BỘ TƯ PHÁP Số: CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự – Hạnh phúc /BC-BTP Hà Nội, ngày tháng năm 2017 BÁO CÁO Tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến bộ, ngành, địa phương dự thảo Quyết định Thủ tướng Chính phủ xây dựng, thực hương ước, quy ước Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ Thực đạo Thủ tướng Chính phủ Cơng văn số 311/VPCP-TH ngày 09/02/2017 Văn phòng Chính phủ, Chương trình cơng tác Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ năm 2017, Bộ Tư pháp xây dựng dự thảo Quyết định Thủ tướng Chính phủ xây dựng, thực hương ước, quy ước (sau gọi dự thảo Quyết định) tài liệu kèm theo Ngày 14/7/2017, Bộ Tư pháp có Cơng văn số 2471/BTP-PBGDPL gửi số bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, quan Trung ương tổ chức trị - xã hội Ủy ban nhân dân 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi bộ, ngành, đoàn thể Trung ương địa phương) lấy ý kiến dự thảo Quyết định Đến hết ngày 30/8/2017, Bộ Tư pháp nhận ý kiến góp ý văn 14 bộ, ngành, đoàn thể Trung ương; 42 địa phương Bộ Tư pháp trân trọng báo cáo Thủ tướng Chính phủ kết tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến nội dung dự thảo Quyết định sau: I CÁC VẤN ĐỀ TIẾP THU Về phạm vi điều chỉnh Các ý kiến trí cao với phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng Điều dự thảo Quyết định Tuy nhiên, số ý kiến đề nghị xếp, làm rõ phạm vi điều chỉnh dự thảo Quyết định để bảo đảm khoa học, rõ ràng bao quát nội dung dự thảo Quyết định Bộ Tư pháp tiếp thu chỉnh lý Khoản Điều dự thảo Quyết định Về nguyên tắc xây dựng, thực hương ước, quy ước Một số ý kiến (Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn, tỉnh Phú n, Hòa Bình, Phú Thọ, Phú n, Quảng Bình TP Hà Nội) đề nghị không nên tách nguyên tắc xây dựng hương ước, quy ước nguyên tắc thực hương ước, quy ước để tránh trùng lắp; cân nhắc nguyên tắc “Chỉ áp dụng hương ước, quy ước pháp luật chưa quy định quy định chưa rõ, mang tính nguyên tắc thời điểm quan hệ xã hội phát sinh” thực tế có nhiều vấn đề pháp luật quy định cụ thể trình độ dân trí, văn hóa pháp lý người dân địa phương thấp nên không thực nghiêm túc, đưa vào hương ước, quy ước lại thực hiệu Sau cân nhắc kỹ, Bộ Tư pháp tiếp thu, chỉnh lý Điều dự thảo Quyết định; bổ sung nguyên tắc áp dụng hương ước, quy ước để giải mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh cộng đồng dân cư trường hợp pháp luật không quy định, tập quán cộng đồng dân cư lạc hậu, cấm áp dụng để phát huy vai trò hương ước, quy ước điều chỉnh quan hệ xã hội, giải mâu thuẫn, tranh chấp nảy sinh cộng đồng dân cư Về nội dung, hình thức hương ước, quy ước Đa số ý kiến trí với định hướng nội dung, hình thức hương ước, quy ước Điều 4, Điều dự thảo Quyết định Một số ý kiến ( Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch, Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp, tỉnh Nghệ An, Quảng Ninh, Gia Lai, Tây Ninh, Ninh Bình, Long An, Bà Rịa – Vũng Tàu, Vĩnh Long, An Giang TP Hồ Chí Minh,) đề nghị không quy định trực tiếp việc giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành Nghị định hướng nội dung hương ước, quy ước địa phương (khoản Điều 4) Tiếp thu ý kiến góp ý, Bộ Tư pháp chỉnh lý để bảo đảm tính khái quát, tránh trùng lắp; bổ sung biện pháp khen thưởng, xử lý vi phạm hương ước, quy ước nội dung hương ước, quy ước, khuyến khích áp dụng biện pháp tuyên truyền, vận động, giáo dục, thuyết phục, tự nguyện nhằm tăng cường hiệu lực thi hành hương ước, quy ước; chỉnh lý số từ ngữ để bảo đảm phù hợp với quy định lĩnh vực có liên quan Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp tiếp thu, bỏ quy định phải có chữ ký Già làng hương ước, quy ước; bổ sung quy định việc sử dụng ngôn ngữ phù hợp soạn thảo, lấy ý kiến, biểu thông qua hương ước, quy ước thơn, tổ dân phố có người dân tộc thiểu số Về trình tự, thủ tục xây dựng hương ước, quy ước Tiếp thu ý kiến số bộ, ngành, địa phương (Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Viện Nghiên cứu lập pháp, tỉnh Quảng Trị, Khánh Hòa, Quảng Ninh, Gia Lai, Phú Thọ, Hà Giang, Đồng Nai, Tuyên Quang, Bình Thuận, Quảng Bình ), Bộ Tư pháp chỉnh lý dự thảo Quyết định theo hướng quy định rõ điều kiện thông qua chủ trương xây dựng hương ước, quy ước; thành viên tham gia Tổ soạn thảo hương ước, quy ước có đại diện Hội liên hiệp phụ nữ cấp sở (chi hội phụ nữ thôn, tổ dân phố), người biết tiếng dân tộc thiểu số thôn, tổ dân phố có người dân tộc thiểu số; hình thức lấy ý kiến, việc niêm yết dự thảo hương ước, quy ước; đơn giản hóa giấy tờ, hồ sơ đề nghị cơng nhận; đồng thời bổ sung quy định sửa đổi, bổ sung, thay hương ước, quy ước trường hợp thành lập thôn mới, tổ dân phố chia tách, sáp nhập Về kiểm tra, xử lý hương ước, quy ước vi phạm Một số ý kiến (Cục Kiểm tra văn quy phạm pháp luật, tỉnh Điện Biên, Phú Thọ, Bình Thuận, Quảng Bình TP Hồ Chí Minh, Hà Nội) đề nghị rà soát, thống bố cục điều quy định tạm ngừng thực hương ước, quy ước; bãi bỏ, hủy bỏ hương ước, quy ước để tránh trùng lắp; bổ sung quy định thời hạn tạm ngừng thực hương ước, quy ước Bộ Tư pháp tiếp thu, chỉnh lý Điều 19, Điều 20 Điều 21 dự thảo Quyết định Về kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng, thực hương ước, quy ước Các tỉnh Hà Giang, Bình Định TP Hải Phòng đề nghị quy định rõ kinh phí xây dựng, thực hương ước, quy ước, khuyến khích ngân sách cấp xã hỗ trợ thơn, tổ dân phố kinh phí xây dựng, thực hương ước, quy ước khuyến khích cơng tác tự quản địa phương Riêng Bộ Tài đề nghị cân nhắc quy định “khuyến khích ngân sách địa phương” hỗ trợ kinh phí xây dựng, thực hương ước, quy ước văn cộng đồng thơn, tổ dân phố xây dựng sở tự nguyện, không thuộc nhiệm vụ chi ngân sách địa phương theo quy định Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 Bộ Tư pháp tiếp thu, chỉnh lý quy định Khoản Điều theo hướng kinh phí xây dựng, thực hương ước, quy ước cộng đồng dân cư tự bảo đảm; khuyến khích ngân sách địa phương, quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân hỗ trợ kinh phí theo hướng xã hội hóa II CÁC VẤN ĐỀ GIẢI TRÌNH Về hình thức văn Sở Tư pháp Bến Tre đề nghị ban hành Nghị định Chính phủ nội dung văn quy định biện pháp để thực quyền nghĩa vụ công dân lĩnh vực tôn giáo, văn hóa – xã hội, liên quan đến đời sống cộng đồng dân cư; hướng dẫn thực quy định Pháp lệnh thực dân chủ xã, phường, thị trấn năm 2007 Hơn nữa, việc xây dựng hương ước, quy ước có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn nhiều bộ, ngành, địa phương Bộ Tư pháp xin giải trình sau: Nghị định Chính phủ có giá trị pháp lý cao phù hợp với thẩm quyền ban hành văn Chính phủ theo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đạo Bộ Nội vụ nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thực dân chủ xã, phường, thị trấn năm 2007 (có thể nâng lên thành Luật) Sau sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh ban hành Luật phải rà soát, sửa đổi, bổ sung văn quy định xây dựng, thực hương ước, quy ước, làm ảnh hưởng đến tính bền vững Nghị định Trong bối cảnh đó, ban hành Quyết định Thủ tướng Chính phủ khơng phù hợp thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ điều kiện thực tế mà tạo sở pháp lý kịp thời khắc phục khó khăn, vướng mắc quản lý, xây dựng, thực hương ước, quy ước nhận diện thời gian qua Trong trình sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh, Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Nội vụ nghiên cứu, đề xuất nội dung liên quan đến xây dựng, thực hương ước, quy ước văn quy phạm pháp luật để bảo đảm tính thống nhất, đồng Về đối tượng áp dụng Một số ý kiến (Ủy ban Dân tộc, Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, tỉnh Phú Yên, Quảng Ninh, Long An, Bến Tre) đề nghị cân nhắc mở rộng đối tượng áp dụng dự thảo Quyết định thực tế, việc xây dựng, thực hương ước quy ước không phạm vi cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố mà thừa nhận thực phạm vi cộng đồng dân cư lớn (có thể bao hàm nhiều thôn, tổ dân phố); đồng thời cân nhắc đối tượng áp dụng “khóm, tiểu khu cộng đồng dân cư khác” Bộ Tư pháp xin giải trình sau: Đối tượng áp dụng khoản Điều dự thảo Quyết định phù hợp với Pháp lệnh thực dân chủ xã, phường, thị trấn năm 2007 Thông tư số 04/2012/TT-BNV ngày 31/8/2012 Bộ Nội vụ hướng dẫn tổ chức hoạt động thôn, tổ dân phố Trường hợp cộng đồng dân cư lớn (nhiều thơn, tổ dân phố) có nhu cầu xây dựng hương ước, quy ước thỏa thuận, xây dựng chung hương ước, quy ước phải theo trình tự, thủ tục, điều kiện thơng qua, công nhận quy định dự thảo Quyết định Về tính tự nguyện, dựa nhu cầu cộng đồng dân cư xây dựng hương ước, quy ước Một số ý kiến (các tỉnh Sóc Trăng, Đăk Nông) đề nghị cân nhắc quan điểm dự thảo Tờ trình nguyên tắc xây dựng hương ước, quy ước Điều dự thảo Quyết định là: Xây dựng, thực hương ước, quy ước công việc cộng đồng, người dân thực dựa nhu cầu, tinh thần tự nguyện, không áp đặt; không thiết thơn, làng phải có hương ước, quy ước để tránh thực không thống địa phương Bộ Tư pháp nhận thấy hương ước, quy ước công cụ tự quản cộng đồng dân cư với chất dựa tính tự nguyện, tự quản Việc xây dựng hương ước, quy ước cộng đồng dân cư tự nguyện thỏa thuận, thống ý kiến xuất phát từ nhu cầu cộng đồng dân cư Vì vậy, khơng nên áp đặt, bắt buộc tất cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố phải có hương ước, quy ước để tránh tình trạng triển khai xây dựng hương ước, quy ước đồng loạt, áp đặt, hạn chế tính hình thức, chạy theo thành tích Nhất điều kiện triển khai Hiến pháp năm 2013 với việc Nhà nước quản lý xã hội Hiến pháp pháp luật, không nên bắt buộc phải có hương ước, quy ước để tránh làm suy giảm hiệu lực, hiệu điều chỉnh pháp luật quan hệ xã hội Về khái niệm sử dụng tên gọi “hương ước”, “quy ước” Một số ý kiến (các tỉnh Hòa Bình, Qng Ngãi, Vĩnh Long, Tiền Giang, Phú n, Quảng Bình, Ninh Thuận, Đồng Nai, Quảng Bình, Tây Ninh ) đề nghị làm rõ khái niệm “hương ước”, “quy ước”; cần quy định trường hợp sử dụng tên gọi “hương ước”, trường hợp sử dụng tên gọi “quy ước” Bộ Tư pháp cho “hương ước” “quy ước” chất nội dung văn quy định quy tắc xử chung cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố tự nguyện thỏa thuận đặt để điều chỉnh quan hệ xã hội mang tính tự quản cộng đồng dân cư quan nhà nước có thẩm quyền công nhận Tên gọi “hương ước” “quy ước” cách gọi khác cho phù hợp với truyền thống, thói quen địa phương Thậm chí trước có số nơi sử dụng tên gọi “khoán ước”, “hương khoán”, “cựu khoán”… Trên thực tế, hương ước, quy ước xây dựng theo Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg sử dụng hai tên gọi “hương ước” “quy ước” Dự thảo Quyết định tiếp tục kế thừa quy định theo hướng cho phép sử dụng hai tên gọi để địa phương lựa chọn phù hợp với điều kiện thực tế địa bàn Về quy định phạt tiền, phạt vật chất hương ước, quy ước Một số ý kiến (Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn, tỉnh Điện Biên, Bình Định ) đề nghị cho phép quy định biện pháp phạt tiền, phạt vật chất hương ước, quy ước để bảo đảm hiệu lực thi hành hương ước, quy ước thực tế, biện pháp phạt phải phù hợp với pháp luật, khơng vượt q mức phạt vi phạm hành tối thiểu hành vi Bộ Tư pháp cho việc bảo đảm hiệu lực thi hành hương ước, quy ước cần thiết Tuy nhiên, không quy định phạt tiền, phạt vật chất hương ước, quy ước để bảo đảm hiệu lực thi hành thực tế, số nơi lạm dụng quy định dẫn đến tình trạng “phạt vạ”, “lệ làng”, xâm phạm đến quyền lợi ích hợp pháp cơng dân Thực tế thời gian qua cho thấy có nhiều hương ước, quy ước quy định biện pháp phạt tiền hành vi vi phạm vi phạm pháp luật quy định, chí quy định mức phạt cao so với quy mức phạt mà pháp luật hành vi tương ứng Các biện pháp xử lý cộng đồng dân cư đặt hương ước, quy ước nên mang tính giáo dục, thuyết phục, vận động (nhắc nhở, kiểm điểm trước cộng đồng; thông báo mạng lưới thông tin sở,…) Vì vậy, dự thảo Quyết định khơng cho phép đặt hình thức phạt tiền, phạt vật chất hương ước, quy ước Về thành viên tham gia Tổ soạn thảo hương ước, quy ước Một số ý kiến (Viện nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Dân tộc, Bộ Tài nguyên Môi trường, Ban Dân vận Trung ương, tỉnh Bình Định, Phú Yên, Vĩnh Long TP Hải Phòng) đề nghị bổ sung quy định cấu, số lượng thành viên tham gia Tổ soạn thảo; bổ sung tiêu chuẩn “có trình độ văn hóa” thành viên Tổ soạn thảo; khơng cần quy định tiêu chuẩn thành viên Tổ soạn thảo mà để cộng đồng dân cư định Về vấn đề này, dự thảo Quyết định quy định mang tính định hướng việc thành lập Tổ soạn thảo tiêu chuẩn thành viên Tổ soạn thảo nhằm huy động người có uy tín, hiểu biết, kinh nghiệm tham gia việc xây dựng hương ước, quy ước Còn việc lựa chọn cá nhân tham gia Tổ soạn thảo Trưởng thôn, Tổ trưởng Tổ dân phố định sau trao đổi, thống với Trưởng ban công tác Mặt trận Do đó, số lượng, cấu thành viên Tổ soạn thảo không nên quy định “cứng” mà để Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố định phù hợp vào điều kiện thực tế Hơn nữa, quy định thành viên Tổ soạn thảo “có trình độ văn hóa” không phù hợp với địa bàn dân tộc thiểu số, nông thôn, không thu hút già làng, trưởng bản, người cao tuổi tham gia Về biểu thông qua, công nhận hương ước, quy ước Một số ý kiến (Ủy ban Dân tộc, tỉnh Quảng Ninh, Bạc Liêu, Tiền Giang, Quảng Bình, Bình Dương, Khánh Hòa, Gia Lai TP Hà Nội) đề nghị sửa điều kiện biểu thông qua hương ước, quy ước có 70% tổng số cử tri cử tri đại diện hộ gia đình thơn, tổ dân phố tán thành để tăng tính dân chủ, tự nguyện; cân nhắc, tăng thời hạn xem xét, công nhận hương ước, quy ước Ủy ban nhân dân cấp huyện; giao Ủy ban nhân dân cấp xã Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã thẩm quyền công nhận hương ước, quy ước đơn vị quyền nắm rõ điều kiện thực tế, đặc điểm văn hóa, phong tục, tập qn thơn/tổ dân phố địa bàn, đồng thời nâng cao trách nhiệm cấp xã, rút ngắn thời gian, đơn giản hóa việc soạn thảo, sửa đổi, bổ sung hương ước, quy ước Về vấn đề này, qua tổng kết thực tiễn thực Chỉ thị số 24/1998/CT-TW Thủ tướng Chính phủ toàn quốc, số địa phương nêu vướng mắc, bất cập thời hạn, thẩm quyền công nhận hương ước, quy ước Tuy nhiên, nội dung quy định Pháp lệnh thực dân chủ xã, phường, thị trấn năm 2007, đó, dự thảo Quyết định quy định nội dung phải bảo đảm tính thống nhất, đồng với Pháp lệnh Bộ Tư pháp ghi nhận ý kiến để nghiên cứu, đề xuất trình sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh trình xây dựng Luật dân chủ sở (nếu có) Về quy định biểu mẫu hồ sơ công nhận hương ước, quy ước hương ước, quy ước mẫu Một số ý kiến (các tỉnh Sóc Trăng, Đăk Nông, Tây Ninh, Bà Rịa – Vũng Tàu, Quảng Ngãi, Vĩnh Long, Bình Dương, Ninh Bình, Long An) đề nghị Bộ Tư pháp quy định cụ thể biểu mẫu hồ sơ công nhận hương ước, quy ước; ban hành hương ước, quy ước mẫu để thực thống địa phương Bộ Tư pháp cho ban hành biểu mẫu hồ sơ công nhận hương ước, quy ước Quyết định Thủ tướng Chính phủ không cần thiết, nhiệm vụ nên giao Bộ Tư pháp ban hành văn hướng dẫn cụ thể biểu mẫu phục vụ xây dựng, thực hương ước, quy ước Hơn nữa, việc ban hành hương ước, quy ước mẫu dễ dẫn đến tình trạng chép, dập khn, khơng thể đầy đủ tính đặc thù cộng đồng dân cư thời gian vừa qua, làm giá trị, vị trí, vai trò hương ước, quy ước Dự thảo Quyết định định hướng nội dung, hình thức hương ước quy ước, sở địa phương cụ thể hóa xây dựng hương ước, quy ước phù hợp với điều kiện thực tế Quản lý nhà nước xây dựng, thực hương ước, quy ước Một số ý kiến (Cà Mau, Quảng Ninh) đề nghị giao Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch quan Văn hóa cấp địa phương nhiệm vụ quản lý nhà nước xây dựng, thực hương ước, quy ước hương ước, quy ước có liên quan nhiều đến trách nhiệm nhiệm vụ Bộ lĩnh vực văn hóa sở (xây dựng nếp sống văn hóa, bảo tồn, phát huy giá trị văn hóa truyền thống, phong tục tập qn tốt đẹp…); Bộ Tư pháp, ngành Tư pháp phối hợp, thực thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp hương ước, quy ước Về vấn đề này, trình xây dựng dự thảo Quyết định, Bộ Tư pháp tổ chức lấy ý kiến văn Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam việc giao quan làm đầu mối quản lý nhà nước xây dựng, thực hương ước, quy ước nước Hai quan thống đề xuất giao Bộ Tư pháp thực nhiệm vụ lẽ: nội dung hương ước, quy ước có liên quan đến lĩnh vực quản lý nhiều bộ, ngành, nội dung văn hóa nội dung quy định hương ước, quy ước Hơn nữa, nhiệm vụ quản lý nhà nước hương ước, quy ước chủ yếu liên quan đến hướng dẫn soạn thảo, công nhận hương ước, quy ước; tổ chức tuyên truyền, phổ biến, kiểm tra việc thực hương ước, quy ước sau cơng nhận Vì vậy, giao cho Bộ ngành Tư pháp thực quản lý nhà nước phù hợp Trên Báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến bộ, ngành, địa phương dự thảo Quyết định Thủ tướng Chính phủ xây dựng, thực hương ước, quy ước, Bộ Tư pháp kính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, định./ Nơi nhận: - Như trên; - Phó Thủ tướng thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình (để báo cáo); - Ủy ban TW Mặt trận TQVN (để phối hợp); - Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch (để phối hợp); - Văn phòng Chính phủ (để phối hợp); - Bộ trưởng (để báo cáo); - Lưu VT, PBGDPL KT BỘ TRƯỞNG THỨ TRƯỞNG Phan Chí Hiếu ... ước sau công nhận Vì vậy, giao cho Bộ ngành Tư pháp thực quản lý nhà nước phù hợp Trên Báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến bộ, ngành, địa phương dự thảo Quyết định Thủ tướng Chính phủ... ngôn ngữ phù hợp soạn thảo, lấy ý kiến, biểu thông qua hương ước, quy ước thôn, tổ dân phố có người dân tộc thiểu số Về trình tự, thủ tục xây dựng hương ước, quy ước Tiếp thu ý kiến số bộ, ngành,... quy định trực tiếp việc giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành Nghị định hướng nội dung hương ước, quy ước địa phương (khoản Điều 4) Tiếp thu ý kiến góp ý, Bộ Tư pháp chỉnh lý để bảo đảm tính