Tiểu luận Sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn nước ta

TIỂU LUẬN: Sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn nước ta, do học viên cao học chuyên ngành luật thực hiện, phục vụ cho các môn học về quản lý nhà nước. Nhận thực hiện đề tài tiểu luận, luận văn cao học theo yêu cầu. LH tusachluatgmail.com

TIỂU LUẬN SỰ VẬN DỤNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG THỰC TIỄN NƯỚC TA TP HỒ CHÍ MINH – 4/2015 MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU Khái niệm phân cấp phân cấp quản lý nhà nước 1.1 Khái niệm Phân cấp 1.2 Khái niệm Phân cấp quản lý 1.3 Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền, tự quản địa phương 1.4 Ưu điểm nhược điểm phân cấp quản lý Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam giải pháp hoàn thiện 2.1 Sự vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam qua Hiến pháp 11 2.1.1 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1946 12 2.1.2 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1959 12 2.1.3 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1980 12 2.1.4 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1992 13 2.1.5 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 2013 15 2.2 Giải pháp nâng cao hiệu phân cấp quản lý Việt Nam 2.2.1 Nhu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý 16 2.2.2 Giải pháp nâng cao hiệu phân cấp quản lý Việt Nam 17 KẾT LUẬN 22 LỜI MỞ ĐẦU Mỗi quốc gia thường hình thành từ nhiều vùng đất, tộc người khác với diện tích lãnh thổ lớn, điều kiện quyền trung ương không đủ khả quản lý điều hành tốt công việc nên buộc phải phân chia đất nước thành đơn vị lãnh thổ nhỏ với việc phân chia thành lập quan quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều hành lĩnh vực khác đời sống xã hội, từ đặt vấn đề phân cấp quản lý quyền địa phương, phải giải mối quan hệ quyền trung ương quyền địa phương Việc phân cấp quản lý trung ương địa phương: Một mặt, nhằm phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp máy quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm quản lý tập trung, thống thông suốt quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước phục vụ tốt nhu cầu lợi ích nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, sở phát huy mạnh địa phương nhà nước thống Do vậy, việc phân cấp quản lý cách hiệu mang lại tác động tích cực công tác quản lý nhà nước Đề tài nhắm hướng đến mục tiêu nghiên cứu, tìm hiểu phân cấp quản lý vận dụng phân cấp quản lý nhà nước thực tiễn Việt Nam Khái niệm phân cấp phân cấp quản lý nhà nước 1.1 Khái niệm Phân cấp Phân cấp phân cấp quản lý nội dung tổ chức nhà nước quốc gia giới Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp phân cấp quản lý ý với tính cách nhiệm vụ trị quan trọng trình cải cách hành nhà nước Mặc dù quan tâm nghiên cứu, nhận thức lý luận phân cấp quản lý chưa thật rõ ràng quán; nội hàm khái niệm “phân cấp” hiểu theo nhiều cách khác văn kiện Đảng, văn pháp luật Nhà nước, sách báo khoa học, Theo số tác giả, phân cấp phân quyền trung ương địa phương1 Theo từ điển Tiếng việt tác giả Nguyễn Như Ý, Phân cấp phân ra, chia thành cấp, hạng Phân cấp có chuyển giao quyền lực quản lý xuống cấp để thực cho sát dân sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp khỏi phải trực tiếp giải việc vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng bảo đảm tính thống từ trung ương đến sở Quan niệm khác cho rằng, phân cấp theo hai hướng: hướng nằm ngang phân chia vào khác công việc cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) phân chia theo cấu thứ bậc công việc cấp khác Như vậy, nay, sử dụng cách rộng rãi, song cách hiểu phân cấp chưa hoàn toàn thống 1.2 Khái niệm Phân cấp quản lý Xem: Nguyễn Cửu Việt - Một số quan điểm cải cách hành chính, Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội, 1997, Số 4, tr 12 Từ điển Tiếng Việt - Nguyễn Như ý (Chủ biên) NXB Văn hóa - Thông tin năm 1999 Từ điển Hành – Tô Tử Hạ (Chủ biên) - NXB Lao động xã hội năm 2003 GS Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên) - Hành học đại cương, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr 744 Phân cấp quản lý hiểu “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn quan quản lý nhà nước cấp cho quan quản lý nhà nước cấp thực thường xuyên, lâu dài, ổn định sở pháp luật… thực chất phân cấp quản lý hành xác định lại phân chia thẩm quyền theo cấp hành phù hợp với yêu cầu tình hình mới”5 Quan điểm khác cho rằng, Phân cấp quản lý nhà nước phân định thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền sở bảo đảm phù hợp khối lượng tính chất thẩm quyền với lực điều kiện thực tế cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực hiệu hoạt động quản lý nhà nước6 Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” hiểu loại hạng hệ thống (xếp theo trình độ cao thấp, dưới)7 Từ đó, phân cấp quản lý cắt nghĩa giao bớt phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ quyền hạn cho cấp Như vậy, có hai nội dung cần lưu ý chuyển giao thẩm quyền cho cấp xác định thẩm quyền cấp Hiện nay, vào cách phân chia đơn vị hành - lãnh thổ mà Việt Nam hình thành cấp quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết hiểu phân cấp trung ương với quyền cấp tỉnh; đồng thời, bao hàm phân cấp cấp quyền địa phương với Theo văn kiện Đảng, phân cấp tiến hành theo hướng “phân cấp rõ cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lãnh thổ sở nguyên tắc “chính quyền trung ương quản lý tập trung số lĩnh vực theo ngành dọc xác định từ yêu cầu thực tế Đối với số lĩnh vực khác, trung ương trực tiếp quản lý phần, phần phân cấp cho địa phương quản lý” Cũng với tinh thần mà nay, phân cấp hiểu việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm Từ điển Luật học NXB Từ điển bách khoa tr 612 TS Uông Chu Lưu - Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học, NXB Đà Nẵng, 1995, tr 119 quyền từ quan quản lý nhà nước cấp xuống quan quản lý cấp nhằm đạt mục tiêu chung nâng cao hiệu quản lý Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn tiến hành thẩm quyền trách nhiệm cấp chuyển giao cấp chuyển giao xác định rõ ràng Vì vậy, thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa nội dung phân định thẩm quyền cấp hay nói cách khác, phân định thẩm quyền tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả điều kiện thực tế cấp quyền) Trên sở lập luận đó, hiểu phân cấp quản lý “sự phân chia đơn vị hành - lãnh thổ phân công thẩm quyền hợp lý cấp quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ đặc điểm cấp để nhằm thực thi hiệu quyền lực nhà nước” Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp quản lý có hai nội dung cần lưu ý xác định thẩm quyền cấp hành văn quy phạm pháp luật chuyển giao thẩm quyền cấp cho cấp định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước 1.3 Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền, tự quản địa phương Hai thuật ngữ “phân cấp” “phân cấp quản lý” phân tích thực một, muốn quản lý thường phải “phân cấp”, phân cấp để tiện quản lý Tuy nhiên, nguyên tắc quản lý nhà nước phân cấp quản lý nhiều liên quan đến nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền “tản quyền” Vì vậy, nghiên cứu phân cấp quản lý cần phải phân biệt với khái niệm tập quyền, phân quyền tự quản địa phương 1.3.1.Tập quyền Xem: Bộ Nội vụ - Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương - địa phương, Hà Nội, 8/2003, tr PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS Trương Đắc Linh: Sửa đổi hiến pháp: nhìn từ từ chiến lược phân cấp quản lý Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 3/2011 Theo tiếng Anh tiếng Pháp, tập quyền “centralization”, nguyên tắc tổ chức quyền nhà nước có nội dung tập trung quyền lực vào trung ương Các quan trung ương nắm quyền định vấn đề từ trung ương đến địa phương Các quan quyền địa phương quyền chủ động, sáng tạo, tuân thủ, phục tùng định từ cấp đưa xuống Tập quyền có hình thức: tập quyền tuyệt đối; tập quyền có phân chia trách nhiệm; tập quyền XHCN (kết hợp với nguyên tắc toàn quyền Xô Viết) 1.3.2.Tản quyền Tản quyền, theo tiếng Pháp “deconcentration”, nguyên nghĩa phi tích tụ, “chính sách thông qua công chức nhà nước trung ương địa phương, nhà nước trung ương cử xuống địa phương, giao thẩm quyền mà trước trực tiếp nắm giữ” 10 Lý thiết tản quyền nói Hoàng đế Napoleon sau khoa học luật hành Pháp phát triển Theo đó, đại diện trung ương thực quyền giám sát địa phương mà trực tiếp thực quyền lực địa phương Các đại diện tư cách pháp nhân, lực pháp lý để kiện tụng, tài sản ngân sách riêng, việc chịu trách nhiệm trước quyền trung ương Tản quyền tập trung quyền lực, quan tản quyền tổ chức theo thứ bậc văn nhân 1.3.3 Phân quyền Phân quyền theo tiếng Anh tiếng Pháp “decentralization”, nguyên nghĩa phi tập trung, “centralization” tập trung “Decentralization” thường nói tới “administrative decentralization”, tức phi tập trung hóa quản lý theo lãnh thồ, theo quyền hạn chuyển giao từ phủ trung ương đến đơn vị quyền địa phương hưởng qui chế theo luật định Thực tập quyền có phân chia trách nhiệm, tản quyền hay tự quản địa phương hình thức phi tập trung hóa quản lý, nói đến phân quyền nói đến hình thức phi tập trung hóa cao, theo nhà nước trung ương chuyển giao (bằng hiến pháp luật) 10 Phát biểu ông Philippe Marchand Kỷ yếu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền trung ương địa phương quy chế đặc thù thành phố lớn” Nhà pháp luật Việt - Pháp ngày 1, tháng 10 năm 2001 cho hội đồng dân biểu địa phương quyền hạn độc lập tòan vẹn (bao gồm phương tiện vật chất, tài chính, nhân ), phạm vi thực cách chủ động, độc lập tự chịu trách nhiệm 1.3.4 Tự quản địa phương Khái niệm “tự quản địa phương” bắt nguồn từ khái niệm phân quyền Nhưng phân quyền hiểu theo nghĩa Pháp không đồng hoàn toàn với tự quản địa phương, theo ông Bayle, “phân quyền hiểu "quyền tự quản" định nghĩa tự trị địa phương”, theo Liên minh châu Âu phân quyền tự quản địa phương Vào năm 1985, Hội đồng châu Âu thông qua Công ước bao gồm khoảng 20 điều quyền tự chủ địa phương Đây điều ước quốc tế có nội dung nguyên tắc chung, tiêu chuẩn chung tự quản địa phương mà nước muốn tham gia Cồng đồng chấu Âu phải thực Từ Công ước lý luận thực tiễn chế độ tự quản địa phương, có số kết luận sau đây: (1) Cơ quan tự quản địa phương, chủ yếu hội đồng dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, đại diện cho địa phương; (2) Địa phương có quyền tự xác định cấu tổ chức hành mình; (3) Các quan tự quản địa phương có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng); (4) Không tồn thứ bậc hành quyền phân quyền tự quản địa phương đơn vị hành - lãnh thổ nhỏ, lớn nằm nhau; (5) Cộng đồng địa phương trao quyền tự tham vấn vấn đề thay đổi địa giới hành mình; (6) Quyền tự chủ địa phương phải pháp luật quốc gia thừa nhận, tốt hiến pháp; (7) Chính quyền trung ương kiểm soát quyền phân quyền tự quản địa phương hình thức khác theo luật, chủ yếu thông qua chế tài phán 1.4 Ưu điểm nhược điểm phân cấp quản lý Trong điều kiện thích hợp, tất hình thức phân cấp có tác dụng quan trọng mở rộng tham gia dân chúng vào hoạt động trị, kinh tế xã hội nước 1.4.1 Ưu điểm phân cấp quản lý: - Phân cấp quản lý tạo hội để có phủ có trách nhiệm hơn, công khai minh bạch người dân tham gia vào trình định dễ dàng giám sát đánh giá việc phủ tuân thủ định mình; - Phân cấp quản lý giúp loại bỏ trở ngại trình định thường cách lập kế hoạch phủ trung ương cách kiểm soát hoạt động kinh tế xã hội quan trọng; - Phân cấp quản lý làm giảm bớt thủ tục hành quan liêu phức tạp làm tăng tính nhậy cảm quan chức phủ trước điều kiện nhu cầu địa phương; - Phân cấp quản lý giúp phủ trung ương vươn tới nhiều lĩnh vực cần cung cấp dịch vụ địa phương; - Phân cấp quản lý giúp giảm bớt căng thẳng tài quyền trung ương quyền địa phương có thêm quyền nhiều việc huy động khoản ngân quĩ cách thu phí lệ phí dịch vụ mà quyền địa phương cung cấp; - Phân cấp quản lý cho phép đại diện trị lớn cho nhóm người khác việc định; - Phân cấp quản lý giảm bớt khối lượng công việc vụ nhà lãnh đạo cấp cao trung ương để tập trung nhiều vào sách; - Phân cấp quản lý tạo tiêu điểm địa lý cấp địa phương cho phối hợp cách hiệu chương trình quốc gia, tỉnh, huyện, địa phương tạo nhiều hội cho người dân địa phương tham gia vào việc định; - Phân cấp quản lý đem lại chương trình sáng tạo, mang tính đáp ứng đổi cách cho phép địa phương “làm thí điểm”; - Phân cấp quản lý làm tăng ổn định trị thống dân tộc cách cho phép người dân có quyền kiểm soát tốt chương trình công cộng địa phương 1.4.2 Nhược điểm phân cấp quản lý: Phân cấp quản lý không hiệu quả, đặc biệt lĩnh vực cung cấp dịch vụ mang tính thường xuyên, chuẩn hoá diện rộng - Thứ nhất, làm tính hiệu kinh tế theo qui mô làm giảm kiểm soát nguồn lực tài khan quyền trung ương Năng lực hành lực kỹ thuật yếu cấp địa phương dẫn đến việc cung cấp dịch vụ hiệu số lĩnh vực - Thứ hai, trách nhiệm hành chuyển cho cấp địa phương mà không kèm theo đủ nguồn tài khiến cho khó cung cấp hay phân phối dịch vụ đầy đủ Phân cấp khiến cho phối hợp sách quốc gia trở nên phức tạp dẫn đến tình trạng cán địa phương trục lợi - Thứ ba, trình thực phân cấp, không tin tưởng khu vực nhà nước khu vưc tư nhân làm xấu hợp tác cấp địa phương Những người có trách nhiệm lập dự án hay chương trình cần phải có khả đánh giá ưu điểm nhược điểm tổ chức nhà nước lẫn tư nhân Sự phân cấp thành công có quan hệ chặt chẽ với việc tuân thủ nguyên tắc thiết kế phân cấp: tài phù hợp với chức (việc giao nhiệm vụ rõ ràng); việc định có đầy đủ thông tin; sát với ưu tiên địa phương; trách nhiệm giải trình Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc thực tiễn dễ dàng Điều kiện nước khác nhau, công cụ sách công cụ thể chế cho phân cấp cần phải phù hợp với điều kiện cụ thể nước Việc không xây dựng sách phù hợp hỗ trợ cho trình lập kế hoạch quản lý làm tác dụng cố gắng tinh giản biên chế phủ, dẫn đến việc trao quyền cho cán địa phương không cam kết cho quản lý bền vững sử dụng hiệu nguồn lực Khi phân cấp, quan trung ương tổ chức địa phương phải nắm vững thích nghi với trách nhiệm Những vấn đề thường gặp phải cấp địa phương là: thiếu nguồn lực tài chính, thiếu lực, hiểu biết pháp luật, tinh thần trách nhiệm không cao Những vấn đề khác có là: 1) nhóm lợi ích tranh giành quyền hạn quyền 10 kiểm soát nguồn lực phân cấp, 2) quan chức (địa phương) trao trách nhiệm không trao quyền hạn quyền kiểm soát, 3) cấp địa phương không đủ lực đảm đương trách nhiệm 11 Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam giải pháp hoàn thiện 2.1 Sự vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam qua Hiến pháp Vấn đề phân cấp quản lý Việt Nam đặt từ ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Điều thể văn quyền lâm thời Việt Nam như: Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 Sắc lệnh số 76 ngày 21/12/1945 quy định tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban hành nhà nước địa phương Tiếp đến hệ thống quyền địa phương quy định Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 2013 luật tổ chức máy Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Những năm gần phải kể đến Nghị số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004 Chính phủ tiếp tục phân cấp quản lý Chính phủ quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, định hướng ưu tiên phân cấp lĩnh vực như: Quản lý quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tài nguyên tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý hoạt động nghiệp dịch vụ công; quản lý tổ chức máy cán bộ, công chức… Trên sở quy định pháp luật hoạt động phân cấp quản lý Việt Nam tiến hành thành công đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đất nước thời kỳ phát triển định Xét mô hình phải khẳng định vấn đề tổ chức quyền địa phương Việt Nam tiến hành theo mô hình Nhà nước Xô Viết nên mô hình tổ chức quyền địa phương Việt Nam mô hình song trùng trực thuộc với đặc điểm sau: - Đất nước phân chia thành nhiều cấp, cấp quyền phận cấu thành nhà nước Việt Nam thống nhất, cấp quyền có quan đại diện Hội đồng nhân dân quan hành Ủy ban nhân dân Mỗi địa phương có ngân sách, song chúng phải quan đại diện cao trung ương Quốc hội phê duyệt tổng thể ngân sách nhà nước Các quan hành nhà nước địa phương Ủy ban nhân dân tổ chức hoạt 12 động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: Vừa trực thuộc quan hành nhà nước cấp vừa trực thuộc quan đại diện cấp Hội đồng nhân dân Từ lịch sử lập hiến Việt Nam thấy vấn đề tổ chức đơn vị hành nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến khái quát sau: 2.1.1 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1946 Về phương diện hành Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phân chia thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam Mỗi chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành xã Như vậy, Nước Việt Nam có cấp hành trung ương, bộ, tỉnh, huyện, xã Với cấp thành lập quan quyền (riêng huyện thành lập Uỷ ban hành mà không thành lập Hội đồng nhân dân) để thực việc quản lý nhà nước mặt đời sống xã hội (Điều 57 Hiến pháp năm 1946) Đây cách phân chia phù hợp với điều kiện đất nước cho phép việc quản lý hành nhà nước hiệu điều kiện đất nước vừa giành độc lập, sở hạ tầng chưa phát triển, trình độ dân trí thấp, trình độ khả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức hành chưa cao 2.1.2 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1959 Đến Hiến pháp năm 1959 đơn vị hành nước Việt Nam dân chủ cộng hoà lại phân định sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn Như vậy, theo Hiến pháp 1959 đơn vị hành cấp bị xoá bỏ, đơn vị hành tỉnh có khu tự trị Việc tổ chức phù hợp, nước Việt Nam bị chia thành hai nhà nước phát triển theo hai xu hướng đối lập Do vậy, thực chất Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà thực việc quản lý hành phạm vi nửa nước, số lượng đơn vị hành tỉnh không nhiều nên tổ chức đơn vị hành cấp (một cấp trung gian trung ương tỉnh) không cần thiết 2.1.3 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1980 Theo Hiến pháp năm 1980 đơn vị hành phân định sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đơn vị hành tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh thị xã; Thành phố trực thuộc 13 Trung ương chia thành quận, huyện thị xã; Huyện chia thành xã thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường, xã; quận chia thành phường Ở tất đơn vị hành nói thành lập Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Do việc đất nước thống nên diện tích, dân số tăng lên lớn cộng với tư tưởng “Làm ăn lớn xã hội chủ nghĩa” đơn vị hành nhà nước, đặc biệt cấp tỉnh huyện vào thời kỳ tổ chức xếp lại theo hướng liên kết, sát nhập thành đơn vị hành tỉnh, huyện với quy mô lớn Chẳng hạn, Bình Trị Thiên (được sát nhập từ Quảng Bình, Quảng Trị Thừa Thiên Huế) Điều phù hợp với xu hướng phát triển đất nước khả quản lý Chính phủ với số đầu mối quan hành cấp tỉnh trực thuộc không nhiều Việc tổ chức hành nhà nước thời kỳ tạo điều kiện thuận lợi cho trung ương, khó khăn cho địa phương quản lý nhà nước Bởi vì: Thứ nhất, sở hạ tầng giao thông thông tin liên lạc chưa phát triển dẫn đến khó khăn quản lý hành đơn vị hành tỉnh, huyện; Thứ hai, tàn dư chế độ làng xã phong kiến nên mặt nhận thức cán nhân dân chưa chuẩn bị đầy đủ dẫn đến tình trạng đoàn kết, cục bộ, địa phương chủ nghĩa diễn phổ biến quan nhà nước cấp tỉnh Vì vậy, việc phân cấp thời kỳ không thành công buộc phải thay đổi theo xu hướng chia tách đơn vị hành tỉnh 2.1.4 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 1992 Hiến pháp 1992 quy định đơn vị hành thay đổi so với Hiến pháp 1980, thực tế số lượng đơn vị hành cấp tỉnh cấp huyện tăng lên nhiều so với giai đoạn trước Bởi tình trạng nhiều đơn vị hành trước nâng cấp chia tách phát triển dân số quy mô Có thể nói, việc phân cấp, phân quyền trung ương địa phương Việt Nam thời gian qua tạo máy nhà nước thống từ trung ương đến địa phương, mức độ phù hợp với điều kiện cụ thể nước ta năm vừa qua Tuy nhiên, bên cạnh thành tựu đạt vấn đề phân cấp, phân quyền nước ta hạn chế định Cụ thể là: - Những năm trước ảnh hưởng chế tập trung cao độ dẫn đến quyền lực nhà nước tập trung vào quan trung ương nhiều nên nhiều cấp, 14 nhiều phận có biểu quan liêu, không sát thực tế, thực công việc hiệu Quá trình thực phân cấp, phân quyền chậm thiếu kiên quyết, nhiều bộ, ngành dự, chưa thực mạnh dạn phân cấp, không muốn phân cấp, phân quyền cho địa phương sợ quyền lực lợi ích - Hệ thống sách, pháp luật quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội quốc gia mô hình tổ chức quyền địa phương thiếu đồng chưa rõ ràng Điều dẫn đến mô hình tổ chức quyền địa phương cấp, địa phương gần giống dùng cho đơn vị hành chính- lãnh thổ khác (không có phân biệt quyền nông thôn với thành thị…) nên khó hoạt động, chưa phát huy mạnh địa phương, hạn chế tính đa dạng phát triển địa phương Tương tự vậy, mối quan hệ quản lý ngành quản lý lãnh thổ chưa quy định rành mạch, cụ thể - Thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền địa phương phân định không rõ, quyền lực không đủ mạnh, điều kiện tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, sở vật chất để thực nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp quyền địa phương chưa bảo đảm Các quan quyền địa phương, Hội đồng nhân dân số cấp hoạt động mang nặng tính hình thức, hiệu thấp Nhiều quan quyền địa phương thiếu động, thiếu chủ động, thiếu sáng tạo công việc Nhiều công việc quan quyền địa phương có khả giải quyền giải quyết, quan cấp khả giải hiệu lại có quyền giải quyết, dẫn đến nhiều công việc ùn tắc, chậm trễ, hiệu Do trật tự hình thành quyền địa phương với nhiều chế phức tạp, tế nhị nên dẫn đến tình trạng máy nhà nước có biểu “trên bảo không nghe” - Việc kiểm soát quyền trung ương hoạt động quan quyền địa phương trình phân cấp không tốt dẫn đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp để đưa sách lợi ích cục Chẳng hạn, thời gian qua nước ta có số quan quyền địa phương phân cấp cấp phép khai thác khoáng sản, cho thuê đất, rừng, xây dựng sân golf hay số dự án khác không phù hợp, chạy theo lợi ích cục mà không ý đến lợi ích quốc gia, gây nên hậu bất lợi cho đất nước trước mắt lẫn lâu dài, không đảm bảo 15 tính tổng thể quy hoạch tổng thể vùng hay nước Nhiều quan quyền địa phương giao quyền chưa chuẩn bị nhân lực lực để hoàn thành số công việc giao Thiết chế Hội đồng nhân dân Việt Nam quan đại diện địa phương có chức định chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm địa phương, xây dựng phát triển địa phương kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất tinh thần nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ địa phương nước Tuy vậy, mặt pháp lý mặt thực tế cho thấy tính độc lập Hội đồng nhân dân hạn chế Theo quy định pháp luật thẩm quyền Hội đồng nhân dân rộng, song không cụ thể - Sự phân cấp chủ yếu chuyển giao quyền hạn từ quan trung ương cho quan nhà nước cấp tỉnh Trong trình phân cấp xuất xu hướng xây dựng quy chế đặc thù cho số địa phương quy chế đặc thù cho Thủ đô, Thành phố Hồ Chí Minh, khu chế xuất, khu công nghệ cao… Có thể nói trình phân cấp Việt nam thời gian gần tiến hành mạnh mẽ hơn, song thử nghiệm cần nghiên cứu, rút học cần thiết cho trình tương lai 2.1.5 Phân cấp quản lý Việt Nam theo Hiến pháp 2013 Theo Điều 110 Hiến pháp 2013, Các đơn vị hành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phân định sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã đơn vị hành tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã thành phố thuộc tỉnh chia thành phường xã; quận chia thành phường; Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Quốc hội thành lập Trong đó, Chính quyền địa phương tổ chức đơn vị hành chính, gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt luật định Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân địa phương, Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương quan nhà nước cấp Uỷ ban nhân dân 16 cấp quyền địa phương Hội đồng nhân dân cấp bầu quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân quan hành nhà nước cấp Chính quyền địa phương tổ chức bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật địa phương; định vấn đề địa phương luật định; chịu kiểm tra, giám sát quan nhà nước cấp Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương địa phương cấp quyền địa phương Trong trường hợp cần thiết, quyền địa phương giao thực số nhiệm vụ quan nhà nước cấp với điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ 2.2 Giải pháp nâng cao hiệu phân cấp quản lý Việt Nam 2.2.1 Nhu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý Như phân tích, phân cấp quản lý trung ương địa phương thường diễn với hai lý bản: là, khả hạn chế quyền trung ương việc quản lý, điều hành công việc đất nước địa phương, vùng sâu, vùng xa, tầm vi mô; hai là, số địa phương nhờ có ưu định (về tài nguyên khoáng sản, nguồn nhân lực người…) nên phát triển mạnh nên thường dẫn đến xu hướng không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào quyền trung ương, họ đấu tranh để quyền tự chủ số lĩnh vực vấn đề định Có thể nói, phân cấp, phân quyền vừa nhu cầu đòi hỏi khách quan việc quản lý đất nước rộng lớn, phức tạp vừa nhu cầu phát triển lợi ích địa phương, địa phương có điều kiện phát triển mạnh, mong muốn phải có quyền, lợi ích định địa phương trình phát triển Như vậy, việc phân cấp, phân quyền phản ánh mối quan hệ trung ương địa phương, quyền cấp quyền cấp Việc phân cấp cho cấp khác khác cho địa phương khác khác phân cấp thời kỳ khác đòi hỏi phải khác Thông thường địa phương có điều kiện phát triển tốt mong muốn phân cấp, phân quyền nhiều hơn, trung ương lại không muốn phân cấp, phân quyền việc phân cấp, phân quyền ảnh hưởng đến quyền lực, lợi ích, thu nhập hợp pháp quyền trung ương, quan chủ quản Do 17 vậy, thực tế tồn tình trạng quan trung ương, quan cấp nhiều khả giải tốt công việc lại có quyền giải quyết, quan địa phương, quan cấp có khả giải tốt công việc lại quyền giải quyết… từ dẫn đến tượng quan liêu, bao cấp, kếm không hiệu giải công việc nhà nước Ngược lại với tình trạng việc phân cấp, phân quyền cho địa phương dẫn đến tình trạng địa phương không đủ lực, trình độ để thực nhiệm vụ, quyền hạn giao nhiều công việc vượt khả giải quyền địa phương Phân cấp, phân quyền dẫn đến tùy tiện sử dụng phân cấp để làm lợi cục cho địa phương mình, bất chấp không tính đến lợi ích địa phương khác lợi ích quốc gia tổng thể Chẳng hạn, việc phân cấp quản lý cấp phép sử dụng quỹ đất Việt Nam thời gian qua dẫn đến nhiều địa phương cấp phép sử dụng đất không hợp lý khai thác khoáng sản không đúng, ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia phát triển cân đối, bền vững đất nước Do vậy, việc phân cấp, phân quyền giải mối quan hệ trung ương địa phương cách phù hợp nhất, tạo điều kiện cho phát triển đất nước địa phương Việc phân cấp, phân quyền cho địa phương vấn đề tất yếu nhà nước, phụ thuộc vào khả quyền địa phương giai đoạn phát triển, phân cấp, giao nhiều quyền dẫn đến quyền địa phương tải, thực hết được, phân cấp, giao quyền hiệu hoạt động quyền địa phương không cao Xu hướng chung nhà nước dân chủ xã hội phát triển cao việc phân cấp, phân quyền diễn nhiều hơn, quyền địa phương trao cho nhiều nhiệm vụ, quyền hạn 2.2.2 Giải pháp nâng cao hiệu phân cấp quản lý Việt Nam Để vấn đề phân cấp quản lý nước ta tiến hành có hiệu cần ý giải pháp cụ thể sau: Một là, khẩn trương ban hành Luật Tổ chức quyền địa phương Dựa nội dung sửa đổi Hiến pháp năm 2013 với việc phân định xác định rõ quyền trung ương quyền địa phương chương Chính quyền địa phương cần đẩy nhanh việc ban hành Luật Tổ chức 18 quyền địa phương để cụ thể hóa nội dung Hiến pháp 2013 Điều không tăng cường tính tự quản cho Hội đồng nhân dân để phát huy khả sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp quyền mà đáp ứng nhu cầu, phù hợp với tình hình điều kiện Về nguyên tắc, trung ương phải nắm vấn đề quan trọng, có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, vấn đề chiến lược lớn, địa phương phải giải vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung ứng dịch vụ công cho nhân dân cách tốt Do vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo đồng bộ, thống mặt thể chế, địa phương quyền chủ động, sáng tạo việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn trao Việc phân cấp quản lý phải bảo đảm nguyên tắc việc cấp không trùng lặp với cấp khác, việc trung ương không trùng với việc địa phương Cần có quan niệm vị trí, vai trò, chức Hội đồng nhân dân- quan nghị giám sát loại việc phân cấp địa phương, giám sát việc thực Hiến pháp pháp luật địa phương để có giải pháp củng cố thiết chế dân chủ địa phương Về nguyên tắc, địa phương hay cấp đủ lực để tiến hành hoạt động nhà nước có hiệu so với trung ương, so với cấp cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp để trung ương, cấp có điều kiện giải vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không nhiều công sức, thời gian vào công việc mà trung ương cấp giải hiệu Đa dạng hóa việc tổ chức quyền địa phương (phân biệt quan quyền thành thị, nông thôn, hải đảo, vùng núi…) Bên cạnh đó, Luật Tổ chức quyền địa phương cần đưa quy định nhằm bảo đảm quản lý thống từ trung ương tới sở tạo quyền thống nhất, hùng mạnh, tránh tượng không kiểm soát phát triển địa phương, quyền địa phương Quá trình phân cấp phải có phối hợp chặt chẽ trung ương với địa phương theo chiều dọc, ngành theo chiều ngang Giữa trung ương địa phương, ngành cấp quyền phải có 19 phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn để phát triển mục tiêu chung dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh Đồng thời, việc phân cấp trung ương với địa phương, cấp với cấp tất yếu dẫn đến tranh chấp thẩm quyền, lợi ích Chẳng hạn, quyền thành phố Hà Nội muốn xây dựng nghĩa trang lãnh thổ xã thuộc thành phố, quyền nhân dân địa phương không đồng ý có phản ứng liệt, đòi hỏi quyền thành phố buộc phải xem xét lại Do vậy, thiết nghĩ Luật Tổ chức quyền địa phương cần phải có chế hiệu để giải mâu thuẫn, tranh chấp trình nói Hai là, bảo đảm điều kiện chuyên môn nghiệp vụ, vật chất kỹ thuật điều kiện khác để quyền địa phương cấp hoàn thành tốt nhiệm vụ, quyền hạn giao Trước hết, cần bổ sung thêm quy định pháp luật liên quan đến việc bảo đảm điều kiện chuyên môn nghiệp vụ, vật chất kỹ thuật điều kiện khác để quyền địa phương cấp hoàn thành tốt nhiệm vụ, quyền hạn trao theo tinh thần mà Đảng Cộng sản Việt Nam đề là: “ xây dựng, bổ sung thể chế chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công, phối hợp kiểm soát quan việc thực quyền lập pháp, hành pháp tư pháp”11 Bên cạnh đó, cần có quy định pháp luật đầy đủ thiết chế, nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải tranh chấp trung ương với địa phương địa phương với trình phân cấp quản lý Ba là, đổi tổ chức máy nhà nước Cần nhận thức đầy đủ thực hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công, phối hợp kiểm soát quan nhà nước việc thực quyền lực nhà nước tất cấp máy nhà nước Hiện Việt Nam đơn vị hành cấp tỉnh, huyện xã tách ra, thành lập thêm nhiều dẫn đến số lượng đơn vị hành cấp, 11 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2011, tr 247 20 cấp tỉnh nhiều, điều gây khó khăn cho trung ương, cho Chính phủ quản lý, điều hành tầm quốc gia Cũng với chủ trương chia tách nên số lượng quan ngang máy nhà nước ta nhiều so sánh tương quan với nhà nước khác có quy mô dân số tương đương với Việt Nam làm cho việc quản lý hành nhà nước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gặp nhiều khó khăn Với lý nêu dẫn đến quan trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhiều Với nhiều đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ làm cho hoạt động đạo, điều hành Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gặp nhiều khó khăn Tình trạng không quản lý quản lý lỏng lẻo lĩnh vực diễn phổ biến đất nước ta thời gian qua Do vậy, cần phải: “Cơ cấu lại máy Chính phủ theo hướng giảm đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi chức năng, nhiệm vụ Cơ cấu lại quan hệ thống hành nhà nước cấp, 12 Cụ thể cần phải: Thứ nhất, giảm bớt Bộ quan ngang Bộ theo tinh thần “tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn hợp lý” mà Nghị Đại hội Đảng lần thứ X đề Từ “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức Bộ, quan ngang Bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống trùng lắp chức năng, nhiệm vụ Bộ, ngành”.13 Thứ hai, giảm bớt đơn vị hành cấp tỉnh việc phân định lại đơn vị hành cấp tỉnh theo hướng sát nhập số tỉnh nhỏ có gắn kết chặt chẽ với cách hợp lý, tinh thần “Điều chỉnh cấu quyền địa phương cho phù hợp với thay đổi chức năng, nhiệm vụ” Việc sát nhập tỉnh lại thành đơn vị hành cấp tỉnh lớn cần nghiên cứu kỹ hơn, không trọng đến vấn đề quản lý hành nhà nước mà phải ý đến cấu dân cư phát triển kinh tế - xã hội phù hợp Điều kiện dân trí, sở hạ tầng giao thông, thông tin, liên lạc nước ta đủ phép 12 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 254 13 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Sdd, tr 249 21 thành lập đơn vị hành cấp tỉnh với quy mô lớn mà việc quản lý hành lĩnh vực hiệu Hoặc là, giữ nguyên đơn vị hành cấp tỉnh để đỡ có xáo trộn nhân địa giới hành chính, đồng thời thành lập thêm số đơn vị hành trung gian có tính chất vùng (khu vực) để đạo trực tiếp tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín theo địa giới hành chính” 14 tỉnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đạo địa phương thông qua quan hành vùng (khu vực) Thực tế bên ngành án Toà án nhân dân tối cao phải đặt trụ sở khu vực khác để giải công việc cách kịp thời hiệu Khi đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đội ngũ người giúp việc cho Thủ tướng giảm đáng kể Thủ tướng có điều kiện điều hành, đạo cách trực tiếp tốt Không tượng người nói Việt Nam buộc phải thành lập “Chính phủ con” Chính phủ to để điều hành đất nước Cần ý việc quản lý Bộ địa phương quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, việc điều hành, quản lý, đạo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, với Chủ tịch đơn vị hành nói theo đơn vị hành lãnh thổ Bốn là, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức quan nhà nước cấp Phân định rõ nhóm công việc thuộc thẩm quyền cấp để tránh trùng lặp Cụ thể là: - Nhóm công việc thuộc thẩm quyền quan trung ương, liên quan đến lĩnh vực lập pháp - Nhóm công việc thuộc thẩm quyền quan địa phương, phân công theo cấp cho phù hợp với khả thực - Nhóm công việc có phối hợp thực trung ương địa phương, nghĩa thuộc thẩm quyền trung ương, thực thong qua địa phương 14 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Sdd, tr 224 22 Do vậy, cần mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho cấp quyền địa phương lĩnh vực Nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương, quyền cấp sở để phân cấp, phân quyền cho quyền địa phương đội ngũ cán bộ, công chức đủ khả năng, lực để hoàn thành có hiệu nhiệm vụ, quyền hạn trao KẾT LUẬN Tóm lại, phân cấp quản lý trung ương địa phương vấn đề phức tạp vừa có tác động tích cực vừa có tác động tiêu cực đến phát triển đất nước Chỉ nhận thức đúng, hoạch định tổ chức thực hiệu vấn đề phân cấp trung ương địa phương có tác dụng tích cực, thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững đất nước địa phương Ngược lại, tiến hành vội vàng, thiếu nghiên cứu, cân nhắc đầy đủ lợi với hại việc phân cấp quản lý gây tác động tiêu cực, chí nguy hiểm cho phát triển ổn định bền vững đất nước Trong trình thực việc phân cấp trung ương địa phương cần khắc phục tình trạng hoạt động có tính hình thức Hội đồng nhân dân số cấp việc phân cấp cho Hội đồng nhân dân nhiều nhiệm vụ, quyền hạn theo hướng tăng cường tính tự quản địa phương Trong trình nghiên cứu phân cấp quản lý cần tham khảo thêm kinh nghiệm mô hình nước có điều kiện tương tự nước ta để việc phân cấp quản lý tiến hành thực hiệu nâng cao hiệu lực hiệu hoạt động quyền cấp nước ta./ 23 ... công tác quản lý nhà nước Đề tài nhắm hướng đến mục tiêu nghiên cứu, tìm hiểu phân cấp quản lý vận dụng phân cấp quản lý nhà nước thực tiễn Việt Nam Khái niệm phân cấp phân cấp quản lý nhà nước 1.1... điểm nhược điểm phân cấp quản lý Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam giải pháp hoàn thiện 2.1 Sự vận dụng phân cấp quản lý Việt Nam qua Hiến pháp 11 2.1.1 Phân cấp quản lý Việt Nam theo... niệm phân cấp phân cấp quản lý nhà nước 1.1 Khái niệm Phân cấp 1.2 Khái niệm Phân cấp quản lý 1.3 Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền, tự quản địa phương 1.4 Ưu điểm nhược điểm phân