XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
1. Tăng cường phân quyền quyết định đầu tư cho các cấp dưới, bãi bỏ chế độ uỷ quyền bỏ chế độ uỷ quyền
Tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư bằng cách phân quyền mạnh hơn cho các cấp dưới trên cơ sở phân định rõ ràng các đối tượng quản lý cho mỗi cấp tương ứng. Cụ thể phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư theo nguồn vốn như sau:
Đối với dự án đặc biệt quan trọng quốc gia: Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án đặc biệt quan trọng quốc gia không phân biệt các nguồn vốn đầu tư sau khi được Quốc hội quyết định về chủ trương đầu tư.
Đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước:
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong luật Ngân sách Nhà nước), chủ
tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án quốc gia sau khi Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư, các dự án khác có mức vốn đầu tư lớn.
- Chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc sỏ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Thủ trưởng cơ quan trực thuộc bộ quyết định đầu tư các dự án đầu tư có mức vốn nhỏ.
- Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có mức vốn đầu tư nhỏ (dưới 1 tỷ đồng), tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng địa phương, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương đã được phân cấp có thẩm quyền phê duyệt và năng lực thực hiện của các đối tượng được phân cấp.
Đối với dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh:
- Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiêp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp.
- Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp và các nguồn vốn do doanh nghiệp tự huy động:
- Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia (nhóm A) sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiệp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp.
- Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
- Đối với các dự án sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau:
Chủ đầu tư có trách nhiệm tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của các dự án để bố trí riêng từng loại nguồn vốn cho các hạng mục, phần việc đó và quản lý các hạng mục, phần việc này theo quy định đối với loại nguồn vốn đã bố trí.
Đối với dự án sử dụng nhiều nguồn vốn mà không thể tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của dự án thì dự án đó được quản lý theo quy định đối với nguồn vốn có tỉ lệ % lớn nhất trong tổng mức đầu tư của dự án.
Đối với các dự án sử dụng vốn góp của nhiều thành viên, căn cứ vào tỉ lệ vốn góp và đặc điểm của dự án, các thành viên thoả thuận xác định phương thức quản lý và tổ chức điều hành dự án.
2. Hoàn thiện phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 2.1. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch đầu tư
Công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng đã và đang từng bước phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đối với việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư theo quy hoạch đã được duyệt cũng như theo pháp luật. Tuy nhiên, công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng vẫn còn một số bất cập. Công tác lập và xét duyệt quy hoạch chi tiết chưa được triển khai đồng bộ, kịp thời khiến cho việc triển khai các dự án đầu tư gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, trong thời gian tới phân cấp quản lý quy hoạch đầu tư cần phải:
Một là, phải có tiêu chí xác định các lĩnh vực, các cấp phải lập quy hoạch và thời hạn tương ứng đối với từng loại quy hoạch.
Hai là, phải có quy định rõ trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đối với từng loại quy hoạch và nội dung của từng loại quy hoạch.
Ba là, phải có tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh tương ứng với từng loại quy hoạch; quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh các quy hoạch phát triển.
Bốn là, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý thực hiện các loại quy hoạch về đầu tư.
Năm là, phải quy định rõ vị trí vai trò và mối quy hoạch giữa các loại quy hoạch với nhau.
Sáu là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các quy hoạch về đầu tư.
2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về kế hoạch đầu tư
Quá trình phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển trong đó có kế
hoạch đầu tư những năm qua đã đạt được một số thành công nhất định, đó là
quá trình phân cấp tăng thêm thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương
đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo ở địa phương, qua đó một số tỉnh đã
ban hành và thực hiện nhiều biện pháp khuyến khích phát triển kinh tế, tăng
thêm độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Nhưng bên cạnh
những thành công trên, quá trình phân cấp vấn đề còn tồn tại đó là: phân cấp
trong kế hoạch chưa gắn liền với phân cấp về tài chính, phân cấp về tổ chức do
đó phân cấp vẫn chưa thực sự phát huy được tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo
ở địa phương; chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền
địa phương trong lập kế hoạch về đầu tư.
Chính vì vậy, để tạo điều kiện đẩy mạnh phân cấp trong công tác kế hoạch về đầu tư trong điều kiện chưa có các văn bản pháp luật nào về quản lý các kế hoạch đầu tư, thì cần phải có các quy định mang tính nguyên tắc như sau:
Một là, tất cả các cơ quan đơn vị các cấp có sử dụng vốn ngân sách nhà nước và tín dụng nhà nước đều phải lập kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư.
Hai là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan đơn vị lập kế hoạch phát triển, nội dung kế hoạch phát triển (trong đó có kế hoạch đầu tư); Kế hoạch này phải phù hợp và nhằm thực hiện các quy hoạch về đầu tư.
Ba là, cấp nào bố trí vốn cho kế hoạch đầu tư thì cấp đó phê duyệt kế hoạch đầu tư.
Bốn là, cấp nào trình phê duyệt kế hoạch thì cấp đó có trách nhiệm quản lý thực hiện.
Năm là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các kế hoạch.
2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Kế hoạch đầu tư XDCB được coi như một chế định đặc biệt trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, ở giai đoạn tiền đầu tư. Chính vì vậy, cần quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN nhằm bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, đúng quy hoạch, có hiệu quả. Những quy định cụ thể ngăn cấm việc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, khi chưa có kết quả thẩm định dự án cần phải được bổ sung trong các văn bản pháp quy. Coi chỉ tiêu về số lượng công trình hoàn thầnh và tiến độ thực hiện các công trình hoàn thành và tiến độ thực hiện các công trình là chỉ tiêu pháp lệnh trong các kế hoạch đầu tư. Coi chỉ tiêu về chất lượng công trình, về quy hoạch và tổng mức đầu tư là yêu cầu bắt buộc mà chủ đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm. Cần quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến việc chuẩn bị đầu tư đối với một dự án đầu tư cụ thể từ khâu lập dự án, thẩm định, quyết định đầu tư...nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của dự án; cần có tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả dự án đầu tư làm cơ sở cho việc xem xét quyết định đầu tư. Thực hiện chế công khai, minh bạch các vấn đề liên quan trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng, kể từ khâu chủ
trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định, duyệt dự toán, khảo sát, thiết kế, đấu thầu đến nghiệm thu, thành quyết toán; Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến về dự án đầu tư xây dựng.
2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư
- Trong giai đoạn thực hiện đầu tư các cơ quan quản lý nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các khâu, các lĩnh vực liên quan; giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào các công việc cụ thể, giảm các khâu phê duyệt của cơ quan nhà nước, dành quyền quyết định cho chủ đầu tư. Đồng thời các cơ quan nhà nước cần tăng cường công tác hướng dẫn và kiểm tra các quá trình thực hiện đầu tư và cần có chế tài để tăng cường trách nhiệm cho các cấp, các cá nhân quyết định các công việc trong quá trình thực hiện đầu tư.
Theo định hướng trên, trong từng khâu có thể hoàn thiện như sau:
Đối với khâu phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Tuỳ từng dự án Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ chuyên ngành phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; Chủ tịch UBND tỉnh, người được phân cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách do mình quyết định đầu tư.
Đối với các nguồn vốn khác, các chủ đầu tư phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do mình quyết định đầu tư.
Đối với các dự án công trình thuộc các nguồn vốn, các cấp quyết định hoặc cấp phép đầu tư phải phê duyệt hoặc thoả thuận về sự phù hợp của hình khối kiến trúc với yêu cầu kiến trúc quy hoạch của khu vực.
Những người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán tự tổ chức thẩm định và chịu trách nhiệm về nội dung phê duyệt.
Đối với công tác đấu thầu: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt những nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu đối với các dự án sử dụng vốn ngân
sách nhà nước, vốn ODA. Đối với các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách nhà nước và vốn ODA, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt Kế hoạch đấu thầu, các nội dung khác do chủ đầu tư tự phê duyệt.
- Quy định rõ hơn quyển hạn và trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư
Về trách nhiệm của người phê duyệt dự án:
Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu để xảy ra tình trạch đẩy tổng mức đầu tư hay tổng dự toán của dự án lên cao để tham nhũng thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm không do nguyên nhân khách quan.
Về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư:
Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt.
Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo cho chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án.
Về các ban quản lý dự án:
Các công trình đầu tư xây dựng thuộc nhóm A và B thời gian thi công dài, vốn đầu tư lớn nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan hành chính sự nghiệp sau này sẽ sử dụng công trình, không thực hiện theo phương thức kiêm nghiệm.
Cần quy định rõ các tiêu chí về chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ, bao gồm cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đối với từng loại cán bộ trong ban quản lý dự án.
Đặc biệt, phải quy định tiêu chuẩn của giám đốc dự án đầu tư, chủ đầu tư, trong đó quy định rõ giám đốc dự án đầu tư phải có nghiệp vụ về quản lý đầu tư và xây dựng. Chẳng hạn phải có bằng cấp chuyên môn về đầu tư xây
dựng, ít nhất cũng là tốt nghiệp một khóa đào tạo chuyên về quản lý dự án, quản lý đầu tư và xây dựng do Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính hay Bộ Xây dựng tổ chức.
Cần có những điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công
trình.
Hiện nay chất lượng giám sát chưa cao, chưa được chuyên môn hoá. Nhiều chủ đầu tư thực hiện tổ chức giám sát công trình trong khi không đủ năng lực chuyên môn và phương tiện, chế độ phụ cấp, trợ cấp. Chính vì sơ hở này mà nhiều chủ đầu thầu sẵn sàng chấp nhận giá thầu thấp, sau đó tìm cách sửa đổi thiết kế, giảm chất lượng công trình, bổ sung khối lượng thi công, tăng khối lượng phát sinh để đền bù đắp lại phần kinh phí thiếu hụt do chấp nhận giá thầu quá thấp. Kỉ luật, kỷ cương trong giám sát thi công không chặt chẽ, không có chế tài ràng buộc, phẩm chất cán bộ giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc dẫn đến buông nhẹ quy trình, quy phạm xây dựng, thoả hiệp thậm chí có hành vi bao che, dấu diếm cho nhà thầu, dẫn đến chất lượng công trình không đảm bảo.
Để tránh tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào cơ chế mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình.
2.5. Phân cấp trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư
Đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tư cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thành tra, kiểm ta, giám sát, đánh giá đầu tư. Việc giám sát đầu tư phải được thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư xây dựng với những nội dung cơ bản như: giám sát việc đầu tư theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát khâu chuẩn bị đầu tư và quyết định đầu tư nhằm đảm bảo thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tư.
