền, vận động CCHC tại Đắk Lắk

Tình huống 9 Điều tra sự hài lòng về dịch vụ hành chính công của công dân, tổ chức

trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk

PRACTICES AND KEY LEARNINGS FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance andPublic Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Ha Noi 2013

PREFACE

1.1 CẢI CÁCH HÀNH HÀNH CHÍNH LÀ GÌ?

1.1.1 Khái niệm

Từ nhiều năm nay, cải cách hành chính đã là một vấn đề mang tính phổ cập của xã hội

Việt Nam Người dân, tổ chức cảm nhận được kết quả, tác động của cải cách hành

chính một cách trực tiếp nhất khi có việc phải tiếp xúc, giải quyết với các cơ quan hành

chính nhà nước các cấp Vậy cải cách hành chính là gì?

Nói đầy đủ thì phải gọi là cải cách hành chính nhà nước Thêm từ nhà nước vào là để

phân biệt với cải cách hành chính không chỉ diễn ra ở khu vực nhà nước, mà còn ở

các tổ chức, cơ quan, nhất là doanh nghiệp tư nhân, tức là khu vực tư nhân Yếu tố

quản trị, hành chính trong các doanh nghiệp khu vực tư cũng đóng vai trò quan trọng

trong hoạt động của các doanh nghiệp và nếu không đổi mới, cải cách thì hoạt động

của doanh nghiệp sẽ bị ảnh hưởng, hiệu quả thấp Trong bài viết này nếu đề cập đến

cải cách hành chính là nói đến cải cách hành chính trong khu vực nhà nước

Đại từ điển Tiếng Việt không đưa ra một định nghĩa nào về cải cách hành chính, chỉ

Theo Từ điển luật học thì cải cách hành chính là một chủ trương, công cuộc có tính đổi

Theo Từ điển kinh tế GABLER thì khái niệm cải cách hành chính bao gồm các cải cách

về tổ chức, nhân sự, quy trình và công vụ cũng như các biện pháp thích ứng của hành

chính công nhằm tạo ra các cơ quan hành chính hiệu quả, thể chế hoá các thẩm quyền

1 Đại Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin 1998, trang 240.

2 Từ điển Luật học, Nhà xuất bản từ điển Bách Khoa, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội 2006, trang 95.

TỔNG QUAN VỀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

Sau khi đưa ra khái niệm chung như vừa nêu, Từ điển kinh tế GABLER xem xét cải cách hành chính theo nhiều góc độ, ví dụ như:

Cải cách hành chính là cải cách địa giới hành chính: đề cập tới việc giảm thiểu mâu thuẫn giữa một bên là các nhiệm vụ công và thực hiện các nhiệm vụ này với bên kia là

sự tham gia của các cơ cấu lãnh thổ, đặc biệt là các cơ quan tự quản địa phương Ví

dụ điển hình ở đây là hợp nhất nhiều xã ở Đức trong các năm qua

Theo Từ điển luật học thì cải cách hành chính là một chủ trương, công cuộc có tính đổi mới nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của nhà nước

Theo Từ điển kinh tế GABLER thì khái niệm cải cách hành chính bao gồm các cải cách

về tổ chức, nhân sự, quy trình và công vụ cũng như các biện pháp thích ứng của hành chính công nhằm tạo ra các cơ quan hành chính hiệu quả, thể chế hoá các thẩm quyền hành chính một cách rõ ràng, đơn giản hóa hành chính và gần dân

Sau khi đưa ra khái niệm chung như vừa nêu, Từ điển kinh tế GABLER xem xét cải cách hành chính theo nhiều góc độ, ví dụ như:

• Cải cách hành chính là cải cách địa giới hành chính: đề cập tới việc giảm thiểu mâu thuẫn giữa một bên là các nhiệm vụ công và thực hiện các nhiệm vụ này với bên kia là sự tham gia của các cơ cấu lãnh thổ, đặc biệt là các cơ quan tự quản địa phương Ví dụ điển hình ở đây là hợp nhất nhiều xã ở Đức trong các năm qua

• Cải cách hành chính là cải cách chức năng: đề cập tới việc phân chia thẩm quyền giữa các cấp hành chính, đáng chú ý là việc phân quyền cho cấp dưới Điều này cũng thường liên quan tới phân chia lại các nguồn lực

• Cải cách hành chính là cải cách tổ chức: đề cập tới cơ cấu tổ chức các cơ quan Liên bang, cơ quan Bang, mới quan hệ giữa chúng với nhau

• Cải cách hành chính là cải cách nhân sự và pháp luật công vụ: đề cập tới cải cách quan hệ giữa người làm việc và người có thẩm quyền quản lý nhân sự Ví dụ được nêu ở đây là các cuộc thảo luận về thay đổi nguyên tắc ngạch công chức với các chức vụ khởi nghiệp có tính cố định, về xóa bỏ chế độ công chức trong một số lĩnh vực, ngành

• Cải cách hành chính là cải cách tài chính: đề cập tới cải cách phân bổ lại nguồn thu từ thuế giữa Liên bang, Bang và xã

• Cải cách hành chính là cải cách nội bộ công sở: đề cập tới thay đổi cơ cấu tổ chức, thẩm quyền quyết định các vấn đề, quy trình làm việc

• Cải cách hành chính là bước chuyển từ hành chính sang quản trị công với luận điểm

cơ bản là các cơ quan hành chính phải là các đơn vị dịch vụ được quản trị, điều hành

Cần chú ý khi tìm hiểu khái niệm cải cách hành chính là rất nhiều nước sử dụng khái niệm cải cách khu vực công (Public Sector Reform) và khái niệm quản trị công mới (New Public Mangement)

Quản trị công mới từ đầu những năm 80 của thế kỷ 20 được coi là khái niệm chủ đạo của cải cách và hiện đại hóa nhà nước và hành chính Đối tượng của quản trị công mới

là sự xóa bỏ điều hành đặc trưng bởi quy chế, thể lệ thay bằng quan hệ hành chính Tuy nhiên, quản trị công mới không phải là một mô hình thống nhất, mà là một khái niệm chung, bao quát các cải cách của nhà nước và hành chính và do đó có rất nhiều các yếu tố cải cách cũng như khuynh hướng cải cách Quản trị công mới có những đặc trưng sau đây:

4 Tài liệu đã dẫn

• Định hướng nhiều hơn tới thị trường, cạnh tranh,

• Quản lý theo kết quả, mục tiêu (định hướng theo tác động, đầu ra),

• Cơ cấu tổ chức phi tập trung,

• Định hướng quản lý (công vụ, quy trình) theo mô hình doanh nghiệp, chuyển hành chính từ định hướng nội bộ sang hành chính hướng tới khách hàng là công dân.Như vậy, khái niệm quản trị công mới cũng như khái niệm cải cách khu vực công có phần rộng hơn khái niệm cải cách hành chính công Cải cách khu vực công cũng như quản trị công mới có đối tượng cải cách là cả nhà nước nói chung, là hành chính, trong khi cải cách hành chính khuôn lại trong khu vực hành chính nhà nước

Sơ bộ có thể đưa ra khái niệm như sau:

Cải cách hành chính nhà nước là tạo ra những thay đổi trong các yếu tố cấu thành của nền hành chính nhằm làm cho các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội tốt hơn

1.1.2 Cải cách hành chính theo quan niệm của Việt Nam

Kể từ khi đất nước giành độc lập năm 1945 cho tới khi thực hiện chính sách Đổi mới năm 1986, thuật ngữ “hành chính công” hiếm khi được sử dụng, dù các đặc điểm của

nó luôn tồn tại Trước khi đất nước thống nhất vào năm 1975, Miền Bắc xây dựng chủ nghĩa xã hội với chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng, nền hành chính chịu ảnh hưởng sâu sắc của chính trị Miền Nam chịu sự đô hộ của đế quốc Mỹ, chính phủ bù nhìn gắng xây dựng bộ máy chính quyền theo mô hình hành

Từ đó đến nay, nền hành chính Việt Nam có những thay đổi phục vụ cho yêu cầu phát triển mới dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam Đất nước đã trải qua bốn Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992, các luật và văn bản dưới luật quy định về

tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính Đã có nhiều nỗ lực nhằm cải tiến

bộ máy nhà nước, đội ngũ cán bộ và chính quyền địa phương các cấp

Tuy nhiên, trước năm 1986, chưa khi nào thuật ngữ CCHC được đưa chính thức trong văn kiện của Đảng và Nhà nước

Việc hình thành chủ trương, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách hành chính cũng như xác định nội dung, phương hướng, giải pháp thực hiện cải cách hành chính trong từng giai đoạn là một quá trình tìm tòi, sáng tạo không ngừng trong đường lối đổi mới toàn diện đất nước được khởi đầu từ Đại hội lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1986

Từ xác định những nguyên nhân của tình hình khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng, Đại hội VI đã chỉ rõ nguyên nhân của mọi nguyên nhân là công tác tổ chức và đề ra chủ trương: thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan Nhà nước, theo phương hướng: xây dựng và thực hiện một cơ chế quản lý nhà nước thể hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở tất cả các cấp Thực hiện Nghị quyết Đại hội VI, tổ chức bộ máy nhà nước đã được sắp xếp lại một bước theo hướng gọn nhẹ, bớt đầu mối Đại hội VII đã xác định: Tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước theo phương hướng: Nhà nước thực sự là của dân, do dân và vì dân Nhà nước quản lý

xã hội bằng pháp luật, dưới sự lãnh đạo của Đảng; tổ chức và hoạt động theo nguyên

5 Học viện Hành chính Quốc gia Đề tài nghiên cứu khoa học “Nghiên cứu hành chính Việt Nam giai đoạn

tắc tập trung dân chủ, thực hiện thống nhất quyền lực nhưng phân công, phân cấp rành mạch; bộ máy tinh giản, gọn nhẹ và họat động có chất lượng cao trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học, kỹ thuật, quản lý Trên cơ sở đó, cần tập trung làm tốt một số việc:

• Sửa đổi Hiến pháp, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Tiếp tục sửa đổi và xây dựng hệ thống pháp luật về kinh tế, văn hóa, xã hội, về hình sự, dân sự, hành chính, về quyền và nghĩa vụ công dân…

• Cải tiến tổ chức hoạt động của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân để làm đúng chức năng quy định Đổi mới tiêu chuẩn đại biểu, chế độ bầu cử và quy chế hoạt động của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân

• Sửa đổi cơ cấu tổ chức và phương thức họat động của Chính phủ, coi trọng bàn bạc tập thể đồng thời đề cao trách nhiệm và quyền hạn cá nhân của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu bộ máy quản lý và điều hành

• Xác định lại chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện, xã

• Tăng cường hiệu quả của các cơ quan bảo vệ pháp luật Đổi mới hệ thống tổ chức

và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân

• Kiên quyết sắp xếp lại tổ chức và tinh giản biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp ngay từ năm 1991, làm cho bộ máy gọn nhẹ và hoạt động có hiệu quả

• Tiếp tục tiến hành kiên quyết và thường xuyên cuộc đấu tranh chống tệ tham nhũng

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Chiến lược

ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000 do Đại hội VII thông qua đã khẳng định bước tiến về lý luận, nhận thức về nền hành chính nhà nước Cương lĩnh đã nêu:

về Nhà nước “phải có đủ quyền lực và có đủ khả năng định ra luật pháp và tổ chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật Sửa đổi hệ thống tổ chức nhà nước, cải cách bộ máy hành chính, kiện toàn các cơ quan luật pháp để thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý của nhà nước” Chiến lược cũng nêu trọng tâm cải cách “nhằm vào hệ thống hành chính với nội dung chính là xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước thông suốt từ trung ương xuống cơ sở, có đủ quyền lực, năng lực, hiệu lực”

Trên cơ sở những nhiệm vụ do Đại hội VII đề ra, trong nhiệm kỳ này đã tiến hành đợt sắp xếp lần thứ hai kể từ Đại hội VI hệ thống chính trị ở Việt Nam bao gồm Đảng, Nhà nước, Mặt trận và các đoàn thể nhân dân

Sau Đại hội VII, từ 1992 đến 1995 là giai đoạn phát triển mạnh tư duy, quan niệm, nhận thức của Đảng về nền hành chính nhà nước và về cải cách hành chính Hội nghị Trung ương 8 khoá VII (1/1995) đánh dấu bước phát triển mới về xây dựng và phát triển nền hành chính nhà nước Cải cách một bước nền hành chính nhà nước được xác định là yêu cầu bức xúc và là trọng tâm của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước, với mục tiêu xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực và hiệu quả công việc của nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, phục vụ đắc lực đời sống nhân dân, xây dựng nếp sống và làm việc theo pháp luật trong xã hội Lần đầu tiên

ba nội dung chủ yếu của cải cách hành chính nhà nước được trình bày một cách hệ thống trong Nghị quyết Trung ương 8, đó là cải cách thể chế của nền hành chính, chấn chỉnh tổ chức bộ máy cùng quy chế hoạt động của hệ thống hành chính và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nghị quyết xác định: “Xây dựng và từng bước hoàn thiện chế độ công vụ và quy chế công chức, chú trọng cả yêu cầu về phẩm chất, đạo đức và trình độ, năng lực Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện hệ thống ngạch, bậc công chức và cải cách chế độ tiền lương, gắn trách nhiệm với quyền hạn, nhiệm vụ với chính sách đãi ngộ… Ban hành quy chế tuyển dụng và đề bạt qua thi tuyển hoặc kiểm

6 Văn kiện Nghị quyết Đại hội VIII Đảng Cộng sản Việt Nam

7 Văn kiện Nghị quyết Đại hội IX Đảng Cộng sản Việt Nam.

8 Văn kiện Nghị quyết Đại hội X Đảng Cộng sản Việt Nam.

tra sát hạch” Việc thực hiện Nghị quyết Trung ương 8 Khoá VII đã mở ra một giai đoạn mới, giai đoạn chuyển biến thật sự trong cải cách hành chính ở Việt Nam

Đại hội VIII, sau đó là Hội nghị Trung ương 3, Trung ương 6 (lần 2) và Hội nghị Trung ương 7 (Khoá VIII) tiếp tục khẳng định chủ trương của Đảng về cải cách hành chính, xác định cải cách hành chính là trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nhà nước và

Đại hội IX (năm 2001) đã đưa ra một loạt chủ trương, biện pháp có ý nghĩa quan trọng trong cải cách hành chính như điều chỉnh chức năng và cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ, nguyên tắc bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; phân công, phân cấp; tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công; tiếp tục cải cách doanh nghiệp nhà nước, tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp; tiếp tục cải cách thủ tục hành chính; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực; thiết lập trật tự kỷ cương,

Đại hội X (năm 2006) tiếp tục khẳng định chủ trương đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại và xác định một loạt các biện pháp quan trọng

có hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế; đáp ứng tốt yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước

Đại hội XI (1/2011) tiếp tục khẳng định:

“Đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là thủ tục hành chính; giảm mạnh và bãi bỏ các loại thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân ”

“Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; tổ chức tinh gọn và hợp lý;

Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung

Từ thực tiễn hơn 20 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng có thể khẳng định rằng cải cách hành chính nhà nước luôn là một chủ trương nhất quán, thể hiện tầm nhìn của Đảng trong lãnh đạo tổ chức và hoạt động của nhà nước, thông qua các biện pháp

cụ thể ở từng giai đoạn phát triển của đất nước để cải cách, đổi mới nền hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu của quá trình phát triển

1.1.3 Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 ban hành theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 8/11/2011 của Chính phủ đã xác định 5 mục tiêu cải cách hành chính 10 năm tới là:

• Xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm giải phóng lực lượng sản xuất, huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển đất nước

• Tạo môi trường kinh doanh bình đẳng, thông thoáng, thuận lợi, minh bạch nhằm giảm thiểu chi phí về thời gian và kinh phí của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong việc tuân thủ thủ tục hành chính

• Xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả

• Bảo đảm thực hiện trên thực tế quyền dân chủ của nhân dân, bảo vệ quyền con người, gắn quyền con người với quyền và lợi ích của dân tộc, của đất nước

• Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước.Chương trình cũng xác định 3 trọng tâm cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm tới là: Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức làm việc; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công.Chương trình tổng thể cũng xác định 6 lĩnh vực triển khai cải cách hành chính:

• Cải cách thể chế;

• Cải cách thủ tục hành chính;

• Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước;

• Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức;

• Cải cách tài chính công;

• Hiện đại hóa hành chính

1.2 KINH NGHIỆM CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Việt Nam đã tiến hành cải cách hành chính từ hàng chục năm nay Qua thực tiễn cải cách, từ những kết quả và hạn chế của công cuộc cải cách đã rút ra được nhiều bài học kinh nghiệm tốt, trên cơ sở đó có những điều chỉnh phù hợp để triển khai mạnh

mẽ trong thời gian tới

Các bài học kinh nghiệm có thể có nhiều, phụ thuộc vào cách tiếp cận và góc độ xem xét Từ trải nghiệm trong thực tiễn triển khai cải cách hành chính của các bộ, ngành và địa phương, từ sự phản hồi của xã hội, người dân, doanh nghiệp, có thể đưa ra một

số bài học kinh nghiệm như sau:

a Cải cách hành chính không thể tách rời sự lãnh đạo của Đảng:

Đặc trưng tiêu biểu của hệ thống chính trị Việt Nam là hệ thống một đảng duy nhất cầm quyền Đặc trưng này chi phối nhiều vấn đề, trong đó có vấn đề cải cách hành chính Cải cách hành chính muốn tiến hành dược, muốn duy trì và đẩy mạnh, trước hết phải

là một chủ trương trong đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam Tách rời vai trò lãnh đạo của Đảng không thể có cải cách, càng không thể có những kết quả tích cực Từ năm 1995 cho đến nay, chủ trương cải cách hành chính đã được xác định trong một loạt các nghị quyết của Đảng tại các hội nghị Ban Chấp hành Trung ương và trong các văn kiện Đại hội VII cho đến Đại hội XI Năm 2007 đánh dấu một mốc thời gian quan trọng, chính là vì lần đầu tiên Ban Chấp hành Trung ương Đảng có một Nghị quyết riêng về cải cách hành chính, đó là Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khóa X

Cải cách hành chính không tách rời sự lãnh đạo của Đảng vừa là bài học kinh nghiệm, vừa là đặc trưng cải cách của Việt Nam Mặt thuận lợi của vấn đề này chính là ở chỗ

sự hiện diện của các tổ chức Đảng, của các đảng viên đang giữ các chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước từ trung ương tới cơ sở Các thành viên này

có trách nhiệm triển khai nghị quyết Đảng về cải cách hành chính thông qua các hình thức thích hợp, trong đó có hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

b Sự chỉ đạo nhất quán của Chính phủ là một yếu tố bảo đảm cải cách hành chính đạt kết quả.

Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong chỉ đạo triển khai cải cách hành chính của đất nước Từ chủ trương của Đảng, Chính phủ có trách nhiệm cụ thể hoá thành các chương trình, kế hoạch cải cách hành chính, trên cơ sở đó các bộ, ngành trung ương và chính quyền địa phương các cấp xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch cải cách hành chính của mình nhằm bảo đảm mục tiêu chung của cải cách là xây dựng được một nền hành chính mạnh, hiệu lực, hiệu quả, vì dân phục vụ

Trước đây, Chính phủ đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 và mới đây đã ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020

Công tác chỉ đạo của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đối với công cuộc cải cách hành chính có ý nghĩa trên các phương diện:

• Bảo đảm rõ định hướng, mục tiêu cải cách hành chính

• Xác định rõ các nhiệm vụ cải cách

• Xác định các trọng tâm, ưu tiên cải cách theo từng thời kỳ

• Xác định trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính, trước hết là Bộ trưởng và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong triển khai cải cách hành chính

• Tổng kết từ thực tiễn cải cách để hoạch định thể chế, cơ chế mới, có tính chất áp dụng chung trong cả nước

c Cải cách hành chính triển khai với nhiều nội dung, vì vậy hết sức khó khăn và phải làm lâu dài.

So với nhiều nước có tiến hành cải cách hành chính thì cải cách hành chính ở Việt Nam được triển khai trên nhiều lĩnh vực từ thể chế, tổ chức bộ máy, thủ tục tới con người, các cơ chế hoạt động, ứng dụng công nghệ thông tin vào hành chính v.v Có thể nói gần như các yếu tố cấu thành cơ bản của nền hành chính quốc gia đều đòi hỏi phải cải cách, thay đổi Chính vì vậy, việc triển khai không đơn giản và cũng không thể

sớm đạt kết quả Vấn đề này chi phối trước hết công tác xây dựng kế hoạch cải cách hành chính của các bộ, ngành và địa phương Kế hoạch phải bao quát đủ các lĩnh vực cải cách, cụ thể hóa vào phạm vi trách nhiệm của từng cơ quan Kể đến là công tác triển khai, kiểm tra việc thực hiện trong thực tiễn.

d Bảo đảm tính đồng bộ của cải cách hành chính với các cuộc cải cách khác trong hệ thống chính trị

Việt Nam cùng một lúc tiến hành một loạt các cải cách: cải cách lập pháp, cải cách tư pháp, cải cách kinh tế, cải cách giáo dục v.v Mỗi cuộc cải cách theo đuổi các mục tiêu, kết quả riêng, tuy nhiên có rất nhiều vấn đề đan xen giữa các cuộc cải cách, thậm chí có vấn đề không thể nói chỉ thuộc một cuộc cải cách riêng biệt Chính vì vậy, tính đồng bộ giữa các cuộc cải cách này có ý nghĩa quan trọng, nó tạo ra sự thống nhất

ở tầm vĩ mô như hoạch định thể chế, chính sách, pháp luật để bảo đảm các cuộc cải cách có thể tốt hơn, không gặp trở ngại

Tuy nhiên, thực tiễn có lúc không diễn ra như vậy Từ góc độ cục bộ của ngành, lĩnh vực, đã có lúc các bộ chuẩn bị các dự án luật trình Quốc hội thông qua và khi ban hành mới thấy rõ sự cản trở về cải cách hành chính đang được triển khai, làm cho thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý của các bộ phức tạp hơn; người dân, tổ chức phải vất vả hơn trong giải quyết công việc của mình

e Cải cách hành chính đòi hỏi phải có những thí điểm:

Trong quá trình cải cách, nhiều vấn đề trì trệ của nền hành chính được phát hiện và các giải pháp được đề xuất để thay đổi Thông thường, các giải pháp đó về bản chất khác hẳn giải pháp hiện hành, lại chưa được kiểm nghiệm tính đúng đắn và chưa được thể chế hóa Do vậy, hết sức cần thiết có sự thí điểm để qua thực tiễn xem xét tính phù hợp của các giải pháp Một loạt các cơ chế có tính cải cách đang được triển khai trong quá trình cải cách đã ra đời theo cách như vậy

Có thể khái quát theo sơ đồ sau:

Sơ kết

Sơ đồ 1.1: Các bước CCHC ở Việt Nam

Cũng từ thực tiễn kinh nghiệm Việt Nam có thể rút ra những bài học làm chưa tốt như sau:

- Một là, tính hình thức trong triển khai vẫn còn chậm được khắc phục

- Hai là, lúng túng trong xác định các trọng tâm ưu tiên của cải cách

- Ba là, chưa xác định rõ động lực của cải cách

- Bốn là, chưa coi trọng đặt người dân vào trọng tâm cải cách Tư duy, nhận thức

về một nền hành chính phục vụ chậm đổi mới

- Năm là, nguồn lực bố trí cho cải cách không đầy đủ

- Sáu là, chưa coi trọng bố trí, thiết kế cơ quan ngang tầm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để chỉ đạo công tác cải cách hành chính

1.3 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở ĐỊA PHƯƠNG NƯỚC TA

Cải cách hành chính ở Việt Nam diễn ra trên 2 cấp độ: Cải cách hành chính ở Trung ương và cải cách hành chính ở địa phương Xét về quy mô con người và tổ chức thì hành chính địa phương lớn hơn nhiều so với trung ương Xét về khối lượng công việc phải giải quyết cho người dân, tổ chức thì chính quyền địa phương ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã cũng chiếm ưu thế hơn so với các bộ, ngành trung ương Xã hội, người dân khi đến các cơ quan hành chính địa phương sẽ đánh giá cải cách hành chính tốt hay xấu, tích cực hay tiêu cực Chính vì vậy, cải cách hành chính ở địa phương có ý nghĩa, vai trò hết sức quan trọng trong cải cách hành chính hiện nay ở nước ta

Thời gian qua, trong thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, chính quyền địa phương các cấp đã có nhiều cố gắng, nỗ lực và

đã đạt được những kết quả tốt, góp phần vào thực hiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, ổn định đời sống và tạo đà cho phát triển Nhiều địa phương căn cứ vào Nghị quyết của trung ương đã ban hành chỉ thị, chương trình cải cách hành chính của từng cấp, từng ngành Tất cả các tỉnh, thành căn cứ vào Chương trình của Chính phủ

đã xây dựng và ban hành chương trình, kế hoạch cải cách hành chính Chất lượng của công tác lập kế hoạch, chương trình cải cách hành chính đã dần được nâng lên Tính cụ thể về mục tiêu, kết quả phải đạt, trách nhiệm triển khai, thời gian hoàn thành

và nguồn lực đã được chú ý nhiều hơn, tạo điều kiện cho việc thực hiện và hoàn thành

kế hoạch, chương trình cải cách hành chính Trên từng lĩnh vực cải cách, theo sự chỉ đạo của Chính phủ, chính quyền địa phương đều đã triển khai và đạt được những kết quả nhất định

Một số kết quả cụ thể:

- Về cải cách tổ chức bộ máy: Về cơ bản, chính quyền địa phương thực hiện nghiêm túc sự chỉ đạo của trung ương Số lượng các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện đã được sắp xếp gọn hơn về đầu mối thuộc UBND, khắc phục được một số chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ giữa các Sở

- Về cải cách công chức, công vụ: Tổ chức thực hiện các chính sách, quy định mới như thi tuyển công chức, thi nâng ngạch, bổ nhiệm, chuyển đổi vị trí công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức v.v

ra được bộ thủ tục hành chính thống nhất trong cả nước áp dụng cho cả trung ương và địa phương, bao gồm 5700 thủ tục hành chính.

- Về thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông: 97% đơn vị hành chính cấp xã, 98% đơn vị hành hành chính cấp huyện và 95% các sở, ngành ở cấp tỉnh

đã triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông Đặc biệt đã có hơn 200 đơn

vị hành chính cấp huyện đã triển khai mô hình một cửa, một cửa liên thông theo hướng hiện đại

- Về thực hiện cơ chế khoán biên chế và kinh phí hành chính: đa số các địa phương

đã triển khai với kết quả tốt

- Về thực hiện cơ chế tự chủ về kinh phí, tổ chức bộ máy cho các đơn vị sự nghiệp: Hơn 20.000 đơn vị sự nghiệp địa phương đã triển khai

Qua triển khai cải cách hành chính ở địa phương có thể rút ra một số vấn đề như sau:

- Một là, cải cách hành chính ở địa phương mang tính thống nhất, tuân thủ

Về nguyên tắc, trung ương ban hành chể chế, chính sách, pháp luật, chương trình, kế hoạch cải cách hành chính Các cơ quan trung ương cũng có trách nhiệm thực hiện, nhưng xét về quy mô con người và tổ chức cũng như phạm vi trách nhiệm thì chính quyền địa phương các cấp chiếm tỷ trọng lớn hơn nhiều so với trung ương Nói cách khác, chính quyền địa phương chấp hành, tuân thủ và triển khai các chủ trương, chính sách, thể chế, chương trình, kế hoạch về cải cách hành chính, đưa các vấn đề đó vào cuộc sống Một khi các vấn đề đó chưa thay đổi, tất

cả các cơ quan hành chính địa phương đều phải chấp hành nghiêm chỉnh Các thể chế mang tính cải cách về công chức, công vụ sau khi được ban hành, chính quyền địa phương các cấp phải tuân thủ và triển khai, ví dụ về thi công chức, xét tuyển công chức, thi nâng ngạch v.v Bài học rút ra ở đây là các vấn đề cải cách do trung ương quy định mà chuẩn, phù hợp thì thông qua triển khai các địa phương

sẽ có tác động to lớn, ngược lại thì vô cùng tai hại

- Hai là, thông qua cải cách hành chính địa phương, người dân, tổ chức cảm nhận

trực tiếp kết quả cải cách hành chính, đánh giá mức độ đạt được của cải cách hành chính nói chung theo sự chỉ đạo của trung ương Chính quyền địa phương các cấp phải nhận thức rõ vấn đề này để chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện cải cách hành chính trong thực tế Nói cải cách thủ tục hành chính có nhiều kết quả, nhưng một khi đến cơ quan hành chính, người dân, tổ chức sẽ biết ngay có thực là như vậy không? Sự hài lòng của người dân về sự phục vụ của cơ quan hành chính trên từng lĩnh vực cụ thể phải là thước đo kết quả cải cách hành chính của các cơ quan hành chính Các nỗ lực cải cách, hoạt động của các cơ quan hành chính, các công chức phải hướng vào phục vụ người dân, coi người dân, tổ chức là trọng tâm phục vụ Chỉ có như vậy mới tạo ra bước chuyển cơ bản trong quan hệ giữa

cơ quan hành chính với người dân, tổ chức

- Ba là, cải cách hành chính địa phương mang đậm tính sáng tạo.

Phàm là cải cách phải có đổi mới, thay đổi Các yếu tố của nền hành chính nhà nước từ tổ chức bộ máy, con người, thủ tục, điều kiện, quy trình làm việc v.v… đều phải được nghiên cứu, nhằm phát hiện những bất cập, hạn chế đang làm cho các

cơ quan hành chính hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả để có những thay đổi thích hợp Thực tế cải cách hành chính cho thấy phần lớn các sáng kiến, các thay đổi

được thực hiện trong hệ thống hành chính bắt nguồn từ đề xuất của chính quyền địa phương Mặc dù chính quyền địa phương trong cải cách hành chính có trách nhiệm tuân thủ sự chỉ đạo của trung ương, cụ thể hóa sự chỉ đạo, các thể chế, chính sách, pháp luật, chương trình, kế hoạch do trung ương đề ra vào điều kiện địa phương để triển khai, nhưng điều đó không làm mất đi tính sáng tạo, tính đề xuất vì mục tiêu thay đổi tích cực hơn Nguyên nhân chính là ở chỗ từ thực tiễn triển khai, chính quyền địa phương phát hiện những bất cập, những hạn chế đang làm cho cải cách chậm lại, hiệu quả chưa cao và từ đó có những suy nghĩ làm sao cho tốt hơn.

Các ví dụ về vấn đề này:

- Cơ chế một cửa, một cửa liên thông: khởi nguồn của cơ chế này là đề xuất của Thành phố Hồ Chí Minh và được Thủ tướng Chính phủ chấp nhận cho triển khai thí điểm cơ chế một cửa, một dấu tại một số đơn vị hành chính cấp huyện năm

1995 Sau 3 năm triển khai, thành phố sau khi có sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ đã triển khai rộng ra trên tất cả các đơn vị cấp huyện của thành phố từ năm

1998 Sau đó, nhiều tỉnh nghiên cứu, tham khảo và cũng triển khai theo Chính phủ đã chỉ đạo tổng kết và đánh giá cơ chế một cửa là tốt, góp phần giảm tiêu cực trong bộ máy, công chức, giảm thiểu chi phí, thời gian cho người dân, tổ chức từ

đó dẫn đến ban hành chính thức cơ chế này để triển khai tại 3 cấp chính quyền địa phương tại Quyết định số 181/TTg ngày 04/9/2003 và sau này là Quyết định

số 93/QĐ-TTg ngày 22/6/2007 Trong quá trình triển khai, Hải Phòng đã sáng tạo làm cho chất lượng của cơ chế một cửa tại cấp huyện được nâng cao hơn nữa thông qua sáng kiến xây dựng và triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông theo hướng hiện đại

- Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm và sử dụng biên chế và kinh phí hành chính (gọi tắt là cơ chế khoán biên chế và kinh phí hành chính): cơ chế này cũng có nguồn gốc từ sâu sa từ đề xuất của địa phương trong quá trình thực hiện biên chế hành chính được phân bổ và sử dụng kinh phí hành chính được cấp

- Thi tuyển một số chức danh lãnh đạo: đây cũng là một vấn đề hoàn toàn mới, mang tính chuyển biến sâu sắc trong công tác bổ nhiệm lãnh đạo trong hệ thống hành chính Việt Nam Sáng kiến này được thực hiện trong bổ nhiệm một số chức danh lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập tại Đà Nẵng, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh Qua đánh giá, sáng kiến này đã được thể chế hóa trong Luật Cán bộ, công chức, được khẳng định trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020

PRACTICES AND KEY LEARNINGS FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance andPublic Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Ha Noi 2013

PREFACE

Trong những năm gần đây, trong khuôn khổ và kế hoạch triển khai Chương trình Tổng

thể CCHC Nhà nước giai đoạn 2001-2010 trước đây và giai đoạn 2011-2020 hiện nay,

các tỉnh GOPA đều tổ chức xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện CCHC của địa

phương, trong đó có các kế hoạch hàng năm và kế hoạch 5 năm

Quá trình tổng kết 10 năm Chương trình Tổng thể CCHC – giai đoạn 2001 – 2010,

cho thấy bên cạnh các nỗ lực và các kết quả trong quản lý quá trình cải cách đã đạt

được, còn bộc lộ một số khiếm khuyết về năng lực lập kế hoạch và tổ chức thực hiện

của cán bộ làm công tác CCHC Báo cáo tổng kết 10 năm cũng nêu cụ thể các định

hướng trong giai đoạn cải cách tiếp theo, trong đó cần “bảo đảm sự nhất quán, kiên trì

liên tục trong triển khai CCHC Trong xây dựng chương trình, kế hoạch CCHC hàng

năm của Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương và các tỉnh cần xác định rõ các mục

tiêu, các nhiệm vụ và giải pháp đến tổ chức và kiểm tra thực hiện Đánh giá, kiểm điểm

kết quả CCHC phải dựa vào đánh giá những mục tiêu đã đề ra cũng như tác động tới

Chương này giới thiệu và hướng dẫn các phương pháp, quy trình và các công cụ trong

lập kế hoạch CCHC ở cấp tỉnh theo tinh thần và định hướng nêu trên Các nội dung

trong Chương này được phân tích và chia sẻ trên cơ sở kinh nghiệm thực tiễn công

tác lập kế hoạch và quản lý thực hiện CCHC của các tỉnh được Chương trình Quản trị

Nhà nước và CCHC (GOPA) hỗ trợ trong hơn bốn năm vừa qua Chương này được

trình bày một cách có hệ thống dựa trên phương pháp tiếp cận và phương pháp kỹ

thuật Quản lý theo kết quả và Khung lô gích trong xây dựng và triển khai thực hiện kế

2.1 MỤC ĐÍCH VÀ YÊU CẦU CỦA KẾ HOẠCH CCHC

2.1.1 Kinh nghiệm những năm qua:

Thực tế trong những năm qua, trong xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện CCHC hàng năm và 5 năm, hầu hết các địa phương đều đã đưa ra được các nội dung kế hoạch gồm:

- Mục tiêu cần đạt được của kế hoạch;

- Các công việc (hoạt động) cần phải thực hiện trên các lĩnh vực của Chương trình;

- Thời hạn thực hiện các công việc (hoạt động);

- Bố trí nguồn lực và phân công trách nhiệm thực hiện

Tuy nhiên, các kế hoạch CCHC còn thiếu một số nội dung và thành tố rất quan trọng,

có ý nghĩa đảm bảo cho kế hoạch mang tính khả thi và được thực hiện một cách có hiệu quả Cụ thể trong đó bao gồm:

a Chưa cụ thể hóa được các chỉ số thành công của các mục tiêu, các lĩnh vực của Chương trình, các kết quả đầu ra và các hoạt động Do vậy, việc kiểm điểm đánh giá thực hiện chương trình và kế hoạch thiếu cơ sở cụ thể để đo lường nên thường mang tính cảm tính và võ đoán, ít có ý nghĩa thuyết phục Hơn nữa, việc thiếu các chỉ số thực hiện thành công cũng gây ra những hạn chế trong đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ và quy trách nhiệm đối với cán bộ và đơn vị đảm trách và tham gia

b Trong nhiều trường hợp, việc thể hiện các mục tiêu, kết quả và các hoạt động còn chung chung, thiếu tính cụ thể và chính xác Do vậy, đã gây ra những tranh luận trong việc hiểu đúng nội dung khi bắt tay vào thực hiện và trong khi kiểm điểm đánh giá;

c Đặc biệt, các chương trình và kế hoạch CCHC, tuy đã xác định các mục tiêu và hoạt động phải thực hiện, nhưng không xác định cụ thể nguồn lực (nhất là nguồn ngân sách) cần thiết để thực hiện Trong nhiều trường hợp, lãnh đạo địa phương không cam kết đảm bảo đủ ngân sách cần thiết để đạt đươc các mục tiêu, kết quả

và thực hiện các hoạt động của kế hoạch Việc thiếu nguồn lực thực hiện thường bao hàm hai hệ quả: (1) kế hoạch hoạt động xây dựng ra to tát, song tính khả thi thấp; và (2) đơn vị hay cá nhân không thể hoàn thành mục tiêu đề ra ban đầu hay thực hiện một cách nửa vời

Về phương pháp tổ chức, hầu hết việc xây dựng kế hoạch CCHC được giao cho một hoặc một số cán bộ CCHC của Sở Nội vụ – với vai trò đầu mối tham mưu cho tỉnh - đảm nhận Các địa phương còn thiếu quy định và cơ chế huy động sự tham gia tích cực và chủ động của các cơ quan, đơn vị liên quan hay các đối tượng chịu tác động trong quá trình xây dựng kế hoạch Cơ quan chủ quản có thể xin ý các đơn vị liên quan, nhưng phần lớn là trên cơ sở bản kế hoạch đã được dự thảo

2.1.2 Mục đích và yêu cầu của kế hoạch CCHC:

Để đảm bảo một kế hoạch CCHC được xây dựng một cách cụ thể, chính xác, có thể theo dõi và đánh giá được kết quả, cần phải đáp ứng các yêu cầu quan trọng sau đây:

Về cơ sở tài liệu, kế hoạch CCHC được xây dựng phải dựa trên cơ sở các nguồn tài liệu:

• Chương trình/chiến lược Phát triển KTXH của tỉnh

• Chương trình CCHC dài hạn (10 năm) và kế hoạch CCHC trung hạn (5 năm)

• Chương trình/kế hoạch hợp tác với cơ quan đối tác (nếu tỉnh có quan hệ hợp tác CCHC với đối tác nước ngoài)

• Kế hoạch công tác của các sở ngành/địa phương

• Các yêu cầu, nhiệm vụ mới đặt ra trong từng giai đoạn

• Các nhiệm vụ đột xuất

Về nội dung và yêu cầu, kế hoạch cần được cụ thể hóa trên các thành tố sau đây:

- Mục tiêu các lĩnh vực của Chương trình CCHC của tỉnh và các chỉ số thành công tương ứng

- Các kết quả đầu ra (thuộc các lĩnh vực Chương trình) và các chỉ số kết quả cần đạt được

- Nội dung các hoạt động và các chỉ số kết quả cần đạt được

- Các nguồn tài liệu kiểm chứng ghi nhận hoặc chứng tỏ các hoạt động đã hoàn thành

- Các rủi ro có thể xảy ra gây ảnh hưởng đến việc hoàn thành các mục tiêu, kết quả

và các hoạt động

- Ngân sách và nguồn lực phân bổ để hoàn thành các kết quả đầu ra/thực hiện các hoạt động

- Thời gian thực hiện (bắt đầu, kết thúc) các hoạt động

- Đơn vị chịu trách nhiệm (đầu mối, phối hợp) hoàn thành các kết quả/thực hiện các hoạt động

Về tính chất, tài liệu kế hoạch CCHC phải:

- Thể hiện quyết tâm chính trị của lãnh đạo địa phương và cơ quan, đơn vị tham gia

kế hoạch;

- Do vậy, các nội dung kế hoạch phải được xây dựng trên cơ sở có sự thảo luận

và nhất trí cao trong nội bộ và giữa các đơn vị liên quan, nhất là các nội dung liên quan đến chỉ số thành công, nguồn lực và ngân sách, và thời hạn hoàn thành;

- Trong quá trình xây dựng kế hoạch CCHC cần bảo đảm kết hợp chặt chẽ giữa sự định hướng và chỉ đạo của lãnh đạo tỉnh với sự tham gia của các cơ quan, đơn vị,

cá nhân tham gia xây dựng và thực hiện kế hoạch

2.2 QUY TRÌNH VÀ CÔNG CỤ LẬP KẾ HOẠCH CCHC

Bản kế hoạch thực hiện CCHC hàng năm của địa phương, sau khi được lãnh đạo địa phương thông qua và đưa vào thực hiện, là một tài liệu thể hiện ý chí quyết tâm của lãnh đạo cộng với sự hiểu biết và nhất trí đồng lòng của các cơ quan, đơn vị tham gia thực hiện Do vậy, bản kế hoạch sau khi hoàn thành phải đồng thời đảm bảo được hai yếu tố: (1) Sự chỉ đạo và hướng dẫn lãnh đạo UBND; và (2) Sự tham gia tích cực và chủ động của các cơ quan, đơn vị thực hiện kế hoạch Đương nhiên, Sở Nội vụ tỉnh (với nòng cốt là Phòng CCHC) phải là đơn vị đóng vai trò đầu mối phối hợp quá trình triển khai và theo dõi, đánh giá kết quả

2.2.1 Quy trình xây dựng Kế hoạch:

Nhằm đảm bảo các yêu cầu, đồng thời khắc phục được các tồn tại nêu ở phần trên, việc xây dựng kế hoạch CCHC hàng năm ở tỉnh cần được thực hiện thông qua một quy trình như sau:

Bảng 2.1: Quy trình xây dựng kế hoạch

Bước Công việc Trách nhiệm Yêu cầu/Phương pháp

- Gửi kèm mẫu biểu kế hoạch

- Lãnh đạo các đơn vị sở, ngành, huyện, thị chỉ đạo xây dựng kế hoạch

- Do nhóm xây dựng kế hoạch CCHC (gồm đại diện một số sở, ngành/huyện, thị, với sự chủ trì của Phòng Nội vụ) xây dựng

- Nhóm xây dựng kế hoạch CCHC các

sở ngành/huyện thị phải thành thạo

kỹ năng xây dựng kế hoạch theo phương pháp hướng vào kết quả

tài liệu kế hoạch của

tỉnh

Sở Nội vụ (Phòng CCHC)

- Theo mẫu biểu quy định

- Lãnh đạo UBND tỉnh trực tiếp chỉ đạo xây dựng kế hoạch

- Cán bộ CCHC (Sở Nội vụ, VP UBND tỉnh) phải thành thạo kỹ năng xây dựng kế hoạch theo phương pháp hướng vào kết quả

- Sở Tài chính dự trù ngân sách cho các lĩnh vực kết quả và các hoạt động

đạo UBND, các sở

ngành và huyện thị

Sở Nội vụ (Phòng CCHC)

- Thông qua hội thảo góp ý kiến xây dựng Kế hoạch CCHC năm

- Đại diện lãnh đạo UBND tỉnh và lãnh đạo các sở, ngành và UBND các huyện, thị tham gia

2.2.2 Công cụ xây dựng kế hoạch:

Công cụ xây dựng kế hoạch CCHC là một mẫu biểu được cụ thể hoá trên cơ sở

trong tỉnh xây dựng kế hoạch chuyển tải và cụ thể hóa được đầy đủ nhất các mục đích,

ý đồ, công việc và cách thức tổ chức thực hiện CCHC của địa phương

Các thành tố:

Theo Khung Lô gích, một bản kế hoạch CCHC ở địa phương thường bao gồm các thành tố được mô tả dưới đây Tuy nhiên, tùy điều kiện thực tế mỗi địa phương thuộc Chương trình GOPA thì mức độ cũng như phạm vi của các thành tố này có khác nhau:

1 Đầu vào là các nguồn lực (Ngân sách, con người, thiết bị, thông tin …) được huy

động để thực hiện kế hoạch

2 Hoạt động là một hoặc một số các công việc được thực hiện theo trình tự thời

gian để đạt được kết quả đầu ra tương ứng

3 Kết quả Đầu ra là kết quả trước mắt, cụ thể của một/một số hoạt động.

4 Lĩnh vực (Mục tiêu Cụ thể) là lĩnh vực CCHC được đề cập trong Chương trình

CCHC chung của địa phương, là kết quả của 1 hoặc một số kết quả đầu ra

Chương trình CCHC chung của địa phương, thể hiện tác động của việc thực hiện Chương trình CCHC

11 Phương pháp khung lôgíc (Logical Framework Approach - LFA) được xác lập chủ yếu dựa trên phương pháp quản lý theo kết quả (Result-based Management - RMB), một phương pháp quản lý con người và các tổ chức lần đầu tiên được phổ biến trong môi trường kinh doanh và trong các công ty ở Mỹ trong những năm 1950 và 1960 Với những ưu điểm của nó, từ đầu những năm 1970 của thế kỷ trước đến nay,

Bước Công việc Trách nhiệm Yêu cầu/Phương pháp

CCHC)

- Sở Nội vụ hoàn thiện về nội dung

- Sở Tài chính hoàn thiện các mục ngân sách

VP UBND

- Thông qua hội nghị triển khai Kế hoạch CCHC năm

2.3 XÂY DỰNG CHỈ SỐ ĐẦU VÀO, ĐẦU RA, KẾT QUẢ

2.3.1 Khái niệm:

Chỉ số là:

• Các thông tin định tính & định lượng được xác định làm bằng chứng/đối chiếu chứng tỏ việc hoàn thành của các hoạt động, kết quả đầu ra/mục tiêu của kế hoạch

• Là dấu hiệu của sự thay đổi/tiến bộ so với thực trạng

• Là cơ sở để theo dõi, kiểm điểm và đánh giá thực hiện kế hoạch

• Là cơ sở để kiểm điểm và đánh giá trách nhiệm của cá nhân, lãnh đạo các cấp và

PAR PLAN YEAR ……

Ngân sách (VNĐ)

Thời gian thực hiện Trách nhiệmChủ trì Phối

hợpLĩnh vực 1:

6 Chỉ số thành công là các bằng chứng miêu tả/chứng tỏ các hoạt động/đầu ra/lĩnh

vực/mục tiêu được hoàn thành

các hoạt động/đầu ra

8 Thời gian thực hiện: Là khoảng thời gian (bắt đầu và kết thúc) hoặc mốc thời

gian hoàn thành của một hoạt động/đầu ra

9 Trách nhiệm: Là tên đơn vị/cá nhân chịu trách nhiệm thực hiện (đầu mối) và/hoặc

tham gia (phối hợp) thực hiện một hoạt động hay hoàn thành một đầu ra

Bảng 2.2: Khung kế hoạch

Quá trình xây dựng và quyết định các chỉ số kết quả thể hiện quyết tâm chính trị của các tổ chức/cá nhân đối với các công việc, kết quả, mục tiêu đã đề ra Do vậy trong thực hiện xác định chỉ số, yêu cầu sự phối hợp chặt chẽ và nhất trí cao giữa các đơn

vị liên quan và với lãnh đạo của tổ chức

Tất cả các nội dung và tính chất của các chỉ số kết quả phải được thể hiện cụ thể trong bản kế hoạch

Cấp độ Chỉ số Thời điểm xây dựng/

cam kết Thời điểm theo dõi/đánh giá Trách nhiệm Hoàn thành

Đánh giá vào giữa

và cuối Chương trình

UBND tỉnh,

sở, ngành chịu trách nhiệm lĩnh vực Chương trình

Sở, ngành chịu trách nhiệm lĩnh vực Chương trìnhhuyện, thị chịu trách nhiệm Kết quả đầu ra

4 Các hoạt động Xây dựng kế hoạch

quýĐánh giá sau khi kết thúc hoạt động

Sở, ngành/huyện, thị/xã, phường chịu trách nhiệm hoạt động

5 Các nguồn lực

Đánh giá sau khi hoàn thành hoạt

Sở Tài chính

Sở Nội vụ

2.3.4 Cách thức xây dựng chỉ số:

Như đã đề cập ở phần trên, xây dựng kế hoạch và xây dựng chỉ số thành công của kế hoạch thể hiện ý chí quyết tâm chính trị và sự đồng lòng của các đơn vị tham gia thực hiện kế hoạch Và công việc này phải được thực hiện trên cơ sở sự tham gia của các

cơ quan/đơn vị liên quan

Phần này hướng dẫn cách thức xây dựng chỉ số thuộc 3 lĩnh vực: Kết quả đầu ra, Hoạt động và Nguồn lực đầu vào

Theo bảng ý nghĩa của chỉ số ở Mục 2.3.2 đơn vị chịu trách nhiệm hoàn thành các chỉ

số kết quả là đơn vị có trách nhiệm xây dựng chỉ số Cụ thể như sau:

- Các kết quả đầu ra Nhóm Xây dựng kế hoạch Sở ngành, Huyện thị tương ứng

- Các hoạt động Nhóm Xây dựng kế hoạch Sở ngành/huyện thị/xã phường tương ứng

2.3.3 Các tiêu chí xác định chỉ số:

Trong xây dựng kế hoạch CCHC, việc xác định chỉ số cần tuân thủ các tiêu chí trong

kỹ thuật SMART sau đây:

Bảng 2.4: Các tiêu chí xác định chỉ số

không hiểu sai

lượng, định tính

Có thể phân tích, so sánh đối chiếu và

thống kê được (thông qua các phương

pháp thu thập phân tích thông tin cụ thể)

lực, thời gian…) cụ thểThực tiễn/theo định hướng kết quả

hiện hành

Phù hợp với các điều kiện nguồn lực sẵn

có

Có thể đo được chi phí- hiệu quả và tính

hiện thực so với nguồn lực sẵn có

Mốc thời gian

có thể đánh giá được sự hoàn thành trong khoảng thời gian đó

- Các nguồn lực đầu vào Nhóm Xây dựng kế hoạch (đề xuất) Sở Tài chính, Sở Nội

vụ (hỗ trợ)

Các bước xây dựng chỉ số:

1 Nhóm Xây dựng Kế hoạch nghiên cứu kỹ nội dung các kết quả đầu ra và các hoạt động, trong đó đặc biệt chú ý đến các sản phẩm phải hoàn thành và khối lượng các công việc phải thực hiện cũng như thời gian phải hoàn tất

2 Xác định loại thước đo (độ dài, số lượng, trọng lượng, cấp độ, tỷ lệ …) cho các đầu

ra, hoạt động tương ứng

3 Xác định mức độ các chỉ số cho các đầu ra, hoạt động tương ứng

4 So sánh đối chiếu với các chỉ số khác trong cùng một kết quả đầu ra/một hoạt động trực tiếp và các kết quả đầu ra/hoạt động liên quan

5 Đối chiếu với 5 tiêu chí SMART

6 Ghi chép chỉ số vào Khung Kế hoạch

Chú ý: Cần xác định chỉ số kết quả đầu ra trước sau đó mới xác định chỉ số các

hoạt động

Lĩnh vực 5: Nâng cao Năng

Khảo sát đánh giá nhu cầu tập huấn (55 CBCC thuộc 11 đơn vị trực thuộc Sở)

- Xác định được nhu cầu của CBCC về từng kỹ năng trong việc xây dựng và quản lý kế hoạch - Xác định được số lượng người tham gia lớp tập huấn

Báo cáo khảo sát nhu cầu tập huấn được lãnh đạo Sở phê duyệt

Phòng TCCBCông ty Tư vấn

Từ 01 đến 15 tháng 10/2013

Xây dựng và biên tập tài liệu tập huấn

Bộ tài liệu cho khoá 3 ngày gồm: - 1 tài liệu W

kể phần phu lục - 1 tài liệu giảng dạy (Power Points) không quá 90 slides - Danh sách đề xuất 2 giảng viên, kèm theo lý lịch, với trình độ và kinh nghiệm giảng dạy phù hợp

Bộ tài liệu dự thảo

Đánh giá tài liệu

2 nội dung (tài liệu, giảng viên) được đánh giá theo bảng cho điểm

Báo cáo đánh giá tài liệu Bộ tài liệu được lãnh đạo Sở phê duyệt

Tổ chức tập huấn (01 lớp x 03 ngày; tại Sở NN & PTNT)

100 % học viên trả lời vận dụng được kỹ năng, công cụ kỹ thuật trong công tác

Phiếu điều tra học viên cuối khoá tập huấn15.000.000 (Giảng viên) 12.000.000 (Chi phí lớp học)

Thực tiễn các tỉnh GOPA những năm qua cho thấy việc xây dựng kế hoạch CCHC được thực hiện thường xuyên theo yêu cầu của chính phủ Các cấp, các ngành đã

cố gắng tuân thủ các văn bản, quy định của cấp trên, kết hợp với tình hình thực tế tại ngành hay địa phương mình để lên kế hoạch Tuy nhiên, cách xây dựng kế hoạch CCHC theo lối truyền thống ít gắn với kết quả đã dẫn đến những khó khăn nhất định trong quá trình triển khai thực hiện Một số bản kế hoạch chưa chỉ ra được công việc cụ thể cần làm, trách nhiệm thiếu rõ ràng và chưa có chỉ số đánh giá kết quả thực hiện

Qua triển khai chương trình GOPA, với việc áp dụng xây dựng và thực hiện kế hoạch CCHC theo khung lô gích, kế hoạch của các tỉnh tham gia đã có những tiến bộ rõ rệt Một số CBCC trực tiếp thực hiện CCHC tại Sở Nội vụ và một số sở, ngành, huyện thị tại các tỉnh đã được tập huấn theo phương thức lập kế hoạch và triển khai kế hoạch này Một mặt, kế hoạch CCHC bám sát theo kế hoạch phát triển KT-XH của các tỉnh và chương trình CCHC tổng thể của Nhà nước, mặt khác, thể hiện rõ các hoạt động cụ thể với nguồn lực đầu vào cần có và thời gian thực hiện, dự kiến kết quả đạt được, chỉ

số thực hiện và phương tiện xác minh kết quả, đơn vị hay cá nhân chịu trách nhiệm thực hiện, phối hợp với sở, ngành hay địa phương nào Với kế hoạch được xây dựng chi tiết này, việc thực hiện và theo dõi, đánh giá kết quả thực hiện CCHC trở nên dễ dàng hơn (Xem thêm kinh nghiệm của tỉnh Đắk Nông trong tình huống về nâng cao năng lực lập và triển khai kế hoạch CCHC tại tỉnh Một số CBCC của tỉnh đã được hướng dẫn để vận dụng kỹ thuật Khung Lô gích vào việc xây dựng kế hoạch và theo dõi, đánh giá CCHC tại cơ quan, đơn vị theo chỉ số)

Gần đây, với Kế hoạch tổng thể CCHC giai đoạn 2011-2020 do Chính phủ ban hành, các tỉnh GOPA đã xây dựng kế hoạch CCHC năm năm 2011-2015 theo phương pháp Khung lô-gích này

Hộp 2.1 Ý kiến về kế hoạch CCHC

“Mỗi sở xây dựng CCHC theo cách của mình chưa đồng nhất Chưa có tiêu chuẩn chung.”

“Cơ sở vật chất cho CCHC còn chưa ổn do chưa có nguồn kinh phí riêng”

“Cần có kỹ năng lập kế hoạch và triển khai kế hoạch CCHC”

Phỏng vấn tại Lai Châu 7/3/2012

PRACTICES AND KEY LEARNINGS FROM PAR PLANNING AND

IMPLEMENTATION AT THE PROVINCIAL LEVEL

Within the framework of the Danish funded Good Governance andPublic Administration Reform Programme Phase I (GOPA I, 2008-2011)

Ha Noi 2013

PREFACE

3.1 NHỮNG ĐỐI TƯỢNG THAM GIA CCHC

CCHC là một tiến trình lâu dài, phức tạp, với sự tham gia của nhiều đối tượng khác

nhau với các vai trò, chức năng, nhiệm vụ khác nhau Ở cấp tỉnh, có thể thấy có những

cơ quan, đơn vị và cá nhân tham gia là: (1) lãnh đạo các cơ quan Đảng (các nhà chính

trị); (2) lãnh đạo và CBCC kể từ UBND tỉnh, các sở, ngành, huyện thị và xã (những

người trực tiếp thực hiện); (3) các tổ chức, đoàn thể vừa tham gia góp ý, vừa giám sát

quá trình thực hiện; (4) người dân (đối tượng thụ hưởng và giám sát) Kinh nghiệm

gần 20 năm cải cách hành chính nước ta và mấy năm qua thực hiện Chương trình

GOPA cho thấy thành công hay thất bại trong tiến trình này lệ thuộc rất nhiều vào sự

phối hợp giữa các nhân tố này

Các nhà chính trị Richard Chapman và J R Greenaway viết rằng cải cách hành chính

“một phần là một quá trình chính trị (bao gồm chính trị “bên trong” cũng như chính trị

với một nhận thức rộng hơn), thế nhưng nó cũng là một quá trình quản lý cả tiến trình

cải cách với các vấn đề kỹ thuật và tác nghiệp thường xuyên nảy sinh, do đó, khi xem

xét tới cải cách hành chính thì phải chú ý tới cả hai yếu tố chính trị và quản lý của nó

Trong thời đại của chúng ta việc phát triển nên một bộ máy chính phủ tích cực hơn sẽ

gợi ra nhiều câu hỏi về mối quan hệ của hiệu quả quản lý đối với các mục đích chính trị

cả hai mặt này của cải cách hành chính được đồng thời đề cập tới

Có thể nói sự tham gia của phương diện kỹ thuật vào quá trình, cải cách chủ yếu là

trong giai đoạn hoạch định chính sách (tức là lập kế hoạch) Kiến thức của các chuyên

gia trong giai đoạn này là rất quan trọng do họ được chuyên môn hoá theo cách thức

Mạch hỗ trợ tuyển dụng một cố vấn quốc tế và một nhóm chuyên gia trong nước có

kiến thức và kinh nghiêm về CCHC Tuy nhiên, có thể thấy là mặc dù các nhà chuyên

gia cũng có quyền lực nhất định, quyền lực đó thường chỉ hạn hẹp ở khả năng xác

THỰC HIỆN CẢI CÁCH

HÀNH CHÍNH

định các vấn đề và xây dựng nên các giải pháp cần thiết để xử lý các vấn đề đó Nhưng họ không thể bảo đảm chắc chắn rằng các giải pháp họ đề xuất ra có được chấp nhận và thực hiện không Như vậy, có thể thấy ảnh hưởng của họ trong tiến trình này cũng có những hạn chế nhất định

Có một số nhân tố mới xuất hiện vào các giai đoạn không mang tính chính trị khác trong quá trình hoạch định chính sách, nhất là trong khi thực hiện các chương trình cải cách Những nhân tố này có những nguồn chính trị khác nhau, ví dụ một cơ quan/đơn

vị này thì nắm quyền kiểm soát đối với các yếu tố hay nguồn lực cần thiết cho chương trình này hay chương trình khác, trong khi những cơ quan/đơn vị khác thì có được sự ủng hộ rộng rãi của quảng đại quần chúng Trong tiến trình cải cách CCHC, dần dần những cơ quan này sẽ có vai trò nổi bật hơn do họ có quyền thay đổi hoặc đề xướng

ra các chủ trương hay chính sách mang tính chiến lược mới

Tại đây có thể nhận thấy rằng, chắc chắn sẽ có sự khác biệt về lợi ích trong giai đoạn lập kế hoạch, xây dựng chương trình cải cách và giai đoạn thực hiện chương trình đó Các mục tiêu đặt ra ban đầu có thể được và cần phải điều chỉnh trong tiến trình thực hiện để đáp ứng cho các yêu cầu mới phát sinh, song ở đây lại luôn luôn tồn tại một nguy cơ là cải cách dễ bị chệch hướng đã đề ra Điều này cần phải đặc biệt chú ý, bởi vì nếu xử lý không thoả đáng sẽ có thể đưa tới những thay đổi to lớn đối với công cuộc cải cách, và thậm chí, làm cho cải cách thất bại Mặt khác, nếu được giải quyết

ổn thoả và khéo léo, đây có thể là một nguồn tiềm năng để thúc đẩy nỗ lực chung của mọi người tập trung vào hoàn thành các mục tiêu đã đặt ra cho cải cách thành công.Qua thực tiễn triển khai GOPA, có bốn nhóm người khác nhau tham gia vào quá trình CCHC này, đó là: các nhà lãnh đạo chính trị (những người nắm giữ quyền lực chính trị); các nhà hành chính (những người thực thi các chủ trương, chính sách chính trị và

kể cả chương trình này); các chuyên gia về cải cách (họ có thể là những người riêng biệt, song trong nhiều trường hợp thì trong số các nhà lãnh đạo chính trị hoặc các nhà hành chính cũng có các chuyên gia cải cách); và nhân dân hay một bộ phận nhân dân (bao gồm đồng bào dân tộc thiểu số) Bốn nhóm người này có thể có những lợi ích rất khác nhau đối với cải cách và họ có thể hành động theo phương thức của riêng mình

để đạt được những lợi ích đó

Như thế, ta thấy rằng việc hoạch định chính sách cải cách nhất định phải bao gồm chính trị, nếu nói một cách bóng bẩy như Harold Wilson thì “chính sách mà không có

diện chính trị đối với cải cách hành chính phải rộng hơn nữa Nó phải bao gồm cả chính trị “nội tại” cũng như áp lực chính trị từ bên ngoài các tổ chức và cơ cấu của chính quyền

Như đã phân tích trên đây, nền hành chính công có một vai trò quan trọng tác động tới mọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá cũng như xã hội của một quốc gia nói chung hay một địa phương cụ thể Việc cải cách nền hành chính công chắc chắn đụng chạm tới mọi tổ chức, dù thuộc chính phủ hay tư nhân, các tổ chức tình nguyện và phi chính phủ, cũng như bản thân mỗi cá nhân trong xã hội công dân Các

tổ chức và cá nhân này có thể thông qua rất nhiều cách thức hay “kênh” khác nhau để trực tiếp hay gián tiếp ảnh hưởng tới quá trình hoạch định cũng như thực hiện chính sách cải cách Hơn nữa, trong trào lưu dân chủ ngày càng mở rộng hiện nay, các công dân ngày càng ý thức được quyền hạn và nghĩa vụ của mình, một yêu cầu đặt ra với nền hành chính là ngày càng trở nên minh bạch và công khai hơn trong mối quan hệ với công dân Như vậy, việc tăng cường quyền hạn của các tổ chức và công dân, kể

cả đồng bào dân tộc, cũng đồng thời có nghĩa là bảo đảm cho họ có quyền tham gia ngày càng rộng rãi vào quá trình hoạch đinh, xây dựng cũng như thực hiện chính sách cải cách

Một nhân tố quan trọng khác cũng cần phải cân nhắc kỹ là trình độ dân trí ngày càng cao, làm cho họ ngày càng ý thức được cái gọi là “tính hợp pháp” (hay “chính danh”) của chính phủ, nói cách khác là họ hiểu rõ được vai trò và tầm quan trọng của các hoạt động của nền hành chính công, và tự phán xét được mức độ đúng đắn của các chính sách cũng như các chương trình mà nền hành chính công thực hiện, nhất là trong điều kiện nền kinh tế thị trường Từ đó, ảnh hưởng của các ý kiến cũng như hành động của

họ vào việc hoạch định và thực hiện chính sách cải cách là cực kỳ quan trọng để bảo đảm nền hành chính công ngày càng gần gũi và đáp ứng tốt hơn với những đòi hỏi của giai đoạn phát triển mới

Table 3.1: Các đối tượng tham gia và vai trò trong CCHC ở tỉnh 15

Stt Đối tượng tham gia Vai trò/nhiệm vụ trong CCHC

- Phê duyệt kế hoạch CCHC cho từng giai đoạn

- Phân công các sở, ngành, UBND huyện, thị thực hiện

- Theo dõi, kiểm tra, giám sát việc thực hiện

- Theo dõi, kiểm tra, giám sát việc thực hiện CCHC của các cơ quan, đơn vị và CBCC

- Chủ trì đề án CCHC được phân công trong lĩnh vực/địa bàn phụ trách

- Chỉ đạo việc thực hiện CCHC trong nội bộ cơ quan, đơn vị

- Chỉ đạo việc thực hiện CCHC trong nội bộ cơ quan, đơn vị

- Hướng dẫn các thôn, bản và người dân thực hiện các chủ trương, chính sách, các quy định của Đảng và Nhà nước

CCHC

- Trực tiếp thực hiện cải cách trong chức năng, nhiệm vụ được phân công

đồng bào dân tộc thiểu

số)

- Thụ hưởng thành quả của CCHC

- Tham gia góp ý cho các chủ trương, chính sách

và đường lối CCHC của cơ quan nhà nước; cách thức thực hiện của CBCC

- Giám sát hoạt động CCHC của cơ quan nhà nước và của CBCC