I. Định hướng, mục tiêu và quan điểm phân cấp quản lý về đầu tư
3. Mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã quy định rõ về mục tiêu, nguyên tắc và định hướng chủ yếu về phân cấp quản lý đầu tư. Cụ thể là: Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh giữa Chính phủ địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỉ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu của lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường. Hiệu lực và hiệu quả của quản lý đầu tư được thể hiện bởi 4 yêu cầu là đúng quy định, đúng tiến độ, chất lượng và hiệu quả cao.
4. Phương hướng tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ
- Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư cho chính quyền địa phương nhưng vẫn phải đảm bảo quản lý thống nhất của Trung ương với việc phát huy tính tích cực, chủ động của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ. Theo đó, chính quyền địa phương phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình.
- Tăng cường phân cấp phải đảm bảo phù hợp và đồng bộ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ, thẩm quyền, và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Để đảm bảo việc phân cấp Qlnn có tính khả thi, cần phải trao cho địa phương các thẩm
quyền cần thiết để họ có thể chủ động quyết định nhiệm vụ được phân cấp đặc biệt là thẩm quyền quyết định về tài chính ngân sách.
- Phân cấp quản lý nhà nước cần phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của địa phương. Xuất phát từ thực tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương thuộc các vùng khác nhau thì khi tiến hành phân cấp phải tuỳ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương, trên cơ sở đó xác định những loại việc cần hoặc không cần phân cấp như xác định giới hạn, phạm vi phân cấp đến đâu là phù hợp để các địa phương có thể thực hiện được.
- Trong thời gian tới cần phải nâng cao năng lực và trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ đã được phân cấp cho chính quyền địa phương để đảm bảo thực hiện có kết quả các nhiệm vụ đã phân cấp, đồng thời đảm bảo giữ vững kỷ luật, kỷ cương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
II. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI PHÂN CẤP QLNN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
1. Tăng cường phân quyền quyết định đầu tư cho các cấp dưới, bãi bỏ chế độ uỷ quyền bỏ chế độ uỷ quyền
Tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư bằng cách phân quyền mạnh hơn cho các cấp dưới trên cơ sở phân định rõ ràng các đối tượng quản lý cho mỗi cấp tương ứng. Cụ thể phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư theo nguồn vốn như sau:
Đối với dự án đặc biệt quan trọng quốc gia: Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án đặc biệt quan trọng quốc gia không phân biệt các nguồn vốn đầu tư sau khi được Quốc hội quyết định về chủ trương đầu tư.
Đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước:
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong luật Ngân sách Nhà nước), chủ
tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án quốc gia sau khi Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư, các dự án khác có mức vốn đầu tư lớn.
- Chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc sỏ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Thủ trưởng cơ quan trực thuộc bộ quyết định đầu tư các dự án đầu tư có mức vốn nhỏ.
- Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có mức vốn đầu tư nhỏ (dưới 1 tỷ đồng), tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng địa phương, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương đã được phân cấp có thẩm quyền phê duyệt và năng lực thực hiện của các đối tượng được phân cấp.
Đối với dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh:
- Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiêp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp.
- Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp và các nguồn vốn do doanh nghiệp tự huy động:
- Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia (nhóm A) sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiệp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp.
- Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
- Đối với các dự án sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau:
Chủ đầu tư có trách nhiệm tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của các dự án để bố trí riêng từng loại nguồn vốn cho các hạng mục, phần việc đó và quản lý các hạng mục, phần việc này theo quy định đối với loại nguồn vốn đã bố trí.
Đối với dự án sử dụng nhiều nguồn vốn mà không thể tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của dự án thì dự án đó được quản lý theo quy định đối với nguồn vốn có tỉ lệ % lớn nhất trong tổng mức đầu tư của dự án.
Đối với các dự án sử dụng vốn góp của nhiều thành viên, căn cứ vào tỉ lệ vốn góp và đặc điểm của dự án, các thành viên thoả thuận xác định phương thức quản lý và tổ chức điều hành dự án.
2. Hoàn thiện phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 2.1. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch đầu tư
Công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng đã và đang từng bước phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đối với việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư theo quy hoạch đã được duyệt cũng như theo pháp luật. Tuy nhiên, công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng vẫn còn một số bất cập. Công tác lập và xét duyệt quy hoạch chi tiết chưa được triển khai đồng bộ, kịp thời khiến cho việc triển khai các dự án đầu tư gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, trong thời gian tới phân cấp quản lý quy hoạch đầu tư cần phải:
Một là, phải có tiêu chí xác định các lĩnh vực, các cấp phải lập quy
hoạch và thời hạn tương ứng đối với từng loại quy hoạch.
Hai là, phải có quy định rõ trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đối với từng loại quy hoạch và nội dung của từng loại quy hoạch.
Ba là, phải có tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh tương ứng với từng loại quy hoạch; quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh các quy hoạch phát triển.
Bốn là, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý thực hiện các loại quy hoạch về đầu tư.
Năm là, phải quy định rõ vị trí vai trò và mối quy hoạch giữa các loại quy hoạch với nhau.
Sáu là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các quy hoạch về đầu tư.
2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về kế hoạch đầu tư
Quá trình phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư những năm qua đã đạt được một số thành công nhất định, đó là quá trình phân cấp tăng thêm thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo ở địa phương, qua đó một số tỉnh đã ban hành và thực hiện nhiều biện pháp khuyến khích phát triển kinh tế, tăng thêm độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Nhưng bên cạnh những thành công trên, quá trình phân cấp vấn đề còn tồn tại đó là: phân cấp trong kế hoạch chưa gắn liền với phân cấp về tài chính, phân cấp về tổ chức do đó phân cấp vẫn chưa thực sự phát huy được tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo ở địa phương; chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong lập kế hoạch về đầu tư.
Chính vì vậy, để tạo điều kiện đẩy mạnh phân cấp trong công tác kế hoạch về đầu tư trong điều kiện chưa có các văn bản pháp luật nào về quản lý các kế hoạch đầu tư, thì cần phải có các quy định mang tính nguyên tắc như sau:
Một là, tất cả các cơ quan đơn vị các cấp có sử dụng vốn ngân sách nhà nước và tín dụng nhà nước đều phải lập kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư.
Hai là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan đơn vị lập kế hoạch phát triển, nội dung kế hoạch phát triển (trong đó có kế hoạch đầu tư); Kế hoạch này phải phù hợp và nhằm thực hiện các quy hoạch về đầu tư.
Ba là, cấp nào bố trí vốn cho kế hoạch đầu tư thì cấp đó phê duyệt kế hoạch đầu tư.
Bốn là, cấp nào trình phê duyệt kế hoạch thì cấp đó có trách nhiệm quản lý thực hiện.
Năm là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các kế hoạch.
2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Kế hoạch đầu tư XDCB được coi như một chế định đặc biệt trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, ở giai đoạn tiền đầu tư. Chính vì vậy, cần quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN nhằm bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, đúng quy hoạch, có hiệu quả. Những quy định cụ thể ngăn cấm việc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, khi chưa có kết quả thẩm định dự án cần phải được bổ sung trong các văn bản pháp quy. Coi chỉ tiêu về số lượng công trình hoàn thầnh và tiến độ thực hiện các công trình hoàn thành và tiến độ thực hiện các công trình là chỉ tiêu pháp lệnh trong các kế hoạch đầu tư. Coi chỉ tiêu về chất lượng công trình, về quy hoạch và tổng mức đầu tư là yêu cầu bắt buộc mà chủ đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm. Cần quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến việc chuẩn bị đầu tư đối với một dự án đầu tư cụ thể từ khâu lập dự án, thẩm định, quyết định đầu tư...nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của dự án; cần có tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả dự án đầu tư làm cơ sở cho việc xem xét quyết định đầu tư. Thực hiện chế công khai, minh bạch các vấn đề liên quan trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng, kể từ khâu chủ
trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định, duyệt dự toán, khảo sát, thiết kế, đấu thầu đến nghiệm thu, thành quyết toán; Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến về dự án đầu tư xây dựng.
2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư
- Trong giai đoạn thực hiện đầu tư các cơ quan quản lý nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các khâu, các lĩnh vực liên quan; giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào các công việc cụ thể, giảm các khâu phê duyệt của cơ quan nhà nước, dành quyền quyết định cho chủ đầu tư. Đồng thời các cơ quan nhà nước cần tăng cường công tác hướng dẫn và kiểm tra các quá trình thực hiện đầu tư và cần có chế tài để tăng cường trách nhiệm cho các cấp, các cá nhân quyết định các công việc trong quá trình thực hiện đầu tư.
Theo định hướng trên, trong từng khâu có thể hoàn thiện như sau:
Đối với khâu phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Tuỳ từng dự án Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ chuyên ngành phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; Chủ tịch UBND tỉnh, người được phân cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách do mình quyết định đầu tư.
Đối với các nguồn vốn khác, các chủ đầu tư phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do mình quyết định đầu tư.
Đối với các dự án công trình thuộc các nguồn vốn, các cấp quyết định hoặc cấp phép đầu tư phải phê duyệt hoặc thoả thuận về sự phù hợp của hình khối kiến trúc với yêu cầu kiến trúc quy hoạch của khu vực.
Những người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán tự tổ chức thẩm định và chịu trách nhiệm về nội dung phê duyệt.
Đối với công tác đấu thầu: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt những nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu đối với các dự án sử dụng vốn ngân
sách nhà nước, vốn ODA. Đối với các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách nhà nước và vốn ODA, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt Kế hoạch đấu thầu, các nội dung khác do chủ đầu tư tự phê duyệt.
- Quy định rõ hơn quyển hạn và trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư
Về trách nhiệm của người phê duyệt dự án:
Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu để xảy ra tình trạch đẩy tổng mức đầu tư hay tổng dự toán của dự án lên cao để tham nhũng thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm không do nguyên nhân khách quan.
Về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư:
Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là
