Văn bản quy phạm pháp luật của UBND thành phố trực thuộc Trung ương - Qua thực tiễn UBND thành phố Hà Nội

Vì vậy, nghiên cứu, làm rõ bản chất của văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương nói riêng không chỉ có ý nghĩa lý luận, mà còn có ý nghĩa thực tiễn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu là của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Trường Đại học Luật Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoạn này đề nghị Trường Đại học Luật Hà Nội xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Hoàng Ngọc Hải

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT v

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG 5

1.1.Quan niệm về văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành 5

1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL 5

1.1.2 Khái niệm văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương 9

1.2 Thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng 12

1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ƣơng 14

1.3.1 Hệ thống các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương 14

1.3.2 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương 15

1.3.2.1 Lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL (Quyết định, Chỉ thị) của UBND thành phố trực thuộc trung ương 15

1.3.2.2 Chuẩn bị, soạn thảo và chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL 16

1.3.2.3 Thẩm định, tham gia ý kiến và trình dự thảo 19

1.3.2.4 Thảo luận, thông qua văn bản QPPL 20

1.3.2.5 Công bố văn bản QPPL 21

1.4 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương ………21

1.4.1 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung

1.4.2 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND tỉnh thành phố trực thuộc trung

ương theo không gian 23

1.4.3 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo đối tượng áp dụng 24

1.5 Các yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành 25

1.5.1 Khái quát về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành 25

1.5.2 Các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý đối với văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành 27

1.5.2.1 Yêu cầu về tính hợp pháp 27

1.5.2.2 Yêu cầu về tính hợp lý 28

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 31

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ HÀ NỘI 32

2.1 Khái quát tình hình kinh tế - xã hội của thành phố Hà Nội 32

2.2 Các văn bản của thành phố Hà Nội quy định, hướng dẫn về văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 34

2.3 Những ưu điểm của văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 35

2.4 Những hạn chế của văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 38

2.4.1 Về nội dung văn bản 38

2.4.2 Về thể thức văn bản 42

2.5 Nguyên nhân của những hạn chế của văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 42

2.5.1 Nguyên nhân khách quan 42

2.5.2 Nguyên nhân chủ quan 46

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 47

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG 48 3.1 Tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 48 3.2 Yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 49 3.3 Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội 50

3.3.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách đồng bộ và thống nhất 50 3.3.2 Đổi mới việc lập chương trình xây dựng văn bản QPPL 52 3.3.3 Đổi mới quy trình soạn thảo văn bản QPPL 54 3.3.4 Đổi mới quy trình thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL 55 3.3.5 Đổi mới quy trình lấy ý kiến, thông qua và công bố văn bản QPPL 57 3.3.6 Tăng cường công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức 58 3.3.7 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL 59

3.3.7.1 Kiểm tra, giám sát đối với văn bản QPPL 59 3.3.7.2 Xử ký kịp thời, nghiêm minh những vi phạm pháp luật về xây dựng văn bản QPPL 61

KẾT LUẬN 63 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 65

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

- Uỷ ban nhân dân:

- Quy phạm pháp luật:

- Hội đồng nhân dân:

- Tòa án nhân dân tối cao:

- Viện kiểm sát nhân dân tối cao:

UBND QPPL HĐND TANDTC VKSNDTC

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp Một trong những biểu hiện của việc thực hiện quyền lực nhà nước là ra những văn bản QPPL Cụ thể hơn, trên phương diện lí luận cũng như thực tiễn người ta đều thừa nhận vị trí và vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở của quyền hành pháp – lĩnh vực thể hiện quyền lực nhà nước một các thiết thực nhất bởi lẽ đó là những hoạt động với mục đích thực hiện luật nhằm cụ thể hóa các quy định của luật vào các lĩnh vực của đời sống xã hội Do đó, văn bản QPPL chiếm số lượng khá lớn, có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, giải quyết các vấn đề cụ thể liên quan tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Mọi sự thay đổi của văn bản QPPL đều tác động tích cực hay tiêu cực tới hàng loạt quan hệ xã hội trong lĩnh vực hành chính, quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng xã hội khác nhau Vì vậy, nghiên cứu, làm rõ bản chất của văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương nói riêng không chỉ có ý nghĩa lý luận, mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện quy định pháp luật về ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương, nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản QPPL, tăng cường pháp chế và kỷ luật trong hành chính nhà nước

Hiện nay, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 vẫn là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước Sự

ra đời của hai đạo luật này đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động xây dựng pháp luật; tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động xây dựng pháp luật, góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ngày càng đi vào nề nếp; đẩy

nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; bước đầu khắc phục được tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản Từ đó, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế Tuy nhiên, sau nhiều năm triển khai thực hiện đã nảy sinh ra nhiều vướng mắc trên thực tiễn như tính thống nhất chưa cao, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật vẫn có sự chênh lệch trong các lĩnh vực khác nhau, tính ổn định còn thấp…dẫn tới những văn bản QPPL có nội dung sai trái, hình thức không đúng quy định pháp luật, trái thẩm quyền, vi phạm thủ tục diễn ra khá phổ biến, đang trở thành vấn đề bức xúc, đáng quan tâm của nhiều cấp, nhiều ngành

Xuất phát từ yêu cầu xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý cũng như

từ thực trạng của hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước, đòi hỏi cần thiết phải tăng cường công tác nghiên cứu nhằm đưa ra những giải pháp hữu hiệu cho hoạt động này Tất nhiên việc nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước là công việc khó khăn bởi bản thân vấn đề khá phức tạp và có phạm vi rộng Do đó, với

phạm vi đề tài luận văn thạc sỹ, tôi mạnh dạn lựa chọn đề tài “ Văn bản quy

phạm pháp luật của UBND thành phố trực thuộc trung ương – Qua thực tiễn của UBND Thành phố Hà Nội” để có thể nhận thức đầy đủ, cụ thể và

chính xác hơn cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động ban hành văn bản QPPL của một cơ quan hành chính nhà nước cấp trung ương từ đó có cái nhìn khái quát hơn đối với hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn đổi mới, hội nhập hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu

Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương đã được một

số tác giả đề cập, song cho đến nay vẫn chưa có tác giả, tác phẩm nào luận giải khoa học một các toàn diện về vấn đề này Khi trình bày vấn đề các tác giả chủ yếu đề cập tới văn bản QPPL của chính quyền địa phương nói chung

Có thể xem một số bài viết đăng trên sách, tạp chí như: Cao Vũ Minh “ Hoàn

thiện các quy định về ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương”,

Nghiên cứu lập pháp Văn phòng Quốc hội, số 11/2013, tr.37 – 44; Trần Thu

Nga “Ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh – thực

trạng và giải pháp”, Quản lý nhà nước Học viện hành chính, số 7/2012, tr.37

– 40; Trương Thị Hồng Hà “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL

của chính quyền địa phương”, Nhà nước và pháp luật Viện nhà nước và pháp

luật, số 1/2005, tr.10 – 15; Hoàng Minh Hà “Một số vấn đề lý luận và thực

tiễn về văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”,

Luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội, 2004 Việc nghiên cứu về văn bản QPPL của chính quyền địa phương mới mang tính tổng quát, có tính hệ thống lý luận và trên quy mô cả nước Còn trong những địa phương nhất định và nhất

là trên địa bàn thành phố Hà Nội thì chưa có đề tài nào nghiên cứu về vấn đề này

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận văn là bước đầu xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn về văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương; đề cập tới những vấn đề về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hiệu lực, yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lý, từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội Để thực hiện mục đích đó, tác giả luận văn tập trung nghiên cứu những nội dung

cơ bản sau đây:

- Những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương;

- Đánh giá thực trạng xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội; nêu những nguyên nhân chủ quan, khách quan của thực trạng này;

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL do UBND thành phố Hà Nội ban hành

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được hoàn thành trên cở sở phương pháp luận khoa học là Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân; những đánh giá về việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được trình bày trong các văn kiện đại hội, các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam; các văn bản QPPL đã ban hành, các báo cáo, tổng kết về văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội

Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong quá trình thực hiện luận văn gồm:

- Phương pháp duy vật biện chứng;

- Phương pháp phân tích - tổng hợp;

- Phương pháp hệ thống

Bên cạnh những phương pháp truyền thống, luận văn còn sử dụng kết hợp một số phương pháp nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý như: phương pháp xã hội học pháp luật; phương pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê

5 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Những kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các vấn đề liên quan đến văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội nói riêng và UBND thành phố trực thuộc trung ương nói chung trong điều kiện đổi mới và hội nhập Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên cứu, giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay

6 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương Cụ thể:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Chương 2: Thực trạng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QPPL CỦA UBND THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

1.1.Quan niệm về văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành

1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL

Thực tiễn hơn 20 năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội Với mục đích nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí quan trọng

mà Nhà nước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Pháp luật do nhà nước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất định, trong

đó, văn bản QPPL được coi là nguồn chủ yếu và quan trọng nhất trong hệ thống pháp luật của nước ta đồng thời đây cũng là hình thức pháp luật tiến bộ

và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các nhà nước trên thế giới Mặc dù khái niệm văn bản QPPL được khá nhiều các nhà khoa học nghiên cứu nhưng cho tới nay vẫn chưa có sự thống nhất trong việc xác định cụ thể thế nào văn

bản QPPL Chẳng hạn, theo Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của

Trường Đại học Luật Hà Nội – một trong những cơ sở nghiên cứu pháp luật hàng đầu của cả nước cho rằng: “ Văn bản QPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử xự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử

dụng nhiều lần trong cuộc sống” [4,tr116], còn theo Giáo trình Lý luận chung

về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “ Văn

bản QPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những

quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống” [5, tr.309-310]

Hai quan điểm này có những điểm tương đồng, đó là đều coi văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản mà trong đó chứa đựng quy tắc xử xự mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần trong đời sống, đều do những chủ thể có thẩm quyền ban hành (cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hay cá nhân, tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền) ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Nhưng cũng có điểm khác biệt, quan điểm trong

Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội có thêm một điểm cần lưu ý văn bản QPPL được ban hành theo “hình thức luật

định” và được “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” Quan niệm như vậy là

hợp lý, khoa học, phù hợp với pháp luật và thực tiễn vì chủ thể ban hành văn bản QPPL chỉ có thể ban hành văn bản với những tên gọi (hình thức pháp lý)

đã được luật định Nhưng việc đưa vào định nghĩa nội dung “được nhà nước

bảo đảm thực hiện” không phải là dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL Vì

bất kỳ một văn bản pháp luật nào cũng được nhà nước bảo đảm thực hiện

Việc định nghĩa văn bản QPPL là “văn bản” là chưa thực hợp lý, mà cần

quan niệm văn bản QPPL là những văn bản Nếu quan niệm như vậy sẽ chỉ

ra cho người đọc thấy được văn bản QPPL chỉ là một loại văn bản pháp luật,

hay quan niệm như trong Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội coi văn bản QPPL là “hình thức thể

hiện các quyết định ” Vì quyết định pháp luật có thể được thể hiện dưới

hình thức văn bản, văn nói hay ám hiệu, tín hiệu

Trên thực tế, khái niệm văn bản QPPL được quy định lần đầu trong Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996: “Văn bản QPPL là văn bản

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Đến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002, nhà

làm luật bỏ đi một từ duy nhất là từ “các” trong định nghĩa này Trong Luật

ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì xác định: “Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử xự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã bổ sung dấu hiệu

“hình thức”, “có hiệu lực bắt buộc chung” vào định nghĩa văn bản QPPL tại

Điều 1 như sau: “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” Có thể nói việc chính thức định nghĩa văn bản QPPL trong Luật là bước tiến quan trọng trong việc tạo lập cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL, giúp phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật cũng như văn bản hành chính thông thường

Từ phân tích trên đây có thể thấy được đầy đủ những đặc điểm chủ yếu của văn bản QPPL:

Một là, Do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo

bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Chánh án Tòa

án nhân dân tối cao phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với nhau, HĐND, UBND các cấp

Hai là, Được ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức Luật định

Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố văn bản QPPL Tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định Luật định Vì thế, mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây dựng và ban hành không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về thủ tục thì cũng không thể là văn bản QPPL

Ngoài ra, một văn bản được coi là văn bản QPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định Tại điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định rõ chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm với tên gọi khác nhau Ví dụ: Tổng kiểm toán nhà nước được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là Quyết định; Bộ trưởng được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là Thông tư…nếu các chủ thể này ban hành các văn bản không dưới những tên gọi được quy định ở trên thì dù có chứa đựng các QPPL cũng không được coi là văn bản QPPL vì không đúng tên gọi do Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định

Ba là, Có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được

Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

QPPL là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện,

thể hiện ý chí của nhà nước, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Từ khái

niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh Các QPPL được chứa đựng trong các văn bản QPPL Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các

QPPL là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn chứa đựng các QPPL Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL

Tính bắt buộc chung của các văn bản QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nẳm trong điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định Văn bản QPPL được đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử

sự riêng đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được xác định Vì vậy, văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần

Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân,

tổ chức cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL

Văn bản QPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi văn bản Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL

do địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó Như vậy, chỉ có những văn bản nào có đầy đủ các đặc điểm nêu trên mới được coi là văn bản QPPL

1.1.2 Khái niệm văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 đưa ra định nghĩa đối với văn bản QPPL là văn bản của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản QPPL do cơ quan chính quyền địa phương ban hành Thuật ngữ chính

quyền địa phương, lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng quát, bao gồm các cấp chính quyền từ tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) Theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và sự phân loại các cơ quan nhà nước ở địa phương thì chính quyền địa phương hiện nay có 2 hệ thống cơ quan: HĐND các cấp và UBND các cấp Tổ chức

cơ quan chính quyền địa phương dưới hình thức HĐND và UBND ở tất cả các cấp đơn vị hành chính được nhìn nhận là hình thức phù hợp, vừa đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà nước

Vì vây, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 định nghĩa về văn bản QPPL của chính quyền địa phương tại khoản 1 điều 1

mà UBND thành phố trực thuộc trung ương là một cơ quan nằm trong hệ

thống đó như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ

ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng

xã hội chủ nghĩa”

Từ những định nghĩa nêu trên, có thể nêu được những đặc điểm riêng biệt của văn bản QPPL của chính quyền địa phương nói chung và UBND thành phố trực thuộc trung ương nói riêng, bên cạnh những đặc điểm cơ bản của văn bản QPPL:

Thứ nhất, văn bản QPPL của chính quyền địa phương là sự cụ thể hóa

các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên

Về phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung ương dù có cố gắng đến mấy cũng không thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù hợp với yêu cầu của mọi địa phương trong toàn quốc Vì mỗi địa phương có những đặc điểm riêng không nơi nào giống nơi nào Chính vì

vậy, để phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, trên cơ sở các quy định của cơ quan Nhà nước ở trung ương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa phương Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là đối tượng điều chỉnh của pháp luật vốn đã phức tạp lại đang trong quá trình chuyển đổi đầy biến động Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật nước ta là cần có nhiều loại văn bản với giá trị pháp lý khác nhau (được các cấp khác nhau ban hành) thì mới phúc đáp được yêu cầu của đời sống xã hội hiện nay Pháp luật, vì vậy, không những chỉ điều chỉnh quan hệ xã hội mà yêu cầu đặt

ra lúc này là phải góp phần ổn định các quan hệ xã hội, đưa các hoạt động vào khuôn khổ, trật tự của nó

Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quạn Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu của các cấp chính quyền địa phương khi ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh, từng điều kiện cụ thể của địa phương

Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan chính quyền địa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của Luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và cụ thể hóa các quy định này để thi hành ở địa phương

Thứ hai, văn bản QPPL của chính quyền địa phương điều chỉnh các

quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương

Hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương gắn liền với chức năng trực tiếp tổ chức và quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh – quốc phòng, trật tự an toàn xã hội ở địa phương Nguyên tắc hiến định của quản lý nhà nước là bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc này, trước hết, đòi hỏi các cơ quan Nhà nước ở địa phương phải chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của Hiến pháp, Luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên trong tổ chức và hoạt động của mình

Mặt khác, với tư cách là các chủ thể quản lý Nhà nước ở địa phương, các cơ quạn chính quyền địa phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp và tạo mọi điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá nhân ở địa phương thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật Không có một lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội nào do chính quyền địa phương tiến hành quản lý mà lại không đòi hỏi trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật Vì vậy, hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương luôn gắn liền với hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và trên cơ sở

đó điều chỉnh các quan hệ xã hội đầy năng động, phức tạp luôn diễn ra hằng ngày ở địa phương Ngoài ra, hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương không chỉ giới hạn trong việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc công dân cụ thể nào đó, mà trách nhiệm chủ yếu, quan trọng hơn cả là quyết định mọi biện pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất để các cơ quan, tổ chức và công dân địa phương thực hiện được trên thực tế các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ pháp lý được Hiến pháp và pháp luật quy định Chính vì vậy đối với những quan hệ mới phát sinh mà chưa được điều chỉnh bởi văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, thì các cơ quan chính quyền địa phương căn cứ vào chức năng, quyền hạn của mình theo luật định chủ động ban hành các văn bản QPPL phù hợp với các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên để điều chỉnh các quan hệ này

1.2 Thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định cụ thể phạm vi ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương (Điều 2), cũng như việc phân cấp thẩm quyền cho các cấp trong những phạm vi, lĩnh vực nhất định Nội dung, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được quy định cụ thể tại

Điều 13, 14 Mục I Chương II Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003

Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được giới hạn bởi mức độ thực hiện thẩm quyền, nghĩa là chỉ được ban hành trong giới hạn luật định, không được ban hành vượt thẩm quyền Quy định này nhằm bảo đảm việc thực thi pháp luật ở địa phương, tránh việc các chủ thể lạm quyền, tùy tiện đưa ra các quyết định gây ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản QPPL và bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL

Hình thức văn bản QPPL là sự thể hiện bên ngoài nội dung của văn bản QPPL đó Trong khái niệm văn bản QPPL hình thức văn bản được xem như một yếu tố, một dấu hiệu và đặc trưng không thể thiếu của loại văn bản này Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sự dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành Nếu không, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo quy định về

xử lý văn bản QPPL Như vậy, việc tuân thủ quy định về hình thức là một điều kiện khẳng định tính chất của văn bản QPPL, là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản QPPL Việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước

Mỗi cơ quan quản lý nhà nước theo thẩm quyền luật định được ban hành một số hình thức văn bản nhất định Các văn bản đó có tên gọi và được trình bày theo một cơ cấu do pháp luật quy định Nếu cần đặt ra các quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà pháp luật giao, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng các hình thức văn bản QPPL do luật định

mà không được sử dụng một cách tùy tiện hình thức văn bản không do pháp luật định có chứa những QPPL Mặt khác, các cơ quan không được pháp luật

cho phép không được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ hình thức nào

Căn cứ vào Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Quyết định và Chỉ thị Điều đó có nghĩa là, ngoài các hình thức nêu trên, UBND thành phố trực thuộc trung ương về nguyên tắc, không được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác

1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

1.3.1 Hệ thống các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là hoạt động được tiến hành qua nhiều công đoạn khác nhau Chất lượng của hoạt động đó một phần đáng kể phụ thuộc vào quy trình, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL Chính

vì vậy để nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương, trong

đó có việc ban hành văn bản QPPL, trong những năm qua ở nước ta đã ban hành hàng loạt văn bản QPPL điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương Trước hết cần phải kể đến Luật

tổ chức HĐND, UBND năm 2003 Luật tổ chức HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 quy định về tổ chức bộ máy, nhiệm vụ quyền hạn và hoạt động của HĐND và UBND cấp tỉnh, huyện và xã, Luật gồm 6 chương, 140 Điều Luật quy định rõ nhiệm vụ của HĐND, UBND các cấp, gián tiếp điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND bởi các cơ quan này ban hành văn bản QPPL để thực hiện các nhiệm vụ do luật này quy định

Văn bản trực tiếp điều chỉnh trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương là Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được Quôc hội khóa XI thông qua ngày

03/12/2004 quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện và xã Luật gồm 6 Chương, 56 Điều, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 4 năm 2005 Ngoài ra, Chính phủ ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 quy định chi tiết một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND; Nghị định số 16/2013/NĐ-

CP ngày 06/02/2013 quy định về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008…

1.3.2 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL là các hành động được thực hiện kế tiếp nhau theo trình tự thời gian xác định kể từ thời điểm sáng kiến ban hành đến những hành động thông qua và công bố văn bản đó Thực hiện nghiêm trình tự, thủ tục đó là điều kiện đảm bảo tính hợp pháp cũng như đảm bảo tính hợp lý, hiệu quả của văn bản Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, trình tự thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương gồm các bước sau:

1.3.2.1 Lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL (Quyết định, Chỉ thị) của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Hàng năm UBND thành phố trực thuộc trung ương quyết định chương trình xây dựng văn bản QPPL của địa phương , giao Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND (các Sở, Ban, Ngành), Chủ tịch UBND Quận, Huyện

đề xuất kế hoạch xây dựng văn bản có liên quan đến hoạt động quản lý của đơn vị mình

Cơ quan chủ trì xây dựng kế hoạch hàng năm có trách nhiệm tổng hợp

ý kiến đề xuất và dự thảo chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương Chương trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL hàng năm phải đáp ứng các yêu cầu đòi hỏi sau:

- Chương trình xây dựng Quyết định, Chỉ thị hàng năm của UBND thành phố trực thuộc trung ương được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ

trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Nghị Quyết của HĐND cùng cấp Văn phòng UBND chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND để trình UBND quyết định tại phiên họp tháng một hàng năm của UBND

- Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị phải xác định tên văn bản, thời điểm ban hành, cơ quan soạn thảo văn bản

- Trong trường hợp cần thiết, UBND quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị [15, Đ35]

Yêu cầu đối với chương trình xây dựng văn bản QPPL là phải xác định

rõ danh mục các văn bản được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung, cơ quan chủ trì, phối hợp soạn thảo, thời hạn hoàn thành, kinh phí thực hiện và các điều kiện đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành văn bản Cơ quan đề nghị (thường là cơ quan chủ trì việc soạn thảo) chịu trách nhiệm phối hợp với Sở

Tư pháp để thống nhất, đề xuất các nội dung nêu trên

1.3.2.2 Chuẩn bị, soạn thảo và chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL

Về mặt lý luận và thực tiễn, có thể nhận thấy đây là một giai đoạn lớn bao gồm ba giai đoạn nhỏ: thu thập, phân tích và đánh giá thông tin; dự thảo văn bản; thảo luận, hỏi ý kiến góp ý cho dự thảo và hoàn chỉnh dự thảo Giai đoạn này được làm tốt sẽ đảm bảo cho văn bản QPPL được ra kịp thời, không phải thông qua nhiều lần

Căn cứ vào chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm của UBND thành phố trực thuộc trung ương đã được ban hành, các Sở, Ban Ngành được giao nhiệm vụ chủ trì việc xây dựng văn bản QPPL phối hợp với

cơ quan chủ trì xây dựng kế hoạch chi tiết và tổ chức soạn thảo văn bản Cơ quan chủ trì soạn thảo có các nhiệm vụ sau:

Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nước

cấp trên, Nghị Quyết của HĐND cùng cấp và thông tin tư liệu có liên quan đến dự thảo;

Xây dựng dự thảo và tờ trình quyết định, chỉ thị; xác định văn bản, điều khoản, điểm của văn bản dự kiến sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ; Tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến và chỉnh lý dự thảo quyết định, chỉ thị [15, Đ36]

Giai đoạn khảo sát thực tiễn, nghiên cứu chủ trương, đường lối chính sách của Đảng, văn bản có liên quan của cơ quan Nhà nước cấp trên, Nghị quyết của HĐND cùng cấp… là giai đoạn thu thập thông tin Sau khi đã thu thập, đánh giá toàn diện các thông tin, căn cứ vào mục đích, yêu cầu của vấn

đề mà dự thảo văn bản cần điều chỉnh, cơ quan soạn thảo tiến hành viết dự thảo văn bản QPPL Trong khi tiến hành dự thảo phải luôn xác định rõ, làm chính xác thêm các quan điểm chỉ đạo và phạm vi điều chỉnh của văn bản sẽ ban hành cũng như xác định các văn bản dự kiến bãi bỏ (nếu có)

Khi hoàn thành việc xây dựng văn bản dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về các nội dung của dự thảo văn bản QPPL và tiến hành tiếp thu, chỉnh

lý, hoàn thiện dự thảo

Việc lấy ý kiến xây dựng dự thảo văn bản QPPL được tiến hành theo một trật tự nhất định

Do văn bản QPPL của UBND thường có tác động đến nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều tổ chức, cá nhân ở địa phương nên để phần nào góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản và phục vụ mục đích công khai, dân chủ Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định quy tắc chung về việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL:

Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức

xã hội, các tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang và công dân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương, cơ quan hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định tham gia góp ý kiến vào dự thảo văn bản

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản QPPL của UBND, cơ quan hữu quan phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và hình thức thích hợp

Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến để chỉnh

lý dự thảo văn bản [15,Đ4]

Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL cần có sự tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Sau quá trình thống nhất, tổ công tác soạn thảo chuẩn bị đề cương, biên soạn, dự thảo và tờ trình Tùy theo tính chất và nội dung dự thảo, cơ quan chủ trì xây dựng văn bản gửi dự thảo đến các cơ quan (Sở, Ban ngành), tổ chức, cá nhân có liên quan để tham gia ý kiến trước khi trình UBND thành phố trực thuộc trung ương

Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo Quyết định, Chỉ thị

Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của Quyết định, Chỉ thị thì cơ quan lấy ý kiến chịu trách nhiệm xác định vấn

đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bẩy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo Quyết định, Chỉ thị[15, Đ37]

Khi các cơ quan liên quan có ý kiến đóng góp, văn bản thống nhất hoặc không có ý kiến phản hồi, cơ quan chu trì chịu trách nhiệm chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo trên cơ sở các ý kiến đóng góp

Kết thúc việc chỉnh lý dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo lập hồ

sơ thẩm định gửi Sở Tư pháp để tiến hành thẩm định về mặt pháp lý đối với văn bản

1.3.2.3 Thẩm định, tham gia ý kiến và trình dự thảo

- Thẩm định văn bản QPPL

Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý, hiệu quả và tính thứ bậc,

hệ thống của các văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành, tất cả những văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương sau khi đã soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, chỉnh lý đều phải được gửi đến Sở Tư pháp để thẩm định trước khi trình UBND thành phố trực thuộc trung ương Trong quy trình xây dựng văn bản QPPL, đây là giai đoạn có ý nghĩa quan trọng Trong giai đoạn này, cơ quan chuyên trách về tư pháp của UBND (Sở Tư pháp) chịu trách nhiệm thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, đảm bảo tính thứ bậc của văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành

Các nội dung về hồ sơ, phạm vi và thời hạn thẩm định của Sở Tư pháp đối với dự thảo văn bản QPPL được thực hiện như sau:

+ Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình

và dự thảo quyết định, chỉ thị; Bản tổng hợp các ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị; các tài liệu có liên quan

+ Phạm vi thẩm định: Căn cứ vào hồ sơ đề nghị thẩm định, Sở Tư pháp

Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL: Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, có căn cứ pháp

lý cho việc ban hành, các căn cứ pháp lý còn hiệu lực, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền của cơ quan dự kiến ban hành; Nội dung phù hợp với quy định của pháp luật: Phù hợp với Hiến pháp, Luật và văn bản QPPL của cơ

quan nhà nước cấp trên, đảm bảo tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật

Sự phù hợp với Nghị Quyết của HĐND cùng cấp và tình hình kinh tế

-xã hội ở địa phương

Kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý: Dự thảo văn bản phải được soạn thảo đúng thể thức, kỹ thuật trình bày, ngôn ngữ phải chính xác, phổ thông, diễn đạt đơn giản, dễ hiểu

Sau khi xem xét, thẩm định các nội dung đã được quy định, Sở Tư pháp gửi thông báo thẩm định dự thảo văn bản đến cơ quan chủ trì soạn thảo Thông báo thẩm định phải nêu rõ ý kiến về các nội dung thẩm định Trong trường hợp cần thiết, để làm rõ các nội dung của văn bản phục vụ cho công tác thẩm định Sở Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp thêm thông tin, tài liệu cần thiết hoặc thuyết trình, làm rõ các nội dung của dự thảo trước khi có ý kiến chính thức về dự thảo văn bản

- Trình dự thảo

Sau khi có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp, để văn bản QPPL được UBND thống nhất phê duyệt, cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm hoàn thiện hồ sơ trình ký và gửi đến UBND qua văn phòng UBND thành phố trực thuộc trung ương Hồ sơ này bao gồm dự thảo văn bản QPPL, văn bản thẩm định hoặc văn bản tham gia ý kiến của Sở Tư pháp, tờ trình dự thảo văn bản QPPL, bản tổng hợp ý kiến cùng các tài liệu có liên quan khác

1.3.2.4 Thảo luận, thông qua văn bản QPPL

Đây là giai đoạn rất quan trọng đối với việc xây dựng, ban hành một văn bản QPPL Nói cách khác, đây là giai đoạn trung tâm nếu xét về ý nghĩa pháp lý, vì chính ở đây văn bản QPPL được ban hành và có hiệu lực pháp lý Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương phải được tập thể UBND thành phố trực thuộc trung ương thống nhất, thông qua

Tại phiên họp của UBND, cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm báo cáo về nội dung của dự thảo và các ý kiến liên quan, Giám đốc Sở Tư

pháp trình bày ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp Sau đó, UBND thảo luận, thống nhất và thông qua văn bản Trường hợp cần làm rõ nội dung của văn bản, người đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm giải trình trước cuộc họp Ủy ban Trình tự xét, thông qua dự thảo Quyết định, chỉ thị của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo quy định của pháp luật được tiến hành như sau: Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo Quyết định, Chỉ thị; Đại diện cơ quan Tư pháp trình bày báo cáo thẩm định; UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị

Dự thảo quyết định, chỉ thị chỉ được thông qua khi có quá nửa số thành viên UBND biểu quyết tán thành

Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành Quyết định, Chỉ thị

1.3.2.5 Công bố văn bản QPPL

Giai đoạn nay tuy chỉ mang tính chất bổ sung cho cả trình tự xây dựng

và ban hành văn bản QPPL song nếu không có nó thì đa số các trường hợp các văn bản QPPL không được thực hiện Quy định của pháp luật về việc công bố văn bản QPPL như sau:

Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương phải được đăng Công báo thành phố Việc đăng công báo văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được thực hiện theo quy định của Chính phủ Văn bản đăng Công báo có giá trị như bản gốc

UBND thành phố chịu trách nhiệm quản lý công báo

Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương

1.4.Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

Hiệu lực là một vấn đề quan trọng của văn bản QPPL Là những văn bản thuộc hệ thống pháp luật, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương cũng bị chi phối bởi những nguyên tắc chung về các xác định hiệu lực văn bản QPPL Bên cạnh đó, hiệu lực văn bản QPPL của UBND còn phải căn cứ vào các yếu tố: Tính chất, vị trí, thẩm quyền của UBND, loại và tính

chất, đặc điểm, nội dung của văn bản quy phạm do các cơ quan chính quyền Nhà nước ở địa phương đó ban hành

1.4.1 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo thời gian

Hiệu lực về thời gian là khoảng thời gian văn bản QPPL có giá trị bắt buộc thi hành được xác định từ thời điểm có hiệu lực đến thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản QPPL Văn bản QPPL được ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, tiên lượng quá trình biến đổi và định hướng các quan hệ

xã hội theo quy luật phát triển của đời sống xã hội Với tư cách là một chức năng quản lý, hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND cũng mang tính

dự báo và hướng tới hiệu quả của văn bản không chỉ ở hiện tại mà trong cả tương lai Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo thời gian được chia thành:

Thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL

Có hai cách xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL: Một là, thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định trong luật Trường hợp này, trong văn bản không xác định thời điểm có hiệu lực, hiệu lực của văn bản tất yếu phát sinh khi đến thời điểm được luật quy định; Hai là, thời điểm có hiệu lực được xác định ngay trong văn bản, phụ thuộc vào những điều kiện cụ thể

để đến thời điểm đó văn bản có thể được thực hiện thuận lợi nhất Thời điểm này không được sớm hơn thời điểm có hiệu lực được Luật ban hành văn bản QPPL quy định đối với từng loại văn bản cụ thể, trừ trường hợp văn bản quy định về những vấn đề đột xuất

+ Trường hợp văn bản có hiệu lực theo quy định của pháp luật, thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định như sau:

- Đối với văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương

có hiệu lực sau 10 ngày và phải được đăng trên báo in chính thức của Đảng

bộ thành phố chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Chủ tịch UBND ký ban hành;

- Đối với văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp (Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự) của địa phương thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn

Văn bản QPPL của địa phương không được quy định hiệu lực trở về trước [15, Đ51]

Thời điểm hết hiệu lực của văn bản QPPL

Là hình thức văn bản có vị trí, vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa nội dung các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, vì vậy, khi văn bản gốc đóng vai trò là cơ sở ban hành văn bản hết hiệu lực thì quyết định, chỉ thị của UBND cũng hết hiệu lực theo, điều này không phụ thuộc vào thời điểm hết hiệu lực

có được nêu trong văn bản hay không

Ngoài ra, thời điểm hết hiệu lực của văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương còn được quy định như sau:

Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản, được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó, bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, không còn đối tượng điều chỉnh [15, Đ53]

1.4.2 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương theo không gian

Theo quy tắc chung, văn bản QPPL do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, văn bản QPPL do cơ quan địa phương cấp nào ban hành sẽ có hiệu lực trên phạm vi địa phương đó Trong trường hợp văn bản QPPL của UBND có hiệu lực trong phạm vi xác định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó

Văn bản QPPL của UBND có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản QPPL đó điều chỉnh

Đối với trường hợp địa giới hành chính được điều chỉnh thì hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo không gian được quy định như sau:

Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì văn bản QPPL của UBND của đơn vị hành chính được chia có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi UBND của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản QPPL thay thế;

Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì văn bản QPPL của UBND của đơn vị hành chính được sáp nhập có hiệu lực đối với đơn vị hành chính đó cho đến khi UBND của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản QPPL thay thế;

Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì văn bản QPPL của UBND của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư được sáp nhập

1.4.3 Hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo đối tượng áp dụng

Hiệu lực về đối tượng áp dụng liên quan mật thiết đến hiệu lực theo lãnh thổ của văn bản QPPL Trên thực tế, UBND nước ta được hình thành nhằm quản lý địa phương trên các phương diện của đời sống xã hội mà một trong các nội dung đó là quản lý dân cư và tổ chức đời sống của dân cư theo lãnh thổ Như vậy, tương ứng với mỗi chủ thể quản lý sẽ có một nhóm đối tượng chịu sự quản lý UBND là cơ quan nhà nước hoạt động trong phạm vi một lãnh thổ xác định Do vậy, về nguyên tắc, những đối tượng đang ở tại địa bàn thuộc quyền quản lý của cơ quan đó

Nhìn chung, đối tượng áp dụng văn bản QPPL của UBND là những cá nhân, tổ chức cư trú tại địa phương

Bên cạnh các cá nhân, tổ chức nêu trên, cá biệt còn có những đối tượng chịu sự quản lý của một địa phương, song lại đang ở một địa bàn thuộc quyền

quản lý của một địa phương khác Kết hợp giữa nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và theo đối tượng áp dụng, có thể đi đến kết luận rằng: Những đối tượng nêu trên phải tuân thủ văn bản của hai loại cơ quan: UBND nơi họ đang ở và UBND có quyền quản lý trực tiếp, thường xuyên với họ Hay nói cách khác, văn bản QPPL của UBND có thể có hiệu lực đối với đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đang ở một địa phương khác Ví dụ: cá nhân, mặc dù không cư trú, song khi đang ở một địa bàn lãnh thổ nào thì phải chấp hành các quy định về bảo đảm trật tự an toàn giao thông đường bộ hay những quy định về phí, lệ phí của UBND quản lý địa bàn đó Trên cơ sở này, quản lý Nhà nước được bảo đảm một cách toàn diện, triệt để và đồng bộ Việc xác định hiệu lực văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương còn phải tính đến các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc tham gia ký kết Điều này đặc biệt có ý nghĩa trong điều kiện hiện nay khi Nhà nước ta có chủ trương chủ động hội nhập quốc tế và đổi mới hoạt động quản lý nhà nước theo hướng thừa nhận quy chế đặc biệt của một số thành phố lớn, có tiềm năng thúc đẩy sự phát triển chung của cả nước

1.5 Các yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành

1.5.1 Khái quát về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành

Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay thì hoạt động của UBND được xem là một trong những vấn đề quan trọng cần được tăng cường, bởi vì chính quyền địa phương nói chung và UBND nói riêng thực sự là chiếc cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân Văn kiện Đại hội

đại biểu toàn quốc lần thứ X đã nêu lên tầm quan trọng của việc “nâng cao

chất lượng hoạt động của HĐND và UBND, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp”[6,

tr.127] Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, UBND được trao quyền ban hành những quyết định quản lý nhà nước

Chất lượng của một quyết định quản lý nhà nước được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định quản lý nhà nước ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bộ trợ cho nhau Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến định Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội Sức sống và khả năng tồn tại của các quyết định quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó Quyết định quản lý nhà nước khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý

Trong những năm qua, việc ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được thực hiện tương đối hiệu quả Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt vẫn còn nhiều khuyết điểm, làm giảm hiệu quả quản

lý của UBND trong việc thực hiện chức năng chấp hành – điều hành Chẳng hạn UBND Hà Nội và TP.HCM là 2 thành phố lớn, trực thuộc trung ương cũng đã từng ban hành văn bản không đảm bảo tính hợp pháp lẫn tính hợp lý

Đó là Quyết định 51/2009/QĐ-UBND của UBND thành phố Hà Nội ban hành

cấm việc người dân vận chuyển gia súc, gia cầm bằng xe gắn máy, xe thô sơ

và Quyết định 64/2009/QĐ – UBND của UBND thành phố Hồ Chí Minh ngày

31/7/2009 phê duyệt quy hoạch kinh doanh nông sản thực phẩm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Mặc dù, những Quyết định như trên sai có thể sửa

đổi, bổ sung nhưng một khi những Quyết định đó đã có hiệu lực và áp dụng trên thực tế ít nhiều sẽ ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, gây nhiều tranh cãi và hoang mang dư luận trong khi việc đình chỉ, bãi bỏ nó vẫn khó có khả năng khôi phục lại những quyền và lợi ích bị tổn hại

1.5.2 Các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý đối với văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành

1.5.2.1 Yêu cầu về tính hợp pháp

Thứ nhất, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương là văn bản nhằm triển khai, thi hành trên thực tế văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp nên về nội dung phải trên cơ sở cụ thể hóa, chi tiết hóa nhưng không được trái với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp Các văn bản của UBND không được tách rời với nội dung các quyết định của cơ quan quyền lực cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên để đảm bảo vị trí là cơ quan “chấp hành”

Thứ hai, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được ban hành trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định; đúng thẩm quyền về hình thức và nội dung

Thẩm quyền về hình thức: Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương phải có thể thức và gọi tên theo quy định của pháp luật ( ví dụ: UBND các cấp ban hành Quyết định, chỉ thị…) Việc tuân thủ thẩm quyền hình thức của văn bản QPPL là yếu tố đảm bảo để văn bản phát huy hiệu lực Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ thẩm quyền hình thức của văn bản QPPL là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước

Thẩm quyền về nội dung: văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương được ban hành phải có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đã được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp UBND tuyệt đối không được ban hành những quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao Việc tuân thủ thẩm quyền

nội dung của văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành sẽ đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với đặc điểm riêng của thành phố đó, với yêu cầu tác động đến đối tượng bị quản lý

mà nhiều trường hợp văn bản QPPL của cấp trên chưa dự trù được hết mọi tình huống nên chưa quy định;

Thứ ba, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương phải được ban hành đúng thủ tục Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL

của UBND, thủ tục là một trong những yếu tố thể hiện giá trị pháp lý của văn bản vì nó gắn liền với thẩm quyền về nội dung và hình thức của UBND trong việc ban hành văn bản QPPL Mục đích của các thủ tục này là phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, đưa ra quy trình hợp lý cho hoạt động xây dựng văn bản và cuối cùng là tạo ra các văn bản QPPL có chất lượng cao

Ngoài ra, văn bản QPPL do UBND thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải có nội dung tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, ký kết Yêu cầu này đòi hỏi các văn bản QPPL phải đảm bảo sự bình đẳng cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật khu vực và quốc tế Sự tương thích với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia không chỉ đặt ra đối với các văn bản QPPL do chính quyền trung ương ban hành, mà còn đặt ra đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

1.5.2.2 Yêu cầu về tính hợp lý

Hợp lý được hiểu theo nghĩa thông thường là “đúng lẽ phải, phù hợp với logic của sự vật”[17, tr848], có nghĩa là phù hợp với những chuẩn mực chung của xã hội và được sự đồng thuận của mọi người Hợp lý cũng có thể là

sự phù hợp với đạo đức, phong tục, thói quen, phù hợp với lợi ích của cộng đồng nói chung Một văn bản QPPL được xem là hợp lý khi nội dung của nó chứa đựng phương án và giải pháp tối ưu nhất, hiệu quả nhất trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội nhất định tại thời điểm đó Một văn bản QPPL hợp

lý sẽ được sự đón nhận và nghiêm chỉnh chấp hành từ phía đối tượng quản lý Bên cạnh đó nó cũng là cơ sở quan trọng để đánh giá tính hoàn thiện của pháp luật

Tính hợp lý của văn bản QPPL là yếu tố thể hiện tính khả thi của các quy định chứa trong văn bản đó, sức sống và khả năng tồn tại của các văn bản QPPL đến đâu hoàn toàn phụ thuộc vào tính hợp lý của chúng Với từng giai đoạn phát triển khác nhau sẽ có những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp lý khác nhau, thậm chí cùng một thời điểm ban hành nhưng đứng ở những góc độ khác nhau thì nhận thức về tính hợp lý cũng khác nhau Do vậy, để đảm bảo tính khả thi,văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương cần :

Thứ nhất, phải tính đến yêu cầu tổng thể bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước và nhân dân Cũng giống như pháp luật nói chung, tính giai cấp và

tính xã hội luôn phải song hành, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương tuy đại diện được lợi ích của Nhà nước nhưng không vì thế

mà đối lập với lợi ích của nhân dân Về nguyên tắc: Lòng dân, ý Đảng và pháp luật phải thống nhất, phải là một, không thể là hai, trong đó lòng dân là gốc Phải dựa vào ý chí và nguyện vọng của nhân dân, đặt lợi ích của quốc gia dân tộc lên trên hết để xử lý những vấn đề khi có ý kiến khác nhau Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền thì văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương càng phải thể hiện được yêu cầu này

Thứ hai, phải phù hợp với các điều kiện kinh tế - xã hội Trong mọi

trường hợp và ở mọi thời điểm, pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển kinh tế Sự phù hợp của văn bản QPPL với thực trạng và quy luật vận động của đời sống xã hội là một điều kiện đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL

Do đó, để đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương, khi xác định nội dung của văn bản phải xuất phát từ điều kiện kinh tế, đời sống xã hội của thành phố đó, tránh chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn; cần cân nhắc lựa chọn phương án có hiệu quả kinh tế cao

Thứ ba, phải phù hợp với văn hóa, truyền thống, phong tục, tập quán của dân tộc Văn hóa, truyền thống là cốt cách của dân tộc Vì vậy, các văn

bản QPPL do UBND địa phương ban hành phải phù hợp với văn hóa, truyền thống của dân tộc, phong tục tập quán tốt đẹp của địa phương đó

Sự phù hợp của văn bản QPPL với văn hóa, truyền thống, phong tục tập quán của dân tộc vừa nâng cao giá trị thực tế của văn bản QPPL, vừa đảm bảo kết quả điều chỉnh bền vững của văn bản QPPL, dễ dàng thiết lập và duy trì trật tự xã hội với sự đồng tình ủng hộ rộng rãi của nhân dân

Thứ tư, phải phù hợp với đối tượng tác động của văn bản QPPL Với

nội dung là các quy tắc xử xự chung, văn bản QPPL có đối tượng tác động được xác định một cách chung chung, trìu tượng Do vậy, để văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc trung ương có tính khả thi cao thì việc xác định đúng đối tượng tác động của văn bản là rất quan trọng Bởi lẽ, pháp luật được thực hiện bằng chính hành vi của từng con người cụ thể thông qua nhận thức của các chủ thể đó Văn bản QPPL có được tự giác thực hiện hay không phụ thuộc vào việc văn bản có phù hợp với mong muốn, nguyện vọng, có đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của họ hay không Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL cần phù hợp với điều kiện vật chất, tinh thần, độ tuổi, tâm sinh

lý, trình độ nhận thức của người thi hành

Thứ năm, phải phù hợp với cách thức trình bày Để đảm bảo chất lượng

của văn bản QPPL, UBND thành phố trực thuộc trung ương khi ban hành văn bản cần phải chú ý đến cách thức trình bày theo quy định của pháp luật Yêu cầu này được hình thành trên cơ sở xem xét văn bản QPPL từ góc độ kỹ thuật soạn thảo, coi văn bản QPPL là phương tiện quan trọng và chủ yếu để thể hiện ý chí nhà nước trong quản lý nên cần được soạn thảo với cách thức, kỹ thuật pháp lý phù hợp với trình độ chung của xã hội

Bên cạnh đó, việc sử dụng ngôn ngữ phải đảm bảo các yêu cầu là sử dụng tiếng Việt chuẩn, từ ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, không sử dụng khẩu ngữ địa phương, từ long, từ cổ…, cách diễn đạt