tieu luan mon hanh chinh so sanh

Ở Việt Nam, mô hình chức nghiệp đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế nên việc nghiên cứu, vận dụng mô hình theo việc làm có nghĩa quan trọng đối với thực tiễn cải cách công vụ ở nước ta. Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài: “Vận dụng mô hình tổ chức công vụ theo việc làm vào thực tiễn cải cách công vụ ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu. Chương 1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ CÁC MÔ HÌNH TỔ CHỨC CÔNG VỤ CHỦ YẾU TRÊN THẾ GIỚI Chương 2. NỀN CÔNG VỤ VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ SỰ CẦN THIẾT ÁP DỤNG MÔ HÌNH CÔNG VỤ THEO VIỆC LÀM

MỞ ĐẦU

Trước xu thế hội nhập và phát triển, mô hình quản lý và phát triển nền hành chính luôn là đề tài luôn được xã hội quan tâm và đã trở thành một trào lưu, là một nhu cầu tự nỗ lực của hầu hết các quốc gia trên thế giới, nhằm xây dựng một nền hành chính nhà nước hiện đại, năng động, hiệu quả, một nền hành chính lấy đối tượng phục vụ làm tôn chỉ, mục đích chủ yếu, để từ đó xây dựng, phát triển và hoàn thiện mô hình quản lý nguồn nhân lực phù hợp với nền hành chính ngày nay Do vậy, để đáp ứng những vấn đề trên thì hoạt động quản lý nguồn nhân lực phải thay đổi cách thức quản lý để giảm tính quan liêu, linh hoạt hơn, giải quyết công việc sáng tạo hơn, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn

Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cơ bản về tổ chức công vụ là mô hình chức nghiệp hay còn gọi là mô hình ngạch, bậc (careersystem) và mô hình việc làm hay còn gọi là vị trí công việc (position-based system or job-based system) Ngày nay trong xu thế cải cách công vụ, nhiều nước có nền công vụ chức nghiệp đang dịch chuyển sang nền công vụ việc làm với các mức độ khác nhau

Ở Việt Nam, mô hình chức nghiệp đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế nên việc nghiên cứu, vận dụng mô hình theo việc làm có nghĩa quan trọng đối với

thực tiễn cải cách công vụ ở nước ta Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài: “Vận dụng

mô hình tổ chức công vụ theo việc làm vào thực tiễn cải cách công vụ ở Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu.

Chương 1.

NHẬN THỨC CHUNG VỀ CÁC MÔ HÌNH TỔ CHỨC CÔNG VỤ CHỦ YẾU TRÊN THẾ GIỚI 1.1 Mô hình công vụ chức nghiệp

1.1.1 Đặc điểm

Áp dụng mô hình công vụ chức nghiệp là áp dụng hình thức nâng ngạch, bậc trong quản lý nhà nước, hay hình thức quản lý thâm niên Mô hình công vụ chức nghiệp được bắt nguồn từ Pháp, sau đó được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước bên ngoài châu Âu, đặc biệt là ở các nước đang phát triển từng là thuộc địa của Pháp và Bồ Đào Nha như Đức, Tây-Ban-Nha, Bun-ga-ri, Ru-ma-ni

Đa số các nước trên thế giới hiện nay thực hiện tổ chức công vụ theo mô hình chức nghiệp Theo mô hình này, công chức được tuyển dụng vào bộ máy nhà nước được sắp xếp vào những ngạch nhất định (tùy thuộc vào trình độ đào tạo) Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức được phân loại theo trình

độ đào tạo để làm cơ sở cho việc xếp ngạch Mỗi một ngạch lại bao gồm nhiều bậc khác nhau Mỗi một bậc tương ứng với một chỉ số tiền lương Các chỉ số tiền lương tăng dần theo chiều tăng của bậc và không gắn liền với vị trí hay nội dung công việc mà công chức đảm nhận Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là trả lương một cách “công bằng” dựa trên cơ sở bằng cấp Mỗi một ngạch, bậc cho biết chức năng, nhiệm vụ của công chức ở ngạch đó phải thực hiện nhưng không gắn liền với vị trí mà công chức đảm nhiệm Như vậy công chức ở các vị trí công việc khác nhau có thể cùng giữ chung một ngạch và có cùng chức trách chung như nhau nhưng không gắn liền với các công việc mà mỗi công chức được giao Khi vị trí công việc mà công chức đảm nhiệm không còn thì họ vẫn giữ được ngạch của mình

Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức tuyển dụng vào làm việc theo ngành hay lĩnh vực chuyên môn, đây cũng là căn cứ để bổ nhiệm công chức vào ngạch và phân công công việc đối với công chức Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động công vụ công chức có thể được thuyên chuyển từ vị trí công việc này

sang vị trí công việc khác hoặc từ cơ quan này sang cơ quan khác

Mô hình này, công chức bắt đầu “nghề nghiệp” của mình khi được tuyển dụng vào cơ quan nhà nước và được bổ nhiệm vào ngạch tuyển dụng (thường dựa trên trình độ đào tạo) và từ đó phát triển “nghề nghiệp” của mình qua những vị trí công việc khác nhau theo quy định rất chặt chẽ của pháp luật Các công chức bậc cao trong nền công vụ phải trải qua một số vị trí thấp hơn trong hệ thống thứ bậc của nền công vụ trước khi được đề bạt lên các vị trí cao hơn Bổ nhiệm công chức cấp cao thường phải tuân theo các quy trình, thủ tục chặt chẽ và mang tính tập trung cao

1.2.1 Ưu điểm và hạn chế

* Ưu điểm

Với những đặc điểm của mô hình chức nghiệp, nhân sự trong cơ quan nhà nước được sử dụng rất linh hoạt, có thể được thuyên chuyển từ vị trí này sang vị trí khác, bộ phận này sang bộ phận khác hay cơ quan này sang cơ quan khác, vì việc thuyên chuyển đó không ảnh hưởng đến ngạch, bậc cũng như tiền lương của họ Do vậy, mô hình tổ chức công vụ chức nghiệp giữ được tính ổn định, liên tục và trở thành chỗ dựa vững chắc cho chính trị

Áp dụng mô hình này nhà quản lý gắn người lao động vào một công việc

cụ thể và lâu dài, giúp người lao động có điều kiện hoàn thiện thành thạo các kỹ năng để hoàn thành tốt công việc được giao Công chức gắn bó lâu dài với một công việc, giúp cho họ có thể đi sâu vào công việc nhiều hơn

* Hạn chế

Mô hình này chủ yếu dựa vào học vấn, tạo ra kẽ hở trong việc đào tạo cán

bộ công chức gây ra những bất cập, hậu quả trong quá trình quản lý, làm việc Tình trạng “chạy bằng cấp” để xin việc mà không chú ý tới năng lực thực sự ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng, hiệu quả công việc

Việc phân ngạch, bậc theo thâm niên tạo ra sức ỳ lớn trong cán bộ công chức Do công chức được bảo đảm việc làm suốt đời và thăng tiến chủ yếu theo

thâm niên nên hệ thống này không khuyến khích được nhân viên phát huy hết khả năng để thăng tiến được nhanh hơn; công chức không phát huy được sự năng động, sáng tạo và không có sự vương lê trong công việc, chất lượng và hiệu quả công việc thấp

Bên cạnh đó, mô hình này khó xác định được số lượng nhân viên cần thiết cho mỗi ngạch, dẫn tới việc biên chế hành chính luôn có xu hướng tăng liên tục

1.2 Mô hình công vụ việc làm

1.2.1 Đặc điểm

Đối với mô hình công vụ việc làm, nhà quản lý bố trí nhân sự theo từng vịêc cụ thể trong tổ chức Mỗi công chức làm một công việc cụ thể trong suốt cuộc đời của họ với một mức lương nhất định Mô hình việc làm được áp dụng ở Anh, Úc, Niu-di-lân, Ca-na-đa, Mỹ và các nước đang phát triển chịu ảnh hưởng của Khối thịnh vượng chung

Mô hình này thực chất là một hệ thống tiền lương được thiết lập dựa trên

cơ sở đánh giá công việc, do đó coi trọng công việc hơn là đặc điểm cá nhân của người nắm giữ công việc Nền công vụ bao gồm một hệ thống thứ bậc công việc được thiết lập dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội dung các công việc

đó Công việc được sắp xếp theo một trật tự thứ bậc, không phải bản thân công chức và trình độ học vấn của họ như mô hình chức nghiệp Đánh giá và phân loại công việc thường được thực hiện bởi đội ngũ chuyên gia mang tính chuyên môn cao Các vị trí công việc khác nhau được xếp vào các mức khác nhau căn

cứ vào mức độ phức tạp của công việc Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là đảm bảo việc trả lương công bằng theo các vị trí công việc Trong

mô hình công vụ việc làm, mỗi một vị trí công việc nhất định đòi hỏi một công chức cụ thể với những tiêu chuẩn phù hợp để đáp ứng yêu cầu Về nguyên tắc, công chức có thể được chuyển từ vị trí này sang vị trí khác nhưng vị trí đó phải

có nhiệm vụ và mức độ trách nhiệm tương tự, và do đó tiền lương được nhận cũng tương đương

Mô hình công vụ việc làm thường được coi là một mô hình “mở” vì mô hình này tạo điều kiện cho mọi đối tượng dự tuyển có thể tiếp cận đến các vị trí công việc và cho phép dự tuyển vào công vụ bất cứ khi nào có vị trí công việc trống Trong nền công vụ việc làm, nhà quản lý quan tâm đến việc chọn người phù hợp nhất cho mỗi vị trí, mà không quan tâm đến việc người đó được chọn thông qua tuyển chọn nội bộ hay từ bên ngoài Khi có nhu cầu và cơ hội, người lao động thường chuyển đổi công việc từ khu vực tư sang khu vực công và ngược lại Trong mô hình công vụ việc làm, việc tuyển dụng nói riêng và các hoạt động quản lý nguồn nhân lực nói chung thường được phân cấp Theo đó, các nhà quản lý có nhiều quyền hơn trong việc tuyển chọn hay thuê người vào làm việc, thậm chí được phép trả lương theo cơ chế thị trường và cho phép ký các hợp đồng ngắn hạn để lựa chọn được người giỏi

1.2.2 Ưu điểm, hạn chế

* Ưu điểm

Cách thức tổ chức công vụ theo việc làm đảm bảo tìm được “đúng người, đúng việc”, hoạt động tuyển dụng vào công vụ diễn ra công bằng và khách quan hơn Ngoài ra, cách thức tổ chức công vụ theo việc làm còn kích thích được sự cạnh tranh lẫn nhau ngay trong đội ngũ nhân viên hành chính khiến cho hiệu quả hoạt động công vụ được nâng lên, công chức phấn đấu tích cực hơn để khẳng định năng lực của mình và qua đó có thể thăng tiến nhanh chóng hơn

* Hạn chế

Do hoạt động của nhà nước phải trải ra trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, hết sức đồ sộ và phức tạp nên số lượng vị trí việc làm trong bộ máy đó cũng rất nhiều và phức tạp, khó có thể lập kế hoạch cụ thể cho từng vị trí; mỗi vị trí công việc được xác định một nhiệm vụ nhất định, do đó khi công chức không có

cơ hội thăng tiến sang một vị trí công việc khác cao hơn, họ sẽ không được khuyến khích để làm việc tốt hơn; việc luân chuyển công chức cũng khó khăn hơn do tính chuyên môn hóa theo vị trí công việc chặt chẽ hơn

Trong xu hướng cải cách hành chính hiện nay, nhiều nền hành chính hiện nay, nhiều nền hành chính trên thế giới áp dụng phối hợp cả hai mô hình tổ chức công vụ: các công chức thừa hành thông thường được sử dụng và quản lý theo

mô hình chức nghiệp còn các công chức cao cấp lại thường được tuyển dụng và

sử dụng theo mô hình việc làm Xu hướng tích hợp mô hình “chức nghiệp” và

“việc làm” này cũng được thể hiện rõ nét ở nước ta qua Luật cán bộ, công chức được Quốc hội thông qua năm 2008

1.3 Ưu điểm của mô hình công vụ việc làm trong quan hệ so sánh với

mô hình chức nghiệp

Từ sự phân tích hai mô hình “chức nghiệp” và “việc làm” ở trên, có thể so sánh hai mô hình để nhận thấy những ưu điểm nổi trội của mô hình công vụ việc làm Trên cơ sở đó, áp dụng mô hình công vụ việc làm vào thực tiễn cải cách công vụ ở nước ta

Trước hết, trong quan niệm về công vụ:

Khác với nền công vụ chức nghiệp, coi công vụ là nghề nghiệp do các công chức thực hiện trên cơ sở các chuẩn mực pháp lý và được duy trì ổn định, tuân theo ngạch, bậc chuyên môn chặt chẽ, mô hình công vụ việc làm coi việc phục vụ trong bộ máy nhà nước không phải là một chức nghiệp mà đơn giản là một việc làm Việc phục vụ trong cơ quan nhà nước không tuân theo con đường phát triển chức nghiệp tuần từ và không tồn tại khái niệm công chức suốt đời

Do vậy, mô hình công vụ này rất năng động, thích ứng với sự phát triển mạnh

mẽ của nền kinh tế thị trường hiện nay

Về tuyển dụng cán bộ, công chức:

Trong mô hình công vụ chức nghiệp, việc tuyển dụng thông qua hình thức cạnh tranh thi tuyển chỉ được áp dụng đối với những công chức bậc thấp mà không áp dụng cho những công chức bậc cao do việc thăng tiến hay bổ nhiệm chỉ diễn ra bên trong nền công vụ mà không có cạnh tranh với bên ngoài Với

mô hình “đóng” như vậy, khó có thể tiếp thu được những ý tưởng mới, những

kỹ năng mới từ bên ngoài và cũng không thể phát huy được năng lực thực tế của các công chức trẻ

Mô hình công vụ việc làm mặc dù không tạo ra tính ổn định cao của đội ngũ công chức nhưng lại có nhiều ưu điểm nổi trội thể hiện ở tính năng động, hiệu quả của công chức trong thực thi công vụ Việc thi tuyển cạnh tranh công khai đối với tất cả các vị trí trong nền công vụ và không giới hạn ở phạm vi đối tượng dự tuyển cho phép thu hút và lựa chọn được người đáp ứng tốt nhất yêu cầu của công việc, kể cả các tài năng bên ngoài khu vực nhà nước Điều này cũng tạo ra những cơ hội cho việc bổ nhiệm dựa trên thành tích và năng lực thực

tế của công chức

Về bố trí cán bộ, công chức:

Nếu mô hình chức nghiệp tuyển công chức vào các “ngạch, bậc” và làm bất kỳ công việc nào được giao thì mô hình việc làm lại tuyển dụng công chức vào các vị trí trống của một công việc nhất định trong bộ máy nhà nước

Một người chỉ có thể trở thành công chức sau khi thi đỗ vào một vị trí còn

“trống” trong nền công vụ đã được thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng Việc thông báo công khai này là bắt buộc không chỉ đối với việc tuyển mới vào công vụ mà còn đối với các vị trí cao hơn trong nền công vụ khi thực hiện bổ nhiệm, thăng tiến đối với công chức Đối với việc đề bạt, cũng cần phải được thông báo công khai để công chức và những người nộp đơn từ bên ngoài cùng nhau cạnh tranh Như vậy, đối tượng tuyển dụng vào một vị trí nào đó trong nền công vụ được mở rộng và tạo cơ hội cho không chỉ những người bên trong công vụ mà cả những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực ngoài nhà nước có thể tham gia Chế độ công vụ này cho phép các cơ quan nhà nước dễ dàng thay đổi vị trí công tác của công chức theo yêu cầu công việc dựa theo thành tích, công trạng và năng lực thực tế của bản thân công chức

Như vậy, trong mô hình việc làm tuyển dụng công chức hoàn toàn không gắn với người mà gắn với việc, đảm bảo trên cơ sở công việc để bố trí công chức, điều này khác với như mô hình chức nghiệp trên cơ sở con người để bố trí công việc

Vấn đề phát huy nguồn nhân lực:

Mô hình chức nghiệp mặc dù tạo được con đường phát triển chức nghiệp

rõ ràng cho công chức bởi việc phát triển chức nghiệp chủ yếu được thực hiện thông qua thăng tiến nội bộ bên trong nền công vụ (từ bậc thấp lên bậc cao, từ ngạch thấp lên ngạch cao hay bổ nhiệm vào các vị trí quản lý), nhưng tính linh hoạt và khả năng thích ứng với thị trường của mô hình này lại rất thấp

Mô hình chức nghiệp quá chú trọng đến văn bằng, chứng chỉ và thâm niên công tác làm mất đi tính linh hoạt, năng động của công chức Khi công chức đã

có được một trình độ nhất định để được tuyển dụng vào một ngạch, bậc nào đó trong công vụ, việc học tập hay tham gia vào quá trình đào đạo, bồi dưỡng của công chức trở nên rất thụ động, không thực sự xuất phát từ nhu cầu bản thân công chức để có được kiến thức và kỹ năng cần thiết phục vụ cho công việc mà chỉ đơn thuần là có “văn bằng, chứng chỉ” để đáp ứng được quy định, hoặc trong trường hợp để chuẩn bị cho thăng tiến Khi đã được vào làm việc trong nền công

vụ, công chức cũng dễ có tư tưởng “an phận”, ít phấn đấu vươn lên vì họ được làm việc suốt và căn cứ chính để nâng bậc lương là thâm niên công tác

Đối với mô hình công vụ việc làm, các yêu cầu công việc, trách nhiệm của từng vị trí rất cụ thể, rõ ràng do xuất phát từ việc phân tích, mô tả các vị trí công việc trong nền công vụ, do đó tạo điều kiện cho việc đánh giá công chức và đảm bảo sự công bằng trong việc trả lương, thưởng và các chế độ khác Mô hình này có ưu điểm vượt trội vè tính năng động, hiệu suất cao do tận dụng được hết khả năng của người công chức thông qua môi trường “cạnh tranh” trong và ngoài công vụ kể cả thu hút được các tài năng bên ngoài công vụ Nền công vụ theo việc làm cho phép cá thể hóa và lượng hóa các tiêu chí của quy trình công

vụ như tuyển dụng, đào tạo, đánh giá, trả lương…của công chức trong thực thi công vụ vì tất cả xuất phát từ việc phân tích, mô tả các vị trí công việc trong nền công vụ Điều này càng tỏ ra thích ứng với nền công vụ hiện đại ngày nay vì nó bám sát với thực tiễn công vụ và đáp ứng một cách nhanh chóng với các thay đổi của nền kinh tế thị trường mà nó phục vụ

Chương 2.

NỀN CÔNG VỤ VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ SỰ CẦN THIẾT

ÁP DỤNG MÔ HÌNH CÔNG VỤ THEO VIỆC LÀM

2.1 Quan niệm về công vụ ở Việt Nam

Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và quan trọng về ý nghĩa cũng như phương thức hoạt động trong nền hành chính thuộc bộ máy nhà nước Nhiều nhà nghiên cứu đã đề cập đến vấn đề này với những quan điểm khác nhau Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quan thì các ý kiến này mới chỉ xem xét tới những tác nhân thực thi công vụ, chưa tập trung vào công vụ với tư cách là một trong những chức năng chủ yếu của nền hành chính nhà nước và của bản thân bộ máy nhà nước trong mối quan hệ với các tổ chức và công dân trong xã hội dân

sự Các quan niệm này thể hiện rõ nét lập trường của các nước phương Tây tách

công vụ và các công chức ra khỏi chính trị, với hệ thồng “công vụ trung lập, phi chính trị”

Ở Việt Nam, công vụ được xem là một loại hoạt động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống;

và để quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhiệm vụ chính trị do Đảng và Nhà nước giao cho Hoạt động công vụ được

định nghĩa là: "Chức năng tổ chức và hoạt động quản lý Nhà nước nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống công dân thông qua các công sở, đơn vị phục

vụ và toàn thể cán bộ công nhân viên Nhà nước Theo nghĩa rộng, là toàn thể các công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy Nhà nước ở Trung ương và các cơ quan chính quyền địa phương Theo nghĩa hẹp, là toàn bộ các qui chế công chức” (GS Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), Từ điển Pháp - Việt: Pháp luật

- Hành chính, Nxb Thế giới, Hà Nội, 1992, tr 135)

2.2 Mô hình công vụ chức nghiệp ở Việt Nam

Nghiên cứu nền công vụ ở nước ta có thể thấy rõ những đặc trưng cơ bản của mô hình công vụ chức nghiệp Trong suốt thời gian dài, do ảnh hưởng của

tư duy gắn liền với nền kinh tế nhỏ, cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp,

hệ thống công vụ nước ta còn nhiều hạn chế, không theo kịp được nhu cầu phát triển, hiệu lực, hiệu quả không cao

Thực hiện Nghị quyết Trung ương 5 khoá X của Đảng về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước, trong đó có tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã quy định nhiều nội dung nhằm hoàn thiện, đổi mới công tác quản lý công chức

Để thực hiện các quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15-3-2010 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức Trong đó, không còn quy định phải bắt buộc thành lập tổ chức Hội đồng tuyển dụng khi tuyển dụng công chức Qua đó, phát huy và đề cao trách nhiệm người đứng đầu cơ quan được giao thẩm quyền

Trước đây, việc quản lý biên chế vẫn còn mang những dấu ấn của cơ chế

kế hoạch hoá tập trung Hiện nay, theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008, việc quản lý công chức dựa trên cơ sở kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh với vị trí việc làm và từ đó mới xác định biên chế - số lượng người làm việc trong từng cơ quan, tổ chức Để thực hiện việc đổi mới quản lý biên chế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 8-3-2010 về quản lý biên chế công chức Trong đó, quy định rất rõ ràng biên chế công chức luôn phải dựa trên cơ

sở xác định vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức Ngoài ra, còn phải tính đến các nhân tố ảnh hưởng khác

Tuy nền công vụ được cải cách, đổi mới nhưng vẫn tồn tại nhiều hạn chế, bất cấp, đó là:

Tuyển dụng công chức theo hình thức thi tuyển chung, chỉ áp dụng đối với đầu vào của công chức bậc thấp, ít gắn với yêu cầu của vị trí công vụ cụ thể phải thực thi của người công chức các quy trình thủ tục vẫn chưa đảm bảo tính minh bạch Các vấn đề liên quan đến thi tuyển như môn thi, nội dung thi, hình thức thi vẫn chưa đảm bảo để tuyển được người đáp ứng được yêu cầu công việc Bổ nhiệm công chức tuân theo những quy trình phức tạp, mang tính hình thức và thực chất không đáp ứng yêu cầu công vụ