Hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước ở việt nam hiện nay

Từ nghiên cứu các cách tiếp cận trên đây, có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách công là kết quả chí chính trị của nhà nước được thể hiện ằng một t p hợp các qu

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHƯ HOA

ĐỀ TÀI HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHƯ HOA

ĐỀ TÀI HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Phan Thị Lan Hương

Hà Nội - 2017

Sự thành công nào cũng đều gắn liền với những sự hỗ trợ, giúp đỡ của những người xung quanh dù cho sự giúp đỡ đó là ít hay nhiều, trực tiếp hay gián Trong suốt thời gian từ khi bắt đầu làm luận văn đến nay, em đã nhận được sự quan tâm, chỉ bảo, giúp đỡ của thầy cô, gia đình và bạn bè xung quanh

Với tấm lòng biết ơn vô cùng sâu sắc, em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến quý Thầy Cô Trường Đại học Luật Hà Nội đã sử dụng tri thức và tâm huyết của mình để có thể truyền đạt cho chúng em trong vốn kiến thức quý báu suốt thời gian học tập tại trường

Đặc biệt, em xin chân thành cảm ơn TS Phan Thị Lan Hương đã tận tâm chỉ bảo hướng dẫn em qua từng buổi học, từng buổi nói chuyện, thảo luận

về đề tài nghiên cứu Nhờ có những lời hướng dẫn, dạy bảo đó, bài luận văn này của em đã hoàn thành một cách tốt nhất Một lần nữa, em xin gửi lời cảm

ơn chân thành đến cô

Bài luận văn được thực hiện trong 2 tháng Ban đầu em còn bỡ ngỡ vì vốn kiến thức của em còn hạn Do vậy, không tránh khỏi những thiếu sót, em rất mong nhận được ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô để bài luận được hoàn thiện hơn

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong Luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn theo đúng quy định Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Nhƣ Hoa

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG 5

1.1 Khái niệm và đặc điểm chính sách công 5

1.1.1 Khái niệm chính sách công 5

1.1.2 Đặc điểm của chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước 9

1.2 Khái niệm hoạch định chính sách công 11

1.3 Vai trò của hoạch định chính sách công 12

1.3.1 Hoạch định chính sách công mở đường cho cả tiến trình chính sách 13

1.3.2 Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề mà xã hội quan tâm 13

1.3.3 Hoạch định chính sách công làm tăng niềm tin của người dân vào nhà nước 13

1.3.4 Hoạch định chính sách công thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu chung của các cơ quan chức năng trong hệ thống 14

1.3.5 Hoạch định chính sách công s ảo đảm sự tham gia vào quản l nhà nước của người dân 14

1.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạch định chính sách công 14

1.5 Vai trò của cơ quan hành chính trong hoạch định chính sách công 17

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 21

2.1 Thực trạng pháp luật về hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay 21

2.1.1 Đánh giá sự tha đ i của pháp lu t về qu trình hoạch định chính sách 21

2.1.2 Pháp lu t hiện hành về hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước 30

2.2 Thực trạng hoạch định chính sách công hiện nay 35

2.2.1 Những thành tựu đạt được trong hoạch định chính sách công 40

2.3.1 Đội ngũ làm công tác hoạch định thiếu năng lực chu ên môn 57

2.3.2 Chưa có qu chế qu định trách nhiệm của cá nhân trong việc hoạch định chính sách 61

2.3.3 Chưa có cơ chế ảo đảm hiệu quả trong việc đánh giá tác động của chính sách 62

2.3.4 Chưa có cơ chế ảo đảm cho người dân tham gia hiệu quả vào quá trình hoạch định chính sách 65

Chương 3: NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 67

3.1 Yêu cầu trong hoạch định đảm bảo một chính sách công tốt 67

3.1.1 Hoạch định chính sách công đáp ứng êu cầu phát triển ền vững 67

3.1.2 Hoạch định chính sách công đảm ảo tính khoa học 71

3.1.3 Hoạch định chính sách công đảm ảo tính khách quan 72

3.1.4 Hoạch định chính sách đảm ảo tính đồng ộ và hệ thống 73

3.1.5 Hoạch định chính sách đảm ảo tính thực tiễn 74

3.1.6 Hoạch định chính sách đảm ảo tính hiệu quả 74

3.2 Một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước 75

3.2.1 Hoàn thiện khung thể chế, xâ dựng một qu trình an hành chính sách riêng 75

3.2.2 Nâng cao năng lực của đội ngũ cán ộ hoạch định chính sách 77

3.2.3 Nâng cao chất lượng đánh giá chính sách 81

3.2.4 Đẩ mạnh hoạt động phản iện xã hội và tham gia của người dân trong hoạch định chính sách 85

KẾT LUẬN 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CQHCNN : Cơ quan hành chính nhà nước

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chính sách đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển của một quốc gia Chính sách là công cụ thiết yếu để nhà lãnh đạo điều hành đất nước, bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia Các chính sách có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của hầu hết mọi người trong xã hội Do đó, ngay từ khi hình thành giai cấp và đấu tranh giai cấp, các đảng phái chính trị đã rất chú trọng việc ban hành các chính sách nhằm hiện thực hóa lợi ích của giai cấp mình Hoạch định chính sách là một hoạt động quan trọng trong quy trình ban hành chính sách và đảm bảo hiệu quả của chính sách đó

Xuất phát từ tầm quan trọng của chính sách đối với việc bảo đảm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, cũng như hướng tới xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh, các quốc gia đều trú trọng nghiên cứu và hoàn thiện về quy trình hoạch định chính sách Hoạch định chính sách đúng đắn, khoa học là tiền đề để chính sách đi vào cuộc sống, tạo động lực cho sự phát triển Ngược lại, hoạch định chính sách thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ cho ra đời những chính sách không chất lượng, thiếu tính khả thi và tất yếu sẽ đẩy đất nước vào vòng xoáy của sự yếu kém, trì trệ Những hậu quả đó không chỉ là tạm thời, cục bộ mà nhiều khi còn ảnh hưởng lâu dài đến nhiều lĩnh vực, nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội

Không thể phủ nhận sự đóng góp của khoa học chính sách công vào công cuộc xây dựng, cải cách nền hành chính công ở các nước này với hy vọng tiến đến một nền hành chính phục vụ công nghệ hoạch định chính sách công hiện đại Bên cạnh

đó, các nước chậm và đang phát triển cũng tìm kiếm nguyên nhân, cơ hội trong việc kiện toàn quy trình hoạch định chính sách

Thực tế các khảo sát về hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam cho thấy, bên cạnh các thành tựu và tiến bộ to lớn trong việc hoạch định và triển khai chính sách đã góp phần nâng cao thế và lực của nước ta trong thời gian vừa

qua, việc ban hành văn bản triển khai chính sách công, đặc biệt ở địa phương, còn nhiều khiếm khuyết, thể hiện nổi bật ở tính chưa ổn định, thiếu nhất quán, thiếu đồng bộ và thiếu tính hợp lý, khả thi Trong các khảo sát gần đây về các địa phương, có thể thấy số lượng các văn bản pháp lý trái với chủ trương, đường lối, luật pháp của Trung ương vẫn chưa khắc phục triệt để, Có nhiều chính sách gây lãng phí lớn, hiệu quả kinh tế - xã hội thấp, làm hạn chế hoặc cản trở việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước và địa phương, thậm chí đi ngược lại lợi ích của nhân dân cho nên khó đi vào cuộc sống Không ít trường hợp cách thức, biện pháp, chủ trương mà chính sách đề cập đã lạc hậu, không thể tồn tại ngay sau khi mới ban hành Do đó, dưới góc độ thực thi quyền lực chính trị các chính sách đó không có hiệu quả

Việc nghiên cứu về hoạch định chính sách công bao gồm những nội dung cơ bản như căn cứ pháp lý, quy trình, những ưu điểm và hạn chế trong hoạch định chính sách công là rất cần thiết trong quá trình đẩy mạnh cải cách hành chính, đảm bảo mục tiêu xây dựng nền hành chính vững mạnh, trong sạch, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả

Với lý do đó tôi chọn nghiên cứu vấn đề “Hoạch định chính sách công của

cơ quan Hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”

2 Tình hình nghiên cứu

Vấn đề chính sách và nghiên cứu chính sách dưới các góc độ khác nhau đã

được các quốc gia phát triển đề cập ở các chuyên ngành: kinh tế, hành chính, xã hội

Ở Việt Nam, đây là lĩnh vực còn khá mới mẻ Các công trình nghiên cứu nhỏ, rải rác trên các chuyên san, chuyên luận chỉ dừng ở mức độ khái quát, mô tả khái niệm, đặc điểm chính sách công Nếu có điều kiện hơn, các nghiên cứu thường đi sâu vào lĩnh vực phân tích chính sách Tài liệu tham khảo về chính sách công dịch ra tiếng

Việt còn rất ít ỏi Công trình “Chính sách công ở Hoa Kỳ giai đoạn 1935- 2001”

bao quát khá toàn diện về quá trình chính sách công với tư cách một nội dung của hành chính học Ngoài ra, Viện Nghiên cứu và Đào tạo về quản lý, trong công trình

“Hành chính công và quản l hiệu quả của Chính phủ”, phần chính sách công đã

được trình bày khá chi tiết về khái niệm, tính chất, nội dung, quy trình và các nhân

tố ảnh hưởng đến quy trình chính sách Tuy nhiên, chính sách công và quy trình hoạch định được xem xét với tư cách một nội dung của hành chính công Tương tự cách trình bày đó, “Hoạch định và phân tích chính sách công” đã đề cập một cách toàn diện về chính sách công trong tính hệ thống của nó Ở các công trình này, chính sách công và quy trình hoạch định, thực thi với tư cách là đối tượng của khoa học quản lý Tuy nhiên nhìn chung, dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể nói chính sách công và những vấn đề cơ bản của nó về mặt lý thuyết đã được giải quyết Dưới góc độ khoa học pháp lý, chính sách công thường đề ra các đường lối, mục tiêu chung và được thể hiện chủ yếu dưới hình thức VBQPPL Tuy nhiên, hiện nay cũng chưa có những quy định riêng về hoạt động ban hành và đánh giá chính sách

mà được quy định lồng ghép trong Luật Ban hành VBQPPL

Tóm lại, các công trình nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay mới chỉ tiếp cận nghiên cứu chính sách dưới góc độ khoa học quản lý mà chưa đi sâu phân tích thực trạng, chỉ ra những nguyên nhân hạn chế trong hoạch định chính sách công, chưa đề xuất cơ chế để khắc phục, nâng cao chất lượng chính sách công Việt Nam hiện nay dưới góc độ khoa học pháp lý Do đó, việc nghiên cứu về hoạch định chính sách công đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đổi mới và hội nhập mạnh mẽ sâu rộng vẫn tiếp tục thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học Việt Nam

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích

Luận văn này nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn trong hoạch định chính sách công của CQHCNN ở Việt Nam Thông qua đó xem xét nguyên nhân của các khiếm khuyết và đánh giá những thành công, hạn chế của chính sách công

và hoạch định chính sách công của CQHCNN Luận văn sẽ đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quy trình, nâng cao hiệu quả của chính sách công của CQHCNN ở Việt Nam trong thời gian tới

3.2 Nhiệm vụ

- Làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách công và các yếu tố ảnh hưởng quy trình hoạch định chính sách công

- Khảo sát chu trình hoạch định một số chính sách công ở Việt Nam, từ đó có

cơ sở để đề xuất các phương hướng giải pháp khắc phục

- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của quá trình hoạch định

chính sách công

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Phạm vi: Các hoạt động trong hoạch định chính sách công, chu trình hoạch

định chính sách công

Đối tượng: Hoạt động hoạch định chính sách công ở Việt Nam hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

L lu n: Vận dụng chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, lý thuyết về

khoa học chính sách công, lý luận văn hoá chính trị

Thực tiễn: Quá trình hoạch định chính sách công của Đảng và Nhà nước ta

Ngoài phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, đề tài sử dụng các phương pháp cụ thể: Phân tích, tổng hợp, khảo sát văn bản kết hợp quan sát thực tiễn,

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và danh mục từ viết tắt, luận văn gồm có 3 chương:

Chương 1:

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG 1.1 Khái niệm và đặc điểm chính sách công

1.1.1 Khái niệm chính sách công

Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng rộng rãi trên sách báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội Hiểu một cách giản đơn, chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình

Theo James Anderson (năm 1984): “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà

được ban hành bởi một tập thể các nhà hoạt động chính trị, thay vì một nhóm hoặc một nhà hoạt động duy nhất trong bộ máy nhà nước Định nghĩa này cũng làm sáng

tỏ mối liên hệ giữa hành động của nhà nước và sự nhận thức, mối quan tâm của các chủ thể khác trong xã hội về sự tồn tại một vấn đề phát sinh hoặc đòi hỏi phải được giải quyết

Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau: chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng, chính sách của Chính phủ, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một bộ, chính sách của một

tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, chính sách của một doanh nghiệp…Các tổ chức, các doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn thể… có thể đề ra những chính sách riêng biệt để

áp dụng trong phạm vị một tổ chức, doanh nghiệp, hiệp hội hay đoàn thể đó Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những “chính sách tư”, tuy trên thực tế khái niệm “chính sách tư” hầu như không được sử dụng

1 Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 49-50

Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề xã hội có liên quan đến lợi ích của nhiều

cá nhân, tổ chức được gọi là chính sách công Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung, nhưng tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước

Cho đến nay trên thế giới vẫn còn có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm chính sách công Tiêu biểu như định nghĩa chính sách công của William Jenkin (năm 1978): “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các

1972) lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song định nghĩa này lại được nhiều học giả tán thành Theo ông, “chính sách công là cái mà Chính phủ

Wiliam N Dunn cho rằng “chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra” Ông dùng thuật ngữ “sự lựa chọn” – đây là điểm đáng lưu ý để tránh sự nhầm lẫn giữa chính sách với các khái niệm khác như quyết định hành chính Theo Peter Aucoin, “chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành” Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính phủ (quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp của một số lượng lớn các quyết định hành động và quyết định không hành động của nhiều Chính phủ) Thông thường, thuật ngữ “chính sách” được sử dụng theo nghĩa thứ hai – một chính sách được cấu thành từ một loại quyết định B Guy Peter (năm 1990) đưa ra định nghĩa: “chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước

2

Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 49-50

3

Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 47

4 Lê Chi Mai (2001), Những vấn đề cơ ản về chính sách và quy trình chính sách, NXB Đại học quốc gia

TP Hồ Chí Minh, tr.41

này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là Nhà nước, đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng

Ở Việt Nam hiện nay, quan niệm về chính sách công nhìn chung chưa có sự thống nhất về các tính chất, tiêu chí phân biệt chính sách với đường lối, chiến lược, hay các văn bản pháp luật Tuy nhiên, thực tế điều hành đời sống xã hội ở Việt Nam cho thấy có sự tách biệt chức năng lãnh đạo (của Đảng) với chức năng quản lý (của Nhà nước), trong đó chính sách công ngày càng được coi là việc cụ thể hóa, thể chế hóa các chủ trương, đường lối, cương lĩnh, chiến lược - các định hướng chính sách của Đảng thành chính sách của Nhà nước Hiến pháp Việt Nam quy định vị trí lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với đất nước, với xã hội Đảng là hạt nhân lãnh đạo hệ thống chính trị Việt Nam Do đó, chính sách công có thể được hiểu là hệ thống các quan điểm, các quy định thể hiện một thái độ nhất quán, lâu dài của Đảng, Nhà nước, mà thông qua đó Đảng, Nhà nước hướng dẫn, định hướng, quản lý các hoạt động xã hội nhằm đạt đến mục tiêu xác định Các chỉ thị, nghị quyết, của Đảng đã được thể chế hóa, cụ thể hóa thành pháp luật và được xem là chính sách của nhà nước

Tuy nhiên, cũng cần có sự phân biệt rõ giữa chính sách của Đảng với chính sách của Nhà nước bởi vì giữa chúng vẫn có sự khác nhau về đặc tính pháp lý, về phương thức thực thi quyền lực Tuy vậy, thực tiễn quá trình chính sách ở Việt Nam cho thấy: Với tư cách là một hình thức thực thi quyền lực chính trị, chính sách công không thể tách rời khỏi hệ thống chính trị - khuôn khổ chung để thi hành các quyết định chính trị Do đặc điểm chính sách nhà nước ở Việt Nam thường được hiểu bao gồm các chính sách của Đảng, các chính sách của Nhà nước

Từ điển bách khoa Việt Nam đã đưa ra khái niệm về chính sách như sau:

“chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…” Theo định nghĩa này thì mục

đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công Nói cách khác, chính sách công

là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước

Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật Ban hành VBQPPL định nghĩa về chính

sách: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải qu ết vấn đề của

thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”5 Do đó, chính sách công có thể được hiểu với nghĩa rất rộng là hệ thống các quan điểm, các quy định của Nhà nước, mà thông qua đó Nhà nước hướng dẫn, định hướng, quản lý các hoạt động xã hội nhằm đạt đến mục tiêu xác định Quá trình chính sách là hành vi hướng đến mục tiêu của Nhà nước Chính sách công là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định mục tiêu và các phương tiện (giải pháp) để đạt được mục tiêu đó

Từ nghiên cứu các cách tiếp cận trên đây, có thể đưa ra khái niệm về chính

sách công như sau: Chính sách công là kết quả chí chính trị của nhà nước được

thể hiện ằng một t p hợp các qu ết định có liên quan với nhau, ao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải qu ết những vấn đề công trong xã hội

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành – điều hành chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Với bản chất của quản lý hành chính nhà nước là tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào trong đời sống, nghĩa là trên cơ sở Hiến Pháp, Luật do Quốc Hội ban hành, các CQHCNN thực hiện quyền hành pháp để điều hành các công việc phát sinh hàng ngày của mỗi quốc gia Để tiến hành hoạt động quản lý này, các CQHCNN (Chính Phủ, Bộ, Cơ quan ngang Bộ và Ủy ban ND các cấp) phải đưa ra các chủ trương, kế hoạch, chiến lược (chính sách) để đạt được mục đích của quản lý

Do đó, chính sách công của cơ quan hành chính Nhà nước là những kế hoạch, chương trình, giải pháp, mục tiêu, cách thức giải qu ết những vấn đề xã hội phát sinh trong quản l hành chính nhà nước do cơ quan hành chính nhà nước ban hành

5 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy đinh chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật Ban hành VBQPPL, Khoản 1 Điều 2

và được thể hiện dưới hình thức văn ản pháp lu t và theo một trình tự thủ tục nhất định do pháp lu t qu định (khái niệm nà dùng để phân iệt với chính sách công

sự bảo đảm bằng nhà nước

1.1.2 Đặc điểm của chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước

Thứ nhất, chủ thể an hành chính sách công là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm qu ền, nhân danh nhà nước an hành

Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành - điều hành, có cơ cấu tổ chức và

quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp, là cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước Nói cách khác, CQHCNN là cơ quan chỉ đạo, điều hành và tổ chức các công việc thường xuyên của nhà nước theo quy định của pháp luật Cần phân biệt chính sách công của CQHCNN ban hành với chính

6 Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (2008), Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, trang 189

sách công nói chung Nói một cách chung nhất, chính sách công là chính sách thể hiện ý chí của nhà nước, là chính sách do Nhà nước ban hành Nhà nước ở đây được hiểu là cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, bao gồm Quốc hội, các bộ, chính quyền địa phương các cấp… Khái niệm chính sách công thường được dùng

để phân biệt với khái niệm “chính sách tư” Chủ thể ban hành các “chính sách tư”

có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị – xã hội để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức, đoàn thể

Ở nước ta, các tài liệu báo chí thường đề cập thuật ngữ “chính sách của Đảng

và Nhà nước”, vì vậy có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách công Điều này có lý giải dựa trên các điều kiện chính trị đặc thù của nước ta Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là lực lượng chính trị duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc đề ra cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách – đó chính là những căn cứ chỉ đạo để Nhà nước ban hành các chính sách công Trên cơ sở đó, nhà nước ban hành các chính sách, văn bản pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân ta

Thứ hai, chính sách công t p trung giải qu ết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xã hội theo những mục tiêu xác định Chính sách công là một quá

trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định Khác với các loại công cụ quản lý khác như chiến lược, kế hoạch của Nhà nước là những chương trình hành động tổng quát, bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế – xã hội, đặc điểm của chính sách công là chúng được đề ra và được thực hiện nhằm giải quyết một hoặc một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống xã hội Chính sách công chỉ xuất hiện trước khi đó đã tồn tại hoặc có nguy cơ chắc chắn xuất hiện một vấn đề cần giải quyết Vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn hoặc một nhu cầu thay đổi hiện trạng xuất hiện trong đời sống kinh tế – xã hội đòi hỏi Nhà nước

sử dụng quyền lực công để giải quyết Có thể nói, vấn đề chính sách là hạt nhân xuyên suốt toàn bộ quy trình chính sách (bao gồm các giai đoạn hoạch định, thực thi

và đánh giá chính sách) Việc giải quyết những vấn đề nói trên nhằm vào những mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt được

Thứ a, chính sách công gồm các giải pháp, phương án để giải qu ết các vấn

đề cụ thể có liên quan lẫn nhau Chính sách là một chuỗi hay một loạt các quyết

định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài Một chính sách có thể được thể chế hóa thành các văn bản pháp luật để tạo căn cứ pháp

lý cho việc thực thi, song nó còn bao gồm những phương án hành động không mang tính bắt buộc, mà có tính định hướng, kích thích phát triển

Trên thực tế, một chính sách thực sự của Nhà nước được thực hiện thông qua các quyết định và các hành động riêng biệt Chẳng hạn, chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở nước ta bắt nguồn từ những nỗ lực cải cách các doanh nghiệp nhà nước, nó được chính thức đề cập đến trong Quyết định 217/HĐBT (14/11/1987) và được tiếp nối bằng một loạt các quyết định của Nhà nước và các cấp, các ngành về vấn đề này Nghị định 44/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/6/1998

và việc thực thi Nghị định đó đã mở ra một chặng đường mới của chính sách cổ phần hóa ở nước ta Chúng ta có thể thấy, chính sách này sẽ còn tiếp diễn lâu dài trong tương lai Từ những phân tích trên, thuật ngữ chính sách có thể hiểu như sau:

“Chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xã hội theo mục tiêu xác định”

1.2 Khái niệm hoạch định chính sách công

Hoạch định chính sách công được hiểu là việc xây dựng một chính sách mới theo yêu cầu quản lý Chính sách công được hoạch định mới phải bao gồm cả mục tiêu và biện pháp mới, trong đó quyết định nhất là mục tiêu mới được chủ thể xác định cần phải theo đuổi Như vậy, việc bổ sung mục tiêu và điều chỉnh biện pháp chính sách cho phù hợp với điều kiện thực tế theo thời gian sẽ không được coi là hoạch định chính sách mới Ví dụ, từ “chính sách phát triển một nền kinh tế đóng”, Nhà nước tiến hành hoạch định chính sách mới : “chính sách phát triển nền kinh tế mở” Đây là hai chính sách khác nhau Trong chính sách mở cửa thì quan hệ giữa nước ta với các nước trong khối ASEAN và với các nước khác ngoài khối cũng

được coi là những chính sách khác nhau Song lộ trình vận động của các mối quan

hệ đối ngoại từ thấp đến cao, của việc cắt giảm thuế xuất, nhập khẩu đối với các nước trong khối không được coi là hoạch định chính sách mà chỉ là điều chỉnh chính sách

Hoạch định chính sách là bước khởi đầu đặc biệt quan trọng của quy trình ban hành chính sách Chính sách công do nhà nước ban hành để giải quyết một hoặc một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội để đảm bảo đạt được các mục tiêu xác định Hoạch định chính sách công thường bắt nguồn

từ sáng kiến của những chủ thể quản lý nhằm mục tiêu giải quyết những vấn đề phát sinh trong xã hội, hay đảm bảo việc đạt được các mục tiêu phát triển chung của quốc gia hay của địa phương

Từ những luận giải trên có thể đi đến quan niệm về hoạch định chính sách

công là toàn ộ quá trình nghiên cứu, xâ dựng và an hành đầ đủ một chính sách

công Sau khi ban hành, chính sách công sẽ có hiệu lực thực thi với mọi tổ chức, cá

nhân trong xã hội Giá trị pháp lý của chính sách công được thể hiện ở thể thức, nội dung và thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước

1.3 Vai trò của hoạch định chính sách công

Hoạch định chính sách công có vai trò đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách Hoạch định chính sách công là điểm khởi đầu trong tiến trình chính sách nhằm cho ra đời một chính sách công có tác dụng tích cực đến đời sống kinh tế - xã hội Tuy chính sách công tồn tại thường xuyên và có liên hệ mật thiết với đời sống

xã hội, nhưng nó không phải là sản phẩm xã hội giống như các sản phẩm vật chất, dịch vụ tiêu dùng khác, mà là một trong những loại sản phẩm đặc biệt của hoạt động quản lý nhà nước khi chủ thể quản lý xác lập một ý chí (ra quyết định chính sách) để ứng phó với các biến cố nảy sinh làm hạn chế đến mục tiêu phát triển Như vậy, với tư cách là tiếp cận theo kết quả hoạt động, hoạch định chính sách công được coi là một sản phẩm quản lý của bộ máy nhà nước Khi đã là sản phẩm, chính sách lại có tính năng sử dụng như các sản phẩm xã hội khác Trong trường hợp này, chính sách công có tính năng của một công cụ quản lý vĩ mô giúp nhà nước vừa

định hướng, vừa khuyến khích, vừa điều tiết các chủ thể và quá trình vận động phát triển kinh tế - xã hội Xét trên cả hai phương diện đó thì hoạch định chính sách công được xem là chất liệu đầu vào của hoạt động quản lý nhà nước và cũng là kết quả đầu ra của quá trình này

Vai trò của hoạch định chính sách công được thể hiện trên những phương diện sau đây:

1.3.1 Hoạch định chính sách công mở đường cho cả tiến trình chính sách

Chu trình chính sách công được xem như một vòng xoáy ốc theo hướng ngày càng hoàn thiện, trong đó hoạch định chính sách công được xem là bước chuyển lên bậc cao hơn trong mỗi chu trình Những vấn đề được đúc kết trong cả tiến trình chính sách sẽ làm nền tảng để củng cố, xây dựng chính sách cho kỳ sau Theo cách tiếp cận này, hoạch định chính sách công được coi như điểm khởi đầu cho một tiến trình chính sách

1.3.2 Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề mà xã hội quan tâm

Vấn đề tồn tại trong đời sống xã hội rất phong phú, đa dạng và vận động không ngừng theo các quy luật khách quan Mỗi loại vấn đề có liên quan đến một hay nhiều quá trình kinh tế - xã hội và được giải quyết bằng các công cụ và cách thức khác nhau Có những vấn đề nảy sinh và tồn tại theo quy luật, nó tác động có

kỳ hạn đến mục tiêu phát triển cần phải được giải quyết bằng chính sách Điều này

có thể nhận biết được qua nội dung chính sách công như lý do ban hành chính sách hay lựa chọn vấn đề chính sách Đây là vấn đề có ý nghĩa mang tính nền tảng của hoạch định chính sách

1.3.3 Hoạch định chính sách công làm tăng niềm tin của người dân vào nhà nước

Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề chính sách, đó là nhu cầu bức xúc cần được đáp ứng để duy trì hoạt động xã hội theo định hướng Nếu những vấn đề chính sách công đưa ra phù hợp với yêu cầu giải quyết của dân chúng

sẽ làm cho họ tin tưởng vào các chính sách của nhà nước Nếu như các vấn đề trong

xã hội được giải quyết nhanh, có hiệu quả bằng chính sách sẽ càng củng cố niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo, điều hành của nhà nước

1.3.4 Hoạch định chính sách công thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu chung của các cơ quan chức năng trong hệ thống

Các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra rộng khắp trên địa bàn cả nước, đồng thời cũng diễn ra theo ngành, theo cấp độ quản lý Nếu không điều tiết được các hoạt động đó một cách hợp lý, khoa học thì rất khó đạt được mục tiêu phát triển chung, nhưng khi có chính sách, các hoạt động cụ thể sẽ được định hướng về cả mục tiêu và biện pháp Mặc dù mỗi cơ quan quản lý nhà nước đều phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao một các độc lập, song nếu có chính sách, các cơ quan này sẽ phải liên hệ, phối hợp với nhau để thực hiện mục tiêu chính sách

1.3.5 Hoạch định chính sách công sẽ ảo đảm sự tham gia vào quản lý nhà nước của người dân

Việc mở rộng hình thức tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước không chỉ đòi hỏi từ sự hội nhập mà quan trọng hơn là từ chính yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, dân chủ hóa đời sống xã hội và của bản thân Nhà nước Mở rộng sự tham gia mạnh mẽ của người dân vào các quá trình

ra quyết định, các hoạt động quản lý nhà nước sẽ đóng góp quan trọng cho việc xây dựng một xã hội công bằng và dân chủ, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện hiện nay Các phương thức, hình thức để người dân tham gia vào quá trình xây dựng luật pháp, chính sách, vào công việc quản lý của Nhà nước đã được quy định rất đa dạng, phong phú Nó cho phép người dân có thể biểu đạt được

ý chí, nguyện vọng của mình với các cơ quan nhà nước trong việc hình thành nên các chính sách, pháp luật cũng như việc quyết định và thi hành pháp luật

1.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạch định chính sách công

Khi tiến hành hoạch định chính sách công, ngoài việc dựa vào các căn cứ khoa học, các nhà hoạch định chính sách công còn phải chú ý đến sự ảnh hưởng của các yếu tố thuộc về mối quan hệ giữa vị thế của chủ thể và khách thể quản lý để bảo đảm được tính hiệu lực của chính sách Hoạch định chính sách công bị ảnh hưởng bởi các yếu tố:

* h m quyền của chủ thể hoạch định chính sách công

Chính sách có ảnh hưởng, tác động đến những đối tượng và phạm vi nhất định Thẩm quyền hoạch định chính sách công được hiểu là phạm vi quyền hạn mà pháp luật quy định cho mỗi chủ thể ban hành các chính sách để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý một cách tương xứng Các chính sách quan trọng, có ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia phải thuộc về cơ quan trung ương ban hành Chính sách để giải quyết các vấn đề của mỗi địa phương thì thường do địa phương ban hành Tuy nhiên, có những chính sách thuộc về địa phương nhưng lại có ảnh hưởng, tác động ở phạm vi lớn (vùng, khu vực) thì thẩm quyền không thể giao cho địa phương

Với địa vị pháp lý của mình, các cơ quan công quyền yêu cầu mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội thực hiện tốt những chính sách, pháp luật và các quy định khác do nhà nước ban hành Ngoài việc giáo dục, thuyết phục các tầng lớp nhân dân tự giác chấp hành chính sách công, nhà nước còn có thể sử dụng quyền kinh tế và pháp lý

để bắt buộc các đối tượng thi hành Như vậy, chính sách công do nhà nước ban hành chắc chắn có hiệu lực bắt buộc thi hành và được đảm bảo thực hiện bằng các nguồn lực của nhà nước, của địa phương

* Năng lực của chủ thể hoạch định chính sách công

Với chức năng quản lý xã hội, nhà nước phải thường xuyên tác động đến các đối tượng bằng chính sách và các công cụ quản lý vĩ mô khác Kết quả tác động vào mỗi quá trình sẽ phản ánh năng lực hoạch định, tổ chức, điều hành của hệ thống bộ máy nhà nước Năng lực hoạch định chính sách công của nhà nước được thể hiện trên các mặt như: năng lực phân tích và dự báo phát triển kinh tế - xã hội; năng lực phát hiện các vấn đề chính sách; năng lực lựa chọn vấn đề phải giải quyết; năng lực

đề xuất mục tiêu và biện pháp giải quyết vấn đề; năng lực thiết kế một chính sách; năng lực phân tích hoạch định chính sách; năng lực thuyết phục cho tính khả thi của chính sách…

Nếu nhà hoạch định chính sách công thường xuyên quan tâm bồi dưỡng, rèn luyện, không ngừng nâng cao năng lực chuyên môn hoạch định chính sách sẽ làm

cho hiệu lực của chính sách công được tăng cường Ngược lại, nếu cán bộ hoạch định chính sách công thiếu quan tâm, học hỏi để tăng cường chuyên môn nghiệp vụ

và kinh nghiệm sẽ đưa ra những chính sách ít tính khả thi, kém hiệu quả, làm giảm sút lòng tin của đối tượng thực thi chính sách Quá trình trên nếu kéo dài sẽ làm cho hiệu lực của chính sách không còn

* iềm lực của nhà nước

Tiềm lực của chủ thể được hiểu là nguồn lực thực có và tiềm tàng mà chủ thể

sử dụng được cho trong quá trình thực hiện mục tiêu quản lý Tiềm lực của Nhà nước bao gồm sức mạnh về kinh tế, chính trị, xã hội; gồm thiết chế tổ chức, bộ máy quản lý và đội ngũ cán bộ, công chức thi hành công vụ; gồm cả quy mô, trình độ của nền kinh tế, xã hội và cả nguồn tài nguyên đất nước Sức mạnh về kinh tế của Nhà nước bao gồm tài sản, các nguồn tài chính và công sản thuộc sở hữu nhà nước

ở cả trong và ngoài biên giới Nhà nước sử dụng tiềm lực kinh tế vào việc duy trì phát triển các khu vực công, đồng thời hỗ trợ phát triển các khu vực khác một cách chủ động Nếu có tiềm lực kinh tế, Nhà nước sẽ chủ động hoạch định và thực thi các chính sách công phát triển theo ý chí của mình một cách có kết quả Không chỉ chủ động với các chính sách đối nội, Nhà nước còn giữ cho vị thế chính trị, kinh tế đất nước được đề cao trong chính sách đối ngoại

Như vậy, có thể thấy tiềm lực của chủ thể quản lý có ảnh hưởng không nhỏ đến quyết định ban hành chính sách công

* iềm lực của đối tượng thực thi

Sự tham gia của các đối tượng thực thi chính sách công là yếu tố quyết định đến

sự thành, bại của chính sách Nếu có sự tham gia tích cực, tự giác của các đối tượng thực thi chính sách công sẽ rút ngắn được thời gian duy trì chính sách công, tạo điều kiện cho chính sách mới ra đời để giải quyết những vấn đề trọng đại hơn, toàn diện hơn theo yêu cầu phát triển xã hội Mức độ tham gia của các đối tượng thực thi chính sách công còn phụ thuộc vào tiềm lực của họ trong hiện tại và tương lai

Trong quá trình quản lý xã hội, nhà nước luôn tỏ rõ thái độ của mình với các đối tượng quản lý để có biện pháp tác động thích hợp đến lợi ích của họ Vì lợi ích

của mình hay của xã hội, các đối tượng quản lý tham gia thực hiện chính sách khác nhau Nếu lợi ích của các đối tượng được chính sách tác động thống nhất với lợi ích chung thì chính sách được thực hiện dễ dàng, thuận lợi hơn Kết quả thực thi chính sách này là do thu hút được sự tham gia tích cực của đối tượng thụ hưởng lợi ích từ chính sách và đông đảo quần chúng trong xã hội Tuy nhiên, bên cạnh sức mạnh tổng hợp của xã hội tham gia chính sách, còn có sức mạnh của các đối tượng chính sách Sức mạnh của đối tượng chính sách bao gồm: tiềm lực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, ngoại giao , đồng thời còn có cả tính chất, trình độ của chế độ xã hội như thiết chế nền dân chủ, các đối tượng ưu tiên được hưởng những đặc quyền xã hội Nếu đối tượng thụ hưởng chính sách có vị thế chính trị, kinh tế, xã hội cao thì chính sách cho đối tượng này được quan tâm, chú ý nhiều hơn so với các đối tượng khác

1.5 Vai trò của cơ quan hành chính trong hoạch định chính sách công

CQHCNN có vai trò quan trọng trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào trong đời sống Có thể nói, CQHCNN thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước một cách thường xuyên, liên tục và gắn liền với những vấn đề mới phát sinh trong đời sống xã hôi Do đó, việc đưa ra các chủ trương, chính sách trong quản lý hành chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Khái niệm này đã phản ánh được bản chất cốt lõi của chính sách, đó là thẩm quyền của nhà nước trong việc xác định điều cần làm hay không làm và hành động để làm điều

đó Hoạch định chính sách về thực chất là một quá trình mang tính chính trị của nhà nước, song hình thức biểu hiện của quá trình này lại gắn với thẩm quyền hành chính của nhà nước trong việc ban hành các quyết định về một vấn đề đang đặt ra cần có

sự can thiệp của nhà nước để giải quyết

Tiếp cận từ góc độ hành chính nhà nước, hoạch định chính sách công là quá trình ra các quyết định của nhà nước, thể hiện ở các khía cạnh:

7

Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công, NXB Chính trị quốc gia -

Sự thật, Hà Nội, tr 47, trích trong tài liệu: Thomas R.Dye, Understanding Public Police 14th edition, NJ:Prentice-Hall, 2012, tr.12.

- Chính sách công thể hiện dưới hình thức một chuỗi các quyết định của nhà nước, các quyết định này được phản ánh dưới dạng các văn bản của nhà nước, đặc biệt là các VBQPPL – có giá trị pháp lý để bắt buộc thực thi

- Chính sách công là các quyết định hành động, có nghĩa là nó luôn gắn với quá trình thực thi các quyết định đó Việc tổ chức thực thi các quyết định này thuộc

về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nhà nước tùy theo mức độ phân cấp giải quyết vấn đề chính sách

Tùy theo bối cảnh chính trị và thể chế của mỗi quốc gia mà việc thiết kế và ban hành chính sách công được thực hiện theo các cách thức khác nhau Song ở mọi quốc gia, chủ thể có thẩm quyền chính thức về thiết kế và ban hành chính sách luôn luôn là nhà nước, trong đó cơ quan hành chính nhà nước luôn giữ một vai trò quan trọng

Ở Việt Nam, các chính sách công có thể do Quốc hội, Chính phủ, bộ hoặc chính quyền địa phương ban hành dưới hình thức các văn bản pháp luật, các chương trình, các kế hoạch hành động… Tùy theo hình thức của chính sách mà có quy trình xây dựng và ban hành chính sách phù hợp

Đối với một chính sách lớn của quốc gia đòi hỏi phải được Quốc hội thông qua, quy trình thiết kế chính sách sẽ bao gồm sự tham gia của các bộ, ngành và các chính quyền địa phương có liên quan, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân Khi chính sách được thể hiện ở một hình thức cao nhất là một văn bản pháp luật, pháp lệnh hay một chương trình tổng thể do Quốc hội ban hành, quy trình xây dựng và ban hành chính sách bao gồm các bước sau đây: (1) Vấn đề chính sách được đề cập đến từ phía các đối tượng chịu tác động của vấn đề này Vấn đề trở lên cấp thiết khi được sự quan tâm từ cộng đồng, của các phương tiện thông tin đại chúng, của các tổ chức trong hệ thống chính trị (2) Cơ quan nhà nước nhận thức được vấn đề chính sách (từ nhu cầu xã hội, từ ý kiến chỉ đạo của cấp trên, từ đường lối, chủ trương, quan điểm của Đảng) (3) Bộ quản lý lĩnh vực liên quan (cụ thể là

vụ chức năng liên quan đến vấn đề) xem xét, báo cáo bộ trưởng Khi có ý kiến chỉ đạo của bộ trưởng, vụ chức năng tiến hành đánh giá sơ bộ vấn đề và xác định nhu cầu chính sách trình bộ trưởng (4) Bộ trưởng báo cáo Chính phủ về nhu cầu chính

sách và dự kiến sơ bộ giải pháp (5) Chính phủ xem xét và báo cáo Quốc hội, UBTVQH về nhu cầu chính sách UBTVQH xem xét đưa vấn đề vào chương trình của Quốc hội (6) Quốc hội, UBTVQH nhận thức tầm quan trọng của vấn đề và giao nhiệm vụ soạn thảo chính sách cho ban soạn thảo/bộ chức năng (7) Ban soạn thảo (thường do một bộ chủ trì, phối hợp với các bộ liên quan), hoặc Bộ quản lý lĩnh vực liên quan tổ chức soạn thảo dự thảo chính sách (8) Vụ chức năng chủ trì soạn thảo, phối hợp với các vụ trong bộ hoặc các bộ, ngành khác xây dựng dự thảo, trình bộ trưởng/ban soạn thảo xem xét (9) Ban soạn thảo/bộ trưởng trình dự thảo chính sách cho Chính phủ (10) Chính phủ báo cáo UBTVQH để đưa dự thảo chính sách vào chương trình làm việc của Quốc hội (11) Quốc hội xem xét, thông qua chính sách hoặc yêu cầu Chính phủ hoàn thiện thêm trước khi thông qua Quốc hội

có thể không thông qua chính sách

Quy trình nói trên thể hiện vai trò và sự tham gia nòng cốt của CQHCNN trong hoạch định chính sách công Các CQHCNN là chủ thể soạn thảo chính sách từ những vấn đề đặt ra trong đời sống xã hội Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ, bộ hay các cấp chính quyền địa phương thì các cơ quan hành chính ở những cấp này đồng thời là chủ thể ban hành chính sách Đối với những luật do Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành: một mặt, các cơ quan hành chính (cụ thể là các bộ) có trách nhiệm soạn thảo chính sách để trình lên Chính phủ và Quốc hội; mặt khác, sau khi các luật này được ban hành, thông thường cũng sẽ được cụ thể hóa thành các văn bản dưới luật do các

Tóm lại, hoạch định chính sách công của CQHCNN là một phần quan trọng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các CQHCNN Trong quá trình giải quyết các vấn đề phát sinh trong xã hội, các CQHCNN phải ban hành các quyết định chính sách để đưa ra các giải pháp, phương

án để giải quyết các vấn đề đó Các quyết định chính sách này đóng vai trò quan

8

Lê Chi Mai (2015), “Hoạch định và thực thi chính sách công của các cơ quan hành chính nhà

nước”, Quản l nhà nước, (239), tr 24-26.

trọng trong quá trình quản lý nhà nước, tuy nhiên, hoạch định chính sách hiện nay còn bộc lộ những hạn chế nhất định cả về mặt thực tiễn và pháp lý, ảnh hưởng không nhỏ đến lợi ích của nhà nước, của người dân, gây mất niềm tin trong nhân dân, ví dụ như chính sách thu hồi đất Do đó, cần phải nghiên cứu cụ thể những quy định của pháp luật cũng như thực trạng hoạch định chính sách làm cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả hoạch định chính sách ở nước ta

cụ thể của quản lý nhà nước Do đó, việc nghiên cứu chính sách công luôn được chính phủ các nước đặc biệt quan tâm Việt Nam đang trong tiến trình đẩy mạnh hội nhập quốc tế và phấn đấu xây dựng nhà nước theo hướng quản trị tốt (Good Governance); vì vậy, năng lực hoạch định chính sách của Chính phủ là vấn đề phải được quan tâm hàng đầu, là điều kiện, thước đo để đánh giá hiệu quả thực thi các chính sách, chủ trương, nghị quyết của Đảng

2.1 Thực trạng pháp luật về hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay

2.1.1 Đánh giá sự thay đổi của pháp lu t về quy trình hoạch định chính sách

Kể từ năm 1986 đến nay, nhà nước ta chưa có sự phân định giữa văn bản chính sách và VBQPPL và đều quy định một thủ tục chung áp dụng cho hoạt động ban hành VBQPPL Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định về văn bản chính sách do Chính phủ ban hành nhằm quyết định các chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ; phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý

qu ết của Chính phủ được an hành để qu ết định chính sách cụ thể về xâ dựng và kiện toàn ộ má hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn ản của cơ quan nhà nước cấp trên; ảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp lu t trong các cơ quan nhà nước, t chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn

9 Luật Ban hành VBQPPL 1996 , Điều 56

giáo; qu ết định chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ; phát triển văn hoá, giáo dục, tế, khoa học, công nghệ, ảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản l công tác đối ngoại của Nhà nước,các iện pháp ảo vệ qu ền, lợi ích hợp pháp của công dân; các iện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong ộ má nhà nước; phê du ệt các điều ước quốc

tế thuộc thẩm qu ền của Chính phủ ”

Luật Ban hành VBQPPL đã được sửa đổi bổ sung năm 2002, và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (thay thế cho Luật năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung năm 2002) Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ quy định hình thức VBQPPL do Chính phủ ban hành là Nghị định và Chính phủ sử dụng hình thức văn bản này để

Do đó, về quy trình ban hành văn bản chính sách của Chính phủ vẫn áp dụng theo một quy trình chung cho tất cả các hoạt động ban hành VBQPPL

Trước đây, việc ban hành VBQPPL được thực hiện theo hai luật, đó là: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân

và UBND năm 2004 Mặc dù cùng điều chỉnh hoạt động ban hành VBQPPL, tuy nhiên nội dung của hai luật có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau như khái niệm, hình thức VBQPPL, quy trình soạn thảo, lấy ý kiến, đăng tải, đưa tin về VBQPPL… Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã khắc phục được những bất cấp này Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được xây dựng trên cơ

sở kế thừa và phát triển hai luật hiện hành là Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004, hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng, ban hành VBQPPL luật từ trung ương đến địa phương

Về trách nhiệm của cơ quan, t chức, người có thẩm qu ền trong xâ dựng, ban hành VBQPPL: Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bổ sung 01 điều (Điều

7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL từ khâu lập đề nghị xây dựng VBQPPL, chủ trì,

10 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Điều 14

tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành VBQPPL Trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan

Như vậy, quy trình hoạch định chính sách vẫn được ban hành theo một quy trình ban hành VBQPPL chung và do Luật ban hành VBQPPL điều chỉnh Chưa có

sự phân biệt giữa tầm quan trọng của chính sách, để từ đó đặt ra quy trình, tiêu chí riêng về hoạch định chính sách

B sung qu trình xâ dựng chính sách: Luật bổ sung quy trình xây dựng,

phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Như vậy, có thể thấy rằng, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của

cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách và đề cao sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân trong giai đoạn này

Về quy trình xây dựng chính sách trong luật, pháp lệnh: Quy trình xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh được lồng ghép vào quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, bao gồm các bước: Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; thẩm định đề xuất chính sách; trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; chỉnh lý và gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; lập đề nghị của Chính phủ

về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình UBTVQH; thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; UBTVQH xem xét

đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Sửa đ i một số qu định trong qu trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua:

- Bổ sung trách nhiệm của thành viên ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết Theo đó, thành viên ban soạn thảo có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các cuộc họp của Ban soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất lượng, tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi đối với các nội dung được phân công trong dự thảo văn bản và tiến độ xây dựng dự thảo văn bản; trường hợp vì lý do khách quan mà không tham

dự được thì phải có ý kiến góp ý bằng văn bản (khoản 4 Điều 54);

- Chỉnh sửa nội dung thẩm định, thẩm tra theo hướng bổ sung những nội dung cần thiết tập trung thẩm định, thẩm tra (điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản,…); lược bỏ một số nội dung không phù hợp hoặc không cần thiết như thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản, sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản (khoản 3 Điều 58, Điều 65);

- Khẳng định rõ giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra: báo cáo thẩm định, thẩm tra ngoài việc thể hiện rõ ý kiến về những nội dung thẩm định, thẩm tra thì còn phải thể hiện rõ ý kiến về việc dự án, dự thảo đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Trong trường hợp Bộ Tư pháp kết luận dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Chính phủ thì trả lại hồ sơ cho cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo (khoản 4 Điều 58); trường hợp cơ quan chủ trì thẩm tra có ý kiến dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình UBTVQH, Quốc hội thì báo cáo UBTVQH xem xét trả lại hồ sơ cho cơ quan trình dự án, dự thảo để tiếp tục chỉnh

lý, hoàn thiện dự án, dự thảo (Điều 67);

- Bổ sung quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại ba kỳ họp Quốc hội đối với các dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp (Điều 76).;

- Nâng cao vai trò của Chính phủ trong quy trình tự xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp UBTVQH (Điều

74, Điều 75, Điều 77)

Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL năm 2004 mới chỉ quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố VBQPPL, mà chưa có sự quy định riêng giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL 2015 bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và các loại nghị định sau của Chính phủ:

- Nghị định quy định những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên;

- Nghị định quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của Bộ, cơ quan ngang Bộ;

- Nghị định quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

- Nghị định quy định các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân;

- Nghị định quy định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ;

- Nghị định quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH

So với Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng

chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; sửa đổi một số quy định trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua VBQPPL và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác Theo đó, cơ quan lập đề nghị xây dựng VBQPPL có trách nhiệm tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng VBQPPL; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc

tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng VBQPPL, xây dựng nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL, đánh giá tác động của chính sách, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được cơ quan có thẩm quyền thông qua; tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL Tiếp sau đó, cơ quan lập đề nghị sẽ gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Sau đó, trình Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng VBQPPL chính là xem xét, thông qua từng chính sách trong văn bản

Khi xây dựng nội dung chính sách, cơ quan, tổ chức cần phải xác định các vấn

đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; định hướng, giải pháp để giải quyết từng vấn đề và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách Nội dung đánh giá tác động chính sách được thực hiện theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cụ thể như sau: Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế; tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự

báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội; tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới; tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp

lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách; tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế Tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì

Báo cáo đánh giá tác động chính sách, được thực hiện theo Mẫu số 01 phụ lục

các nội dung:

- Xác định vấn đề bất cập tổng quan Phần này nêu rõ bối cảnh xây dựng báo cáo đánh giá tác động, trong đó mô tả vấn đề bất cập tổng quan cần giải quyết và mục tiêu chung của chính sách;

- Đánh giá tác động của chính sách Theo đó, trong phần sẽ này liệt kê từng vấn đề chính sách cụ thể cần giải quyết Việc phân tích mỗi vấn đề chính sách bao gồm các nội dung: xác định vấn đề bất cập (mô tả thực trạng của vấn đề, phân tích các bất cập, hậu quả, nguyên nhân); mục tiêu để giải quyết vấn đề; các giải pháp đề xuất (trong đó bắt buộc phải có giải pháp giữ nguyên hiện trạng); đánh giá tác động của giải pháp đề xuất (đánh giá tác động tích cực (lợi ích), tiêu cực (chi phí) của

từng giải pháp chính sách đối với Nhà nước, người dân, doanh nghiệp); kiến nghị lựa chọn giải pháp trên cơ sở phân tích, so sánh tác động tích cực, tiêu cực của từng giải pháp;

- Lấy ý kiến về dự thảo báo cáo đánh giá tác động (mô tả các phương pháp lấy ý kiến, phản hồi, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý);

- Giám sát và đánh giá, trong đó nêu rõ cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách, giám sát đánh giá việc thực hiện chính sách

- Phụ lục gồm các bảng, biểu tính toán chi phí và lợi ích của các giải pháp (nếu có)

Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh ạch trong xâ dựng, an hành văn ản:

Luật năm 2015 bổ sung nhiều quy định hợp lý, cụ thể hơn về việc lấy ý kiến để tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng chính sách một cách thực chất, hiệu quả hơn Nội dung này được thể hiện dưới một số điểm chính như sau:

Một là, đối với luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ quy định tại các

khoản 2 và 3 Điều 19, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 27, việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo Thời hạn đăng tải để lấy

ý kiến ít nhất ba mươi ngày với đề nghị xây dựng chính sách và ít nhất sáu mươi ngày với dự án, dự thảo văn bản Đối với nghị định quy định chi tiết, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thì việc lấy ý kiến được thực hiện khi đã có dự thảo văn bản (thời hạn đăng tải ít nhất sáu mười ngày)

Hai là, quy định cơ quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa chỉ đăng tải,

tiếp nhận ý kiến góp ý Theo quy định tại khoản 1 Điều 36 thì báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trình; trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề

nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Bà là, ngoài việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản,

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng nghị định Các

bộ nêu trên có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản đánh giá về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật và gửi đến cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị (khoản 2 Điều 36)

Bốn là, nội dung lấy kiến phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung

vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân Trong thời gian dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết đang được lấy ý kiến nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý (khoản 1 Điều 57)

Năm là, quy định các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: đăng tải để

lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Đặc biệt, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết (khoản 2 Điều 113)

Sáu là, tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý bằng việc bổ sung quy

định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử nêu trên (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86) Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây

13 Văn Tính (2015), Diễn đàn trao đổi pháp luật, tại địa chỉ: tiet/nhung-noi-dung-co-ban-cua-luat-ban-hanh-van-ban-qppl-nam-2015-va-mot-so-%C4%91iem-moi-cua-

http://conganhatinh.gov.vn/tin-chi-tiet/-/chi-2.1.2 Pháp lu t hiện hành về hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước

Pháp luật hiện hành đã quy định quy trình hoạch định chính sách công trong Luật Ban hành VBQPPL, do đó cho thấy chưa có sự phân biệt giữa chính sách và pháp luật, mà được ban hành theo một quy trình thống nhất Quy trình ban hành văn bản chính sách hiện nay ở nước ta được chia thành hai cấp: văn bản chính sách cấp trung ương do cơ quan có thẩm quyền cấp trung ương ban hành được thực hiện theo một thủ tục chung và văn bản chính sách do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL 2015

Mặc dù quy trình ban hành văn bản chính sách của cấp trung ương và cấp địa phương được quy định ở hai phần khác nhau nhưng nhìn chung đều bao gồm các bước sau đây:

* hứ nhất, sáng kiến an hành chính sách:

Sáng kiến ban hành chính sách là bước quan trọng nhất trong hoạt động quản

lý nhà nước vì mỗi chính sách được ban hành sẽ có tác động rất lớn theo hướng tích cực hoặc tiêu cực đến sự phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường

Do đó, việc đánh giá tác động của chính sách trước khi được ban hành sẽ là điều kiện tiên quyết đảm bảo chính sách Tuy nhiên, trong thực tiễn hiện nay, các sáng kiến ban hành chính sách của các cơ quan ở trung ương hay địa phương mới chỉ tập trung vào mục đích phát triển cụ thể mà chưa đảm bảo được các yêu cầu phát triển toàn diện của cả nước và của khu vực

Các kiến nghị hoạch định chính sách chủ yếu xuất phát từ các cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước Như vậy, chính sách công được ban hành dựa trên suy xét, phân tích tình hình thực tế và trên cơ sở những mong muốn quản lý của từng cơ quan nhà nước

Một trong những yêu cầu quan trong nhất của khâu sáng kiến ban hành văn bản chính sách là cần xác định rõ đối tượng áp dụng chính sách, tác động của chính

15576-1811.html, ngày truy cập 20/6/2017

luat-so-voi-luat-ban-hanh-van-ban-qppl-2008-va-luat-ban-hanh-van-ban-qppl-cua-h%C4%91nd-ubnd-2004-sách đến sự phát triển kinh tế, xã hội và môi trường Đặc biệt là các chính luat-so-voi-luat-ban-hanh-van-ban-qppl-2008-va-luat-ban-hanh-van-ban-qppl-cua-h%C4%91nd-ubnd-2004-sách về kinh tế sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường Ví dụ như, chính sách xây dựng thủy điện vừa và nhỏ trong những năm vừa qua đã có ảnh hưởng lớn đến môi trường và xã hội, kết quả là các dự án thủy điện nhỏ ở Tây Nguyên đã bị loại bỏ 167

* hứ hai, soạn thảo chính sách:

Sau khi thiết lập chương trình chính sách, Chính phủ tiến hành việc soạn thảo chính sách Để soạn thảo một chính sách công việc đầu tiên cần là thành lập cơ quan soạn thảo Cơ quan chủ trì soạn thảo chính sách lập Ban soạn thảo Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện

cơ quan thẩm định, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn hoạt động trong lĩnh vực đó Đây là giai đoạn trọng tâm của quy trình ban hành văn bản, chính sách pháp luật Quy trình soạn thảo phụ thuộc vào từng loại văn bản được ban hành Việc soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ được thực hiện theo quy định tại Mục 1, 2 Chương II Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và các quy định có liên quan

14 Phương Nguyên (2014), “Đã loại bỏ 167 dự án thủy điện nhỏ ở Tây Nguyên”,Báo điện tử Chính phủ nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại địa chỉ: http://baodientu.chinhphu.vn/Hoat-dong-dia-phuong/Da- loai-bo-167-du-an-thuy-dien-nho-o-Tay-Nguyen/192433.vgp, ngày truy cập 20/6/2017

15 Chính phủ đã ban hàn Quyết định số 1855/QD-TTg ngày 27/12/2007 phê duyệt Chiến lược Phát triển năng lượng tái tạo quốc gia của Việt Nam đến năm 2020 tầm nhìn 2050 Việt Nam đặt ra mục tiêu trong Quy hoạch Phát triển Điện VII cho điện sản xuất từ các nguồn năng lượng tái tạo là 3,5%, 5,6% và 9,4% vào các năm 2010, 2020, và 2030

tại Luật Ban hành VBQPPL 2015 Việc soạn thảo VBQPPL được giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo tùy thuộc vào từng nội dung của văn bản Cơ quan chủ trì soạn thảo

Thành phần của Ban soạn thảo được quy định tại Điều 53 và điểm b khoản 2 Điều 90 của Luật Ban hành VBQPPL 2015 như sau:

“1 Ban soạn thảo gồm Trưởng an là người đứng đầu cơ quan, t chức chủ

trì soạn thảo và thành viên khác là đại diện cơ quan, t chức chủ trì soạn thảo, cơ quan, t chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học Đối với Bạn soạn thảo

dự án lu t, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì thành phần Ban soạn thảo phải có các thành viên là đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ Ban soạn thảo phải có ít nhất là chín người

2 Thành viên Ban soạn thảo là chuyên gia, nhà khoa học phải là người am hiểu các vấn đề chu ên môn liên quan đến dự án, dự thảo và có điều kiện tham gia

đầ đủ các hoạt động của Ban soạn thảo”

Trong trường hợp cần thiết, bộ, cơ quan ngang bộ có thể thành lập Ban soạn thảo Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện

cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo nghị định và có điều kiện tham gia đầy đủ các hoạt động của Ban soạn thảo; bảo đảm điều kiện hoạt động của Ban soạn thảo

- Tiến hành soạn thảo:

Khi ban soạn thảo được thành lập, việc soạn thảo chính sách được tiến hành Việc soạn thảo chính sách trước tiên cần khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo Song song với đó, ban soạn thảo phải nghiên cứu thông tin, tư liệu và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự thảo sao cho việc xây dựng, ban hành chính sách sát với thực tiễn và phù hợp với các điều ước quốc tế mà nhà nước ta tham gia Bên cạnh đó, cần tiến hành việc lấy ý kiến, nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý

16

Nghị định 34/2016/NĐ-CP , Điều 26 quy định về thành lập ban soạn thảo

dự thảo; xây dựng tờ trình, báo cáo, giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp về dự thảo, báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo

Trong giai đoạn soạn thảo này, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản Khoản 2 Điều 35 Luật Ban

hành VBQPPL 2015 quy định nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo: “T

chức đánh giá tác động và xâ dựng áo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn

ản Nội dung của áo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải

qu ết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, t chức và l do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có)”

Sau khi tiến hành rà soát, khảo sát thực trạng, xây dựng dự thảo, cơ quan soạn thảo tiến hành lấy ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý; đăng tải toàn văn dự thảo trên trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến Sau đó,

cơ quan soạn thảo tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý, chỉnh lý dự thảo theo các góp ý phù hợp với định hướng xây dựng dự thảo

Điều 86 Luật ban hành VBQPPL 2015 quy định: “Cơ quan l p đề nghị xâ

dựng nghị định lấ kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong

đề nghị xâ dựng nghị định và cơ quan, t chức có liên quan, nêu những vấn đề cần xin kiến phù hợp với từng đối tượng lấ kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nh n kiến; đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị xâ dựng nghị định trên C ng thông tin điện

tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xâ dựng nghị định trong thời hạn ít nhất

là 30 ngà để các cơ quan, t chức, cá nhân góp kiến ” Đóng góp ý kiến vào

các văn bản, chính sách là một hình thức đảm bảo cho các cá nhân, tổ chức tham gia trực tiếp vào quy trình ban hành văn bản, chính sách, thông qua đó bảo đảm các văn bản khi ban hành có thể được thực hiện khả thi và có hiệu quả trên thực tế