Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp

Ngành Giao thông vận tải nói chung và lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.

PHẦN MỞ ĐẦU

Sau 20 năm đổi mới, nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủnghĩa ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể về mọi mặt, trong đóquan trọng là củng cố và hoàn thiện hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảoquyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữacác cơ quan nhà nước, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức vàhoạt động của nhà nước, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật

Xu thế mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra mạnh mẽ đã tạo ranhững tiền đề cũng như đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mớiQLNN, đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương nhằm pháthuy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền làm chủ, tự chịu trách nhiệm củachính quyền địa phương các cấp trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ pháttriển kinh tế - xã hội trên địa bàn đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNNcủa Chính phủ, các Bộ, ngành cũng như chính quyền địa phương Tăng cườngphân cấp quản lý giữa Trung ương và các Bộ, ngành, các địa phương là mộtnội dung quan trọng của chương trình cải cách tổ chức và hoạt động của bộmáy quản lý nhà nước ở nước ta

Việc phân cấp QLNN giữa Trung ương và các Bộ, ngành, địa phươngtuy đã được tiến hành đồng bộ trên mọi lĩnh vực Tuy nhiên, theo Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩymạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trựcthuộc Trung ương, cần "tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, tráchnhiệm giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ươngtrên các lĩnh vực chủ yếu nhất là: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư pháttriển; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạtđộng sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức"

Ngành Giao thông vận tải nói chung và lĩnh vực giao thông đường bộnói riêng là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Tạivăn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII và IX, Nghị quyết của Ban Chấp hànhTrung ương Đảng khoá VIII và IX đã xác định rõ ưu tiên đầu tư phát triểnngành Giao thông vận tải đi trước một bước với tốc độ nhanh, bền vững tạotiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, phục vụ

sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hóa đất nước, trong đó giao thông đường

bộ là lĩnh vực được ưu tiên hàng đầu Trước năm 1990, nền kinh tế nước ta lànền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, nguồn vốn đầu tư XDCB lĩnh vực giaothông đường bộ duy nhất chỉ có nguồn vốn từ NSNN, mọi quyết định cáchthức huy động vốn để chi trả cho đầu tư XDCB đều tập trung thống nhất vàoTrung ương Sau năm 1990, cơ chế quản lý kinh tế của đất nước đã có sự thayđổi căn bản so với trước đó, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơchế kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước Chính vì vậy, các nguồnvốn đầu tư trong nền kinh tế đã được khai thông đáng kể Nguồn vốn được huyđộng cho đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ đã phong phú hơn, nếutrong giai đoạn 1986-1990 chỉ có nguônv vốn duy nhất NSNN cung cấp chođường bộ thì đến nay đã có thêm nguồn vốn ODA, nguồn vốn tín dụng trong

và ngoài nước, nguồn vốn huy động thông qua hình thức đầu tư BOT, BT.Điều này cũng tạo ra những áp lực, thách thức ngày càng lớn đối với cơ quanTrung ương về việc làm sao để quản lý một cách hiệu quả các nguồn vốn này

Muốn vậy, trước mắt cần phải hoàn thiện các thể chế chính sách mộtcách phù hợp, trong đó việc phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư là một đòihỏi, thách thức lớn đối với ngành giao thông vận tải, nhất là trong lĩnh vực giao

thông đường bộ Với lý do trên, đề tài "Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp" được chọn để nghiên cứu.

Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp quản lý trong đầu tư nói chung vàtrong lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng

- Tổng kết, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnhvực giao thông đường bộ trong thời gian qua, phân tích trên cơ sở khoa học vàthực tiễn để nghiên cứu một cách hệ thống những vấn đề còn tồn tại, nhữngmặt đạt được trong việc phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ

ở Việt Nam hiện nay

- Đề xuất các giải pháp về thể chế, chính sách, cơ chế quản lý, thủ tụchành chính trong phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ, đảmbảo đáp ứng được các yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể phát triển ngành giao thôngđường bộ cũng như phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

Luận văn tốt nghiệp nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn vềphân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thôngđường bộ

- Phạm vi nghiên cứu:

Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnhvực giao thông đường bộ nói riêng là những nội dung quan trọng cấu thànhchức năng quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân Vấn đề này luônđược Đảng và Nhà nước quan tâm, đặt ra trong suốt quá trình phát triển nềnkinh tế của đất nước Và đây là một vấn đề phức tạp có liên quan đến nhiềucấp, nhiều ngành, nhiều quy định và phải xử lý đa dạng các mối quan hệ kinh

tế và quan hệ hành chính cần được điều chỉnh một cách thống nhất Ngay cảphân cấp trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ cũng là một vấn đề lớn cầnđầu tư nghiên cứu liên tục trong một thời gian dài Vì vậy trong phạm vi mộtluận văn tốt nghiệp, việc nghiên cứu không thể dàn trải đi sâu vào mọi khíacạnh và đối với mọi cấp mà chỉ tập trung vào những vấn đề chung về phân cấp

trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ giữa chính quyền Trung ương vớichính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đi sâu nghiên cứu,phân tích phân cấp quản lý đầu tư theo từng nguồn vốn và theo quy trình đầutư.

Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,luận văn được trình bày trong 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước trong

đầu tư

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng

cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà

nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ

Để hoàn thành được đề tài này, em đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt tình của các thầy cô trong khoa Kế hoạch và phát triển cũng như các cô chú ở

Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư Đặc biệt em xin chân thành cảm ơn thầy giáo hướng dẫn T.S Nguyễn Ngọc Sơn và cán bộ hướng dẫn Nguyễn Việt Hồng - chuyên viên Vụ Kết cấu Hạ tầng và đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư

CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ

I MỘT SỐ KHÁI NIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀKINH TẾ

1 Khái niệm quản lý nhà nước về kinh tế

Quản lý nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân (QLNN về kinh tế) là sựtác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên nền kinh tế quốcdân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước,các cơ hội có thể có, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đặt

ra, trong điều kiện hội nhập và mở rộng giao lưu quốc tế Quản lý kinh tế là nộidung cốt lõi của quản lý xã hội nói chung và nó phải gắn chặt với các hoạtđộng quản lý khác của xã hội QLNN về kinh tế được thể hiện thông qua cácchức năng kinh tế và quản lý kinh tế của Nhà nước

Từ định nghĩa nêu trên có thể rút ra được thực chất của QLNN về kinh tế

là việc tổ chức và sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực trong nước và ngoàinước mà Nhà nước có thể tác động vì mục tiêu xây dựng và phát triển đấtnước

2 Một số khái niệm về phân cấp trong quản lý kinh tế

Phân cấp QLNN, theo nghĩa rộng nhất là hình thức chuyển giao quyền

hạn và trách nhiệm trong việc thực thi nhiệm vụ công từ cấp Trung ươngxuống các cơ quan địa phương hoặc giao các nhiệm vụ này cho khu vực tưnhân thực hiện nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất Ngày naykhái niệm phân cấp được sử dụng cho nhiều hoàn cảnh nhiều hiện tượng khácnhau trong xã hội bao gồm các hình thức phân cấp sau:

Sơ đồ 1: Các hình thức phân cấp

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

▪ Phân cấp hành chính

Phân cấp hành chính là việc phân chia quyền hạn để thực hiện các nhiệm

vụ công tới các cơ quan nhà nước ở các cấp Như vậy, thông qua quá trìnhphân cấp hành chính, công tác kế hoạch, quy hoạch, quản lý điều hành và mộtphần tài trợ cho cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công sẽ được chuyểngiao từ cấp Trung ương xuống các cơ quan hành chính địa phương Phân cấphành chính được chia thành 3 nhóm:

- Tản quyền: là hình thức phân chia quyền quyết định và trách nhiệm cho

các đơn vị đại diện chính quyền Trung ương ở các vùng Hình thức này là hìnhthức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính bởi việc chuyển giaonày chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương

Phân cấp

Phân cấp hành

chính Phân cấp tài khoá

Phân cấp kinh tế (phân cấp thị trường)

- Ủy quyền: là hình thức phân cấp hành chính và chính quyền Trung

ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địaphương song chính quyền Trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết địnhnày

- Phân quyền: là hình thức cao nhất trong phân cấp hành chính Với hình

thức này, toàn bộ quyền hàn trong việc ra quyết định, tài trợ và quản lý đượcquyền Trung ương giao cho các cơ quan độc lập của chính quyền địa phương

Tản quyền, uỷ quyền và phân quyền là ba dạng của phân cấp , trong đótản quyền là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp bởi việc phânchia quyền quyết định và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương.Tản quyền là có sự hiện diện của Trung ương tại địa phương thông qua các chinhánh của các văn phòng Trung ương đặt tại địa phương Các cơ quan đóng tạiđịa phương vẫn nằm trong phạm vi quản lý của bộ máy Trung ương, đại diệnTrưng ương tại địa phương thay mặt cơ quan Trung ương ra quyết định quản lýtại địa phương Vì vậy, việc chuyển giao quyền của Trung ương xuống cấpdưới chỉ có thể được giao cho người đại diện của cơ quan Trung ương tại địaphương

Còn uỷ quyền là hình thức phân cấp trong đó chính quyền Trung ươngchuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địaphương Những công việc nào mà cấp dưới có thể làm được thì cấp trên sẽ uỷquyền xuống cho chính quyền địa phương thông qua các quy định rõ ràng, cụthể trong các văn bản pháp quy, song cấp trên vẫn chịu trách nhiệm về cácquyết định này Đối với hình thức uỷ quyền thì chính quyền địa phương với vaitrò đại diện chứ không phải là chi nhánh của chính quyền Trung ương, vai tròđại diện sẽ hiệu quả hơn bởi chính quyền địa phương có thể phản ánh tốt hơnhoàn cảnh thực tế của địa phương mình

Phân cấp là dạng hoàn thiện nhất của việc chuyển giao quyền lực Mụcđích của hoạt động này là nhằm phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tựchủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền trên cơ sở phân định rõ

nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, bảo đảm sự quản lý tập trung,thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính

để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích củanhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương và trên phạm

vi cả nước

Giữa tản quyền, uỷ quyền và phân quyền tuy có sự khác biệt nhưngchúng cũng có mối liên hệ mật thiết với nhau Xét về thực chất tản quyền làphương pháp quản lý của cơ quan Trung ương áp xuống địa phương hay cũng

có cách hiểu cho rằng đó là sự phân quyền quan liêu trong bộ máy hành chínhnhà nước Đại diện của cơ quan Trung ương tại địa phương luôn phải tuân thủcác chỉ thị, mệnh lệnh của Chính phủ và các Bộ trưởng, vì vậy hoạt động của

họ ít sáng tạo Uỷ quyền là phương pháp quản lý trong đó chính quyền Trungương nắm giữ mọi quyền hành và quyết định mọi công việc, tất cả các cấp đều

lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết định Trong phân quyền vềnguyên tắc có thể làm tăng tính hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước cả cơquan Trung ương và cơ quan địa phương, nhờ tạo cho người dân có khả năngtiếp cận với những người lãnh đạo của họ Chính quyền địa phương không cầnnghe bất cứ mệnh lệnh của ai ngoài dân cư sống trên địa bàn lãnh thổ đối vớinhững vấn đề được phân quyền theo quy định pháp luật Tuy có những điểmkhác biệt cơ bản giữa ba hình thức của phân cấp nhưng chúng cũng có mối liên

hệ mật thiết với nhau Xu hướng chung hiện nay ở các nước là kết hợp giữa bahình thức này tức là càng phân quyền cho địa phương càng phải tản quyềnmạnh nghĩa là giao thêm quyền hạn nhiệm vụ cho đại diện của Trung ương tạiđịa phương để có thể kiểm tra, giám sát có hiệu quả hoạt động của chính quyềnđịa phương

▪ Phân cấp tài khoá

Phân cấp tài khoá là cấu phần trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp.Mỗi đơn vị phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp

khi họ có được các nguồn tài chính cần thiết và khi họ có quyền đưa ra cácquyết định chi tiêu cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao.

▪ Phân cấp kinh tế

Phân cấp quản lý luôn được hiểu là phân cấp quản lý nhà nước cho cáccấp chính quyền Chính vì vậy, tiền đề cho việc phân cấp là phải xác định mộtcách hợp lí nhiệm vụ của Nhà nước trong quản lý và điều hành nền kinh tế.Vấn đề này liên hệ gắn bó với khái niệm phân cấp kinh tế

Khái niệm này được sử dụng khi nhà nước chuyển giao một số chứcnăng từ khu vực công sang khu vực tư nhân, như vậy một số nhiệm vụ sẽkhông được các cơ quan nhà nước thực hiện mà sẽ chuyển giao cho khu vựckinh tế tư nhân, hợp tác xã, các hiệp hội, và các tổ chức phi chính phủ thựchiện Hình thức này được phân thành 2 nhóm, trong đó : (1) ''tư nhân hoá'':chuyển giao việc cung ưng một số sản phẩm và dịch vụ từ nhà nước sang chủthể tư nhân và (2) '' giải quy chế" : giảm các rào cản hành chính, tạo điều kiệncho các chủ thể tư nhân tham gia vào thị trường

Trong thực tiễn, 3 hình thức phân cấp trên thường có phần giao thoa vớinhau, bổ sung cho nhau và do vậy thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấphỗn hợp giữa các hình thức này

Phân cấp không có nghĩa là chính quyền Trung ương từ bỏ nhiệm vụ ởmột lĩnh vực nào đó Phân cấp là một biện pháp để tổng thể bộ máy nhà nước

có điều kiện hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ của mình Phân cấp không làm vaitrò của các cơ quan Trung ương giảm đi Phân cấp giải phóng trách nhiệm thựchiện một số nhiệm vụ nào đó, vì thế họ có thể tập trung thêm nguồn lực vàoviệc xây dựng các điều kiện khung khổ và giám sát các hoạt động của các cơquan địa phương

II TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONGĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

1 Sơ lược về cấu trúc bộ máy Nhà nước

Trên thế giới, thường có hai mô hình tổ chức nhà nước là: nhà nước liênbang và nhà nước thống nhất (còn gọi là nhà nước phi liên bang) Ở nhà nướcliên bang, chính quyền được tổ chức thành 3 cấp: Trung ương (liên bang), bang

và địa phương, địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang vàcấp bang Trong khi đó, ở các nhà nước thống nhất, chính quyền chỉ được tổchức 2 cấp: cấp Trung ương và cấp địa phương Cấp địa phương bao gồm cảthành thị lẫn nông thôn, thực hiện các chức năng hành chính được phân cấp.Thông thường ở các nước có cấu trúc Nhà nước liên bang quyền lực nhà nướcđược phân chia triệt để, chế độ tự quản địa phương thường được phát huy mộtcách đầy đủ và mạnh mẽ

Đối với Việt Nam, là một quốc gia thống nhất, dựa trên nguyên tắc phânchia hành chính lãnh thổ theo các cấp: Trung ương, tỉnh (thành phố trực thuộcTrung ương), huyện (và tương đương), xã ( và tương đương) Các đơn vị hànhchính lãnh thổ từ tỉnh xuống xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấpdưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng Trung ương Chủ quyền quốcgia là duy nhất mà đại diện là các thiết chế quyền lực ở cấp Trung ương, còncác cấu trúc lãnh thổ ở địa phương không bao hàm ý nghĩa có tính chủ quyền,không có khái niệm Nhà nước địa phương Do vậy hệ thống hành chính 4 cấpđược cơ cấu như sau:

Sơ đồ 2: Cơ cấu tổ chức nhà nước

: Lãnh đạo trực tuyến

: Chỉ đạo chuyên môn

Nguồn: Tạp chí quản lý nhà nước

Bộ máy hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ, các bộ, cơ quanngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ đến các cơ quan chính quyền các cấp ởđịa phương được thiết chế thành một hệ thống mang tính thứ bậc chặt chẽ,nhằm thống nhất quản lý việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, vănhoá, xã hội…trên phạm vi cả nước Tuy nhiên, mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ

Các phòng ban chuyên môn

Các cơ quan chuyên môn

thống đó có những nhiệm vụ cụ thể khác nhau, xuất phát từ vị trí, tính chất,

phạm vi hoạt động, và những đặc điểm riêng của các đối tượng quản lý Trong

bộ máy hành chính nhà nước, Chính phủ có chức năng thống nhất quản lý việcthực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh

và chính sách đối ngoại của Nhà nước

Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ cấu tổ chức của Chính phủ thực hiện chứcnăng QLNN đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; quản lý các dịch

vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn củaNhà nước tại các doanh nghiệp có vốn của Nhà nước

Cơ quan chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND với các cơquan chuyên môn là các cơ quan nhà nước ở địa phương Trong đó, HĐND là

cơ quan quyết định, còn UBND là cơ quan QLNN đối với các vấn đề kinh tế,

xã hội ở địa phương, đồng thời đảm bảo việc thực hiện thống nhất trên địa bànlãnh thổ Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên

Chính sự khác nhau trên đây đòi hỏi việc phân cấp QLNN, một mặt đảmbảo sự tập trung, thống nhất vào trung ương, mặt khác đảm bảo phát huy tínhtích cực, chủ động của các ngành, các cấp thuộc cơ quan địa phương trong việcthực hiện nhiệm vụ QLNN đối với các hoạt động kinh tế, xã hội Điều này phùhợp với nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máynhà nước

2 Các cơ chế, mô hình phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư

Dù là nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc quản lý của chínhquyền địa phương, Nhà nước nào cũng phải tiến hành, không có bất cứ Chínhphủ nào chỉ thực hiện quyền lực Nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sởcủa các cơ quan Trung ương Việc quản lý của chính quyền địa phương là tấtyếu khách quan Sự quản lý này được thi hành bằng các tổ chức khác nhau Sựphức tạp và đa dạng trong quản lý chính quyền địa phương được tạo nên từ cácđặc điểm về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, phong tục tập quán, tôn giáo,dân tộc, lợi thế so sánh, sự đa dạng và phức tạp trong quản lý giữa đô thị và

nông thôn Xu hướng của các nước phi tập trung hoá theo hướng phân chia rõcác chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý kinh tế xã hội cho chính quyềnđịa phương Nhưng nhìn tổng thể thì vẫn tồn tại 2 cơ chế: tập quyền và phânquyền như sau:

Tập quyền có nghĩa là nền hành chính tập trung cao, không phân cấp,hoặc phân cấp rất ít, trong đó chính quyền Trung ương nắm giữ mọi quyềnhành và quyết định mọi công việc, tất cả các chính quyền hành chính và nhânviên hành chính các cấp đều lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyếtđịnh Cơ chế này có khả năng tập trung cao độ mọi phương tiện để thực hiệncác chương trình bảo vệ đất nước trong thời kì chiến tranh bảo đảm sự thốngnhất tuyệt đối quốc gia Nhưng với xu hướng dân chủ hoá xã hội, cơ chế nàylàm chậm trễ việc giải quyết các vấn đề của địa phương, ít chú ý đến nhu cầuđặc điểm của các địa phương và hạn chế quyền tham gia của nhân dân địaphương vào các công việc tự quản và hành chính địa phương

Phân quyền là một nền hành chính phi tập trung, có tính tự quản nhiềuhơn Theo mô hình này, quyền lực Nhà nước được phân cấp rõ ràng và trongphạm vi được phân cấp, các cấp chính quyền địa phương chủ động giải quyếtcác vấn đề kinh tế xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật Địaphương có ngân sách và tài chính riêng Những người sống định cư trong lãnhthổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặtnhân dân quản lý địa phương Cơ chế này tạo nên tính tự chủ cao của các địaphương, cao nữa là tự trị, trong một chừng mực nhất định họ có quyền lậppháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, có hệ thống pháp luật riêng, có cơ quanlập pháp riêng, hiến pháp riêng… Nhưng những lãnh thổ này vẫn phải chịu sựgiám sát của các cơ quan Nhà nước Trung ương bằng một hệ thống các quyđịnh phê chuẩn, phê duyệt Các lãnh thổ tự chủ và tự trị này về nguyên tắc chỉđược phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ mà không có quyềnngoại giao chính trị, không được phép thành lập quân đội

Ngoài ra, còn có cơ chế hành chính "tản quyền" về cơ bản vẫn là cơ chếtrong nền hành chính tập trung, nhưng trong đó chính quyền Trung ương bổnhiệm các chức vụ đứng đầu đơn vị hành chính, các giới chức này được coi làđại diện của Chính phủ Trung ương tại địa phương và được Trung ương giaocho một số quyền quyết định tại chỗ các vấn đề liên quan trực tiếp đến địaphương.

Từ các cơ chế hành chính nêu trên, có các mô hình phân cấp quản lý vềđầu tư như sau:

Mô hình 1: Thẩm quyền quyết định và quản lý đầu tư trong lĩnh vực

GTĐB được tập trung thống nhất và chịu sự điều hành trực tiếp của chínhquyền Trung ương mà cụ thể ở đây là Bộ Giao thông vận tải - cơ quan quản lýđường bộ ở Trung ương, việc điều hành thông qua hệ thống ngành dọc Với môhình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệmtrong việc quản lý đầu tư Mà chỉ trong một số trường hợp nhất định, Trungương có thể uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một sốnhiệm vụ nhất định

Mô hình 2: Quản lý đầu tư trong lĩnh vực GTĐB được phân cấp, trong

đó Trung ương nắm giữ, đảm nhận đối với những dự án đầu tư lớn, những dự

án quan trọng Những dự án còn lại do chính quyền địa phương chịu tráchnhiệm quản lý

Mô hình 3: Là sự trung hoà của hai mô hình nói trên Tức là, chính

quyền cấp trên thống nhất quản lý đầu tư cho tất cả các địa phương Chínhquyền địa phương tuy được đảm nhận một số nhiệm vụ nhưng vẫn do cấp trênquyết định Địa phương chỉ có quyền quyết định sau khi đã được cấp trên quyếtđịnh và giao

Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý đầu tư theo mô hìnhthứ nhất có ưu điểm là tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấptrên, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ nhanh nhạy Sự mấtcân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc

phục Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là khôngphát huy được tính tích cực, chủ động, sáng tạo của các địa phương trong việcphân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng nguồn lực làm cho nguồn lực xã hộităng chậm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại củađịa phương đối với Trung ương, cấp trên.

Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể đảm bảo được tính thốngnhất, tập trung của chính quyền Trung ương (vì Trung ương quản lý các dự án

có vốn đầu tư lớn, quan trọng) Địa phương được phân cấp mạnh mẽ trongquản lý đầu tư đã tạo điều kiện thúc đẩy các chính quyền địa phương huy động,khai thác tăng thêm nguồn lực, đồng thời việc sử dụng tiết kiệm và có hiệu quảnguồn lực luôn được đề cao Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp nay lạichính là khó khăn trong việc xác định nội dung và quyền hạn phân cấp: phâncấp như thế nào? Phân cấp đến đâu? Phân cấp cái gì? Mặt khác, phân cấp theocách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ do phát triển không đồng đều, mấtcân đối giữa các địa phương

Việc phân cấp theo cách nào cũng đều có ưu, nhược điểm nhất định Vấn

đề đặt ra là phải căn cứ vào tình hình cụ thể của đất nước, đặc biệt chú ý cácnhân tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn phân cấp như: thể chế chính trị, điều kiệnkinh tế, tổ chức hành chính của quốc gia, những xu thế chung của thế giới

Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, chúng ta đang áp dụng mô hình thứ

3 trong đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ bởi lý do sau:

Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là một bộ phận quan trọng trong kếtcấu hạ tầng kỹ thuật nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng Là tiền đề cho

sự tăng trưởng và phát triển bền vững của mỗi quốc gia, hệ thống cơ sở hạ tầnggiao thông đường bộ có vai trò hết sức to lớn trong quá trình phát triển kinh tế -

xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước, là nền tảng tạo ra động lựcthúc đẩy sự phát triển các ngành, các lĩnh vực trong nền kinh tế - xã hội, đónggóp tích cực vào quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, cũng nhưtiến trình hội nhập và giao lưu quốc tế Xuất phát từ yêu cầu đó đòi hỏi phải

tích cực huy động các nguồn vốn để phát triển mạng lưới hệ thống đường bộ.

Để các nguồn lực này được sử dụng hợp lý và hiệu quả vào những nơi nhữnglúc cần thiết thì tất yếu khách quan phải thực hiện phân cấp quản lý nhà nước

Mặt khác, tổ chức, hoạt động của Nhà nước ta tuân theo nguyên tắc tậptrung dân chủ vì vậy phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương phảiđảm bảo yêu cầu phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu tráchnhiệm của chính quyền địa phương nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm sựquản lý tập trung thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật kỷcương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN Để đảm bảo được vaitrò quản lý tập trung thống nhất thì cần phải tăng cường công tác kiểm tra,kiểm soát của Chính phủ Tức là bên cạnh và song song với phân cấp cần cómột bộ máy QLNN để thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, xử lý mang tínhtập trung

III NHỮNG NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÂNCẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ

1 Các nguyên tắc cơ bản để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước

về đầu tư

1.1 Bảo đảm vai trò chủ đạo của Trung ương nhưng phải phát huy tính năng động và chủ động sáng tạo trong quản lý đầu tư của chính quyền địa phương.

Nguyên tắc này là biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ, mộtnguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta Việc phân cấpquản lý trong mọi lĩnh vực của các cấp chính quyền luôn dựa trên nguyên tắc

có tính nền tảng này Đây là nguyên tắc đã được Hiến pháp ghi nhận trong tổchức và hoạt động bộ máy nhà nước nói chung (điều 6 Hiến pháp năm 1992)của các cấp chính quyền địa phương nói riêng Thực hiện nguyên tắc tập trungdân chủ, một mặt phải đảm bảo sự quản lý thống nhất của Trung ương, của cấptrên theo hướng tăng cường quản lý vĩ mô bằng hệ thống pháp luật, chính sách

đồng bộ, hoàn chỉnh, nhưng mặt khác phải đảm bảo quyền chủ động, sáng tạo,phát huy tiềm năng của địa phương và cơ sở Phải khắc phục tình trạng quanliêu, ôm đồm của chính quyền Trung ương, chính quyền cấp trên trong việcgiải quyết những vấn đề cụ thể, thuần tuý mang tính đặc thù của địa phương vàđịa phương có đủ điều kiện khả năng giải quyết vấn đề đó một cách có hiệuquả Phải kiên quyết khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ địa phương chủnghĩa, tự do vô Chính phủ trong quản lý các cấp chính quyền địa phương Viphạm nguyên tắc tập trung dân chủ sẽ phá vỡ trật tự quản lý Nhà nước, sẽ triệttiêu động lực và tiềm năng của chính quyền địa phương, làm giảm hiệu quả,hiệu lực QLNN nói chung và quản lý của các cấp chính quyền địa phương nóiriêng Đặc thù của nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương ở nước ta là chế độ "song trùng phụ thuộc" từ đó xuấthiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ Nộidung của nguyên tắc này cũng như các hình thức biểu hiện của nó đều đòi hỏiphải bảo đảm sự quản lý thống nhất của Trung ương, của chính quyền cấp trên

và quyền tự chủ của chính quyền địa phương và cơ sở

1.2 Phân cấp phải gắn với nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền

Việc phân cấp QLNN phải đồng bộ, phù hợp giữa nhiệm vụ, thẩm quyền

và trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền Khi phân cấp cho cấpchính quyền và các cơ quan những nhiệm vụ nhất định phải tiến hành đồngthời với việc giao quyền hạn đủ để các cơ quan, các cấp chính quyền chủ độnggiải quyết công việc Nhiệm vụ phải tương xứng với quyền hạn và khi cơ quancấp dưới hành xử các quyền của mình thì các cơ quan cấp trên phải có sự tintưởng vào sự đúng đắn trong giải quyết công việc, tạo điều kiện để các cơ quannày thực hiện đến cùng, không can thiệp ngang, nửa vời

Đồng thời thẩm quyền phải đi đôi với trách nhiệm, thẩm quyền càng lớnthì trách nhiệm càng cao Vì vậy cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan,các cấp chính quyền trong việc chủ động thực hiện nhiệm vụ và sử dụng quyền

hạn Trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền là sử dụng quyền hạn

để giải quyết công việc đạt hiệu quả cao nhất Trong trường hợp sử dụng saimục đích, hiệu quả công việc không cao, nhiệm vụ được phân giao không hoànthành tốt, thì tuỳ theo mức độ sai phạm, các cơ quan, các cấp chính quyền phảichịu những biện pháp chế tài pháp luật tương ứng Việc hình thành được cơchế ràng buộc chặt chẽ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ-thẩm quyền-trách nhiệm là yêucầu quan trọng để đổi mới, tăng cường phân cấp QLNN, là nhân tố quan trọngđảm bảo cho việc phân cấp QLNN có tính khả thi

1.3 Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát.

Phân cấp quản lý kinh tế nói chung là sự phân quyền giữa các cấp đểtránh sự tập trung quá mức, phát huy quyền chủ động của các cấp dưới làm chonền kinh tế trở nên năng động hơn, thích nghi nhanh nhạy với sự biến động củamôi trường, điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng cấp Đó là mục tiêu, làlợi ích của việc tăng cường phân cấp trong quản lý kinh tế Tuy nhiên, bêncạnh việc phân quyền cần phải tăng cường việc kiểm tra, kiểm soát để đảm bảo

sự thống nhất giữa các cấp, các ngành, đảm bảo khả năng điều tiết, điều hànhcủa toàn nền kinh tế và xã hội theo mục tiêu chung Vì nếu chỉ đặt ra vấn đềphân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thểphản tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện, lãng phí hơn

1.4 Cần có tiêu chí, tiêu chuẩn phân cấp cho mỗi thời kỳ

Về phân loại dự án, phân cấp, uỷ quyền trong đầu tư cần phải có tiêu chíđiều kiện rõ ràng Đây là vấn đề trong cơ chế quản lý đầu tư hiện hành chưađược đặt ra hoặc chưa được nghiên cứu đầy đủ và cần phải bổ sung đề đảm bảo

sự hợp lý và thống nhất trong quản lý đầu tư

Tiêu chí chung nhất để phân cấp trong quản lý đầu tư là đảm bảo hiệulực quản lý các hoạt động đầu tư Hiệu lực quản lý đầu tư được thể hiện ở 3dấu hiệu cơ bản là thời gian, chất lượng và chi phí, cụ thể là nhanh, đảm bảochất lượng theo yêu cầu và chi phí thấp Xuất phát từ yêu cầu chung này, có thểnêu ra những tiêu chí điều kiện phân cấp sau:

- Đảm bảo cho việc ra quyết định nhanh nhất (giảm các khâu trung gian;tăng mối liên hệ trực tuyến, giảm các mối liên hệ ngang).

- Đảm bảo tính đơn nhất trong việc ra quyết định và trách nhiệm đối vớimột công việc (đảm bảo một người quyết định và cũng chỉ một người chịutrách nhiệm)

- Cấp quyết định phải là cấp có đủ điều kiện điều hành có hiệu quả nhấthoạt động đó trong khung khổ luật lệ và chính sách chung

Những tiêu chí nêu trên được xem xét, xác định phù hợp với từng giaiđoạn phát triển cụ thể vì những yêu cầu này để gắn liền với 3 yếu tố đồng bộtrong cải cách hành chính nói chung và đổi chế QLNN nói riêng là: đổi mới thủtục, đổi mới bộ máy và đổi mới về cán bộ Phân cấp quản lý đầu tư phải phùhợp với tiến trình đổi mới trên các mặt của cải cách hành chính nói chung vàtrong lĩnh vực quản lý đầu tư nói riêng

2 Sự cần thiết phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu

- Phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội: Phân cấp tạo điều kiện cho người dân gần với

quá trình ra các quyết định chính sách, do đó các quyết định dễ dàng phù hợpvới thực tiễn và đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương hơn

- Phân cấp tăng cường sự "hoà đồng" của người dân với bộ máy nhà nước: Thông qua quá trình tham gia vào quá trình ra quyết định (hoặc ít nhất là

gần gũi hơn với cấp ra quyết định), người dân dễ dàng có "cảm nhận" nhà nước

là "của dân, do dân và vì dân" hơn Yếu tố này góp phần tích cực khuyến khíchngười dân đóng góp xây dựng cho địa phương và xã hội nhiều hơn

- Phân cấp bảo vệ cho nhóm thiểu số: Khi quyết định chính sách luôn ở

cấp cao nhất thì dễ dàng xuất hiện nguy cơ quyền lợi của nhóm thiểu số khôngđược lưu ý Khi quyền quyết định chuyển xuống cấp thấp hơn thì tỷ lệ thiểu số

sẽ được nâng lên ( nhất là khi nhóm thiểu số này cư trú tương đối tập trung tạimột vùng), do đó, những quyết định ở cấp dưới sẽ phải quan tâm nhiều hơnđến quyền lợi của nhóm thiểu số này

- Phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước: Quá trình phân cấp đã đưa cấp quyết định xuống gần với thực

tiễn hơn, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn Chính quá trìnhnày đã nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước

- Phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế: Trên cơ sở tạo điều kiện cho việc ra quyết

định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương, quátrình phân cấp đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao được hiệu quả sửdụng nguồn lực xã hội

- Phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo: Kinh nghiệm ở

hầu hết các nước đang phát triển đều cho thấy rằng: quá trình phân cấp thực sự

đã góp phần quan trọng cho việc xác định một cách chính xác hơn những yếukém cũng như thực tiễn ở địa phương Điều này đã tạo điều kiện cho các chínhsách xoá đói giảm nghèo ở các quốc gia này đáp ưng được đúng những yêu cầucủa phát triển, xoá đói giảm nghèo ở những vùng khó khăn

2.1.2 Những nguy cơ có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp

Phân cấp không chỉ có những tác động tích cực mà còn có thể dẫn đến một số nguy cơ ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình phát triển xã hội Nhữngnguy cơ đó là:

- Phân cấp có thể làm cho những vùng khó khăn mất ổn định: Tại nhiều

quốc gia, nhất là ở những quốc gia đa sắc tộc, đa tôn giáo, người dân chỉ coitrọng những tập tục, lễ giáo, những cá nhân đại diện sắc tộc, tôn giáo hơn chínhquyền địa phương Tại những nơi này, nếu quá trình phân cấp được thực hiệnthiếu cơ sở khoa học sẽ dễ dàng dẫn đến rạn nứt giữa các vùng, các sắc tộc,thậm chí có thể dẫn đến nội chiến hoặc tan vỡ

- Phân cấp có thể "bỏ rơi" một số nhiệm vụ của Nhà nước: Quá trình phân

cấp nếu không được thực hiện một cách đồng bộ (ví dụ phân cấp nhiệm vụkhông gắn liền cùng với phân cấp tài chính) có thể dẫn đến hiện tượng nhiềunhiệm vụ của nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm thực hiện

- Phân cấp có thể làm cho công việc của cơ quan nhà nước phức tạp và

tốn kém hơn: Để thực hiện phân cấp cần xây dựng một số cơ quan, tổ chức mới

ở các cấp dưới Khi quá trình phân cấp không gắn liền với quá trình cải cách bộmáy hành chính có thể dẫn dến hiện tượng tăng thêm cơ quan, tổ chức ở cấpdưới, trong khi đó hệ thống ở Trung ương lại không giảm đi mà còn "phình" ra

Vì vậy, nếu mô hình phân cấp không hợp lý có thể làm cho công việc hànhchính thêm phức tạp và tốn kém hơn

- Phân cấp có thể tạo điều kiện "đẩy" tham nhũng từ cấp Trung ương

xuống cấp địa phương: Quyền lực dễ làm nảy ra cơ hội tham nhũng Quá trình

phân cấp là quá trình chuyển giao quyền lực xuống cấp dưới, do vậy, nếukhông có những cơ chế giám sát, giải trình phù hợp thì quá trình này sẽ dẫnđến nguy cơ "đẩy" nạn tham nhũng xuống cấp địa phương

Như vậy ta có thể thấy được vai trò tích cực của phân cấp QLNN, đó làtăng mức độ ảnh hưởng của người dân đối với quá trình ra quyết định cácchính sách hay giải quyết các công việc của địa phương Từ đó phát huy đượctính tích cực, chủ động của các địa phương, tạo ra động lực thúc đẩy phát triểnkinh tế xã hội chung của cả nước, góp phần trực tiếp to lớn vào việc nâng caohiệu lực, hiệu quả QLNN của các cấp, các ngành nhằm phục vụ tốt hơn nhucầu phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống của nhân dân

Bên cạnh đó nó cũng ẩn chứa trong đó những nguy cơ tác động tiêu cựcđến triển vọng phát triển kinh tế, đến khả năng quản lý hiệu quả của cơ quanTrung ương, nếu việc phân cấp được thiết kế không tốt, hoặc được thực hiệngiám sát không hợp lý, thì nó có thể làm cho sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạtđộng của chính quyền địa phương, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và quản

lý nhà nước Tuy nhiên cấp dưới sẽ mãi mãi ở tình trạng non kém về năng lựcnếu cấp trên không mạnh dạn giao cho họ các nhiệm vụ để họ có điều kiện pháttriển năng lực của mình Mặt khác, những lợi ích của phân cấp trong tăngcường khả năng tiếp cận và tiếng nói của các cử tri địa phương sẽ có giá trị hơn

là các chi phí của sự chia rẽ và kém hiệu quả do hoạt động của các tổ chứctrước kia tập trung hoá đang được cơ cấu lại toàn bộ tất yếu gây ra

Chính vì vậy nếu chúng ta thiết kế được một hệ thống phân cấp tốt, phùhợp với tình hình cụ thể của đất nước, rút ra những bài học kinh nghiệm trongquá trình thực hiện và kinh nghiệm của các nước trên thế giới thì chúng ta hoàntoàn có thể đưa quá trình phân cấp đi đúng hướng

2.2 Sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước về đầu

tư

Nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch tập trungsang cơ chế thị trường và thực hiện chính sách mở cửa nền kinh tế đang tạo ratạo ra sự thay đổi sâu sắc trong cơ cấu sở hữu của nền kinh tế nước ta Điều đóhoàn toàn phù hợp với quy luật kinh tế khách quan phát triển xã hội: Quyhoạch sản xuất phải thích ứng với trình độ phát triển của lực lượng sản xuấtchứ không phải ngược lại Sự thay đổi hiện nay tất yếu dẫn đến sự thay đổi nềntảng của bản thân cơ chế kinh tế, do đó kéo theo sự thay đổi cơ bản cơ chếquản lý kinh tế trong đó có cơ chế phân cấp quản lý Nhà nước về kinh tế Nhưvậy, quá trình đổi mới kinh tế đang làm nổi bật yêu cầu đổi mới cơ bản quản lýnhà nước về kinh tế thông qua hoạt động định hướng và tạo hành lang, môitrường cho mọi thành phần kinh tế hoạt động, phát huy tiềm năng bên trong vàlợi thế so sánh của kinh tế Việt Nam trong khu vực và trên thế giới Đổi mới

kinh tế đòi hỏi phải có sự đổi mới trong quản lý của Chính phủ và chính quyềnđịa phương các cấp Chính phủ phải có phương thức mới để điều phối côngviệc giữa các bộ và cơ quan địa phương Các cấp chính quyền phải có phươngthức mới để quản lý về mặt Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế cũng nhưphần kinh tế trên lãnh thổ địa phương Trong cơ chế cũ, quyền lực kinh tế đượctập trung cao độ thông qua kế hoạch và hệ thống mệnh lệnh theo chiều dọc từcác Bộ và các cấp chính quyền địa phương dưới sự điều phối của chính phủ -cấp tối cao Trong khi đó, sự điều phối theo chiều ngang phát triển không đủmạnh Cơ chế mới đòi hỏi phải mở rộng sự điều phối theo chiều ngang ở tất cảcác cấp thông qua việc sử dụng các công cụ chính sách Chuyển từ cơ chế cũsang cơ chế mới đòi hỏi quản lý nhà nước về kinh tế phải linh hoạt hơn Sự thayđổi này liên quan đến vai trò và quyền lực của từng bộ phận trong bộ máy nhànước Sự phân chia quyền lực, trách nhiệm giữa cơ quan Trung ương và cơquan địa phương phải làm sao tránh bị trùng lặp, chồng chéo, tranh chấp lợi ích

và bỏ trống quyền lực trong việc thực thi chính sách kinh tế Như vậy, phâncấp quản lý liên quan tới việc phân bổ quyền lực và thẩm quyền của Chính phủmột cách hợp lý và có hệ thống cho các thể chế thấp hơn nhằm làm cho việc raquyết định sâu sát với những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết Phân cấpquản lý làm cho nền hành chính Nhà nước vận hành sáng tạo, hiệu quả và linhhoạt hơn Thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, các nguồn lực sẽ được sử dụnghợp lý vào những nơi, những lúc cần thiết và sẽ được xác định, giải quyết bởichính những người hiểu rõ những vấn đề của chính họ, làm giảm nhẹ khốilượng công việc của công chức cấp cao Trong quá trình đổi mới cơ chế quản

lý kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế luôn được sự quan tâm chỉ đạo của Đảng

và Nhà nước ta, đã góp phần nâng cao hiệu quả các hoạt động kinh tế Trongđầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ, trước đây, nguồn vốnđầu tư cho giao thông đường bộ duy nhất chỉ có vốn từ ngân sách nhà nước,nguồn vốn này được quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương Hiện nay,vốn huy động đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đã phong phú hơn,

ngoài nguồn vốn chủ yếu từ ngân sách nhà nước còn có nguồn vốn ODA,nguồn vốn huy động qua các hình thức BOT, BT…Với nguồn vốn đầu tư đadạng và phong phú như vậy nếu quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương

sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư Hơn nữa, hiện nay Đảng và Nhà nước ta đang tiếnhành cải cách hành chính theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền ViệtNam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Cơ chế phân cấp sẽ góp phầnvừa nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy quản lý Nhà nước, vừađẩy mạnh dân chủ hoá xã hội, vừa đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất củaTrung ương, vừa phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo, tinh thần dám nghĩ,dám làm, dám chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh Chính vì vậy, phâncấp QLNN về đầu tư là một tất yếu khách quan để nâng cao hiệu quả đầu tư.Nhận thức được vấn đề nay, Nhà nước ta đã tiến hành phân cấp quản lý trongđầu tư Tuy nhiên công tác quản lý đầu tư trên thực tế, bên cạnh những kết quảđạt được vẫn còn nhiều mặt chưa tốt, cần có sự đánh giá, xem xét, sửa đổi vàtiếp tục hoàn thiện trong thời gian tới

IV KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRONG PHÂN CẤPQUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

1 Phân cấp quản lý đầu tư ở các nước Đông Á

Các nước Đông Á đã theo đuổi hai chiến lược lớn về phân cấp lĩnh vực

cơ sở hạ tầng Trung Quốc đã áp dụng thử nghiệm cách tiếp cận nhân tố chính.Chính phủ Trung ương với vai trò là nhân tố chính, duy trì và thậm chí còntăng cường vai trò của mình trong việc xác định ưu tiên đầu tư trong và giữacác ngành, đã củng cố vai trò này bằng cách đặt ra những mục tiêu và thời gianbiểu cụ thể hơn về các công trình cơ sở hạ tầng trong các cấp thành phố khácnhau Những mục tiêu và thời gian biểu này được mở rộng vượt sang cả đầu tưvật chất, trong đó bao gồm việc buộc tất cả chính quyền các thành phố phảituân thủ những hướng dẫn cụ thể về phí dịch vụ đối với một số dịch vụ nhấtđịnh, và bắt buộc phân tách quyền sở hữu tài sản và cung cấp dịch vụ đối với

tất cả các dịch vụ Về khía cạnh này, lĩnh vực cơ sở hạ tầng vẫn mang tính tậptrung cao Trong khi đó, với vai trò là cơ quan thực hiện các chính sách Trungương đề ra, chính quyền các địa phương có đầy đủ trách nhiệm trong việc thực

sự thực hiện đầu tư Họ cũng có quyền hạn đáng kể trong việc huy động cáchthức huy động vốn để chi trả cho đầu tư xây dựng cơ bản - loại đầu tư mà hiệntại họ phải tự chi trả hoàn toàn mà không được chính quyền Trung ương hỗ trợ.Chính quyền các địa phương hơn thể, còn có quyền hoạch định các kế hoạchphát triển, bao gồm quyết định về địa điểm của dự án xây dựng cơ bản lớn vàcách thức sắp xếp thứ tự đầu tư để phù hợp với tiêu chuẩn quốc gia một cáchhiệu quả nhất về mặt chi phí Tuy nhiên, có thể rút ra một bài học chung là sứcmạnh của các chỉ tiêu về kết quả hoạt động và hệ thống trách nhiệm tại TrungQuốc Các mục tiêu hoạt động có thể đo lường được gắn chặt với tính tráchnhiệm cao hơn đã điều chỉnh hoạt động đầu tư vào cơ sở hạ tầng của TrungQuốc Các tiêu chuẩn định lượng đôi lúc thể hiện sự cứng nhắc quá mức, tráchnhiệm với cấp trên đã thay thế trách nhiệm đối với khách hàng, và các tiêuchuẩn quốc gia đã làm hạn chế sự lựa chọn đầu tư của địa phương Nhưng tínhhiệu quả của các tiêu chuẩn về kết quả hoạt động cơ sở hạ tầng trong việc địnhhướng các lựa chọn ngân sách ở cấp địa phương là rất rõ ràng

Inđônêxia và Philipin đại diện cho hướng tiếp cận khác Ở hai nước này,chính quyền Trung ương trao hoàn toàn trách nhiệm về các đối với cơ sở hạtầng ở nông thôn và đô thị cho chính quyền địa phương Trọng tâm của việcchuyển giao này là sự lựa chọn của địa phương về các ưu tiên trong đầu tư Cácluật về phân cấp nhấn mạnh tầm quan trọng của việc người dân tham gia lựachọn các dự án đầu tư, và quy định cụ thể các thủ tục để đảm bảo người dân vàcác tổ chức xã hội dân sự được có mặt trong quá trình xác định ưu tiên cho các

dự án đầu tư xây dựng cơ bản Trên thực tế, việc phân cấp rõ ràng là nhằm haimục đích cùng một lúc: Thứ nhất là khiến cho các lựa chọn đầu tư trong lĩnhvực cơ sở hạ tầng đáp ứng kịp thời với nhu cầu của địa phương, và do đó hiệu

quả hơn; thứ hai là trở thành phương tiện giúp người dân bình thường tham giavào công tác quản lý.

2 Phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở Canađa

* Phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN ở cấp Trung ương.

Hàng năm căn cứ vào mục tiêu nhiệm vụ, phát triển kinh tế - xã hội đấtnước, Bộ Tài chính làm việc với các Bộ chuyên ngành để xác định các tiêu chí

ưu tiên dành cho đầu tư

Trên cơ sở tiêu chí ưu tiên các Bộ đề xuất các công trình, dự án đầu tư,xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ

Để có phương án trình lên Bộ Tài chính, yêu cầu các Bộ, Ngành phảiđánh giá tình hình thực tế về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, đặc biệtchú ý đến hiệu quả đầu tư Đồng thời, các Bộ, Ngành phải giải trình, bảo vệ ýkiến của mình về đầu tư trước Bộ Tài chính Đây là công việc rất quan trọngbảo đảm cho vốn ngân sách nhà nước được đầu tư đúng mục đích Sau khi xemxét sự tính toán, giải trình và bảo vệ của các Bộ, ngành, Bộ Tài chính kết hợpvới Chính phủ tính toán chi đầu tư cho toàn quốc Tiến hành phân bổ cho các

Bộ, Ngành phần vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho từng Bộ, ngành

Ở đây có thể thấy cơ chế quản lý tương đối phi tập trung, Chính phủ chorằng, các Bộ, ngành có khả năng tính toán, xác định nhu cầu đầu tư cho Bộ,Ngành mình Vì vậy đề cao quyền bảo vệ của các Bộ, Ngành về kế hoạch đầu

tư từ ngân sách nhà nước Trong trường hợp đầu tư vì mục tiêu chính trị, Chínhphủ (Hội đồng Bộ trưởng) đứng ra tổ chức, nghiên cứu, tính toán, xem xét các

dự án đầu tư để đảm bảo được yêu cầu toàn diện

Hội đồng ngân khố (cơ quan chủ yếu quản lý ngân sách nhà nước) tưvấn cho các Bộ, Ngành trong việc xác định dự án đầu tư từ nguồn vốn ngânsách nhà nước Tư vấn ở đây chủ yếu là giúp các Bộ, Ngành phân tích tài chínhliên quan đến cho đầu tư và chuẩn bị ngân sách cho đầu tư

Các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do Hội đồng Bộtrưởng quyết định Hội đồng Bộ trưởng, huy động kinh nghiệm của Bộ Tài

chính, Hội đồng ngân khố trong việc phân tích, tính toán các dự án đầu tư trướckhi quyết định Trong trường hợp có sự khiếu nại của các Bộ, Ngành, Hội đồng

Bộ trưởng giao cho Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố phân tích, xem xét đưa

ra kiến nghị Căn cứ vào ý kiến của Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố Hộiđồng Bộ trưởng mới quyết định Những quyết định của Hội đồng Bộ trưởngchỉ có giá trị thực tế khi được Quốc hội phê duyệt, thông qua

Theo cơ chế tam quyền phân lập ở đây, Quốc hội không có quyền đềxuất ngân sách, nhưng Quốc hội có quyền chấp nhận và thông qua kế hoạchngân sách của Chính phủ

Để bảo đảm sự nhất trí giữa Chính phủ và Quốc hội, trước hai tháng khiđưa ra Quốc hội, có quá trình thảo luận, trao đổi nhiều lần giữa Chính phủ vàQuốc hội Trường hợp Quốc hội không thông qua như ở Canađa thể hiện Chínhphủ yếu kém, không có khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý, điều hành đấtnước và Thủ tướng phải từ chức, Chính phủ đổ, thành lập Chính phủ mới Ở

Mỹ khi Quốc hội không tán thành, Chính phủ phải sửa chữa lại cho đến khinào được Quốc hội phê duyệt, thông qua Kế hoạch ngân sách được Quốc hộithông qua là căn cứ để phân bổ cho các Bộ, ngành Các Bộ và Ngành tổ chứcquản lý phần ngân sách được phân bổ

* Phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở chính quyền cơ sở

Ở các nước Bắc Mỹ, Nhà nước được tổ chưc theo chế độ liên bang Vìvậy quản lý tài chính ngân sách cũng như đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhànước ở mỗi địa phương khác nhau cũng khác nhau phụ thuộc vào điều kiệnphát triển kinh tế - xã hội cũng như yêu cầu đầu tư của mỗi địa phương Nhucầu đầu tư của Chính phủ nhiều khi không phù hợp với ý đồ, mục đích củachính quyền địa phương

Việc xác định dự án đầu tư và phần vốn cho đầu tư từ ngân sách nhànước được thực hiện như sau:

Các khoản đầu tư theo dự án lớn hoặc là dự án ảnh hưởng đến việc pháttriển kinh tế xã hội nhiều địa phương do Chính phủ tính toán và quyết địnhChính phủ can thiệp, giúp các địa phương và đồng thời tài trợ kinh phí đề địaphương thực hiện các dự án này.

Đối với các dự án khác ở các địa phương lớn cơ chế hoạt động như các

Bộ Nghĩa là chủ động đưa ra các dự án, xây dựng kế hoạch đầu tư, bảo vệtrước Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố để Chính phủ phê duyệt và quyếtđịnh

Đối với các địa phương nhỏ, hàng năm Bộ công việc chính quyền địaphương sẽ phối hợp, giúp chính quyền các địa phương này tính toán, chi phí dự

án đầu tư vì lợi ích của địa phương

Ở các nước Bắc Mỹ, chính quyền địa phương có quyền tự chủ rất caođồng thời cũng có trách nhiệm rất lớn trước dân về một số dịch vụ công Chínhphủ giám sát rất chặt chẽ việc thực hiện các dịch vụ này của chính quyền địaphương

Hàng năm chính quyền địa phương căn cứ vào các điều kiện, yếu tố củađịa phương xây dựng kế hoạch ngân sách nhà nước Trong kế hoạch, các dự ánđầu tư ở địa phương phải công khai cho mọi công dân được biết tiêu chí ưutiên mà chính quyền địa phương đưa ra Sau đó trình Hội đồng tỉnh xem xét,phê duyệt Thường Hội đồng phê duyệt kế hoạch năm

Trong thể chế đa đảng, đa hệ thống chính trị, việc Hội đồng địa phươngthông qua rất khó khăn Thường thông qua theo phương pháp thoả thuận Đượcthực hiện thông qua từng đợt và đòi hỏi phải có sự thoả hiệp giữa các nhómchính trị, đảng phái khác nhau

Việc quản lý vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước ở địa phươngtuyệt đối phải bảo đảm nguyên tắc công khai theo phương thức công khaitrước Công khai lấy ý kiến dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; công khai quátrình thực hiện đầu tư và công khai quyết toán thực hiện đầu tư Nhờ vậy bảođảm được sự giám sát của dân cũng như của các nhóm chính trị, đảng phái

khác nhau đối với chính quyền địa phương về mặt tài chính, sử dụng vốn ngânsách nhà nước Tuy nhiên trong đầu tư ở địa phương, vấn đề hay phát sinh ởnguồn vốn mà chính quyền địa phương vay nợ Đối với các dự án được thựchiện từ nguồn vốn vay nợ của Chính phủ hay chính quyền địa phương, quytrình quản lý được thực hiện:

- Chính quyền công bố trước dự án và khoản vay để thực hiện dự án đểmọi công dân biết, xem xét

- Mọi công dân đều có quyền xem xét, cho ý kiến kể cả phong toả đốivới khoản vay này

Ngoài ra Bộ các công việc chính quyền địa phương cũng trực tiếp kiểmsoát khoản vay của chính quyền địa phương Chính quyền địa phương muốnvay phải có bản trình lên Bộ các công việc chính quyền địa phương Bộ cáccông việc chính quyền địa phương xem xét, phân tích tính hợp lý, hiệu quả của

dự án đầu tư, đặc biệt là phân tích khả năng chi trả của địa phương Nếu có khảnăng chi trả, đồng ý cho vay nếu không có khả năng chi trả thì không chấpnhận

Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn đi vay, chính quyền địaphương phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ từ hai phía: từ công dân và từ Bộ cáccông việc chính quyền địa phương Với sự đồng ý, chấp thuận của hai phía đóthì dự án mới được thực hiện, nghĩa là chính quyền địa phương mới được phépvay để đầu tư thực hiện dự án Với cơ chế này hạn chế rất nhiều và ngăn chặnđược tình trạng lạm dụng việc vay nợ để vụ lợi, tham nhũng…

Với thể chế chính trị khác nhau, bản chất nhà nước khác nhau và cơ chếvận hành khác nhau, song kinh nghiệm về cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngânsách nhà nước ở các nước Bắc Mỹ cũng cho chúng ta những kết luận bổ íchnhất định trong quá trình chuyển đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngânsách nhà nước

3 Những bài học rút ra đối với Việt Nam

Những kinh nghiệm phân cấp chính quyền trong đầu tư lĩnh vực cơ sở hạtầng của các nước hầu như không đồng nhất Các quốc gia này đã áp dụng các

cơ cấu chính quyền khác nhau theo các bước cải cách không đồng đều, cũngnhư áp dụng một loạt các chiến lược thực ti khác nhau Sự khác nhau rất nhiều

về quy mô địa lý, dân số, cơ cấu kinh tế và động lực của thể chế cũng nhưchính trị, tất cả các yếu tố này sẽ tác động đến hình thái quá trình phân cấpchính quyền ở các nước Tuy nhiên, từ điều kiện thực tại của đất nước kết hợpvới kinh nghiệm phân cấp QLNN trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giaothông đường bộ của các nước cho thấy có những vấn đề có thể nghiên cứu vậndụng ở Việt Nam:

Nhà nước vẫn giữ vai trò là nhân tố chính, vai trò chủ đạo trong việcthống nhất quản lý đầu tư trong cả nước để đảm bảo quyền lực nhà nước làthống nhất Nhưng quyền lực nhà nước thống nhất trên cơ sở phân công vàphối hợp giữa các cơ quan nhà nước theo chiều dọc để nâng cao hiệu lực, hiệuquả QLNN trong đầu tư xây dựng cơ bản Bên cạnh việc phân cấp giữa chínhquyền Trung ương và địa phương cần phải có một hệ thống tổ chức bộ máyquản lý nhà nước để thực hiện việc thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý mangtính tập trung

Về phân cấp đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ cầnnhấn mạnh tầm quan trọng của người dân trong tham gia lựa chọn các dự ánđầu tư Do dịch vụ cơ sở hạ tầng thường được sử dụng rộng rãi và thườngxuyên nên người dân đều rất quen thuộc với những lợi ích mà chúng đem lại

và thường tham gia cho ý kiến tích cực về các loại hình dự án và những cảithiện về dự án cần được ưu tiên trong khu vực sống của họ Việc lựa chọn các

ưu tiên cho đầu tư cơ sở hạ tầng thường tạo cho người dân địa phương cơ hộivào việc ra quyết định công Những lựa chọn có sự tham gia của dân chúng ởcấp địa phương thường thiên về các dự án đầu tư quy mô nhỏ - thường đem lạilợi ích cho địa phương một cách nhanh chóng Do đó các chiến lược phân cấp

thường bao gồm cả các lựa chọn có sự tham gia của cộng đồng trong đầu tưcho cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ, không đơn thuần chỉ để phản ứng tốt hơn vớicác nhu cầu dịch vụ ở địa phương mà còn nhằm chú ý tới việc tạo cơ sở choviệc tham gia dân chủ hơn vào công tác quản lý.

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC

GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

I KHÁI QUÁT VỀ QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở VIỆT NAM

1 Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư giai đoạn trước năm 1999

Công tác quản lý đầu tư XDCB đã được quan tâm đến từ rất lâu, đầutiên là Điều lệ quản lý XDCB ban hành kèm theo Nghị định 232/CP (6/6/1981)của Hội đồng Chính phủ, sau đó được thay thế bằng Điều lệ quản lý XDCBban hành kèm theo Nghị định 385/HĐBT (7/11/1990) của Hội đồng Bộ trưởng;Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 177/CP(20/10/1994) của Chính phủ Qua một số lần sửa đổi, bổ sung, thay thế (Nghịđịnh 42/CP, 16/7/1996; Nghị định 92/CP, 13/8/1997) nội dung quy định vềquản lý đầu tư đã được đổi mới, bổ sung từng bước theo mức độ đổi mới cơchế quản lý kinh tế nói chung

Tuy nhiên nhiều nội dung trong các quy định về quản lý đầu tư lúc đócòn quá đi sâu vào quản lý mang tính tác nghiệp, can thiệp vào các công việc

cụ thể của nhà đầu tư, hạn chế tính chủ động, sáng tạo của các cấp quản lý đầu

tư và xây dựng Trong khi đó những tiêu chuẩn, chuẩn mực đánh giá hiệu quảđầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực không được nghiên cứu, ban hành hướngdẫn; những yêu cầu năng lực, chất lượng của hoạt động tư vấn trong công tácchuẩn bị đầu tư, thẩm định và thực hiện các dự án đầu tư không được kiểm tra,kiểm soát và nhiều vấn đề khác nữa Nói chung, những chức năng QLNN chưađược chú trọng đúng mức trong các quy chế quản lý đầu tư lúc đó

2 Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư từ năm 1999 đến nay

Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là một trong những nội dungquan trọng của công cuộc đổi mới kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay;

đồng thời nó cũng là một trong những động lực quan trọng để thực hiện được

kế hoạch huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư toàn xã hội, đáp ứng nhucầu vốn cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội, công nghiệp hoá hiện đại hoáđất nước và cho phép thực hiện thắng lợi các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạchđặt ra

Trải qua nhiều lần thay đổi cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng, bắt đầu

từ Quyết định 232/QĐ-TTg, tiếp đến là các Nghị định 385/CP, Nghị định 177/

CP, Nghị định 42/CP và Nghị định 92/CP Đến năm 1999 Nghị định 52/1999/NĐ-CP được ban hành ngày 08/7/1999 và kèm theo Nghị định là quy chế quản

lý ĐT&XD (NĐ 52/CP) Sau một năm thực hiện, quy chế quản lý đầu tư vàxây dựng đã bộc lộ một số điểm cần phải xem xét lại; vì vậy, ngày 05 tháng 5năm 2000 Chính phủ đã ban hành Nghị định 12/2000/NĐ-CP (NĐ 12/CP) vềviệc sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế quản lý ĐT&XD ban hành kèmtheo Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ Cụthể là đã sửa đổi, bổ sung các điều 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 22, 27, 35, 38, 41,

43, 46 và 63 của Nghị định 52/CP và phụ lục phân loại dự án đầu tư Tiếp đến

là Nghị định của Chính phủ số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 về sửa đổi bổsung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theoNghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 và Nghị định số 12/2000/NĐ-

CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ Gần đây nhất là Nghị định 16/2005/NĐ-CP

về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ngày 07/2/2005 của Chính phủ

Đây là những Nghị định được bổ sung, sửa đổi một cách khá toàn diện,trong đó quản lý đầu tư và xây dựng đã được phân cấp mạnh cho các Bộ,ngành và địa phương; đồng thời đã thực hiện việc phân cấp quản lý đầu tư vàxây dựng theo từng nguồn vốn cụ thể, rõ ràng Đặc biệt, các Nghị định 52/CP,12/CP, 07/CP, 16/CP đã làm rõ chức năng quản lý nhà nước, chức năng củachủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ mục tiêu, phạm vi vàđối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, cácngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, nhất là trong các khâu

quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thẩm định dự án, quyết định đầu tư, triển khai thựchiện dự án đầu tư, thanh quyết toán vốn đầu tư…Nhiều thủ tục hành chínhtrong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá Nhờ đó, công tácquản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tíchcực, đã phát huy nội lực trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu

tư, cho phép các đối tượng tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ độnghơn

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được, rất tích cực của cơ chế quản đầu

tư và xây dựng được thể hiện trong các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP và 16/

CP, hiện nay nhiều nội dung nêu trong các Nghị định nói trên đã tỏ ra khôngcòn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đạihóa đất nước Mặt khác, một số điều khoản trong các Nghị định nói trên đãkhông còn thích hợp, thậm chí còn trái với một số luật đã ban hành và cònđang có hiệu lực

Hơn nữa, hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liênquan đến nhiều ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lýthường được tiến hành trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng

bộ, mới đáp ứng được yêu cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn Một số vấn

đề mới nảy sinh cũng chưa được đề cập đến…Do đó, trong bối cảnh hiện nay,việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xâydựng là rất cần thiết

Ngoài ra, các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP và 16/CP còn thiếu nhiềucác chế tài cần thiết, nên tình trạng vi phạm các điều khoản của chúng ta đã trởlên ngày càng phổ biến; điển hình là tình trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cựctràn lan trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, từ thông quachủ trương đầu tư, xây dựng dự án, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế kỹthuật, lập tổng dự toán, tổ chức đấu thầu, công tác giải phóng mặt bằng, bố trí

kế hoạch vốn, cấp phát vốn, đến nghiệm thu công trình và thanh toán vốn đầutư…mà không xác định được đích danh người chịu trách nhiệm cũng như

không có hình thức xử phạt hoặc kỷ luật thích đáng nếu cá nhân và tổ chức viphạm các quy định.

II THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯXÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1 Phân cấp theo cấp quản lý

1.1 Phân loại đường bộ

Theo Nghị định của Chính phủ số 167/1999/NĐ ngày 26/11/1999 về tổchức quản lý đường bộ, mạng lưới đường bộ được phân chia thành 6 hệ thốngsau:

* Hệ thống quốc lộ là các đường trục chính của mạng lưới đường bộ

toàn quốc có tác dụng đặc biệt quan trọng phục vụ lợi ích kinh tế, chính trị, vănhoá xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước bao gồm:

- Đường nối liền Thủ đô Hà Nội tới các thành phố trực thuộc Trungương, tới trung tâm hành chính của các tỉnh;

- Đường từ trục chính đến các cửa khẩu quốc tế và cửa khẩu chính (baogồm cả cảng quốc gia), đến các khu công nghiệp lớn;

- Đường trục nối liền trung tâm hành chính của nhiều tỉnh (từ 03 tỉnh trởlên) có ý nghĩa quan trọng về mặt kinh tế, chính trị, văn hoá xã hội, an ninhquốc phòng đối với từng vùng

* Hệ thống đường tỉnh là các đường trục trong địa bàn một tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương bao gồm các đường nối từ thành phố hoặc trungtâm hành chính của tỉnh tới trung tâm hành chính của huyện và các đường trụcnối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của các tỉnh lâncận

* Hệ thống đường huyện là các đường nối từ trung tâm hành chính

huyện tới trung tâm hành chính của xã hoặc cụm các xã của huyện và cácđường nối trung tâm hành chính huyện với trung tâm hành chính của các huyệnlân cận

* Hệ thống đường xã là các đường nối từ trung tâm hành chính xã đến

các thôn, xóm hoặc các đường nối giữa các xã với nhau nhằm phục vụ giaothông công cộng trong phạm vi xã

* Hệ thống đường đô thị là các đường giao thông nằm trong nội đô, nội

thị thuộc phạm vi địa giới hành chính của thành phố, thị xã, thị trấn

* Hệ thống đường chuyên dùng là các đường nội bộ hoặc đường chuyên

dùng phục vụ cho nhu cầu vận chuyển và đi lại của một hoặc nhiều cơ quan,doanh nghiệp, tư nhân

1.2 Tổ chức và phân cấp quản lý đường bộ

* Cơ quan quản lý đường bộ ở Trung ương

Bộ Giao thông vận tải thống nhất QLNN về đường bộ trong phạm vi cảnước; trực tiếp quản lý hệ thống quốc lộ Cục đường bộ Việt Nam được BộGTVT giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý các đoạn tuyến quốc lộ; trình Bộ trưởng

Bộ GTVT giao cho các UBND tỉnh quản lý một số đoạn tuyến, tuyến quốc lộ

* Cơ quan quản lý đường bộ ở địa phương

- UBND cấp tỉnh quản lý các hệ thống đường bộ địa phương theo quyđịnh của pháp luật; trực tiếp tổ chức quản lý các hệ thống đường tỉnh, đường

đô thị Sở GTVT trực tiếp quản lý các đoạn tuyến quốc lộ mà Bộ GTVT đãgiao cho UBND cấp tỉnh và các tuyến (hoặc đoạn) đường đô thị, đường tỉnhquan trọng; trình UBND cấp tỉnh quyết định giao cho các huyện quản lý sốđường tỉnh, đường đô thị còn lại

- UBND cấp huyện quản lý đối với đường trong phạm vi huyện Cơquan chuyên môn của UBND cấp huyện được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lýcác đường tỉnh và đường đô thị được UBND cấp tỉnh giao; quản lý hệ thốngđường huyện

- UBND xã quản lý đường xã trong phạm vi xã

Bảng 1: Tổng hợp độ dài các loại đường bộ ở Việt Nam

Nguồn: Bộ Giao thông vận tải

Trong những năm gần đây, với sự đổi mới về cơ chế và chính sách quản

lý, Chính phủ Việt Nam đã ưu tiên tập trung đầu tư mạnh cho cơ sở hạ tầnggiao thông đường bộ Nhiều tuyến đường đã được xây dựng mới hoặc nâng cấptheo tiêu chuẩn kỹ thuật cao với công nghệ thi công tiên tiến Chính vì vậy, hệthống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nước ta đã có sự cải thiện đáng kể

Theo số liệu thống kê đến năm 2004, toàn hệ thống đường bộ của nước

ta có tổng chiều dài là 227.755 km (bao gồm tất cả các loại đường quốc lộ,đường tỉnh, huyện, xã, đô thị và đường chuyên dụng) Với hệ thống đường bộgồm 227.755 km cấp Trung ương quản lý hệ thống đường quốc lộ với 17.295

km chiều dài, chiếm 7,6% Chính quyền địa phương (bao gồm: cấp tỉnh, huyện,xã) quản lý hệ thống đường tỉnh, huyện, xã với tổng chiều dài là 198.230 km,chiếm 87% tổng độ dài các loại đường bộ trên cả nước Như vậy, theo quy địnhthì hệ thống đường bộ nằm trên địa bàn nào thì sẽ do chính quyền sở tại trênđịa bàn đó quản lý

2 Phân cấp quản lý về thẩm quyền quyết định đầu tư theo từng nguồn vốn

Đối với đầu tư trong nước thẩm quyền quyết định đầu tư được quy địnhtheo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định52/1999/NĐ - CP ngày 7 tháng 8 năm 1999, Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày

5 tháng 5 năm 2000, Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 của Chínhphủ và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2005 của Chính phủ, theo đó,thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư được xác định riêng theo từng nguồn

vốn Đối với đầu tư nước ngoài, thẩm quyền cấp phép đầu tư được quy địnhtheo Nghị định 24/2000/NĐ-CP

2.1 Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn thuộc NSNN

2.1.1 Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN:

- Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án quan trọng quốc gia doQuốc hội quyết định chủ trương đầu tư Hội đồng thẩm định Nhà nước về các

dự án đầu tư tổ chức thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơquan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổchức chính trị - xã hội (được xác định trong Luật Ngân sách Nhà nước), Chủtịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A đã có trong quyhoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành được duyệt hoặc

đã có quyết định chủ trương đầu tư bằng văn bản của cấp có thẩm quyền, saukhi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư

Người có thẩm quyền quyết định đầu tư dự án nhóm A tổ chức thẩm trabáo cáo nghiên cứu khả thi, có trách nhiệm lấy ý kiến bằng văn bản của BộGiao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính và các

Bộ, ngành, địa phương có liên quan đến dự án để báo cáo Thủ tướng Chínhphủ cho phép đầu tư Đối với những dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địaphương phải đưa ra Hội đồng nhân dân thảo luận, quyết định và công bố côngkhai Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, người có thẩmquyền quyết định đầu tư có thể uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B,

C Người uỷ quyền phải chịu trách nhiệm của mình trước pháp luật và người

Tổng số Trung

ương

Địa phương Tổng số

Trung ương

Địa phương

Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư

Nhìn vào bảng trên, ta thấy số vốn NSNN phân bổ cho lĩnh vực GTĐB

có xu hướng tăng lên qua các năm từ 3594,1 tỷ đồng năm 1996 lên 4970 tỷđồng năm 2000 và vào năm 2005 là 7960 tỷ đồng Xu hướng này gắn liền vớichính sách phát triển kinh tế xã hội nói chung và chính sách đầu tư cho GTĐBnói riêng đặt ra trong từng thời kỳ

Giai đoạn 1996 - 2000 là giai đoạn thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ 2

từ khi nước ta bắt đầu thay đổi cơ chế quản lý kinh tế mới Nền kinh tế đã cónhững thành tựu phát triển đáng kể cũng như tỷ trọng thu ngân sách trong GDPđều được nâng lên Đây là điều kiện rất cơ bản tăng tích luỹ cho đầu tư pháttriển, trong đó đầu tư cho lĩnh vực GTĐB Giai đoạn 2001 - 2005 là thời kỳthực hiện kế hoạch 5 năm đầu tiên của thế kỷ XXI, nhiệm vụ của thời kỳ nàyđặt ra những yêu cầu cho việc huy động tối đa các nguồn lực để phát triển cơ

sở hạ tầng nói chung và phát triển GTĐB nói riêng Đảng và Nhà nước ngàycàng nhận thức sâu sắc hơn vai trò quan trọng của cơ sở hạ tầng giao thông từ

đó có chính sách đầu tư mạnh mẽ hơn cho lĩnh vực này Tuy nhiên, về cơ cấuvốn NSNN đầu tư cho xây dựng cơ bản lĩnh vực GTĐB giữa Trung ương vàđịa phương chuyển biến theo hướng tỷ trọng vốn đầu tư của ngân sách địaphương ngày càng được nâng lên Qua bảng số liệu, ta thấy sự chuyển biến rõrệt nhất là vào năm 1999 địa phương quản lý 15,6% trên tổng số vốn NSNNđầu tư cho đường bộ, năm 2000 là 27% và năm 2003 là 38% Đó là những thời

điểm mà Chính phủ ban hành quy chế quản lý ĐT&XD nhằm đẩy mạnh hơnnữa phân cấp QLNN về đầu tư Với sự ra đời của các quy chế này, nó đã pháthuy tính chủ động, tích cực của địa phương trong việc đầu tư cho GTĐB.

Biểu đồ 1: Cơ cấu vốn NSNN đầu tư trong lĩnh vực GTĐB phân theo cấp

quản lý giai đoạn 1996-2005 (%)

Nguồn: Bộ Kế hoaạch và đầu tư

Tuy nhiên, việc phân cấp QLNN về đầu tư XDCB trong lĩnh vực GTĐBcũng còn tồn tại nhiều khuyết điểm Thứ nhất, việc quản lý cấp vốn cho các dự

án đầu tư xây dựng đường bộ còn thông qua nhiều bộ, ngành khác nhau, chưatheo dõi và quản lý tổng hợp được đầy đủ Thứ hai, mặc dù đã có sự đổi mới

về QLNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB, nâng cao quyền hạn và trách nhiệmcủa chủ đầu tư trong việc quản lý sử dụng vốn Trong thực tế, nhiều chủ đầu tư

đã không làm rõ trách nhiệm kiểm tra chất lượng và tiến độ thi công, khôngthực hiện nghiêm chỉnh trật tự đầu tư và xây dựng gây cản trở cho quá trìnhcấp phát vốn cũng như làm thất thoát lãng phí vốn đầu tư

2.1.2 Đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh:

- Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án quan trọng quốc gia

do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư Hội đồng thẩm định Nhà nước về