Chế độ pháp lý về ngân sách cấp xã và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

ĐẶNG THỊ NGỌC HẠNHCHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ NGÂN SÁCH CẤP XÃ VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN-HUẾ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SÔ Ú : 50515 LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC L

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

  

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

  

Đặng Thị Ngọc Hạnh

CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ NGÂN SÁCH

CẤP XÃ

VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA

BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SÔ Ú : 50515

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LUẬT

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TIẾN SĨ LÊ THỊ THU THỦY

HUẾ - 2002

ĐẶNG THỊ NGỌC HẠNH

CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ NGÂN SÁCH CẤP XÃ

VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN

TỈNH THỪA THIÊN-HUẾ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SÔ Ú : 50515

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LUẬT

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TIẾN SĨ LÊ THỊ THU THỦY

HÀ NỘI - 2002

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, Luận văn “ Chế độ pháp lý về Ngân sách cấp xã và

thực tiễn áp dụng trên địa bàn Tỉnh Thừa Thiên- Huế ” được tôi thực hiện

độc lập và dưới sự hướng dẫn trực tiếp của Tiến sĩ Luật học Lê thị Thu

Thủy - Khoa Luật Đại học Quốc Gia Hà Nội

Luận văn này không hề sao chép bất cứ Luận văn hay công trình nghiên cứu khoa học nào đã được công bố trước đây về đề tài có liên quan đến Luận văn

Trong quá trình thực hiện và hoàn thành, Luận văn có tham khảo một

số chuyên đề và bài viết có liên quan ở trong nước và quốc tế nhưng được tác giả trích dẫn nguyên văn và nguồn tài liệu trích dẫn được nêu ra tại Danh mục tài liệu tham khảo được đề cập ở phần cuối của bản Luận văn này

Tác giả

Đặng Thị Ngọc Hạnh

Học viên Cao học Luật khoá 1999 - 2002 Khoa Luật - Đại học Quốc Gia Hà Nội

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn tới Cô giáo, Tiến sĩ Luật học Lê thị Thu Thủy về những ý kiến đóng góp và giúp đỡ quý báu của Cô giáo trong suốt thời gian tôi thực hiện và hoàn thành bản Luận văn tốt nghiệp này

Tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn tới các Thầy, Cô giáo đã tham gia vào giảng dạy cho lớp Cao học Luật khoá 1999 - 2002; tới bạn bè và các anh chị

em đồng nghiệp đã quan tâm và tạo điều kiện cho tôi có được nguồn tài liệu tham khảo vô cùng phong phú để hoàn thành bản Luận văn tốt nghiệp này

Nhân đây, Tôi cũng xin bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn vô hạn tới Bố,

Mẹ và các anh, chị, em trong gia đình đã tạo điều kiện cho tôi cả về vật chất

và tinh thần trong suốt thời gian theo học lớp Cao học Luật này

Sự nhiệt tình và những đóng góp của Bố, Mẹ và các Thầy, Cô giáo và các anh, chị, em đồng nghiệp la nguồn động viên vô cùng to lớn cho tôi trong học tập và công tác sau khi tốt nghiệp

Học viên Cao học Luật khoá 1999 - 2002 Đặng thị Ngọc Hạnh

Trường Cán bộ Nguyễn Chí Thanh Tỉnh Thừa Thiên Huế

BẢNG KÝ HIỆU VIẾT TẮT

-  -

BLĐTBXH : Bộ Lao động - Thương binh - Xã hội

BTC : Bộ Tài chính

BTCCBCP : Ban tổ chức cán bộ Chính phủ

HĐND : Hội đồng nhân dân

KBNN : Kho bạc nhà nước

NSNN : Ngân sách nhà nước

NSTW : Ngân sách trung ương

NXB : Nhà xuất bản

TTg : Thủ tướng Chính phủ

UBND : Ủy ban nhân dân

UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội

-  -

PHẦN MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Ngày 02/9/1945 nước Việt Nam dân chủ cộng hòa nay là nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thành lập Lịch sử dân tộc Việt Nam từ đây mở sang trang sử mới, từ địa vị nô lệ, bị trị, nhân dân ta trở thành chủ nhân của đất nước Dưới sự lãnh đạo của Đảng và Hồ Chủ Tịch, nhân dân ta phải tự tay mình xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân ở một nước nguyên là thuộc địa Vì vậy, muốn thực hiện được sự nghiệp dựng nước và giữ nước vẻ vang đo,ï chúng ta phải giải quyết tốt một vấn đề có tính quyết định và bức thiết là vấn đề tài chính, mà cốt lõi là vấn

đề Ngân sách Nhà nước

Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ của nhà nước, là nguồn tài chính cơ bản đảm bảo điều kiện vật chất cho bộ máy nhà nước và là công cụ quan trọng không thể thiếu được của Nhà nước trong hoạt động quản lý xã hội để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Bằng vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính, Ngân sách Nhà nước đảm bảo nguồn vốn thường xuyên, đáp ứng việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội; điều hoà vốn giữa các ngành và khu vực kinh tế, xây dựng mối quan hệ hợp lý giữa tích luỹ và tiêu dùng, đảm bảo dự trữ để tiến hành tái sản xuất mở rộng

Trong từng giai đoạn lịch sử nhất định, căn cứ vào cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và đặc điểm kinh tế xã hội cùng nhiệm vụ chính trị mà lịch sử đặt ra, hệ thống Ngân sách Nhà nước có thể có sự khác nhau về kết cấu cũng như nguyên tắc hoạt động, nhưng Nhà nước nào cũng quan tâm điều chỉnh vấn đề quản lý ngân sách cấp

xã và xem ngân sách cấp xã là một bộ phận của nền tài chính quốc gia Ngân sách cấp xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống Ngân sách Nhà nước thống nhất, là bộ phận hữu cơ của Ngân sách Nhà nước, là phương tiện vật chất để chính quyền cấp

xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Ngân sách cấp xã đảm bảo những chi tiêu của cấp xã, cân đối bằng nguồn thu, chi riêng của cấp xã và nếu thiếu sẽ được

sự hỗ trợ từ ngân sách cấp trên

Công tác quản lý tài chính ngân sách cấp xã trong giai đoạn hiện nay phải gắn với yêu cầu đổi mới chính sách tài chính quốc gia nói chung và cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước nói riêng, quán triệt tinh thần Nghị quyết Đại hội VIII và Đại hội IX sao cho đảm bảo những yêu cầu sau đây:

- Bảo đảm tính minh bạch, công bằng trong chi NSNN, phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu, chi NS địa phương

- Tăng tỷ lệ chi NS theo tốc độ tăng trưởng kinh tế và hiệu quả quản lý kinh tế, tài chính; Tăng chi NS cho các mục tiêu xã hội trọng điểm

- Nâng cao hiệu quả các chương trình quốc gia, tập trung vốn cho các chương trình trọng điểm , thực hiện có kết quả chương trình giúp đỡ các xã đặc biệt khó khăn (1)

Để đạt được những yêu cầu trên cần có một qui chế pháp lý hoàn thiện về ngân sách cấp xã,

từ vấn đề hình thành, phân cấp quản lý, tổ chức

và hoạt động thực thi qui trình ngân sách đến quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước.Việc hoàn thiện pháp luật về ngân sách cấp xã là điều cần

(1) Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX, NXB Chính trị quốc gia, 2001,trang 102 - 103

thiết nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cộng đồng dân cư ở cấp xã, đảm bảo cho ngân sách cấp xã đủ mạnh để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, phát triển kinh tế cấp cơ sở trong sự nghiệp “công nghiệp hoá, hiện đại hoá” đất nước hiện nay

Khẳng định vị trí quan trọng của ngân sách cấp xã trong hệ thống ngân sách Nhà nước thống nhất không làm giảm đi tính tập trung của ngân sách trung ương mà còn phát huy tính dân chủ của chính quyền cấp xã trong quản lý nhà nước, đảm bảo là một cấp ngân sách thực sự độc lập và

đủ mạnh để định hướng và điều chỉnh mọi hoạt động của cấp xã đi đúng hướng, góp phần thực hiện mục tiêu kinh tê ú- xã hội cuả Đảng và Nhà nước

Quá trình hình thành và xây dựng ngân sách

cấp xã từ khi thành lập chính quyền nhà nước đến nay là một quá trình không ngừng củng cố

và hoàn thiện Từ những cơ sở pháp lý ban đầu được ghi nhận ở Nghị định 64/CP ngày 08/4/1972 ban hành Điều lệ quản lý Ngân sách xã của Hội đồng Chính phủ (NĐ 64) đến Nghị quyết 138/HĐBT ngày 19/11/1983 (NQ 138) đã khẳng định vị trí, vai trò của Ngân sách cấp xã trong hệ thống Ngân sách Nhà nước thống nhất Sự phân cấp quản lý thu, chi cho cấp xã đã tạo điều kiện cho chính quyền cấp xã vươn lên khai thác tốt các nguồn thu để trang trải các khoản chi tiêu tại chỗ Cơ chế quản lý ngân sách cấp xã đã bước đầu đổi mới để đáp ứng yêu cầu mới Tuy vậy, sự chuyển đổi về phương hướng, mục tiêu, phương pháp và nội dung quản lý ghi nhận ở Nghị quyết 138/HĐBT chưa thật sự đầy đủ và chi tiết nên việc thực thi còn nhiều bất cập Luật Ngân sách

nhà nước ra đời ngày 20/3/1996 và có hiệu lực từ năm ngân sách 1997 đã đánh dấu một bước ngoặt trong hoạt động quản lý Ngân sách Nhà nước Đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất

từ trước đến nay trong lĩnh vực Ngân sách Nhà nước, là cơ sở pháp lý quan trọng, xác lập chuẩn mực quản lý ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách cấp xã nói riêng.Từ đây, công tác quản

lý ngân sách cấp xã đã có những chuyển biến tích cực Nguồn thu thường xuyên tại cấp xã ngày càng tăng, cơ cấu thu, chi ngày càng hợp lý, cân đối giữa thu và chi bước đầu có tích luỹ nội bộ, vốn huy động trong dân và tài trợ khác cũng ngày càng lớn, nhiều công trình kết cấu hạ tầìng với qui mô khá lớn được thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách cấp xã

Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật ngân sách cấp xã đang tồn tại những bất cập và đang bộc lộ những yếu kém, hạn chế nhất định như : Các địa phương chưa chủ động trong các nguồn thu; tỉ trọng thu cân đối bổ sung từ ngân sách cấp

trên còn quá lớn so với thu cố định và thu điều tiết; có những nguồn thu bị bỏ sót, bị thả nổi, có tư tưởng ”dễ thu, khó bỏ” và tư tưởng ỷ lại vào cấp trên Một số xã còn

vi phạm kỷ luật tài chính, tự ý đặt ra những khoản thu ngoài phạm vi được giao, những khoản thu mang tính ”lệ làng” Nhiều khoản chi còn tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc, chế độ, chi không đúng mục đích, không đúng dự toán đã được phê duyệt Công tác lập dự toán còn bị xem nhẹ, chưa phản ánh hết nội dung thu, chi trong một năm ngân sách nên gây khó khăn trong quá trình chấp hành và quyết toán ngân sách v.v Bên cạnh đo,ï tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý còn lỏng lẻo, nhất là Ban tài chính cấp xã chưa phát huy hết vai trò được giao

Thực tế đó đòi hỏi việc nghiên cứu và tìm hiểu những qui định của pháp luật hiện hành về xây dựng, quản lý và điều hành ngân sách cấp xã là điều hết sức thiết thực và cấp bách trong giai đoạn hiện nay Qua những bài học kinh nghiệm trong thực tiễn, cần đúc rút thành những bài học lý luận để góp phần hoàn thiện pháp luật Ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách cấp xã nói riêng

Vì những lý do trên, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài: “Chế độ pháp lý về ngân sách cấp xã và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Thừa thiên- Huế “

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về ngân sách cấp xã đang được nhiều nhà nghiên cứu, giảng dạy, các nhà quản lý, hoạch định chính sách, các luật gia, các nhà quản trị doanh nghiệp quan tâm tiếp cận theo nhiều góc độ Nhiều bài viết, tham luận, các công trình nghiên cứu đã được công bố như:

1 Nguyễn Minh Tân, Mấy ý kiến về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước hiện nay, Tạp chí Tài chính tháng 6/2000

2 Vấn đề hôm nay về Ngân sách cấp xã, Tạp chí Tài chính tháng 7/2000

3 Đàm Hoà Khánh, Điểm bất hợp lý trong việc kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước, Tạp chí Tài chính tháng 2/2001

4 Nguyễn Minh Tân, Đổi mới qui trình lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách Nhà nước, Tạp chí Tài chính tháng 5/2001

5 Phạm Đức Hồng, Một số cơ chế cần sửa đổi, bổ sung vềú phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước trong Luật Ngân sách Nhà nước, Tạp chí Tài chính tháng 9/2001

6 TS.Trịnh tiến Dũng, Về phương pháp lập và phân bổ ngân sách ở nước

ta hiện nay, Tạp chí Tài chính tháng 3/2002

7 ThS.Vũ Cương và Nguyễn thị Minh Tâm, Khuôn khổ chi tiêu trung hạn- Một hướng cải cách trong qui trình lập ngân sách, Tạp chí Tài chính tháng 3/2002

8 GS.TSKH Tào Hữu Phùng, Đôi điều kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật NSNN, Tạp chí Tài chính tháng 3/2002

9 ThS.Phạm Đức Hồng, Tạo thế chủ động tối đa cho chính quyền cơ sở,

Tạp chí Tài chính tháng 3/2002

10 “Lịch sử tài chính Việt Nam” do Viện Khoa học Tài chính xuất bản

năm 1993 đề cập đến ngân sách cấp xã dưới góc độ những sự kiện lịch sử

11 PTS.Nguyễn Đình Tùng và GS.TS Tào Hữu Phùng, Cơ chế mới và chế

độ quản lý Ngân sách xã, NXB Thống kê ,1993

Về vấn đề ngân sách cấp xã đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến, nhưng hầu hết các công trình đó chỉ phân tích, nghiên cứu ngân sách cấp xã dưới góc độ hẹp, chưa có một đánh giá chuyên sâu, đồng bộ và toàn diện về những vấn

đề pháp lý cho riêng ngân sách cấp xã

3 MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU VÀ NHIỆM VỤ CỦA LUẬN VĂN

Mục đích của việc nghiên cứu là phân tích các qui định pháp luật về ngân sách cấp xã một cách đầy đủ và chi tiết, trên cơ sở đó tìm ra những hạn chế của pháp luật hiện hành và đề xuất các giải pháp góp phần bổ sung, hoàn thiện pháp luật về ngân sách cấp xã

Với mục đích nêu trên, nhiệm vụ của Luận văn tập trung vào những vấn đề sau:

- Phân tích các qui phạm pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động ngân sách cấp xa.î

- Tìm hiểu thực tiễn áp dụng các qui định của pháp luật về ngân sách cấp xã

- Rút ra những hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện pháp luật về NSNN ở cấp xã, góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và đề xuất một vài kiến nghị bổ sung cho việc

xây dựng và hoàn thiện pháp luật về NSNN nói chung và ngân sách cấp xã nói riêng

4 PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN VĂN

Với mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đã nêu, Luận văn sẽ tập trung phạm vi nghiên cứu những đối tượng sau đây:

TÀI LIỆU THAM KHẢO

I Các văn bản pháp luật

[1] Luật Ngân sách nhà nước ngày 20/ 3/ 1996

[2] Luật sửa đổi bổ sung Luật Ngân sách nhà nước ngày 20/ 5/1998

[3] Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND các cấp ngày 03/ 7/1996

[4] Pháp lệnh kế toán thống kê ngày 20/ 8/1988

[5] Nghị định số 87/CP ngày19/12/1996 quy định chi tiết về việc phân cấp quản

lý, lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách nhà nước

[6] Nghị định số 51/ NĐ - CP ngày18/ 7/ 1998 sửa đổi, bổ sung một số điều của

NĐ số 87/CP

[7] NĐ số 29/1998/ NĐ - CP ngày 11/5/1998 về quy chế thực hiện dân chủ ở

xã

[8] NĐ 09/ 1998/NĐ - CP ngày 23/ 01/1998 về chế độ sinh hoạt phí đối với cán

bộ xã, phường, thị trấn

[9] Quyết định số 999/TC/ NĐ - CĐKT của Bộ trưởng Bộ tài chính ban hành Chế độ kế toán hành chính - sự nghiệp ngày 02/11/1996

[10] Quyết định 827/1998/QĐ - BTC ngày 04/ 7/1998 của Bộ trưởng Bộ tài chính ban hành Chế độ kế toán ngân sách xã

[11] Quyết định 141/2001/QĐ - BTC ngày 21/12/2001 của Bộ trưởng Bộ tài chính ban hành Chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã

[12] Quyết định số 209/2000/QĐ-BTC ngày 25/12/2000 của Bộ trưởng Bộ Tài chính

về việc sửa đổi, bổ sung hệ thống mục lục NSNN (áp dụng cho ngân sách cấp xã) [13] Quyết định số 39/2001/QĐ-BTC ngày 02/5/2001 của Bộ trưởng Bộ Tài chình về việc sửa đổi, bổ sung Chế độ kế toán ngân sách xã ban hành theo Quyết định số 827/1998/QĐ-BTC ngày 04/7/98

[14] Thông tư số 103/1998/TT-BTC ngày 18/7/98 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn việc phân cấp, lập, chấp hành và quyết toán ngân sách xã