Văn bản quy phạm pháp luật của UBND thành phố trực thuộc Trung ương - Qua thực tiễn UBND thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI HOÀNG NGỌC HẢI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UBND THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG – QUA THỰC TIỄN UBND THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Luật hành Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn cơng trình nghiên cứu riêng tơi Các kết nêu Luận văn chưa công bố cơng trình khác Các số liệu, ví dụ trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Tơi hồn thành tất mơn học tốn tất nghĩa vụ tài theo quy định Trường Đại học Luật Hà Nội Vậy viết Lời cam đoạn đề nghị Trường Đại học Luật Hà Nội xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Hoàng Ngọc Hải i MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT v MỞ ĐẦU CHƯƠNG MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.1.Quan niệm văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành 1.1.1 Khái niệm văn QPPL 1.1.2 Khái niệm văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương 1.2 Thẩm quyền ban hành hình thức văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng 12 1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng 14 1.3.1 Hệ thống quy định pháp luật trình tự, thủ tục ban hành văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương 14 1.3.2 Trình tự, thủ tục ban hành văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương 15 1.3.2.1 Lập, thông qua điều chỉnh chương trình xây dựng văn QPPL (Quyết định, Chỉ thị) UBND thành phố trực thuộc trung ương 15 1.3.2.2 Chuẩn bị, soạn thảo chỉnh lý dự thảo văn QPPL 16 1.3.2.3 Thẩm định, tham gia ý kiến trình dự thảo 19 1.3.2.4 Thảo luận, thông qua văn QPPL 20 1.3.2.5 Công bố văn QPPL 21 1.4 Hiệu lực văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương …………………………………………………………………………21 1.4.1 Hiệu lực văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương theo thời gian 22 1.4.2 Hiệu lực văn QPPL UBND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương theo không gian 23 1.4.3 Hiệu lực văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương theo đối tượng áp dụng 24 1.5 Các yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp tính hợp lý văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành 25 1.5.1 Khái quát tính hợp pháp tính hợp lý văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành 25 1.5.2 Các yêu cầu tính hợp pháp hợp lý văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành 27 1.5.2.1 Yêu cầu tính hợp pháp 27 1.5.2.2 Yêu cầu tính hợp lý 28 KẾT LUẬN CHƯƠNG 31 CHƯƠNG THỰC TRẠNG VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ HÀ NỘI 32 2.1 Khái quát tình hình kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội 32 2.2 Các văn thành phố Hà Nội quy định, hƣớng dẫn văn QPPL hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật 34 2.3 Những ƣu điểm văn QPPL hoạt động ban hành văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 35 2.4 Những hạn chế văn QPPL hoạt động ban hành văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 38 2.4.1 Về nội dung văn 38 2.4.2 Về thể thức văn 42 2.5 Nguyên nhân hạn chế văn QPPL hoạt động ban hành văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 42 2.5.1 Nguyên nhân khách quan 42 2.5.2 Nguyên nhân chủ quan 46 KẾT LUẬN CHƯƠNG 47 iii CHƯƠNG MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG 48 3.1 Tính cấp thiết việc nâng cao chất lượng văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 48 3.2 Yêu cầu việc nâng cao chất lượng văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 49 3.3 Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn QPPL UBND thành phố Hà Nội 50 3.3.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật cách đồng thống 50 3.3.2 Đổi việc lập chương trình xây dựng văn QPPL 52 3.3.3 Đổi quy trình soạn thảo văn QPPL 54 3.3.4 Đổi quy trình thẩm định, thẩm tra văn QPPL 55 3.3.5 Đổi quy trình lấy ý kiến, thơng qua công bố văn QPPL 57 3.3.6 Tăng cường công tác đào tạo bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức 58 3.3.7 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn QPPL 59 3.3.7.1 Kiểm tra,�ịnh, thẩm tra phải đồng thời chịu trách nhiệm với quan soạn thảo tính khả thi dự thảo 55 Thứ hai, thay đổi quy định thời gian thẩm định thẩm tra văn QPPL cho phù hợp Chúng ta nên có phân loại văn QPPL để quy định thời gian thẩm định, thẩm tra cho phù hợp Mức quy định thời gian cho hoạt động thẩm định thẩm tra áp dụng với văn QPPL đơn giản khơng mang tính phức tạp Còn văn QPPL phức tạp, cần thành lập Hội đồng thẩm định, thẩm tra, nên tăng thời gian thẩm định, thẩm tra lên mức tối thiểu 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định, thẩm tra văn QPPL cấp tỉnh 05 ngày văn QPPL cấp huyện Bên cạnh cần quy định mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm định, thẩm tra trường hợp ban hành văn QPPL đột xuất chương trình, kế hoạch Luật phải quy định rõ thời gian thẩm định, thẩm tra tính từ ngày quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra hợp lệ theo quy định Thứ ba, cần phải khẳng định tầm quan trọng hoạt động thẩm định thẩm tra ban hành văn QPPL Mặc dù có địa phương lãnh đạo HĐND, UBND đánh giá cao công tác thẩm định, thẩm tra, thể tin tưởng thông qua việc ký ban hành có ý kiến thẩm định, thẩm tra quan Tư pháp ban HĐND phận thiểu số địa phương thực Còn thực tế, hai hoạt động chưa coi trọng hầu hết địa phương, thâm chí nhiều địa phương bỏ qua khâu quy trình ban hành văn QPPL Chính vậy, luật phải quy định rằng: quan có thẩm quyền ban hành văn QPPL (HĐND UBND) có trách nhiệm từ chối khơng thơng qua văn chưa có ý kiến thẩm định, thẩm tra quan Tư pháp ban HĐND Văn QPPL thông qua mà khơng có ý kiến thẩm định, thẩm tra bị coi vi phạm quy trình ban hành bị xem xét giá trị pháp lý, tránh tình trạng thực tế nhiều địa phương quan soạn thảo gửi thẳng dự thảo đến Văn phòng HĐND UBND để tiến hành thủ tục thông qua Cơ 56 quan thẩm định, thẩm tra có quyền từ chối thẩm định, thẩm tra trường hợp hồ sơ không đủ theo quy định không đảm bảo thời gian thẩm định, thẩm tra Cuối cùng, Luật ban hành văn QPPL (mới) nên bổ sung quy định trách nhiệm chủ thể tham gia vào trình thẩm định, thẩm tra Hiện quan thẩm định, thẩm tra không tiến hành thẩm định, thẩm tra thẩm định, thẩm tra mang tính hình thức, quan soạn thảo không gửi dự thảo tới quan thẩm định, thẩm tra chịu trách nhiệm Việc quan tiến hành thẩm định thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật làm không tốt vai trò trách nhiệm gián tiếp làm giảm giá trị văn ban hành thực tiễn Nếu dự thảo văn quy phạm pháp luật không thẩm định, thẩm tra tồn vấn đề có liên quan tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi văn bản, văn ban hành khơng có chất lượng, khơng đáp ứng yêu cầu phát huy hiệu văn thực tiễn Mặt khác, việc buông lỏng chế tài hoạt động quan tiến hành thẩm định thẩm tra gây nên tâm lý chủ quan, cẩu thả chí bỏ qua khâu thẩm định thẩm tra trình cơng tác ban hành văn quy phạm pháp luật chủ thể có liên quan Chính vậy, việc bổ sung trách nhiệm chủ thể hoạt động thẩm định thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật cần thiết phải đặt 3.3.5 Đổi quy trình lấy ý kiến, thông qua công bố văn QPPL Việc lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo băn QPPL HĐND UBND việc cần thiết, bảo đảm tính khả thi văn Luật ban hành văn HĐND, UBND quy định việc lấy ý kiến “đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản”, quy định chung chung gây tình trạng “có thể có trường hợp cần lấy ý kiến nhân dân không lấy ý kiến lý giải không cần thiết, trường hơp không cần lấy ý kiến nhân dân lấy ý kiến lý giải cần thiết” [16, tr3] 57 Vì việc lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo văn QPPL HĐND UBND điều kiện bắt buộc Để vừa đảm bảo nguyên tắc thông qua văn QPPL thuộc thẩm quyền Ủy ban, cần có quy định linh hoạt phương thức thông qua văn QPPL UBND, cần phân định hai trường hợp: + Trường hợp văn có phạm vi, đối tượng điều chỉnh rộng, nội dung phức tạp bắt buộc phải trình theo trình tự thơng qua phiên họp Ủy ban; + Đối với văn không thuộc trường hợp nói áp dụng phương thức lấy ý kiến phiếu thành viên Ủy ban Cần phải có quy định trách nhiệm chủ thể liên quan việc văn QPPL thơng qua hình thức Lãnh đạo UBND (Chủ tịch, Phó Chủ tịch phụ trách lĩnh vực) ký ban hành trực tiếp mà khơng có ý kiến thành viên khác UBND Quy định đăng tải văn QPPL có điểm không phù hợp với thực tế, cần nghiên cứu lại quy định đăng tải văn Nghị định 91/2006/NĐ-CP theo hướng không thiết tất văn QPPL thuộc thẩm quyền ban hành UBND cấp tỉnh phải đăng tải toàn văn, văn có phạm vi điều chỉnh rộng, nội dung phức tạp, văn liên quan trực tiếp đến việc thực quyền nghĩa vụ cơng dân phải đăng toàn văn, văn khác cần đăng tóm tắt nội dung 3.3.6 Tăng cường cơng tác đào tạo bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, cơng chức Cơng tác xây dựng văn QPPL đòi hỏi phải có kiến thức tồn diện, khơng có trình độ hiểu biết pháp luật, kỹ thuật lập pháp mà đòi hỏi kiến thức ngành kinh tế, kỹ thuật chuyên sâu Hơn nữa, thực tế cho thấy việc đào tạo kỹ xây dựng pháp luật nước ta hạn chế, cơng chức xây dựng pháp luật thiếu số lượng; trình độ pháp luật, kỹ soạn thảo văn chưa đáp ứng yêu cầu Đa số quan tổ 58 chức soạn thảo dự thảo văn pháp luật chủ yếu dựa vào kinh nghiệm chính, có chun gia đào tạo vấn đề Do đó, cần có chiến lược đào tạo phát triển đội ngũ cách nhanh chóng nhiều hình thức, sở kinh nghiệm xây dựng pháp luật sau gần 20 năm đổi tiếp thu có chọn lọc kiến thức, kỹ soạn thảo pháp luật tiên tiến giới Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán làm công tác xây dựng pháp luật cần quan tâm, tạo điều kiện Chính phủ, bộ, ngành, đặc biệt Bộ Tư pháp sở đào tạo, viện nghiên cứu pháp luật việc tổ chức khoá đào tạo, bồi dưỡng, học tập kinh nghiệm, kỹ soạn thảo pháp luật tiên tiến giới, biên soạn giáo trình Cụ thể: - Lựa chọn cán bộ, cơng chức có khả (chun mơn ngoại ngữ) tham gia khoá đào tạo nước nước kỹ thuật xây dựng pháp luật, hoạch định sách; - Mở khố bồi dưỡng kiến thức chuyên ngành kinh tế – kỹ thuật cho luật gia, cán bộ, công chức đào tạo pháp luật Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, UBND cấp; - Xây dựng giáo trình chuẩn kỹ thuật lập pháp (phân tích sách, kỹ thuật trình bày thể thức văn bản, ngơn ngữ văn ); - Tăng cường hợp tác quốc tế đào tạo, bồi dưỡng kiến thức xây dựng pháp luật thông qua tổ chức quốc tế cá nhân có thiện chí khả tài trợ cho công tác xây dựng pháp luật Việt Nam 3.3.7 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn QPPL 3.3.7.1 Kiểm tra, giám sát văn QPPL Kiểm tra, giám sát việc thực quy định pháp luật xây dựng văn QPPL UBND thành phố Hà Nội thời gian qua chưa coi trọng tiến hành không thường xuyên làm cho số lượng văn ban hành có nội dung sai trái, hình thức thủ tục không tuân thủ theo quy định pháp luật tồn thực tế Trong đó, hoạt động giám sát Đồn đại biểu Quốc hội văn QPPL UBND tỉnh, 59 thành phố trực thuộc trung ương có Hà Nội hạn chế, số lượng văn phát sai trái bãi bỏ không nhiều Như vậy, để xử lý văn có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo cần phải thực tốt chế giám sát việc xây dựng văn QPPL Trước tiên tổ chức thực tốt Luật hoạt động giám sát Quốc hội thông qua kỳ họp thứ Quốc hội khóa XI Thiết lập hệ thống quan kiểm tra văn theo hướng cần sớm thành lập đơn vị chuyên trách kiểm tra văn thuộc Bộ Tư pháp Đơn vị có nhiệm vụ giúp Bộ Tư pháp thực quản lý nhà nước thống kiểm tra văn tổ chức kiểm tra theo thẩm quyền Bộ Tư pháp Việc thành lập đơn vị kiểm tra văn độc lập cần thiết giao cho Vụ chuyên môn Bộ Tư pháp đảm nhiệm công tác giống công tác thẩm định văn quy phạm pháp luật không phù hợp Xây dựng đội ngũ cán cơng chức có trình độ, lực, đào tạo theo lĩnh vực chun mơn cụ thể người kiểm tra văn khơng cần có kiến thức pháp lý vững vàng mà đòi hỏi phải có kiến thức chun mơn lĩnh vực cần kiểm tra Bảo đảm nguồn văn bản, thông tin kịp thời cho việc kiểm tra Để đảm bảo cho công tác kiểm tra văn luật thuận lợi, việc thu thập, cập nhật xử lý thông tin liên quan đến văn kiểm tra có ý nghĩa quan trọng Theo người làm công tác cần tạo điều kiện để sử dụng nguồn văn bản, thông tin mạng tin học diện rộng Chính phủ, Bộ, quan ngang Bộ Cần xác định rõ trách nhiệm quan trình soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, ban hành văn luật phải gửi văn đến quan có thẩm quyền kiểm tra Đồng thời phải quy định rõ Nghị định kiểm tra văn thời hạn gửi văn bản, nơi văn gửi đến… Bảo đảm nguồn kinh phí cho hoạt động giám sát, kiểm tra văn luật 60 ... BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ HÀ NỘI 32 2.1 Khái quát tình hình kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội 32 2.2 Các văn thành phố Hà Nội quy định, hƣớng dẫn văn QPPL hoạt động ban hành văn. .. văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ương 1.2 Thẩm quy n ban hành hình thức văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng 12 1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn QPPL UBND. .. CHƯƠNG MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 1.1.Quan niệm văn QPPL UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành 1.1.1 Khái niệm văn