Ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở việt nam hiện nay

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu pháp luật về hoạt động ban hành các loại văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay bao

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ HỒNG HÒA

BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HÀNH LUẬT, PHÁP

LỆNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính – hiến pháp

Mã số: 60 38 01 02

Người hướng dẫn khoa học: TS Đoàn Thị Tố Uyên

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi, có

sự hỗ trợ từ Giáo viên hướng dẫn là TS Đoàn Thị Tố Uyên Các nội dung nghiên cứu và kết quả trong đề tài này là trung thực Những số liệu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo Ngoài ra, đề tài còn

sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả, cơ quan tổ chức khác và cũng thể hiện trong phần tài liệu tham khảo Nếu phát hiện có bất cứ sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước hội đồng cũng như kết quả luận văn của mình

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài 4

5 Kết cấu của Luận văn 5

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HANH LUẬT, PHÁP LỆNH 6

1.1 Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 6

1.1.1 Khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 6

1.1.1.1 Định nghĩa 6

1.1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 8

1.1.2 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết 13

1.2 Hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 17

1.2.1 Về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 19

1.2.2 Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 24

1.2.2.1 Giai đoạn lập danh mục văn bản quy định chi tiết 25

1.2.2.2 Giai đoạn soạn thảo văn bản quy định chi tiết 25

1.2.2.3 Thẩm định dự thảo 29

1.2.2.4 Giai đoạn trình, thông qua ký ban hành văn bản quy định chi tiết 32

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 33

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH 34

2.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 34

2.1.1 Về số lượng văn bản quy định chi tiết 34

2.1.2 Về chất lượng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 38

2.2 Một số hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 48

2.3 Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 64

2.3.1 Về mặt khách quan 64

2.3.2 Về mặt chủ quan 68

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 71

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH HIỆN NAY 72

3.1 Tăng cường công tác ban hành văn bản quy định chi tiết theo Nghị quyết số 67/2013/QH13 72

3.2 Các giải pháp đổi mới hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết 75

3.2.1 Về đánh giá tác động văn bản 75

3.2.2 Về thẩm định dự thảo văn bản quy định chi tiết 76

3.2.3 Về tổ chức lấy ý kiến nhân dân 78

3.3 Các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết 81

3.3.1 Nâng cao ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết 81

3.3.2 Tăng cường công tác tự kiểm tra, kiểm tra và rà soát văn bản quy định chi tiết 83

3.3.3 Hoàn thiện cơ chế giám sát trách nhiệm đối với các chủ thể tham gia hoạt động ban hành văn bản chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 85

3.3.4 Đảm bảo các điều kiện trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết 86

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 88

KẾT LUẬN 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 90

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Với mục tiêu xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, pháp luật ở nước ta có vai trò đặc biệt quan trọng Pháp luật được coi là công

cụ thực hiện đường lối chính sách của Đảng, là công cụ thực hiện quyền làm chủ của nhân dân lao động và là công cụ quản lý Nhà nước

Trong bối cảnh xã hội ở Việt Nam hiện nay, pháp luật là vũ khí chính trị sắc bén để nhân dân đấu tranh chống lại các lực lượng thù địch, giữ vững

an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội; là cơ sở pháp lý để bộ máy Nhà nước Việt Nam tổ chức và hoạt động; là công cụ để Nhà nước quản lý hữu hiệu các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; là phương tiện thiết lập và bảo đảm công bằng, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa; là cơ sở bảo vệ hữu hiệu quyền công dân; đồng thời, pháp luật tạo điều kiện cho những công cụ quản lý xã hội khác phát triển vì một xã hội công bằng, văn minh, tốt đẹp hơn Một trong những cách quan trọng và phổ biến nhất hiện nay để ban hành pháp luật là ban hành văn bản quy phạm pháp luật Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm các loại văn bản được quy định tại Điều

4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật ban hành VBQPPL) năm

2015 Trong đó, Hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành, pháp lệnh, nghị quyết

do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành, là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao, được ban hành để điều chỉnh tổng thể các quan hệ xã hội Tuy nhiên, đây là nhóm văn bản mang tính định “khung”, định hướng, khó có thể áp dụng ngay vào thực tế, xuất phát từ nhu cầu cần một loại văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để quy định chi tiết dẫn đến sự ra đời của các văn bản quy định chi tiết, đây là một loại văn bản được triển khai theo một thủ tục và quy trình hoàn toàn mới – xây dựng các Nghị định của Chính phủ; các thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban

trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Thông qua các Luật ban hành VBQPPL (Luật ban hành VBQPPL năm

1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002), Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã từng bước đáp ứng mục tiêu của Nhà nước về quản lý xã hội, đưa đất nước ta từ nên kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật đối với công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước, công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật được chuẩn hóa và dần đi vào nền nếp, quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật ngày càng được tuân thủ tốt hơn

Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đã đạt được, hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết cũng bộc lộ những hạn chế và bất cập, nhất là giai đoạn hiện nay, khi đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế Một số quan hệ xã hội quan trọng vẫn chưa được điều chỉnh; nội dung nhiều văn bản quy định chi tiết còn mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất, thiếu tính khả thi; tình trạng “nợ đọng” văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật,…

Để khắc phục những nguyên nhân của bất cập, hạn chế nêu trên, đồng thời nhằm bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ra đời, có hiệu lực từ 01/7/2016 Kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật năm 2008, Luật năm 2004, một số quy định của Luật năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đồng thời đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật,

bao gồm cả văn bản quy định chi tiết

Xuất phát từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình Với hy vọng sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết

+ Tiến sĩ Bùi Thị Đào: “Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm

quyền trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

+ Thạc sĩ Đỗ Đức Hồng Quang:“Giải pháp hoàn thiện việc ban hành

văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” của thạc sĩ Đỗ Đức Hồng

Quang;

+ Tiến sĩ Lê Đình Nghị:“Nâng cao chất lượng đào tạo nguồn nhân lực

cho công tác xây dựng pháp luật” của tiến sĩ Lê Đình Nghị,…

Tuy nhiên, mỗi công trình nghiên cứu khoa học có mục đích nghiên cứu khác nhau nên ít có đề tài nào tập trung nghiên cứu lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu pháp luật về hoạt động ban hành các loại văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay bao gồm nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh gồm những nội dung:

- Khái quát chung về ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh.ở nước ta làm rõ khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, vai trò của văn bản quy định chi tiết trong quản lý hành chính Nhà nước và xã hội

- Phân tích và đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh Từ đó khẳng định trách nhiệm của Chính phủ, các

Bộ, cơ quan ngang Bộ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết

- Đưa ra một số kiến nghị xây dựng, hoàn thiện pháp luật định hướng thực hiện việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả, phù hợp với đặc điểm, tình hình chính trị, kinh

tế và xã hội nước ta trong giai đoạn phát triển hiện nay

Nghiên cứu đề tài nhằm mục đích có được cái nhìn tổng quan, khái quát

về những vấn đề lý luận và thực tiễn của hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, qua đó phát hiện ra những sai sót, những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện và đưa ra các giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh góp phần nâng cao chất lượng hiệu quả của hoat động này cũng như chất lượng của chính văn bản được ban hành

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Phương pháp được sử dụng chủ yếu trong nghiên cứu đề tài là phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; quan điểm của Đảng, Nhà nước ta trong việc xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy định chi tiết nói riêng Đồng thời có phân tích, đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết ở nước ta để hướng đến hoàn thiện quy trình, thủ tục trong việc ban hành

Ngoài ra đề tài cũng có kế thừa, chọn lọc những vấn đề lý luận, thực tiễn đã được các nhà nghiên cứu đi trước đưa ra, tài liệu được công bố trên các tạp chí, bài viết, báo cáo, tổng kết rút kinh nghiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ xây dựng ban hành nghị định, thông tư từ hoạt động thực tiễn, đồng thời tác giả còn sử dụng các phương pháp bổ trợ phương pháp logic, tổng hợp, so sánh, thống kê để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu

5 Kết cấu của Luận văn

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 3 Chương phù hợp với nội dung và mục đích nghiên cứu, gồm:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Chương 2: Thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh hiện nay

CHƯƠNG 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY

ĐỊNH CHI TIẾT THI HANH LUẬT, PHÁP LỆNH

1.1 Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

1.1.1 Khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

1.1.1.1 Định nghĩa

Bước vào công cuộc đổi mới, trước yêu cầu cấp bách của việc chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quản lý xã hội bằng pháp luật, đòi hỏi phải khẩn trương xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất, đồng bộ để điều chỉnh mọi mặt của đời sống xã hội Trong đó, công tác soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật có vị trí quan trọng, diễn ra thường xuyên trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Để thực hiện tốt chức năng quản lý của mình, các chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sử dụng chúng như là một phương tiện ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá đa dạng trong đó có một nhóm văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Dưới góc độ khoa học, hiện nay chưa có định nghĩa chính xác về văn bản quy định chi tiết, Tuy nhiên, với vai trò quy định chi tiết hơn nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật vì thế nhóm văn bản này mang đầy đủ đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật nói chung

Theo quy định tại điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có

hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan

hệ xã hội”

Văn bản quy định chi tiết thi hành trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay là nghị định của Chính Phủ được ban hành để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (Điều 19); thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 24) và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được ban hành để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao (Điều 18) Ngoài ra, trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 còn có một loại văn bản quy định chi tiết là thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Đây là loại văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó (khoản 3 Điều 20 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008)

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn nặng về học thuật, lại chưa

cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật

Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái

niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm

“Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật"

Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”

Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật, quy phạm pháp luật đó là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được

áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm

vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (khoản 1 Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2015)

Dựa trên chủ thể có thẩm quyền ban hành ta có thể đưa ra khái niệm về

văn bản quy định chi tiết: Văn bản quy định chi tiết là văn bản do Chính phủ,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, có vai trò cụ thể hóa nội dung của luật, pháp lệnh

1.1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Căn cứ vào khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trên đây, văn bản quy định chi tiết cũng mang đầy đủ những đặc điểm cơ bản của văn bản quy phạm pháp luật là:

- Do những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện Với vai trò quan trọng là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội, là cơ sở cho việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật chỉ được ban hành bởi các chủ thể nhất định theo quy định của pháp luật Điều 4 Luật ban hành VBQPPL năm 2015

quy định những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hồi đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp,

có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội Ngoài ra, các cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước

Vì vậy, dấu hiệu đầu tiên để khẳng định văn bản quy định chi tiết là một dạng của văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được ban hành bởi những chủ thể: Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ

- Được ban hành theo hình thức do pháp luật quy định Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức có nghĩa là đúng tên gọi và thể thức của văn bản Theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015, các văn bản quy định chi tiết được ban hành với tên gọi xác định:

Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường

vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 19)

Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (khoản 1 Điều 24)

Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết những vấn đề được luật giao (Điều 18)

Bên cạnh tên gọi, pháp luật còn quy định về thể thức của văn bản quy

phạm pháp luật Thể thức văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là kết cấu về hình thức của văn bản Theo quy định của pháp luật hiện nay, thể thức của văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

- Được ban hành tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Với vai trò là công cụ không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải đảm bảo sự thống nhất, chặt chẽ về mọi mặt, trong đó có trình tự và thủ tục ban hành Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã có những quy định khá chi tiết và hợp lý về thủ tục ban hành văn bản quy định chi tiết Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết đều có vị trí, chức năng nhất định, ban hành văn bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính chất và vai trò khác nhau Do đó, cần phải tuân theo trình tự và thủ tục ban hành văn bản khác với các loại văn bản quy phạm pháp luật khác Theo đó, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy định chi tiết của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được quy định cụ thể tại Chương V và Chương VII của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Việc quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành đối với văn bản quy định chi tiết không chỉ nhằm thống nhất hóa các hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn có vai trò trợ giúp người soạn thảo, tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ quan có thẩm quyền, từ đó hạn chế thiếu sót còn tồn tại trong hoạt động của Nhà nước Một văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá cao về chất lượng phụ thuộc rất nhiều vào đánh giá việc thực hiện nghiêm túc, đầy đủ quy trình ban văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền

- Nội dung của văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật, đó là quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của Nhà nước nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh Với nội dung là các quy tắc xử sự chung, văn bản quy định chi tiết cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác đều mang tính bắt buộc chung Tính bắt buộc chung của văn bản được hiểu là bắt buộc với mọi chủ thể trong những điều kiện nhất định mà quy phạm pháp luật đó đã dự liệu Tuy được xếp là văn bản dưới luật nhưng sức tác động của các văn bản này lên các quan hệ xã hội, các chủ thể rất lớn “Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” (Điều 155 Luật ban hành VBQPPL năm 2015)

Trên thực tế, với vị trí vai trò quan trọng của văn bản quy định chi tiết, pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn dành một điều khoản riêng để quy định về nhóm văn bản này Theo Điều 11 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định cụ thể: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định, cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn

kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết Cơ

quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp."

Đồng thời văn bản quy định chi tiết phải đảm bảo yêu cầu theo quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 11 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 " Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết

Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau

Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản

để quy định chi tiết”

- Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực hiện Pháp luật mang tính giai cấp, thông qua pháp luật, giai cấp lãnh đạo thể hiện ý chí của mình nhằm thực hiện hoạt động quản lý xã hội Việc thực thi pháp luật được đảm bảo bằng các biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức, hành chính; biện pháp cưỡng chế… để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền điều chỉnh của các chủ thể ban hành văn bản quy định chi tiết Với vai trò là công cụ quản lý của Nhà nước, cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy định chi tiết luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện trên thực tế

Hiện nay có rất nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật như luật, pháp lệnh, nghị quyết, quyết định, nghị định, thông tư, mỗi loại văn bản có vai trò, tác dụng khác nhau đối với hoạt động quản lý, điều hành của Nhà nước Tuy mang những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản quy định chi tiết vẫn có vai trò, tác dụng riêng của nó, đòi hỏi việc sử dụng

phải đảm bảo với từng công việc cụ thể phát sinh

1.1.2 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết Tiêu chuẩn về chính trị:

Văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ nhất định với các quan hệ

xã hội và tác động vào đời sống xã hội ở những phạm vi và giới hạn nhất định, bởi vậy khi đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết trước hết phải dựa vào đường lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem

xét nội dung văn bản

- Có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Xuất phát từ mối quan hệ giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước theo khoản 1 Điều 4 Hiến pháp năm 2013 "Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước

và xã hội" Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua nhiều phương thức trong đó lãnh đạo Nhà nước bằng chủ trương, đường lối, chính sách được coi là chủ yếu nhất, trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hóa thành những quy định pháp luật

Sự đúng đắn, chuẩn mực về đường lối, chính sách của Đảng được phản ánh thông qua chất lượng của văn bản quy định chi tiết, văn bản quy định chi tiết

là một phương tiện hữu hiệu để chuyền tải toàn bộ đường lối của Đảng vào thực tiễn đời sống

- Nội dung văn bản phải phù hợp với ý chí nguyện vọng và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật Một văn bản được coi là có tính khả thi khi nó phản ánh đúng nguyện vọng của các cơ quan, tổ chức, các tầng lớp nhân dân Để đáp ứng yêu cầu trên, trong quá trình soạn thảo cần tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức xã hội, công dân cho dự thảo văn bản, thể hiện tính dân chủ trong quá trình ban

hành văn bản quy định chi tiết; huy động sức mạnh "trí tuệ" tập thể đối với các chủ trương, chính sách điều hành của Đảng, của Nhà nước làm cho văn bản sau khi ban hành có nội dung phù hợp với đối tượng thi hành của chính văn bản đó

Tiêu chuẩn về tính hợp hiến, hợp pháp:

Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh được ban hành có chất lượng phải đảm bảo có tính hợp hiến, hợp pháp Đây là nhân tố hàng đầu đảm bảo sự thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật

- Nội dung văn bản phải phù hợp với Hiến pháp: Tính hợp hiến là một trong những tiêu chuẩn đánh giá nội dung của văn bản quy định chi tiết được ban hành so với các quy định cụ thể của Hiến pháp, với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp; bảo đảm tính thống nhất theo trật tự thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật, tạo thành hệ thống thống nhất Khoản 1 Điều

119 Hiến pháp năm 2013 quy định "Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp…" Văn bản quy định chi tiết được ban hành cũng phải đảm bảo hai yếu tố đó là nội dung của văn bản phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp và không trái với nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp

- Văn bản phải hợp pháp: Tính hợp pháp của văn bản quy định chi tiết

là tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý của văn bản Một văn bản quy định chi tiết được ban hành có tính hợp pháp phải đảm bảo có đầy đủ các yếu tố sau:

Thứ nhất, được ban hành đúng thẩm quyền Chính phủ ban hành nghị

định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư; Chính phủ

và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch

Thứ hai, được ban hành theo đúng căn cứ pháp lý

Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật, cơ sở pháp lý là những chuẩn mực pháp luật được quy định trong các văn bản liên quan, mà theo đó văn bản được ban hành hợp pháp Văn bản được lựa chọn là cơ sở pháp lý đảm bảo tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản, các văn bản chứa đựng quy định có liên quan trực tiếp đến nội dung văn bản pháp luật đang soạn thảo

và đang có hiệu lực pháp lý tại thời điểm ban hành văn bản

Thứ ba, được ban hành phải có nội dung hợp pháp

Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của văn bản pháp luật, bên cạnh việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật phải bảo

đảm tuân thủ “thứ bậc hiệu lực” của văn bản trong hệ thống pháp luật

Văn bản quy định chi tiết do Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành, như luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Ngoài ra, để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung cho văn bản quy phạm pháp luật là phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia

Điều ước quốc tế là văn bản pháp lý quốc tế thể hiện sự thỏa thuận của các chủ thể pháp luật quốc tế (trước hết là các quốc gia) trên cơ sở bình đẳng,

tự nguyện nhằm quy định, thay đổi, chấm dứt các quyền, nghĩa vụ của các bên ký kết trong quan hệ quốc tế, phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế

Điều ước quốc tế được nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết với danh nghĩa Nhà nước, Chính phủ hoặc cấp ngành Do vậy, khi một điều ước uốc tế được phía Việt Nam ký kết hoặc tham gia thì Nhà nước, Chính phủ hoặc ngành liên quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện điều ước Quốc tế đó bằng cách nội luật hóa hoặc quy chiếu trực tiếp, có nghĩa là điều

ước quốc tế sẽ nằm trong hệ thống pháp luật quốc gia Khi đó, mọi cơ quan,

tổ chức cá nhân tham gia quan hệ xã hội được điều ước quốc tế điều chỉnh thì

đó có thể là căn cứ pháp lý để ban hành những văn bản quy phạm pháp luật trong nước, đặc biệt là các văn bản của Bộ, ngành Trường hợp điều ước quốc

tế và luật nội địa cùng quy định về một vấn đề thì nguyên tắc, luật nội địa phải phù hợp với điều ước quốc tế bằng cách phải sửa đổi, bổ sung hoặc dẫn chiếu áp dụng điều ước quốc tế Như vậy, văn bản quy định chi tiết cần phải chú trọng tính phù hợp của văn bản do mình ban hành với điều ước quốc tế, văn bản đó không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam

là thành viên

Thứ tư, văn bản quy định chi tiết phải tuân thủ các quy định của pháp

luật về thủ tục xây dựng, ban hành cũng như quản lý văn bản

Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật chung gồm: Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp; thẩm định; thẩm tra; xem xét, thông qua; công bố văn bản quy phạm pháp luật Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vừa là điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, vừa góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo

Thứ năm, được ban hành theo đúng những quy định của pháp luật về

thể thức, kỹ thuật trình bày

Tiêu chuẩn về tính hợp lý:

Hợp lý được hiểu theo nghĩa thông thường là “đúng lẽ phải, phù hợp

với logic của sự vật”, có nghĩa là phù hợp với những chuẩn mực chung của xã

hội và được sự đồng thuận của mọi người Hợp lý cũng có thể là sự phù hợp đạo đức, phong tục, thói quen, phù hợp với lợi ích của cộng đồng nói chung

Để đảm bảo tính hiệu quả,văn bản quy định chi tiết phải đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao, một văn bản quy định chi tiết được coi là có tính hợp lý khi nó đáp ứng được yêu cầu sau đây:

- Văn bản có nội dung phù hợp với thực tiễn: văn bản quy định chi tiết được ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đem lại hiệu quả tác động là mong muốn của cơ quan ban hành Nội dung của văn bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đảm bảo tính khả thi cho văn bản đó Bên cạnh đó, văn bản quy định chi tiết còn có nội dung phù hợp với các quy phạm xã hội khác, biểu hiện thông qua nội dung văn bản với đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ

- Văn bản phải bảo đảm về kỹ thuật trình bày: trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết, ngoài yếu tố nội dung phải được đảm bảo còn có yếu tố về hình thức bao gồm sử dụng ngôn ngữ , bố cục nội dung văn bản sao cho logic, chặt chẽ Những yếu tố này ảnh hưởng lớn tới chất lượng nội dung của mỗi văn bản sau khi được ban hành

1.2 Hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Bắt đầu từ năm 1996, Quốc hội đã thông qua Luật ban hành VBQPPL

có hiệu lực từ ngày 01 tháng 1 năm 1997 và được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002 Sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và để tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương, ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản QPPL năm

2008 thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 Các loại văn bản quy định chi tiết trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước

ta đã có từ năm 1996 bao gồm nghị định của Chính phủ (Điều 15 Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996), thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

ngang bộ (Điều 16 Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996) Tuy nhiên, phải đến khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 ra đời mới có những nội dung quy định cụ thể về văn bản quy định chi tiết (Điều 8 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008):

– Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay

– Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết (chỉ hướng dẫn những nội dung cần quy định chi tiết);

– Cơ quan được giao quy định chi tiết về nhiều nội dung của một văn bản QPPL thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau;

– Các nội dung cần được quy định chi tiết được giới hạn cụ thể (chỉ gồm những nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn

đề chưa có tính ổn định cao) và cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép ủy quyền tiếp cho cơ quan khác ban hành;

– Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khỏan, điểm được quy định chi tiết

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cơ bản vẫn giữ nội dung quy định về văn bản quy định chi tiết (Điều 11 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015), nhưng có sự phát triển hơn, đó là: theo khoản 2 Điều 8 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết Để đảm bảo tính khả thi, đồng bộ của văn bản quy định chi tiết đối với văn bản được quy định chi tiết thì khoản 2 Điều

11 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định ngay từ khâu soạn, trình dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được tiến hành cùng thời điểm với

cơ sở pháp lý cụ thể, trực tiếp cho toàn bộ tổ chức và hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương, cũng như xác lập căn cứ cho các quyết định cá biệt, các văn bản hành chính để giải quyết những vấn đề kinh tế, xã hội cụ thể

Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 thì Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước bằng pháp luật; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền địa phương Các Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công;

tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư;

giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch (Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2008)

Theo Luật ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung năm

2002 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta gồm hơn 20 loại

do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, mỗi cơ quan có thể ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản như: nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Quy định này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp và chồng chéo, khiến cho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định khi nào, vấn đề gì thì cần ban hành văn bản dưới hình thức nào

Hệ thống văn bản quy định chi tiết cũng vậy, không chỉ số lượng văn bản quá nhiều mà chủ thể có thẩm quyền ban hành cũng không ít Thông tư được ban hành bởi 3 chủ thể có thẩm quyền là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 16 Luật ban hành VBQPPL năm 1996); và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch để hướng dẫn thi hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên được ban hành bởi các chủ thể: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ, cơ quan ngang

Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao,….(Điều 18 Luật ban hành VBQPPL năm 1996)

Khắc phục tình trạng trên, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có một

số thay đổi: bỏ cụm từ "Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ", theo đó, chủ thể có thẩm quyền ban hành thông tư chỉ còn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Đến Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã quy định giảm bớt số lượng các văn bản quy phạm pháp luật, theo đó một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức Chính phủ chỉ còn ban hành nghị định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chỉ ban hành thông tư (Điều 2 Luật

ban hành VBQPPL năm 2008) Ngoài ra, còn có "Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó"

So với Luật ban hành VBQPPL 2008, Luật ban hành VBQPPL năm

2015 đã thu gọn thẩm quyền ban hành nghị quyết liên tịch của cơ quan trung ương với tổ chức chính trị - xã hội Luật năm 2008 trao thẩm quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành nghị quyết liên tịch, thì Luật năm 2015 chỉ trao cho hai cơ quan này phối hợp với Đoàn chủ tịch Trung ương Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết những vấn đề được luật giao

Luật ban hành VBQPPL năm 2015 không trao cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Bởi những lý do sau:

Thứ nhất, số lượng thông tư liên tịch giữa các Bộ, ngành được ban

hành trong thời gian qua tương đối nhiều, các Bộ còn chạy theo số lượng văn bản được ban hành mà chưa thật sự để tâm tới chất lượng văn bản Tình trạng ban hành thông tư liên tịch “tràn lan” khiến cho khối lượng văn bản quy định chi tiết trở nên cồng kềnh, một số văn bản được phối hợp ban hành xong để đó, không mang tính áp dụng thực tiễn Do chất lượng văn bản không được bảo đảm dẫn đến cơ chế quản lý trên từng lĩnh vực điều chỉnh của văn bản không thực sự hiệu quả, gây khó khăn cho người dân, doanh nghiệp khi thực hiện các quy định trong thông tư liên tịch

Thứ hai, việc tiếp tục duy trì hình thức thông tư liên tịch giữa các bộ,

cơ quan ngang bộ cũng không còn phù hợp vì sẽ giảm thẩm quyền cũng như trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực được phân công của từng bộ

trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã được quy định tại Điều 99 của Hiến pháp Thay vào đó, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư và kiểm tra việc thi hành các thông tư đó trong phạm vi cả nước theo đúng quy định của Hiến pháp Đối với những vấn đề phát sinh liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ,

cơ quan ngang bộ, nếu có thì các bộ, cơ quan ngang bộ có thể đề nghị Chính phủ ban hành nghị định hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để điều chỉnh.

- Thẩm quyền về nội dung

Để giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định, pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định Nội dung của văn bản quy định chi tiết do chủ thể có thẩm quyền ban hành phải tuân theo các quy định trong Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Theo đó, Chính phủ ban hành nghị định với nội dung quy định chi tiết thi hành điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y

tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ Ngoài ra, đối với những vấn đề phát sinh cần thiết phải giải quyết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh đáp ứng yêu cầu quản lý của Nhà nước thì Chính phủ có thể ban hành nghị định để giải quyết vấn đề đó với sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Bộ ban hành thông tư quy định chi tiết thi hành điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao

Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp ban hành nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao

Quy định về nhiệm vụ của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quang ngang Bộ trong việc ban hành nghị định, thông tư của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có bổ sung thêm cụm từ “điều, khoản, điểm” so với Luật ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ quy định “quy định chi tiết thi hành” là để giới hạn phạm vi nội dung được giao quy định chi tiết của thông tư, tránh tình trạng ban hành văn bản quy định chi tiết tràn lan, và phù hợp hơn với quy định về văn bản quy định chi tiết tại khoản 1 Điều 11 Luật ban hành VBQPPL

2015 “những văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy

trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết” Do đó, không phải bất kỳ nội dung nào trong luật,

pháp lệnh cũng có thể được ban hành văn bản chi tiết thi hành mà phải là khi

có điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì mới được ban hành văn bản quy định chi tiết

Các quy định của Luật ban hành VBQPPL về thẩm quyền ban hành qua từng thời kỳ đã có sự thay đổi đáng kể, văn bản sau hoàn thiện hơn văn bản trước Sự thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết theo hướng đơn giản hóa đã làm cho việc áp dụng, thực thi pháp luật trên thực tế

nhanh chóng, chính xác, tránh được sự chồng chéo về hình thức, mâu thuẫn

về nội dung, gây khó khăn cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện

Thực hiện chủ trương tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật,

so với Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Luật ban hành VBQPPL năm 2015

đã giảm một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở bám sát quy định mới của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản quy định chi tiết của các chủ thể có thẩm quyền ban hành Đối với nghị định của Chính phủ, Luật năm 2015 bổ sung thẩm quyền ban hành nghị định để quy định: các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên

1.2.2 Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Quy trình ban hành nghị định của Chính phủ quy định tại Chương V Mục 2 từ Điều 84 đến Điều 96, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được quy định tại Chương V Mục 4 từ Điều 101 đến Điều 104, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam tại Chương VII Điều 109 Luật ban hành VBQPPL năm

2015 và được cụ thể hóa trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Quy trình xây dựng văn bản quy định chi tiết trải qua những bước sau:

- Lập danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh;

- Soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh;

- Thẩm định văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh;

- Trình, thông qua, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,

pháp lệnh

1.2.2.1 Giai đoạn lập danh mục văn bản quy định chi tiết

Lập danh mục văn bản quy định chi tiết là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết Danh mục văn bản quy định chi tiết do Thủ tướng Chính phủ ban hành gồm nghị định của Chính phủ, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trong đó nêu rõ tên văn bản, cơ quan ban hành văn bản, căn cứ ban hành, nội dung chính của văn bản, dự kiến thời gian ban hành

Cũng giống như giai đoạn lập chương trình xây dựng văn bản quy định chi tiết của Luật ban hành VBQPPL năm 2008, mục đích của công đoạn này

là nhằm thực hiện tốt công tác theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết đúng tiến độ như trong dự kiến của danh mục, đảm bảo cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết có kế hoạch, chủ động trong việc xem xét, thông qua các dự thảo đáp ứng nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Đồng thời hạn chế đến mức thấp nhất việc ban hành các văn bản pháp luật một cách tùy tiện, ngẫu hứng, duy ý chí

1.2.2.2 Giai đoạn soạn thảo văn bản quy định chi tiết

Soạn thảo văn bản là giai đoạn tiếp theo của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, nó có ý nghĩa quyết định đến tính khả thi, chất lượng của văn bản được ban hành Giai đoạn này sẽ trải qua một số bước sau đây:

• Thành lập ban soạn thảo/ tổ soạn thảo Soạn thảo là hoạt động rất khó khăn, phức tạp nên để có được dự thảo chất lượng cao, cơ quan có thẩm quyền cần thành lập ban soạn thảo Căn cứ vào chương trình xây dựng văn bản quy định chi tiết các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản này tiến hành quá trình soạn thảo bằng việc phân công và chỉ đạo các đơn vị trực

thuộc cơ quan mình chủ trì soạn thảo văn bản và xây dựng tờ trình Cơ quan được phân công soạn thảo phải hoàn thành dự thảo quyết định thành lập ban soạn thảo và trình chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết xem xét

Thành phần của ban soạn thảo bao gồm trưởng ban là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên của các cơ quan cùng phối hợp soạn thảo, các chuyên gia, các nhà khoa học về ngành lĩnh vực có liên quan tham gia Ban soạn thảo hoạt động theo nguyên tắc thảo luận tập thể; mọi vấn đề liên quan tới hoạt động xây dựng dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được minh bạch, khách quan, bảo đảm khoa học; đề cao trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu ban soạn thảo

và các thành viên Ban soạn thảo có vai trò quan trọng trong việc quyết định tiến độ và chất lượng của văn bản được ban hành Bên cạnh đó ban soạn thảo còn có trách nhiệm đảm bảo chất lượng của dự thảo, hoàn thành dự thảo theo

kế hoạch; báo cáo định kỳ về tiến độ soạn thảo với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; kịp thời báo cáo để xin ý kiến chỉ đạo của chủ thể có thẩm quyền khi phát sinh những vấn đề mới chưa có định hướng hoặc vấn đề phức tạp còn nhiều quan điểm khác nhau; chuẩn bị văn bản để trình dự thảo với chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết

 Trước khi tiến hành soạn thảo dự thảo văn bản quy định chi tiết, nếu dự thảo nghị định của Chính phủ quy định nội dung liên quan đến khoản

1 Điều 19 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định nội dung liên quan đến khoản 2 Điều

24 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có chính sách mới được đề xuất thì theo quy định tại khoản 2 Điều 31 Nghị định 34/2016/NĐ–CP “cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới (nếu có)” Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách Báo cáo đánh giá tác động của chính sách được

xây dựng giống như với xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách trong lập đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ theo quy định tại Điều 5, 6, 7, điểm a Khoản 1 Điều 8 và Điều 9 của Nghị định 34/2016/NĐ-

CP Mục đích của việc lập báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới là để

dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của chính sách mới tới dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục trước khi tiến hành soạn thảo văn bản

• Tiến hành soạn thảo dự thảo văn bản quy định chi tiết

- Công tác chuẩn bị xây dựng dự thảo văn bản quy định chi tiết

Thứ nhất, tập hợp, rà soát, đánh giá, tổng kết tình hình thực hiện các

văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến dự thảo văn bản quy định chi tiết

Thủ trưởng đơn vị được giao soạn thảo văn bản cần phải nghiên cứu kỹ các quy định trong các văn bản pháp luật có liên quan như Bộ luật, luật, pháp lệnh để từ đó làm căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy định chi tiết và qua

đó cũng rút ra những điểm mâu thuẫn, chồng chéo, hạn chế còn tồn tại, còn phù hợp hay không còn phù hợp với thực tiễn Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật và nhu cầu của vấn đề cần quy định, đơn vị soạn thảo văn bản tiến hành việc soạn thảo ban hành văn bản quy định chi tiết Bên cạnh đó, hoạt động tổng kết tình hình thi hành pháp luật cũng cần phải thực hiện một cách khách quan, khoa học và chính xác để có thể nắm bắt được hiệu quả thực tế của các văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội

Thứ hai, khảo sát thực tế liên quan đến nội dung chính của dự thảo văn

bản quy định chi tiết Đây là một trong những hoạt động đảm bảo tính khả thi cho văn bản sau khi được ban hành Vì vậy khi khảo sát thực tế phải làm rõ được các vấn đề như: có những quan hệ xã hội nào phát sinh đang trực tiếp liên quan đến nội dung dự thảo; những quan hệ xã hội nào cần quy phạm pháp luật điều chỉnh; nên dùng loại quy phạm pháp luật nào, của cấp nào để điều chỉnh? Và khi những câu hỏi này được trả lời, tháo gỡ, giải quyết một cách

thỏa đáng thì đã góp phần đảm bảo cho nội dung của văn bản quy định chi tiết được ban hành ra đáp ứng được tính cần thiết, tính hợp lý và từ đó nâng cao khả năng thực hiện trên thực tế

Thứ ba, tập hợp, xử lý tư liệu, thông tin có liên quan Dựa trên căn cứ là

các thông tin thu được từ các hoạt động trước đó, Ban soạn thảo phải nghiên cứu, phân loại các thông tin này theo hướng: thực trạng của vấn đề đang được nghiên cứu; đã đạt được những thành tựu gì; còn những hạn chế tồn tại nào, nguyên nhân dẫn tới thực trạng này là gì, từ đó rút ra những quy luật vận động

và xu thế phát triển của các quan hệ xã hội nhằm đưa ra các giải pháp hợp lý

để giải quyết vấn đề này

- Xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết của dự thảo văn bản quy định chi tiết

Khi đã thực hiện hoàn tất các bước trên, cơ quan soạn thảo xây dựng đề cương sơ lược của dự thảo Đây là việc làm nhằm mục đích định hướng cho

dự thảo văn bản Đề cương sơ lược của dự thảo cần bao gồm những nội dung sau: phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo, cơ cấu, bố cục của dự thảo

Từ đó xác định các vấn đề dự kiến cần trình bày trong mỗi chương, mục, khoản, điều

Sau khi đã xây dựng được đề cương sơ lược, Ban soạn thảo sẽ tiếp tục thực hiện bước tiếp theo là xây dựng đề cương chi tiết của dự thảo Cần có những nội dung như: xác định căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy định chi tiết; trình bày một cách cụ thể các vấn đề đã được dự kiến trong các chương, mục, khoản, điều từ đó rà soát lại toàn bộ các nội dung xem có phần nào bị trùng lặp thì xử lý hoặc thiếu thì bổ sung

- Xây dựng dự thảo văn bản quy định chi tiết dự trên cơ sở đề cương chi tiết

Dựa trên đề cương chi tiết và các ý kiến đóng góp của các chuyên gia,

bộ ngành liên quan, các nhà khoa học và đối tượng chịu trách nhiệm trực tiếp

của văn bản đó, được báo cáo lên thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo để quyết định cho việc xây dựng dự thảo Thông thường việc soạn thảo văn bản được giao cho tổ biên tập thực hiện dưới sự chỉ đọa của Ban soạn thảo và các chủ thể có thẩm quyền thẩm định văn bản

- Lấy ý kiến đối với dự thảo

Văn bản quy định chi tiết là một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa các quy định của luật, pháp lệnh Chính vì vậy, trong quá trình soạn thảo cần phải xin ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền để hạn chế tình trạng văn bản được ban hành lại mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản trước đó hoặc với các văn bản của các cơ quan khác cùng cấp ban hành Tùy thuộc vào chủ thể ban hành và nội dung của văn bản quy định chi tiết mà sẽ phải xin ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền khác nhau Có thể lấy ý kiến với dự thảo văn bản của các chuyên gia, các nhà khoa học; các hội, hiệp hội, doanh nghiệp; các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản việc lấy ý kiến có thể diễn

ra bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp thông qua trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng

Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đề cao hơn nữa sự tham gia của các tầng lớp nhân dân, hạn chế tình trạng "lạm phát" ban hành thông tư, khắc

phục tình trạng "khép kín" trong quy trình ban hành thông tư “Trong quá

trình soạn thảo, bộ, cơ quan ngang bộ phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình tiếp thu các ý kiến góp ý; đánh giá tác động văn bản, đánh giá thủ tục hành chính trong văn bản” (khoản 2 Điều 101 Luật ban hành

VBQPPL năm 2015)

1.2.2.3 Thẩm định dự thảo

Theo quy định của pháp luật hiện hành: “Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị định trước khi trình Chính phủ Đối với dự thảo nghị

định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do

Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học” (khoản 1 Điều 92 Luật ban hành VBQPPL năm 2015) Ngoài ra, “Tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ Đổi mới cơ chế kiểm soát chất lượng đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do tổ chức pháp chế chủ trì soạn thảo bằng cách thành lập hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của

cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học” (khoản 1 Điều 102 Luật ban hành VBQPPL năm 2015) Đối với dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thì được Bộ Tư pháp thẩm định theo quy định tại khoản 4 Điều 109 Luật ban hành VBQPPL năm 2015

Thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo Đây là công đoạn quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo cho các dự thảo được ban hành đúng chất lượng về nội dung, hình thức và kỹ thuật pháp lý Do vậy, đây được coi là hoạt động bắt buộc các chủ thể soạn thảo phải chấp hành nghiêm chỉnh Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, cơ quan thẩm định sẽ tiến hành thẩm định tập trung vào các vấn đề sau:

+ Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản;

+ Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, chính sách của Nhà nước

+ Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với

hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

+ Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản quy định chi tiết, nếu trong dự thảo có quy định thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo (nếu trong dự thảo có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới);

+ Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành nghị định;

+ Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản đúng theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự thảo nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 2 và 3 Điều 19 của Luật ban hành văn bản QPPL năm

2015 nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày đề xuất chính sách mới, cơ quan, tổ chức

đề xuất chính sách mới có trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động đối với chính sách mới

Báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới được xây dựng theo quy định tại Điều 5, 6,7, điểm a Khoản 1 Điều 8 và Điều 9 của Nghị định 34/2016/NĐ-CP và được đưa vào hồ sơ dự thảo nghị định

- Chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản

Từ kết quả thẩm định, đơn vị chủ trì soạn thảo sẽ tiến hành xem xét và chỉnh lý dự thảo để có thể tạo ra một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh Khi tiến hành bước này, đơn vị được phân công soạn thảo có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan

có liên quan tiếp thu ý kiến của Chính phủ, chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo Sau đó báo cáo lên Chính phủ đối với Nghị định; Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ đối với Thông tư; Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Ủy

ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với nghị quyết liên tịch để xem xét thông qua văn bản quy phạm pháp luật

- Chuẩn bị tờ trình và các tài liệu có liên quan đến dự thảo

Ban soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị tờ trình và các tài liệu liên quan đến dự thảo văn bản trình lên chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết Nội dung cần nêu rõ: sự cần thiết ban hành văn bản đó; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, quá trình soạn thảo và lấy ý kiến của các cơ quan tổ chức cá nhân; những vấn đề còn ý kiến khác nhau; giải trình nội dung cơ bản của văn bản, trong đó nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ các phương án lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề Việc chuẩn bị tờ trình về dự thảo được đặt ra trước khi cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định gửi dự thảo đến vụ pháp chế, Bộ Tư pháp thẩm định Tờ trình

về dự thảo gửi cùng với dự thảo

1.2.2.4 Giai đoạn trình, thông qua ký ban hành văn bản quy định chi tiết

Đây là giai đoạn cuối cùng của quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết Sau khi dự thảo văn bản đã được hoàn thiện, đã có báo cáo thẩm định, ban soạn thảo phải có văn bản trình dự thảo, sau đó gửi hồ sơ dự thảo đến Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để xem xét và thông qua

Việc thông qua dự thảo văn bản quy định chi tiết phải tuân theo trình tự thủ tục do Luật định Đối với nghị định phải tuân thủ Điều 96 Luật ban hành VBQPPL 2015; với thông tư quy định tại Điều 104 Luật ban hành VBQPPL

2015 và với nghị quyết liên tịch tuân thủ quy định Điều 109 Đơn vị chủ trì soạn thảo sẽ trình dự thảo văn bản lên chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản tương ướng, với nghị định là Chính phủ, thông tư là Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang Bộ, nghị quyết liên tịch là Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng ký ban hành Nội dung chủ thể có thẩm quyền ban hành xem xét về thể thức, nội dung, tính hợp pháp, hợp lý và tính khả thi của văn bản để quyết định việc thông qua hoặc không thông qua Khi nhận được dự thảo các chủ thể trên có quyền yêu cầu đơn vị soạn thảo văn bản trực tiếp báo cáo về nội dung của dự thảo và đặc biệt là những ý kiến còn khác nhau trong quá trình lấy ý kiến khi đó đơn vị soạn thảo phải đưa ra những ý kiến, lập luận hợp lý để bảo vệ quan điểm của mình đã được thể hiện trong dự thảo trước Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Nếu chưa thể thông qua thì sẽ gửi bản dự thảo cùng ý kiến của mình cho cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp tục hoàn thiện dự án Còn nếu quyết định thông qua, ký ban hành thì trong thời gian quy định thông tư đó phải được đăng công báo

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Trên đây là một số vấn đề lý luận về văn bản quy định chi tiết, qua phần này giúp em hiểu phần nào về thẩm quyền ban hành, nội dung, và quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết Một văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh không chỉ đáp ứng yêu cầu về nội dung mà còn phải đáp ứng các yêu cầu về hình thức và thủ tục ban hành Do vậy, yêu cầu đặt ra cho các chủ thể có thẩm quyền là phải thực hiện tốt các quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ và khả thi Những vấn đề này chính là cơ sở để từ đó có thể tìm hiểu về thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết và đưa ra những giải pháp để nhằm đảm bảo hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết có hiệu quả cao của các cơ quan nhà nước

CHƯƠNG 2:

THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT

THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH

Những năm qua, công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, trong đó

có việc soạn thảo và ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh không chỉ tăng về số lượng mà cả chất lượng, kịp thời thể chế hóa đường lối đổi mới của Đảng, góp phần tích cực trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy hội nhập kinh tế - quốc tế

2.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

2.1.1 Về số lượng văn bản quy định chi tiết

Pháp luật là sự thể chế hóa, đồng thời là công cụ để thực hiện đường lối, chính sách của Đảng Luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường

vụ Quốc hội là chính sách lớn để điều chỉnh toàn bộ các quan hệ xã hội trên tất cả các lĩnh vực của đời sống quản lý Đáp ứng yêu cầu đổi mới về công tác lập pháp, đòi hỏi sự chuyên sâu đối với lĩnh vực điều chỉnh, các Bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo đã quan tâm nâng cao chất lượng công tác nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, theo dõi sát sao quy trình soạn thảo, ban hành, tháo gỡ kịp thời những vướng mắc trong quá tình soạn thảo luật, pháp lệnh nên số lượng văn bản quy định chi tiết đã giảm đáng kể Số lượng văn bản nợ đọng so với cùng kỳ các năm trước đã giảm và giải quyết những văn bản còn tồn đọng từ những năm trước

Thực hiện Nghị quyết số 67/2013/QH13 của Quốc hội, sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã quan tâm, tập trung chỉ đạo sát sao hơn công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết

Qua kết quả rà soát, thống kê từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII từ

tháng 07/2011 đến tháng 10/2015, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã

thông qua 99 luật, pháp lệnh, trong đó có 91/99 luật, pháp lệnh có nội dung

giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Để quy định chi tiết 91 luật, pháp lệnh nêu trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ cần xây dựng, ban hành 500 văn bản quy định chi tiết (249 nghị định, 25 quyết định của Thủ tướng, 207 thông tư, 19 thông tư liên tịch), gồm:

- 414 văn bản (216 nghị định, 21 quyết định, 160 thông tư, 17 thông tư liên tịch) quy định chi tiết 79 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực;

- 86 văn bản (33 nghị định, 04 quyết định, 47 thông tư, 02 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 12 luật sẽ có hiệu lực trong năm 2016 và 2017 Kết quả tính đến ngày 15/10/2014, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã ban hành được 247/414 văn bản (147 nghị định,

13 quyết định, 81 thông tư, 06 thông tư liên tịch) quy định chi tiết các luật đã

có hiệu lực

Theo đó, tính từ ngày 15/10/2014 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ phải hoàn thành việc xây dựng, ban hành 167 văn bản (69 nghị định, 08 quyết định, 79 thông tư, 11 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 38 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực thi hành, gồm:

- 21/167 văn bản (07 nghị định, 12 thông tư, 02 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 14 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực từ năm 2014 trở về trước (nợ chưa ban hành từ trước ngày 15/10/2014 chuyển sang);

- 146/167 văn bản (62 nghị định, 08 quyết định, 67 thông tư, 09 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 24 luật, pháp lệnh có hiệu lực trong năm

2015 Đồng thời, có nhiệm vụ tổ chức nghiên cứu, xây dựng 86 văn bản (33 nghị định, 04 quyết định, 47 thông tư, 02 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 12 luật sẽ có hiệu lực trong năm 2016 và 2017 để ban hành kịp thời có