Vai trò của viện kiểm sát nhân dân trong giải quyết các vụ án hành chính trong giai đoạn sơ thẩm – thực tiễn hoạt động của việt kiểm sát trên địa bàn hà nội

Tính cấp thiết của đề tài Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính TTHC 2010, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dânVKSND trong tố tụng hành chính tiếp tục được khẳng

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƯƠNG THÁI NGỌC

VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT

CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN

SƠ THẨM – THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG CỦA VIỆN KIỂM SÁT

TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 7

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆM KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 7

1.1 TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH .7

1.1.1 Khái quát về tố tụng hành chính 7

1.1.2 Viện kiểm sát nhân dân – cơ quan tiến hành tố tụng trong tố tụng hành chính 9

1.1.3 Ý nghĩa của việc tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân 12

1.2 NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI HIỆU QUẢ THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 12

1.2.1 Đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp 12

1.2.2 Các quy định pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân 14

1.2.3 Trình độ, năng lực của đội ngũ kiểm sát viên 16

1.2.4 Ý thức pháp luật của những người tiến hành tố tụng, những người tham gia tố tụng 16

1.3 SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN PHẢI NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 17

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 21

CHƯƠNG 2 22

QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄNTHAM GIA TỐ TỤNG 22

HÀNH CHÍNH TRONGGIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA 22

VIỆN KIỂM SÁTNHÂN DÂN TRÊNĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 22

2.1 THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH 22

2.1.1 Kiểm sát thông báo thụ lý vụ án hành chính; kiểm sát thông báo trả lại đơn khởi kiện, lập hồ sơ vụ án hành chính 22

2.1.2 Kiểm sát các bản án, quyết định tố tụng 27

2.1.3 Tham gia phiên toà giải quyết vụ án hành chính 30

2.2 THỰC TIỄN THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA VIỆN KIỂM SÁTNHÂN DÂN TRÊN

ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 37

2.2.1 Khái quát về đặc điểm tình hình, tổ chức, cán bộ của Viện kiểm sát nhân dân trên địa bàn thành phố Hà Nội 37

2.2.2 Về kiểm sát việc thụ lý giải quyết các vụ án hành chính 40

2.2.3 Việc Kiểm sát viên tham gia phiên tòa hành chính 45

2.2.4 Về kiểm sát bản án, quyết định về hành chính của Toà án 48

2.2.5 Đánh giá 57

KẾT LUẬN CHƯƠNG II 63

CHƯƠNG 3 64

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ 64

CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở GIAI ĐOẠN SƠ THẨM 64

3.1 ĐỊNH HƯỚNG CHUNG VỀ SỰ THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 64

3.2 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT SƠ THẨM CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 66

3.2.1 Kiến nghị hoàn thiện pháp luật 66

3.2.2.Hoàn thiện tổ chức, đội ngũ nhân sự 70

3.2.3 Nâng cao nhận thức của người tham gia tố tụng, người tiến hành tố tụng 73

3.2.4 Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện công việc, nhiệm vụ được giao 74

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 75

KẾT LUẬN CHUNG .77

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (TTHC) 2010, vai trò, nhiệm

vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân(VKSND) trong tố tụng hành chính tiếp tục được khẳng định rõ: VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính, có chức năng, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật (Điều 23 và Điều 34).

Theo quy định của pháp luật hiện hành, công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

- Phạm vi kiểm sát các vụ án hành chính của VKSND là từ khi Tòa án tiến hành thủ tục thụ lý vụ án cho đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án;

- Đối tượng kiểm sát của VKSND trong tố tụng hành chính là sự tuân thủ pháp luật của Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án và của những người tham gia tố tụng;

- Mục tiêu của hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính đúng pháp luật, kịp thời, qua đó, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Thực tiễn thi hành Luật TTHC 2010 trong thời gian qua cho thấy mặc dù

đã có những nỗ lực đáng ghi nhận, công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSNDcòn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập Giới hạn phạm vi phát biểu được quy định cho Kiểm sát viên (KSV) và việc thực hiện các quyền kiến nghị của VKSND là những ví dụ điển hình Mặc dù KSV đã phải bỏ ra rất nhiều công sức nghiên cứu hồ sơ để tham gia phiên tòa nhưng việc phát biểu tại phiên tòa bị hạn chế rất nhiều Trên thực tế, Hội đồng xét xử và các đương sự hầu như rất ít quan tâm và nhiều người tham gia tố tụng còn đặt ra câu hỏi về vai trò của VKSND vì vấn đề mấu chốt các bên quan tâm là quyết định hành chính, hành vi hành chính đang bị khởi kiện là đúng hay sai và hướng giải quyết là như thế nào thì không được đề cập đến Về quyền kiến nghị, thực tế cho thấy, VKSND thực hiện quyền này rất nhiều đối với Tòa án và các cơ quan hữu quan Tuy nhiên,

Luật TTHC 2010 chưa quy định việc bắt buộc Tòa án phải trả lời cho VKSND về những nội dung kiến nghị, dẫn đến việc thực hiện kiến nghị chưa nghiêm, chưa tạo ra cơ chế khắc phục triệt để vi phạm pháp luật Chính những bất cập, hạn chế trong thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính này cho thấy vai trò mờ nhạt của VKSND trong tố tụng hành chính.

Thực trạng trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau Nguyên nhân

cơ bản đầu tiên phải kể đến là các quy định của pháp luật về việc tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính còn nhiều hạn chế, chưa tạo điều kiện cho VKSND thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức VKSND.

Việc khảo sát thực tiễn kiểm sát án hành chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội - nơi học viên đang công tác cũng phản ánh những tồn tại, hạn chế này Do hạn chế về phạm vi tham gia tố tụng hành chính của VKSND, VKSND chủ yếu chỉ thực hiện chức năng kiểm sát thông qua việc nghiên cứu các Thông báo, Quyết định, Bản án của Tòa án nên dẫn tới công tác kiểm sát án hành chính nhằm phát hiện và khắc phục những sai lầm, vi phạm của Tòa án còn chưa kịp thời và hiệu quả.

Với những lý do trên, học viên đã lựa chọn “Vai trò của VKSND trong giải quyết các vụ án hành chính trong giai đoạn sơ thẩm – thực tiễn hoạt động của VKSND trên địa bàn Hà Nội” làm đề tài thực hiện Luận văn thạc sĩ luật học của mình Việc thực hiện công trình nghiên cứu này góp phần làm sáng tỏ những vấn

đề lý luận và thực tiễn về sự tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính từ công tác kiểm sát án hành chính tại các VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội đồng thời đề xuất những giải pháp về pháp luật và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trên thực tế.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Vấn đề tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính đã được quan tâm nghiên cứu ở một số công trình, trong đó phải kể đến:

Nhóm các bài viết đăng trên các tạp chí khoa học chuyên ngành trong đó có:

- “Bàn về sự có mặt của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong

Tố tụng hành chính” đăng trên Tạp chí Kiểm sát số 07/2013.

- “Đề xuất, kiến nghị nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát

giải quyết các vụ án hành chính”, Tạp chí Kiểm sát số 16/2014

- “Luật tố tụng hành chính bước tiến quan trọng về quy định chứng cứ, chứng minh trong luật tố tụng hành chính năm 2010” của tác giả Nguyễn Thị Thu

Hươngkhoa đào tạo thẩm phán – Học viện tư pháp.

Nhóm các luận văn, luận án, đề tài nghiên cứu khoa học, các sách chuyên khảo:

- “Vai trò của VKSND trong tố tụng hành chính – Qua thực tiễn thành

phố Hải Phòng” của Ths Trần Thị Thu Hà - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà

Nội, 2014.

- “ Địa vị pháp lý của kiểm sát viên trong tố tụng hành chính ở nước ta

hiện nay” của Ths Lê Phương Thanh – Học viện Khoa học Xã hội, 2015.

- “Luật tố tụng hành chính 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành

chính”- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường do TS Trần Thị Hiền làm chủ

nhiệm, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2015.

Tuy nhiên, những công trình này chủ yếu tập trung nghiên cứu các vấn đề chung về chức năng, nhiệm vụ, mô hình tổ chức bộ máy và một số quyền hạn của VKSND trong TTHC mà chưa có sự nghiên cứu một cách hệ thống về sự tham gia tố tụng hành chính trong hoạt động xét xử sơ thẩm của VKSND Hơn nữa, cũng chưa có công trình nghiên cứu nào khảo sát, đánh giá thực tiễn tham gia vào hoạt động tố tụng hành chính trong giai đoạn xét xử sơ thẩm của VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Luận văn nghiên cứu về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSNDtrong giai đoạn xét xử sơ thẩm qua thực tiễn hoạt động tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội:

+ Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSNDtrong giai đoạn sơ thẩm theo các quy định của pháp luật.

+ Nghiên cứu quy định của pháp luật về sự tham gia của VKSND trong giai đoạn xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính và thực tiễn thi hành các quy định này của VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội để từ đó tìm hiểu một số vướng mắc, bất cập trong thực tiễn tham gia tố tụng hành chính của VKSND.

Hiện tại Luật TTHC 2015 đã chính thức có hiệu lực thi hành; tuy nhiên Luận văn chủ yếu phân tích đánh giá các quy định và thực tiễn giải quyết vụ án theo Luật TTHC 2010 bởi thời điểm nghiên cứu và hoàn thiện Luận văn, Luật TTHC 2015 mới được áp dụng và đưa vào thực tiễn nên chưa có nhiều vụ án được giải quyết theo luật mới Trong quá trình phân tích, có đối chiếu so sánh những điểm mới giữa Luật TTHC năm 2010 với Luật TTHC năm 2015.

+ Đề xuất và luận chứng những quan điểm, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lượng về việc tham gia tố tụng hành chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội.

- Trong khuôn khổ của Luận văn thạc sĩ luật học, Luận văn giới hạn phạm

vi nghiên cứu công tác kiểm sát án hành chính ở VKSND và thực tiễn ở một địa phương Luận văn có những nghiên cứu, đánh giá tổng quan về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND nói chung và từ đó lồng ghép phân tích về thực tiễn thực hiện tại VKSND trong những năm gần đây Việc xác định giới hạn và định hướng nghiên cứu này thực sự có ý nghĩa thiết thực và phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm sát án hành chính tại địa phương nơi học viên công tác.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận:

Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng

Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về tăng cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân,

do dân, vì dân đặc biệt là các quan điểm của Đảng chỉ đạo về cải cách tư pháp

- Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn sử dụng phương pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử Mác xít, trong đó chú trọng các phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực

tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử cụ thể Ngoài ra còn sử dụng các phương pháp của bộ môn khoa học khác như thống kê, so sánh

5 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài nhằm làm rõ một số vấn đề lý luận về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND trong giai đoạn xét xử sơ thẩm, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật tại các VKSND trên địa bàn Thành phố

Hà Nội và từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện công tác kiểm sát án hành chính của VKSND.

6 Tính mới và những đóng góp của đề tài

- Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu riêng biệt và chuyên sâu về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND qua thực tiễn tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội.

- Luận văn luận giải về khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; những yếu tố ảnh hưởng tới sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; sự hình thành và phát triển các quy định về sự tham gia

tố tụng hành chính của VKSND.

- Luận văn luận giải và chỉ ra được những điểm mới của LuậT TTHC năm

2010 về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND từ thực tiễn tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội.

- Luận văn đưa ra được đề xuất và cơ sở của đề xuất hoàn thiện pháp luật

và thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả kiểm sát án hành chính trong thực tiễn.

- Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật về thủ tục sơ thẩm và về nhiệm

vụ, quyền hạn của VKSND trong tố tụng hành chính.

Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tư liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy khoa học pháp lý nói chung và đào tạo chức danh Tư pháp nói riêng Nội dung của luận văn cũng có thể góp phần xây dựng

kỹ năng nghề nghiệp của chuyên viên, Kiểm tra viên, Kiểm sát viên, kỹ năng nghiên cứu hồ sơ, đặc biệt là đối với các Kiểm sát viên kiểm sát các vụ án hành

chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội theo LuậT TTHC năm

2010

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương.

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THAM GIA

TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở GIAI ĐOẠN SƠ THẨM

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆM KIỂM SÁT

NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1.1 TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

1.1.1 Khái quát về tố tụng hành chính

Quan niệm về tài phán hành chính là quan niệm hết sức phong phú nhưng đôi khi chưa có sự đồng nhất Sự không thống nhất trong quan niệm về tài phán hành chính xuất phát từ sự khác nhau của những hệ thống pháp luật trên thế giới

hệ như hệ thống luật châu Âu lục địa hay hệ thống luật Anh – Mỹ, các nước theo giải pháp trung gian

Tài phán hành chính theo nghĩa rộng, đó là sự phán quyết của nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành chính, bao gồm cả hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính hoặc khởi kiện tại tòa án, vấn đề kiện tụng bồi thường nhà nước và cả hoạt động xử lí vi phạm hành chính

và giải quyết tranh chấp về thẩm quyền xử lí của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Theo nghĩa hẹp, khái niệm tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa nhà nước (mà đại diện là các cơ quan, nhân viên nhà nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ do các tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định(1).

Ở nước ta, từ đời nhà Lý (1010 – 1225), nhà Trần (1226 – 1400), nhà Lê

Sơ (1428 – 1527), nhà Lê –Trịnh (1527 – 1789), nhà Nguyễn (1802 – 1858), những hoạt động có tính chất tài phán đã xuất hiện nhưng nói chung vẫn chú trọng đến lợi ích của giai cấp phong kiến, vẫn còn những biểu hiện thiên vị được quy định trong pháp luật khi xử lý những quan lại vi phạm Sau khi nước Việt Nam dân chủ công hòa ra đời năm 1945, Chính phủ mới đã ban hành Nghị định

1 Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà

Nội năm 2009

số 41 ngày 03/10/1945 có quy định Bộ tư pháp có trách nhiệm quản lý các tòa án hành chính được thiết lập trong chế độ thuộc địa Pháp; hay Sắc luật số 04/SLT ngày 20/7/1957 về bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đã cho phép người dân kiện ra tòa án các quyết định và hành vi có liên quan đến danh sách cử tri, điều 11 Pháp lệnh giải quyết các vụ án dân sự năm 1989 cũng cho phép tòa án nhân dân giải quyết vụ án liên quan đến khiếu nại về sanh sách cử tri

và việc đăng ký bầu cử Chính vì vậy, những hoạt động có tính chất tài phán hành chính đã xuất hiện ở Việt Nam, tuy nhiên quan niệm về tài phán hành chính chỉ được hiểu theo nghĩa rộng, đó là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân theo con đường khiếu nại hành chính, thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính và cơ quan thanh tra, đều năm trong nhánh hành pháp.

Tuy nhiên, việc thành lập tòa hành chính trong tòa án nhân dân và chính thức đi vào hoạt động ngày 01/7/1996 chuyên xét xử các vụ kiện hành chính đánh dấu bước phát triển mới của Việt Nam trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến lĩnh vực tài phán hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển Cùng với việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân, những quy định pháp luật của nước ta về tố tụng hành chính cũng đã được xây dựng và ngày càng bảo đảm cho hoạt động xét xử hành chính được tiến hành một cách có hiệu quả, bảo vệ được các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước Những quy định này xác định rõ ràng những hoạt động cần tiến hành theo trình tự về không gian, thời gian từ việc khởi kiện, thụ lý đến xét xử, bảo đảm cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được tiến hành khách quan, công minh, chính xác, kịp thời.

Tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát,người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan nhà nước và

tổ chức trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án.

Tố tụng hành chính có đặc điểm cơ bản sau:

Một là, TTHC có mục đích là giải quyết một loại tranh chấp đặc biệt trong

đó một bên là cơ quan nhà nước, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (bên bị kiện) và một bên là cá nhân, tổ chức (bên khởi kiện), trong đó, người khởi kiện yếu thế hơn so với người

bị kiện, vì người bị kiện là người có thẩm quyền ra các quyết định hành chính Còn người khởi kiện là người phục tùng, chấp hành quyết định hành chính Chính

vì đặc điểm này mà nếu như các tranh chấp khác (dân sự, kinh tế, lao động, hôn nhân, gia đình) được điều chỉnh trong một văn bản pháp luật là Bộ luật tố tụng dân sự thì các tranh chấp về hành chính được điều chỉnh riêng trong một văn bản pháp luật là Luật tố tụng hành chính.

Hai là, hoạt động giải quyết các vụ án hành chính (VAHC) được tiến hành

theo Luật TTHC tại cơ quan xét xử, tức tại Tòa án có thẩm quyền Đây là đặc điểm rất quan trọng để phân biệt với việc giải quyết các khiếu nại hành chính TTHC và giải quyết khiếu nại hành chính đều có chung mục đích là giải quyết các tranh chấp hành chính và đối tượng chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Điểm khác nhau cơ bản giữa hai hoạt động này là nếu khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính được tiến hành tại các cơ quan hành chính nhà nước và theo các thủ tục được quy định tại Luật khiếu nại năm 2011 và các văn bản pháp luật có liên quan thì việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được tiến hành tại Tòa án theo các thủ tục tố tụng được quy định tại Luật TTHC.

1.1.2 Viện kiểm sát nhân dân – cơ quan tiến hành tố tụng trong tố tụng hành chính

Để giải quyết vụ án hành chính, pháp luật quy định địa vị pháp lý cho một

số cơ quan hay cá nhân có quyền tiến hành những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm thẩm tra, xem xét và giải quyết khách quan, đúng pháp luật vụ án hành chính Những hoạt động này được tiến hành bởi những chủ thể nhất định, đó

là những cơ quan, cũng như những cá nhân người tiến hành tố tụng được xác định

là những chủ thể độc lập trong quan hệ tố tụng hành chính Trong hoạt động, các chủ thể được nhân danh Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng để giải

quyết vụ án hành chính cụ thể theo đúng quy định của pháp luật tố tụng Các chủ thể được áp dụng các biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật để giải quyết các vụ án hành chính Luật TTHC quy định các chủ thể này là các cơ quan,

cá nhân có hành vi tố tụng gắn liền với việc thực hiện quyền lực nhà nước để giải quyết vụ án hành chính theo đúng quy định pháp luật Các chủ thể này bao gồm

cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng.

Cơ quan tiến hành tố tụng bao gồm Tòa án nhân dân và VKSND Trong

đó, VKSND đóng vai trò rất quan trọng bởi tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức Do vậy, sự tham gia của VKSND trong TTHC để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, sự công bằng, bình đẳng, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là rất cần thiết

VKSND có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động

tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật: “VKSND có nhiệm vụ bảo vệ

pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất (2)”.

VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật Theo đó, VKSND kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia phiên tòa, phiên họp của Tòa án, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành án, quyết định của Tòa án: thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật.

VKSND thực hiện quyền kiểm sát vụ án hành chính bằng việc kháng nghị các bản án, quyết định của Tòa án khi giải quyết vụ án hành chính mà chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm hoặc đối với những bản án, quyết định của Tòa án đã

có hiệu lực pháp luật theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.

Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, VKSND có quyền ra quyết định, kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các

văn bản đó Các văn bản trên có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan.

Theo quy định của pháp luật, VKSND có những nhiệm vụ và quyền hạn sau:

- Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ theo quy định của pháp luật Khi Tòa án thụ lý vụ án hành chính, Tòa án phải căn cứ vào các điều kiện thụ lý mà pháp luật

đã quy định Các căn cứ pháp luật này là cơ sở để VKSND tiến hành kiểm sát việc thụ lý của Tòa án Trong quá trình kiểm sát, VKSND có quyền yêu cầu Tòa

án hoặc tự mình xác minh những vấn đề hoặc tình tiết liên quan nhằm làm sáng tỏ bản chất của vụ án hành chính.

- VKSND phải tham gia các phiên tòa và phát biểu quan điểm của VKSND về việc giải quyết vụ án hành chính.

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử vụ án hành chính của Tòa án.

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người tham gia tố tụng Pháp luật đã quy định rất cụ thể về việc tham gia giải quyết vụ án hành chính của người tham gia tố tụng Do đó, VKSND phải tiến hành kiểm sát việc tuân theo pháp luật của từng đối tượng căn cứ vào từng vụ án cụ thể để xác định thành phần

và tư cách của người tham gia tố tụng.

- Kiểm sát các bản án, quyết định của Tòa án nhân dân trong vụ án hành chính.

- Có quyền yêu cầu Tòa án nhân dân áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

- Yêu cầu tòa án nhân dân cùng cấp hoặc cấp dưới chuyển hồ sơ vụ án hành chính để xem xét và quyết định việc kháng nghị.

- Kiểm sát việc thi hành án hành chính.

Như vậy, trong phạm vi chức năng của mình, VKSND với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng thực hiện quyền kiểm sát tư pháp nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo tính trong sách của hoạt động quản lý hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khỏi bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật từ phía chính quyền.

1.1.3 Ý nghĩa của việc tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân

Việc tham gia tố tụng của VKSND trong TTHC có ý nghĩa to lớn trong việc bảo vệ tính tối cao của pháp luật VKSND có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát việc thực thi pháp luật của các cơ quan tư pháp.

Việc tham gia của VKSND góp phần hạn chế, phát hiện và đẩy lùi kịp thời những hạn chế, tiêu cực thiếu sót trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của Tòa án từ cơ sở, đồng thời góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của Thẩm phán trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính, hạn chế ở mức thấp nhất

có thể việc quyền lợi của đương sự không được bảo đảm từ cấp sơ thẩm dẫn tới việc kháng cáo và phải tiến hành phúc thẩm một cách không cần thiết.

Trong TTHC, một bên người bị kiện thường là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật; người khởi kiện

là công dân (cá nhân, tổ chức) Khi đó sẽ xảy ra trường hợp người bị kiện là chủ thể quản lý còn người khởi kiện lại là đối tượng bị quản lý mà trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì chủ thể quản lý hành chính được quyền áp đặt ý chí đơn phương lên đối tượng quản lý Vậy việc tham gia của VKSND không chỉ đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính nhanh chóng, khách quan, toàn diện, đầy đủ và kịp thời mà còn bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền

và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo đảm bản án, quyết định của Tòa án

có căn cứ và đúng pháp luật.

1.2 NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI HIỆU QUẢ THAM GIA

TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN

1.2.1 Đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp

Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta chủ trương đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, mà nội dung cốt lõi chính là sự quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật, đòi hỏi sự tuân theo pháp luật triệt để của các cơ quan nhà nước,

các tổ chức và công dân Trong đó: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền

XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Quyền lực Nhà nước là thống

nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (3)” Nhà nước ban hành pháp

luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế

xã hội chủ nghĩa, tăng cường các cơ chế giám sát: “VKSND có chức năng thực

hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay (4)” Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa X trình Đại hội Đảng toàn

quốc lần thứ XI yêu cầu cần phải “bảo đảm tốt hơn các điều kiện để VKSND thực

hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI)

xác định: VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động

tư pháp Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ

được xác định đó là: “ mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu

kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án ”.

Ngoài ra Viện kiểm sát cũng được giao nhiệm vụ “tăng quyền và trách

nhiệm cho Kiểm sát viên… để họ chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm về các hành vi và quyết định tố tụng của mình (5)”.

Quá trình xây dựng, hoàn thiện Luật TTHC luôn bám sát các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, cụ thể là Nghị quyết số 49- NQ/TW ngày 02-6-2005 “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” Theo những quan điểm chỉ đạo này thì hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC vẫn được xác định là một nguyên tắc trong TTHC VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật Theo đó, KSV là người tiến hành tố tụng có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm sát giải quyết vụ án hành chính từ khi Tòa án nhận đơn khởi kiện tới khi kết

3 Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011)

4 Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động Toà án, VKSND, Cơ quan điều tra.

5 Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị

thúc việc giải quyết vụ án Để hoàn thiện, nâng cao địa vị pháp lý của KSV trong TTHC thì rất cần sự lãnh đạo của Đảng Khi Đảng lãnh đạo có chủ trương, nghị quyết cụ thể nhằm hoàn thiện, nâng cao địa vị pháp lý của VKSND, của KSV trong tố tụng nói chung, TTHC nói riêng thì đó là tiền đề cơ sở để địa vị pháp lý của VKSND, của KSV được xác lập theo quy định của pháp luật.

Trong hệ thống cơ quan kiểm sát thì VKSND cấp sơ thẩm là cơ quan đóng vai trò quan trọng, phần lớn các hoạt động tố tụng hành chính của Toà án cần phải kiểm sát là hoạt động tố tụng do Toà án thực hiện Nếu thực hiện tốt được khâu kiểm sát tố tụng hành chính tại cấp sơ thẩm này thì sẽ hạn chế được khối lượng công việc phát sinh ở VKSND cấp trên Vì vậy, đường lối cải cách tư pháp hành chính với định hướng nâng cao hiệu quả kiểm sát hoạt động tư pháp hành chính là yếu tố tạo thêm sức mạnh, động lực và quyết tâm của ngành trong việc tăng cường công tác kiểm sát án hành chính của VKSND.

1.2.2 Các quy định pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân

Trải qua các giai đoạn phát triển của đất nước, mặc dù chức năng của VKSND có sự điều chỉnh: Thực hiện chức năng Kiểm sát việc tuân theo pháp luật (KSVTTPL) và thực hành quyền công tố theo quy định của Hiến pháp 1959,

1980, 1992, 2013, và các Luật Tổ chức VKSND 1960, 1981, 1992, 2002, 2014; thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức VKSND năm 2014 Song, yêu cầu kiểm sát hoạt động tư pháp nói chung và trong lĩnh vực hành chính nói riêng luôn đặt ra và được pháp luật ghi nhận KSVTTPL trong TTHC xuất phát từ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, kiểm sát các hoạt động tư pháp (cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài) và gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của VKSND

Do các vụ án hành chính thường có tính chất phức tạp, phạm vi rất rộng, đa dạng, thuộc nhiều lĩnh vực, ngành nghề chuyên môn, chuyên sâu khác nhau nên cần có sự hướng dẫn cụ thể đề việc giải quyết các vụ án hành chính được nhanh chóng và hiệu quả để đảm bảo quyền, lợi ích cho các bên.

Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND, của KSV trong TTHC Trong đó có văn bản mang tính nền tảng, có giá trị pháp lý cao nhất làm cơ sở, căn cứ để ban hành các văn bản pháp luật khác

để áp dụng trong thực tế và có những văn bản mang tính giải thích, hướng dẫn để

áp dụng pháp luật một cách thống nhất Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định địa vị pháp lý của VKSND, của KSV bao gồm:

- Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 28/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014.

- Luật tố tụng hành chính năm 2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 (Luật này được thay thế bằng Luật TTHC 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016).

- Luật tổ chức VKSND năm 2014 được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 24/11/2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2015.

- Thông tư liên tịch số 03/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 01/8/2012 của Tòa án nhân dân tối cao –Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của luật trong tố tụng hành chính về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính.

- Thông tư liên tịch số 02/2013/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 15/10/2013 của Tòa án nhân dân tối cao – Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định về thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao của Luật tố tụng hành chính.

- Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010.

- Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 573/2012/QĐ-VKSNDTC-V12 ngày 15/10/2012 của Viện trưởng VKSND tối cao…

Các văn bản quy phạm pháp luật trên là căn cứ pháp lý để VKSND, KSV tiến hành hoạt động kiểm sát việc giải quyết các VAHC nhằm đảm bảo cho việc giải quyết VAHC của Tòa án kịp thời, đúng pháp luật.

1.2.3 Trình độ, năng lực của đội ngũ kiểm sát viên

Việc nghiên cứu cho thấy kiểm sát án hành chính là một lĩnh vực khá phức tạp và nhạy cảm, liên quan trực tiếp đến quyền lợi của dân nên đòi hỏi cán

bộ làm công tác này phải am hiểu sâu sắc về chính sách pháp luật về nhiều lĩnh vực khác nhau (đặc biệt là xây dựng và đất đai) qua từng thời kỳ lịch sử đồng thời phải nắm vững quy trình và thủ tục tố tụng Do vậy, trình độ, năng lực của KSV

là yếu tố có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kiểm sát án hành chính Nếu các VKSND không coi trọng nhiệm vụ công tác kiểm sát hành chính, không có sự đầu tư cán bộ bảo đảm năng lực và phẩm chất để thực hiện nhiệm vụ công tác này, bố trí cán bộ mới vào ngành, ít kinh nghiệm hoặc bố trí cán bộ năng lực hạn chế để làm công tác kiểm sát hành chính thì chất lượng công tác kiểm sát không thể đạt yêu cầu.

1.2.4 Ý thức pháp luật của những người tiến hành tố tụng, những người tham gia tố tụng

Trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp là những hoạt động đòi hỏi

ý thức pháp luật của người thực thi quyền lực cũng như của đối tượng bị áp dụng Nhưng trong thực tế hiện nay, không phải cơ quan nào, cá nhân nào hay người dân nào cũng có được sự hiểu biết đầy đủ về các quy định của pháp luật cũng như thái

độ của họ đối với các quy định của nhà nước, nên trong quá trình thực hiện pháp luật còn có những hạn chế khiến cho hiệu quả đạt được là không cao Bên cạnh đó người dân vẫn còn tâm lý và xa lạ với việc “dân kiện quan” đối với nhân dân ta, khi mà những lễ nghi, thứ bậc trong xã hội phong kiến còn tồn tại Thời bao cấp với tư duy nhà nước lo cho tất cả đã không tạo ra lối nghĩ về việc dân có thể kiện lại chính quyền Những thói quen, nếp nghĩ đó của công dân và cơ quan công

quyền đã hạn chế số lượng người dân yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình (6)

1.3 SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN PHẢI NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

Việc tham gia tố tụng của VKSND trong TTHC có ý nghĩa to lớn trong việc bảo vệ tính tối cao của pháp luật Nó góp phần hạn chế, phát hiện và đẩy lùi kịp thời những hạn chế, tiêu cực thiếu sót trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của Toà án từ cơ sở, đồng thời góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của Thẩm phán trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính, hạn chế ở mức thấp nhất

có thể việc quyền lợi của đương sự không được bảo đảm từ cấp sơ thẩm dẫn tới việc kháng cáo và phải tiến hành phúc thẩm một cách không cần thiết Chính bởi vậy, vai trò của VKSND trong TTHC rất quan trọng trong hệ thống xét xử.

Trước ngày 01/7/1996, Tòa án nhân dân (TAND) chưa được giao chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính nhưng VKSND cũng có tham gia xét xử một vài loại quyết định hành chính (được xem xét như là một phần của vụ án dân sự) tại Tòa dân sự Như vậy, có thể hiểu trước năm 1996, VKSND thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tố tụng nói chung và giám sát việc giải quyết khiếu nại hành chính Tuy nhiên do tình hình khiếu nại phức tạp, việc giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính vẫn có nhiều hạn chế như: chưa công khai, chưa thực sự khách quan cũng như những khiếm khuyết trong thực tiễn áp dụng pháp luật khiếu nại trên thực tế đã dẫn đến việc tình hình khiếu nại đang diễn biến phức tạp, quyền lợi hợp pháp của công dân chưa thực sự được bảo vệ Để nâng cao trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quản lý hành chính Nhà nước, tăng cường bảo vệ quyền cho cá nhân, tổ chức Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII, tại Hội nghị lần thứ 8 đã ra Nghị quyết về việc: Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, trong đó chỉ đạo: Đẩy mạnh giải quyết các khiếu kiện của dân xúc tiến thành lập tòa án hành

6 Bài viết: Pháp luật về TTHC một số nước và kinh nghiệm tham khảo đối với Việt Nam của Viện nghiên

cứu lập pháp Ủy ban thường vụ Quốc hội.

chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính Thực hiện tinh thần này, ngày 28/10/1995, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 1992, trong đó thiết lập Tòa hành chính như một Tòa chuyên trách của TAND để đảm nhận chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính Tạo điều kiện cho việc hoạt động của Tòa hành chính, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên khi tham gia vào quan hệ tố tụng

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung hai lần vào các năm 1998, 2006) quy định VKSND có vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính và là cơ quan tiến hành tố tụng; KSV là người tiến hành tố tụng Khi thực hiện chức năng của mình, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn: khởi tố vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự; triệu tập người làm chứng, trưng cầu giám định, yêu cầu Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; tham gia phiên tòa xét xử vụ án hành chính; thực hiện các quyền yêu cầu, quyền kiến nghị, quyền kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, trong đó VKSND đóng vai trò là cơ quan tiến hành tố tụng đã góp phần bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và công dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

Tuy nhiên, những quy định của Pháp lệnh Tố tụng hành chính cũng dần bộc lộ những vướng mắc, bất cập, không phù hợp với thực tiến, mâu thuẫn với quy định của một số văn bản khác (Luật khiếu nại, tố cáo; Luật đất đai; ); có những quy định chưa hoặc không còn phù hợp, thiếu rõ ràng, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ… Bên cạnh đó, Pháp lệnh cũng chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy

định cụ thể về việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính dẫn đến thực trạng có nhiều bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính không được thi hành hoặc không được thi hành đầy đủ Từ đó làm giảm hiệu quả giái quyết các vụ án hành chính của Tòa án, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính

Chính vì những tồn tại, bất cập, hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, để đáp ứng yêu cầu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, tạo điều kiện cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án, Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Tố tụng hành chính vào ngày 07/12/2010 và chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 (gồm 18 chương

và 265 Điều) Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định nhiều nội dung mới cũng như bãi bỏ nhiều nội dung không còn phù hợp của Pháp lệnh, theo hướng mở rộng quyền dân chủ công dân khi khởi kiện vụ án hành chính Đây là một bước tiến mạnh mẽ theo tinh thần đẩy mạnh cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay

Nó cũng là một bước ngoặt quan trọng đánh dấu sự tiến bộ trong tố tụng nói chung và tố tụng hành chính nói riêng - lần đầu tiên tố tụng hành chính tại Việt Nam được quy định dưới hình thức là một đạo luật Luật TTHC 2010 đã kế thừa

và phát triển các quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ở nước ta từ trước đến nay, thể chế hoá các chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp trong hoạt động giải quyết các vụ án hành chính Trong đó, tiếp tục quy định và có nhiều nội dung đổi mới quan trọng liên quan đến vai trò, nhiệm

vụ, quyền hạn của VKSND trong tố tụng hành chính Theo đó vai trò của VKSND trong tố tụng hành chính được khẳng định một cách rõ ràng, nặng nề, quan trọng hơn, bên cạnh đó vai trò của VKSND còn được thể hiện tại Thông tư liên tịch số 03/2012/TTLT-VKSNDTV-TANDTC ngày 01/8/2012 của VKSND tối cao và Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính.

Tuy nhiên, trước sự biến động của nền kinh tế - chính trị - xã hội ngày một phức tạp, yêu cầu về cải cách tư pháp ngày càng trở nên cấp thiết, Luật TTHC 2010 bộc lộ những bất cập, hạn chế, tồn tại cần khắc phục Cùng với đó là

sự ra đời của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức VKSND 2014 cũng có những nội dung, quy định quan trọng cần được cụ thể hóa trong Luật Tố tụng hành chính nhằm tháo gỡ những khó khăn, bất cập trong công tác giải quyết, xét xử các khiếu kiện hành chính, tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý để VKSND thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Vì vậy, ngày 25/11/2015, Quốc hội khóa XIII, kì họp thứ 10 đã thông qua Luật Tố tụng hành chính, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 Theo những điều đã được quy định trong Luật TTHC 2015, VKSND ngày càng có sự chủ động hơn trong việc kiểm sát quá trình giải quyết vụ án hành chính của Tòa

án, khẳng định vai trò của mình, giúp Tòa án nhận định, đánh giá đúng bản chất

vụ việc để đưa ra phán quyết chính xác; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự Cùng với sự thay đổi liên tục của xã hội, nâng cao đời sống, hướng đến mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hệ thống pháp luật cần phải ngày càng được hoàn thiện hơn, VKSND cần phải tiếp tục được hoàn thiện địa vị pháp lý, góp phàn trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp lý tại Việt Nam.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Trong Chương 1, Luận văn đã tập trung phân tích, luận giải một số vấn đề

lý luận về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND như khái niệm, ý nghĩa, các yếu tố ảnh hưởng đến việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND.

Trong Chương này, Luận văn cũng đã phân tích làm quá trình hình thành

và phát triển các quy định của pháp luật Việt nam về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND qua các thời kỳ Có thể thấy rằng, mặc dù ở các giai đoạn khác nhau, pháp luật quy định trách nhiệm, quyền hạn của VKSND trong TTHC

ở mức độ khác nhau, song việc tham gia tố tụng hành chính của VKSNDtheo thủ tục sơ thẩm là yêu cầu khách quan, gắn liền với chức năng và quá trình hình thành và phát triển của VKSND Kết quả nghiên cứu này sẽ giúp cho ta có một cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn khi nghiên cứu pháp luật hiện hành về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND trong tố tụng hành chính.

Với những nội dung được trình bày trong Chương 1 sẽ là cơ sở, tiền đề cho việc phân tích, đánh giá luật thực định, thực tiễn về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSNDvà kiến nghị đề xuất nhằm hoàn thiện quy định về thủ tục sơ thẩm trong Luật tố tụng hành chính.

CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄNTHAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONGGIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA

VIỆN KIỂM SÁTNHÂN DÂN TRÊNĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1 THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

Luật TTHC năm 2015 được ban hành là để tiếp tục thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về cải cách tư pháp theo Hiến pháp năm2013, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển đất nước và hội nhập quốc tế; kế thừa các quy định còn phù hợp, khắc phục vướng mắc, bất cập nảy sinh từ thực tiễn triển khai thi hành Luật TTHC 2010, nhất là tháo gỡ những khó khăn, bất cập trong công tác giải quyết, xét xử các khiếu kiện hành chính, tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý để thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Theo quy định của Luật TTHC 2015 thì VKSND được xác định là cơ quan tiến hành tố tụng (Điều 36) với những quyền năng được quy định cụ thể trong những điều luật của Luật TTHC giúp cho việc xác định tư cách tham gia tố tụng của VKSND trong TTHC.

Trong phạm vi nghiên cứu của Chương này, luận văn sẽ đi sâu phân tích và luận giải về những nội dung cơ bản về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND trong quá trình Toà án giải quyết vụ ánhành chính tại Toà án cấp sơ thẩm.

2.1.1 Kiểm sát thông báo thụ lý vụ án hành chính; kiểm sát thông báo trả lại đơn khởi kiện, lập hồ sơ vụ án hành chính

- Quá trình giải quyết vụ án hành chính là quá trình tiến hành tố tụng của

cơ quan tiến hành tố tụng Việc khởi kiện vụ án hành chính của các chủ thể được pháp luật ghi nhận và bảo vệ bằng việc Tòa án thụ lý vụ ánhành chính để giải quyết sau khi xem các điều kiện thụ lý vụ án hành chính Thụ lý vụ án hành chính

là hoạt động đầu tiên của Tòa án trong quá trình tố tụng, làm phát sinh các hoạt động TTHC tiếp theo Nếu không có hoạt động thụ lý vụ án hành chính của Tòa

án thì sẽ không có các hoạt động tố tụng tiếp theo của quá trình tố tụng Việc thụ

lý vụ án hành chính có ý nghĩa rất quan trọng, thể hiện ở chỗ: Thời điểm thụ lý vụ

án hành chính là thời điểm tính các thời hạn tố tụng; bảo đảm việc bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể.

Hoạt động đầu tiên của VKSND trong giai đoạn này là hoạt động kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính của Tòa án Nhiệm vụ của VKSND trong giai đoạn này

là kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động thụ lý vụ án hành chính của Tòa

án, bảo đảm việc thụ lý được thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật.

Điều 126 Luật TTHC 2015 quy định: “ Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ

ngày thụ lý vụ án, Thẩm phán đã thụ lý vụ án phải thông báo bằng văn bản cho người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc giải quyết vụ án

và Viện kiểm sát cùng cấp về việc Tòa án đã thụ lý vụ án và công bố trên Cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có)” Theo quy định này, việc thụ lý vụ

ánhành chính của Tòa án phải được thông báo bằng văn bản cho VKSND cùng cấp trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày thụ lý; nếu vụ ánhành chính đã được thụ lý và thông báo cho VKSND nhưng sau đó lại được chuyển cho Tòa án khác có thẩm quyền giải quyết, thì Tòa án đã thụ lý gửi ngay quyết định chuyển

hồ sơ vụ ánhành chính cho VKSND cùng cấp (Điều 114 khoản 1, Điều 34 khoản

có yếu tố nước ngoài hay không.

Theo điều 29 Luật TTHC 2010 thì TAND cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc

thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống và danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng địa giới hành chính với TAND cấp huyện đó.

Tuy nhiên theo điều 31 Luật TTHC 2015 thì TAND cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng địa giới hành chính với TAND cấp huyện đó (trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện).

Các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của TANDcấp tỉnh, đây là một điểm mới và khắc phục được vướng mắc

mà Luật TTHC 2010 đã gặp phải đó là TAND cấp huyện lại đi xử lý các quyết định, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND huyện đó Bởiviệc Tòa án cấp huyện xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính ngang cấp, trong đó

có quyết định, hành vi của UBND nhất là trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai là khó khả thi trên thực tế, vì vụ án sẽ do một Thẩm phán cụ thể thụ lý, xét xử, nếu tuyên hủy quyết định hành chính của Chủ tịch UBND là cả một vấn đề rất khó khăn, do bị tác động vào quan hệ địa phương và việc thi hành án cũng rất khó

và người dân cũng nghi ngờ vào các phán quyết của Tòa án Vì vậy nên chuyển cho Tòa án cấp tỉnh thụ lý, giải quyết những quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành TAND cấp huyện chỉ nên thụ lý, giải quyết những quyết định hành chính, hành vi hành chính do các phòng, ban của của cơ quan hành chính cấp huyện là phù hợp.

Theo quy định tại khoản 5 Điều 43 Luật TTHC 2015và tại Khoản 1 Điều

27 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2014 thì VKSND được giao nhiệm vụ kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án trong đó có việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án Điều 124 của Luật TTHC 2015 quy định rõ: Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện, người khởi kiện có quyền khiếu nại, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện Sau khi

nhận được kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, Chánh án TANDphải ra một trong các quyết định: Giữ nguyên việc trả lại đơn khởi kiện hoặc nhận lại đơn khởi kiện để tiến hành thụ lý vụ án Nếu không đồng ý với trả lời đơn kiến nghị của Chánh án TAND thì VKSND có quyền kiến nghị với Chánh án TAND cấp trên trực tiếp trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định trả lời đơn kiến nghị Trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được kiến nghị, Chánh

án Tòa án cấp trên phải ra quyết định giải quyết Quyết định của Chánh án TAND cấp trên trực tiếp là quyết định cuối cùng.

Như vậy, hoạt động kiểm sát việc thụ lý của VKSND có ý nghĩa rất quan trọng, nếu làm tốt công tác kiểm sát ngay từ khi thụ lý vụ án hành chính có nhiều tác dụng như: Góp phần đảm bảo cho quá trình thụ lý giải quyết vụ án của Tòa

án được chính xác ngay từ đầu; tạo quan hệ tích cực chặt chẽ giữa VKSND và TAND trong quá trình giải quyết vụ án hành chính; tạo sự chủ động và là tiền đề cho KSV nhanh chóng nắm bắt nội dung, vấn đề cơ bản của vụ án; đồng thời chủ động phòng ngừa, góp phần hạn chế đến mức thấp nhất các sai lầm có thể xảy ra ngay từ thời điểm bắt đầu các hoạt động TTHC Do đó, việc phát hiện kịp thời việc thụ lý vụ án sai còn tránh được tình trạng phải tiến hành các thủ tục tố tụng kéo dài, không cần thiết Tuy nhiên, quy định hiện hành của Luật TTHC về kiểm sát việc thụ lý chưa thực sự bảo đảm cho VKSND thực hiện có hiệu quả chức năng kiểm sát, bởi vì mặc dù Luật TTHC quy định VKSND có quyền yêu cầu, kiến nghị về vi phạm của Tòa án, nhưng lại không quy định ràng buộc trách nhiệm của Toà án đối với kiến nghị của VKSND (chẳng hạn như trách nhiệm trả lời kiến nghị, thực hiện kiến nghị) Do đó quy định kiểm sát thụ lý trong chừng mực nào đó còn mang tính hình thức.

- Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án hành chính:

Trong giai đoạn này, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật của TAND, của thẩm phán được phân công giải quyết vụ án và việc tuân theo pháp luật của các chủ thể khác có liên quan khi họ tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính để đảm bảo cho việc thụ lý, lập hồ sơ của Tòa ánđược khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật.

Lập hồ sơ vụ án là việc thẩm phán được phân công giải quyết vụ án tiếp nhận các tài liệu chứng cứ do đương sự, cá nhân, cơ quan tổ chức khác giao nộp cho Tòa ánhoặc Tòa án tự thu thập theo trình tự, thủ tục do Luật Tố tụng hành chính quy định Kiểm sát việc lập hồ sơ vụ án hành chính là một trong những hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, nhằm đảm bảo cho việc thu thập tài liệu, chứng cứ, xác minh, lập hồ sơ vụ án của Tòa án được khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật, có đủ cơ sở pháp lý để Tòa án đưa ra phán quyết đúng đắn khi giải quyết vụ án Luật TTHC 2015 quy định tại khoản 6 Điều 84: Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án.

KSV được phân công thực hiện hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính phải nghiên cứu hồ sơ, kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp, tính có căn

cứ của các tài liệu, chứng cứ do các bên đương sự cung cấp hoặc do Toà án xác minh, thu thập theo quy định tại chương VI Luật TTHC 2015 Khi nghiên cứu hồ

sơ vụ án nếu thấy các tài liệu chứng cứ có trong hồ sơ vụ án chưa bảo đảm cho việc giải quyết vụ án đúng quy định pháp luật thì KSV báo cáo đề xuất Lãnh đạo Viện thực hiện quyền yêu cầu Toà án xác minh thu thập chứng cứ theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC 2015.

Ngoài xem xét về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, của người tham gia tố tụng từ khi thụ lý vụ án cho đến trước khi Tòa án mở phiên tòa, KSV hồ sơ vụ án vẫn thực hiện việc xem xét yêu cầu khởi kiện, đánh giá các tài liệu chứng cứ có trong hồ sơ vụ án, đối chiếu với các văn bản quy phạm pháp luật về nội dung quan hệ đang có tranh chấp để kiểm sát việc Toà án giải quyết vụ án, bảo đảm việc giải quyết vụ án của Toà án đúng pháp luật, thực hiện quyền kháng nghị của VKSND khi Tòa án ra quyết định giải quyết vụ án không đúng pháp luật.

KSV được phân công nhiệm vụ kiểm sát việc giải quyết vụ án cần phải nghiên cứu kỹ hồ sơ để nắm vững nội dung và các tình tiết của vụ án, dự thảo đề cương những nội dung cần làm sáng tỏ để hỏi tại phiên tòa, dự kiến các tình huống khác có thể phát sinh tại phiên toà Bản đề cương hỏi phải được lưu trong

hồ sơ kiểm sát Dự thảo Bản phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Hội đồng xét xử, của người tham gia tố tụng hành chính kể từ khi thụ lý vụ án cho đến khi Tòa án có quyết định đưa vụ án ra xét xử, như: yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện có thuộc thẩm quyền loại việc

do Toà án giải quyết; Toà án thụ lý vụ án có đúng thẩm quyền; Toà án xác định những người tham gia tố tụng hành chính đã đầy đủ, đúng với quy định của pháp luật; Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án có thuộc trường hợp phải từ chối hoặc bị thay đổi tiến hành tố tụng? Thẩm phán lấy lời khai của những người tham gia tố tụng, yêu cầu đương sự nộp tài liệu chứng cứ, tự xác minh thu thập tài liệu chứng cứ đã đầy đủ, yêu cầu cơ quan cá nhân cung cấp tài liệu chứng cứ, có bảo đảm đúng quy định của pháp luật? Việc Thẩm phán ra quyết định hoặc không

ra quyết định áp dụng, thay đổi, huỷ bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời? Việc xem xét thẩm định tại chỗ, việc trưng cầu giám định, việc định giá tài sản, thẩm định giá tài sản, việc ủy thác thu thập chứng cứcủa Thẩm phán, việc thực hiện các thủ tục tố tụng tại phiên toà của Hội đồng xét xử như việc triệu tập đương sự, hỏi các đương sự có đúng với quy định của Luật tố tụng hành chính?

- Quyết định nhập hoặc tách vụ án hành chính phải được gửi ngay cho VKSND cùng cấp (khoản 3 Điều 35Luật TTHC 2015) Với việc quy định nhập

và tách vụ án hành chính tại khoản 1 và khản 2 Điều 35 Luật TTHC 2015, Tòa án

có thể nhập hai hay nhiều vụ án đã thụ lý thành một vụ án hoặc tách một vụ án có nhiều yêu cầu khác nhau thành hai hay nhiều vụ án hành chính để giải quyết, nếu việc nhập hoặc tách vụ án với việc giải quyết trong cùng một vụ án bảo đảm đúng

pháp luật VKSNDcùng cấp có trách nhiệm kiểm sát tính có căn cứ và tính hợp pháp của quyết định tách hoặc nhập vụ án

- Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời gửi ngay cho VKSND sau khi ra quyết định (Điều 73, 74 Luật TTHC 2015).

Trong quá trình giải quyết vụ ánhành chính, theo yêu cầu của đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự hoặc cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khác, Tòa án có thể quyết định áp dụng một hoặc một số biện pháp cần thiết (biện pháp khẩn cấp tạm thời) để bảo

vệ ngay bằng chứng, ngăn chặn hậu quả nghiêm trọng có thể xảy ra Tòa án có thể tự mình ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định tại Điều 66Luật TTHC 2015 Các biện pháp khẩn cấp tạm thời quy định tại Điều 68 Luật TTHC 2015, gồm:

1 Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.

2 Tạm dừng việc thực hiện hành vi hành chính.

3 Cấm hoặc buộc thực hiện hành vi nhất định.

Khi xét thấy biện pháp khẩn cấp tạm thời đang áp dụng không còn phù hợp mà cần phải thay đổi hoặc áp dụng bổ sung biện pháp khác thì theo yêu cầu của chủ thể có thẩm quyền, Tòa án có thể quyết định thay đổi, bổ sung biện pháp khẩn cấp tạm thời đã áp dụng theo quy định tại Điều 73Luật TTHC 2015.

Ngay sau khi ra quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, Tòa án có trách nhiệm gửi ngay các quyết định đó cho VKSND cùng cấp để kiểm sát tính có căn cứ và tính hợp pháp của quyết định

- Quyết định tạm đình chỉ và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính phải được gửi cho VKSND cùng cấp trong thời hạn ba ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định (khoản 2 Điều 145 Luật TTHC 2015)

Trong quá trình chuẩn bị xét xử, nếu có căn cứ do pháp luật quy định tạm ngừng việc giải quyết vụ án hành chính quy định tại Điều 141 Luật TTHC 2015 hoặc có căn cứ để ngừng việc giải quyết vụ án hành chính quy định tại Điều 143 Luật TTHC 2015 thì Tòa án ra quyết tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án hành

chính hoặc quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính VKSND có trách nhiệm kiểm sát quyết định tạm đình chỉ và quyết định đình chỉ giải quyết vụ

án hành chính của Tòa án.

Luật TTHC năm 2015 còn có một điểm khác so với Luật TTHC năm 2010

và cũng là một căn cứ để đình chỉ giải quyết vụ án hành chính đó là ”đối thoại” Đối với hoạt động tố tụng thì thủ tục đối thoại có thể giúp quá trình giải quyết vụ

án hành chính được nhanh chóng, tiết kiệm được thời gian, chi phí và công sức, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử; đối với hoạt động quản lý nhà nước thông qua hoạt động quản lý nhà nước đã giúp cho cá nhân, cơ quan tổ chức

bị kiện bảo vệ tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính

Thủ tục đối thoại đã được quy định theo Luật Tố tụng hành chính năm

2010 nhưng chỉ dành duy nhất 01 điều luật để quy định về thủ tục đối thoại tại

Điều 12: “Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòa án tạo điều kiện để

các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án”.

Theo quy định trên thì đối thoại không phải là thủ tục bắt buộc nên thực tiễn thực hiện thủ tục đối thoại gặp nhiều khó khăn, vướng mắc Luật Tố tụng

hành chính năm 2015 có quy định cụ thể tại Điều 20: "Tòa án có trách nhiệm tiến

hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết các vụ án theo quy định của Luật này"

Do vậy, đối thoại là thủ tục bắt buộc và là nhiệm vụ của Thẩm phán khi được Chánh án Tòa án phân công giải quyết vụ án Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng đã bổ sung quy định cụ thể về nguyên tắc đối thoại; về những vụ

án không tiến hành đối thoại được; về thông báo phiên họp đối thoại; thành phần, thủ tục đối thoại; biên bản đối thoại và xử lý kết quả đối thoại (nội dung cụ thể được quy định từ Điều 134 đến Điều 140).

Trong trường hợp đối thoại mà người khởi kiện rút đơn thi Tòa án lập biên bản và ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án.

- Quyết định đưa vụ án ra xét xử phải được gửi cho VKSND cùng cấp ngay sau khi ra quyết định (khoản 2 Điều 146 Luật TTHC 2015)

Trong thời hạn chuẩn bị xét xử, nếu không có căn cứ tạm đình chỉ hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính thì Tòa án ra quyết định đưa vụ án ra xét xử và quyết định này sẽ không chỉ là quyết định kết thúc giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm mà còn bắt đầu cho một giai đoạn tố tụng mới - giai đoạn xét xử tại phiên tòa Quyết định đưa vụ án ra xét xử được gửi cho VKSND để thực hiện kiểm sát thời hạn ra quyết định và nội dung quyết định

- Quyết định hoãn phiên toà sơ thẩm phải được gửi cho VKSND cùng cấp (khoản 3 Điều 163 Luật TTHC 2015).

- Bản án sơ thẩm phải được gửi cho VKSND cùng cấp trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày tuyên án (khoản 2 Điều 196 Luật TTHC 2015)

Bản án của Tòa án là văn bản áp dụng pháp luật, phản ánh kết quả giải quyết vụ án hành chính của Tòa án VKSND có trách nhiệm kiểm sát để bảo đảm tính có căn cứ và hợp pháp của bản án.

- Thông báo việc kháng cáo (Điều 210 Luật TTHC 2015);

Khi gửi hồ sơ vụ án và đơn kháng cáo cho Toà án cấp phúc thẩm, Toà án cấp sơ thẩm phải thông báo ngay bằng văn bản cho VKSND cùng cấp và đương

sự có liên quan đến kháng cáo biết về việc kháng cáo.

2.1.3 Tham gia phiên toà giải quyết vụ án hành chính

2.1.3.1 Về các trường hợp tham gia phiên tòa

Trong tố tụng hành chính, VKSND tham gia tố tụng với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính và được quy định tại Điều 25 Luật TTHC 2015 Đây được xem là một trong những nguyên tắc cơ bản của hoạt động tố tụng hành chính Theo đó, một trong những nội dung quan trọng của nguyên tắc này thể hiện: VKSND tham gia các phiên toà, phiên họp của Toà án Như vậy, qua quy định trên thì tại các phiên tòa xét xử sơ thẩm

về việc giải quyết các vụ án hành chính phải có sự tham gia của KSV Nội dung cơ bản của nguyên tắc này đã được Luật TTHC quy định chi tiết tại các chương liên quan Về sự có mặt của KSV tại phiên tòa cấp sơ thẩm được quy định tại Điều 156 Luật TTHC 2015:

1 Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử.

2 Trường hợp Kiểm sát viên bị thay đổi tại phiên tòa hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa xét xử, nhưng có Kiểm sát viên dự khuyết thì người này được tham gia phiên tòa xét xử tiếp vụ án nếu họ có mặt tại phiên tòa từ đầu.

Theo đó, tại phiên tòa sơ thẩm, KSV phải tham dự phiên tòa Viện trưởng VKSND cùng cấp phải có trách nhiệm phân công KSV tham dự Nếu như có KSV dự khuyết thay thế tham dự phiên tòa ngay từ đầu thì phiên tòa có thể vẫn tiếp tục được xét xử nếu như KSV vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa.

2.1.3.2 Về việc phân công Kiểm sát viên tham gia phiên tòa sơ thẩm giải quyết vụ án hành chính

Điều 42 Luật TTHC 2015 quy định về Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng VKSND:

1 Khi thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính, Viện trưởng Viện kiểm sát có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Tổ chức và chỉ đạo thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính;

b) Quyết định phân công Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính, tham gia phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính theo quy định của Luật này và thông báo cho Tòa án biết; phân công Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành chính bảo đảm đúng nguyên tắc theo quy định tại Điều 14 của Luật này;

c) Quyết định thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên;

d) Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của Luật này;

đ) Yêu cầu, kiến nghị theo quy định của Luật này;

e) Giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này;

g) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này.

2 Khi Viện trưởng vắng mặt, một Phó Viện trưởng được Viện trưởng ủy nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng, trừ quyền quyết định kháng nghị quy định tại điểm d khoản 1 Điều này Phó Viện trưởng chịu trách nhiệm trước Viện trưởng về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được ủy nhiệm.

Theo quy định tại Điều 43 Luật TTHC 2015 quy định: Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên

1 Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện.

2 Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án.

3 Nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại khoản 6 Điều 84 của Luật này.

4 Tham gia phiên tòa, phiên họp và phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy định của Luật này.

5 Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án.

6 Yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của Luật này.

7 Đề nghị với Viện trưởng Viện kiểm sát có thẩm quyền kháng nghị bản

án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật.

8 Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng

vi phạm pháp luật.

9 Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này.

Việc thông báo KSV tham gia phiên toà, phiên họp được thực hiện như sau: Trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản thông báo của Tòa án cấp sơ thẩm về việc thụ lý vụ án, Viện trưởng VKSND phân công KSV tham gia phiên toà Trường hợp vụ án phức tạp, phiên toà có thể phải kéo dài nhiều ngày và xét thấy cần thiết thì Viện trưởng VKSND có thể phân công KSV dự khuyết Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày phân công KSV,VKSND phải gửi cho Tòa án văn bản phân công KSV, KSV dự khuyết (nếu có) tham gia phiên toà Văn bản phân công KSV phải nêu rõ họ tên của KSV và KSV dự khuyết (nếu có) được Viện trưởng phân công tham gia phiên toà.

Thông báo thay đổi việc phân công Kiểm sát viên tham gia phiên toà được thực hiện như sau:

a) Sau khi thông báo cho Toà án biết việc phân công Kiểm sát viên, Kiểm sát viên dự khuyết (nếu có) tham gia phiên toà, phiên họp, nếu thay đổi việc phân công Kiểm sát viên đó thì VKSND gửi cho Tòa án văn bản thông báo về việc phân công Kiểm sát viên khác thay thế Trong văn bản thông báo ghi đầy đủ họ tên của Kiểm sát viên thay thế.

b) Trước khi mở phiên toà, phiên họp, nếu Toà án nhận được đơn yêu cầu thay đổi Kiểm sát viên thì Toà án chuyển ngay đơn yêu cầu đó cho Viện trưởng VKSND có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định tại khoản 1 Điều 52 Luật TTHC 2015

c) Nếu tại phiên toà Hội đồng xét xử ra quyết định thay đổi Kiểm sát viên theo quy định tại khoản 2 Điều 52 Luật TTHC 2015 thì Toà án gửi ngay quyết định thay đổi Kiểm sát viên cùng với quyết định hoãn phiên tòa, phiên họp cho Viện trưởng VKSND có thẩm quyền theo quy định tại khoản 2 Điều 52 Luật TTHC 2010.

Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày hoãn phiên tòa, Viện trưởng VKSND có thẩm quyền quyết định phân công Kiểm sát viên khác thay thế và thông báo cho Toà án biết Việc thông báo được thực hiện theo hướng dẫn tại khoản 3 Điều này.

Điều 45 Luật TTHC 2015 quy định Khi tham gia phiên tòa, đại diện VKSND có thể bị thay đổi hoặc phải từ chối tham gia tố tụng theo trong các trường hợp sau:

- Đồng thời là đương sự, người đại diện, người thân thích của đương sự.

- Đã tham gia với tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch trong cùng vụ án đó.

- Đã tham gia vào việc ra quyết định hành chính hoặc có liên quan đến hành vi hành chính bị khởi kiện.

- Đã tham gia vào việc ra quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện.

- Đã tham gia vào việc ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức hoặc đã tham gia vào việc ra quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định

kỷ luật buộc thôi việc công chức bị khởi kiện.

- Đã tham gia vào việc ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh bị khởi kiện.

- Đã tham gia vào việc lập danh sách cử tri bị khởi kiện.

- Có căn cứ rõ ràng khác cho rằng họ có thể không vô tư trong khi làm nhiệm vụ.

Luật TTHC năm 2015 có điểm kế thừa quy định của Luật TTHC năm

2010 khi quy định KSV được phân công phải có nhiệm vụ tham gia phiên tòa phúc thẩm, trường hợp KSV vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa, nhưng có KSV dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì người này được thay thế KSV vắng mặt tham gia phiên tòa xét xử vụ án Tuy nhiên, nếu như Điều 194 Luật TTHC năm 2010 trước đây quy định trong trường hợp KSV vắng mặt nếu không có KSV dự khuyết tham dự phiên tòa ngay từ đầu thay thế thì bắt buộc phải hoãn phiên tòa, trong khi đó theo Luật TTHC năm 2015 trong trường hợp KSV vắng mặt thì Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi KSV vắng mặt Với quy định trên có thể hiểu, nếu KSV vắng mặt vẫn tiến hành xét xử bình thường mà không cần phải hoãn phiên tòa Quy định này nhằm hạn chế việc Hội đồng xét xử phải hoãn phiên tòa.

2.1.3.3 Hoạt động của Kiểm sát viên trước và tại phiên tòa sơ thẩm giải quyết vụ án hành chính

* Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên trước và tại phiên tòa sơ thẩm

- Chuẩn bị tham gia phiên tòa: Theo quy định tại khoản 2 Điều 146 và Điều

147 Luật TTHC 2015, Tòa án phải gửi hồ sơ vụ án cùng với việc gửi quyết định đưa

vụ án ra xét xử cho VKSND cùng cấp nghiên cứu Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ vụ án, VKSND phải trả lại hồ sơ vụ án cho Tòa án.

Ngay sau khi nhận hồ sơ vụ án do Tòa án chuyển đến, KSV phải kịp thời nghiên cứu để chuẩn tham gia phiên tòa Việc nghiên cứu hồ sơ tập trung vào các nội dung: Xem xét quá trình tố tụng giải quyết vụ án hành chính từ khi thụ lý vụ án

đến khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử (việc chấp hành pháp luật về trình tự, thủ tục tố tụng); nắm vững nội dung, các tình tiết, và chứng cứ của vụ án, việc cung cấp

và thu thập chứng cứ đã đầy đủ hay chưa; phân tích tổng hợp chứng cứ, điều khoản của Luật Tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật khác được dự kiến áp dụng để giải quyết vụ án Trên cơ sở đó, chuẩn bị đề cương tham gia hỏi và phát biểu tại phiên tòa.

- Tại phiên tòa, Kiểm sát viên có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

+ Kiểm sát việc chấp hành thủ tục tố tụng của Hội đồng xét xử, của Thư

ký Tòa án và những người tham gia tố tụng từ khi bắt đầu cho đến khi kết thúc phiên tòa KSV đề nghị hoãn phiên tòa khi có căn cứ do Luật TTHC quy định Nếu phát hiện có sự vi phạm về thủ tục tố tụng tại phiên tòa thì yêu cầu Hội đồng xét xử khắc phục kịp thời.

+ Tham gia hỏi tại phiên tòa để góp phần làm sáng tỏ sự thật của vụ án Theo quy đinh tại Điều 177 Luật TTHC 2015, thì sau khi nghe xong lời trình bày của đương sự, việc hỏi từng người về từng vấn đề được thực hiện theo thứ tự Người khởi kiện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện hỏi trước, tiếp đến người bị kiện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện, sau đó là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; người tham gia tố tụng khác, Chủ tọa phiên tòa, Hội thẩm nhân dân; và Kiểm sát viên tham gia phiên tòa hỏi cuối cùng.

Luật TTHC 2010 quy định: khi tham gia phiên tòa giải quyết vụ ánhành chính, KSV thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Hội đồng xét xử và những người tham gia tố tụng; đồng thời, với tư cách là người tiến hành tố tụng, đại diện cho VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng, KSV phải phát biểu ý kiến của VKSND về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính; KSV có thể hỏi đương sự khi xét thấy cần thiết.

Điều 160 Luật TTHC 2010 quy định phát biểu của KSV tại phiên tòa:

“Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, KSV phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình

giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng hành chính, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án”.

Tuy nhiên Luật Tổ chức VKSND năm 2002 và năm 2014 đều quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của VKSND khi tham gia giải quyết vụ án hành chính:

“Tham gia phiên tòa, phiên họp, phát biểu quan điểm của VKSND về việc giải

quyết vụ án, vụ việc theo quy định của pháp luật”

Qua đó cho thấy, giữa Luật TTHC 2010 quy định nhiều điều còn mâu thuẫn với quy định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân năm 2002 và 2014, nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung thống nhất Theo Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định VKSND tham gia phiên tòa hành chính và phát biểu quan điểm giải quyết vụ án, tức là VKSND phát biểu cả phần kiểm sát việc tuân theo pháp luật (hình thức) và phát biểu cả phần áp dụng pháp luật giải quyết vụ án (nội dung) nhưng Điều 160 Luật TTHC 2010 thì chỉ quy định VKSND khi tham gia phiên tòa hành chính chỉ phát biểu việc tuân theo pháp luật tố tụng hành chính đối với người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng và người tham gia tố tụng khác (nếu có) chứ không được phát biểu quan điểm giải quyết vụ án.

Luật TTHC năm 2015 có điểm sửa đổi quan trọng liên quan đến sự thay đổi về nội dung phát biểu của KSV tại phiên tòa vụ án hành chính quy định tại Điều 190 Luật TTHC 2015, cụ thể là:

Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, KSV phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.

Đây là một sự sửa đổi quan trọng, không những nâng cao vai trò của VKSND mà còn giúp Tòa án nhận định, đánh giá đúng bản chất vụ việc để đưa ra phán quyết chính xác; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự.

Quy định này phù hợp, thống nhất với thẩm quyền chung của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính được quy định tại Điều 27 Luật tổ chức