PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ - CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KINH TẾ - CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP PGS TS Phạm Duy Nghĩa [87] Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Dù gọi tên khác nhau, song đâu quyền lực nhà nước cần phân chia cách hợp lý quyền trung ương quyền địa phương Từ gần ba thập kỷ qua, đặc biệt từ 05 năm trở lại đây, Việt Nam thực phân cấp quản lý kinh tế mạnh mẽ cho quyền địa phương Điều mặt giúp cải cách hành quốc gia, thúc đẩy địa phương đưa sách khuyến khích phát triển kinh tế mang tính cạnh tranh khu vực toàn quốc, mặt khác bộc lộ nguy phân tán thể chế, ví dụ phân tán lực ban hành thực thi sách mang tính quốc gia, nguy kinh tế quốc dân bị phân tán tính cát kinh tế địa phương Bài viết góp phần thảo luận tư dẫn tới sách phân cấp quản lý nhà nước kinh tế, bước đầu góp phần đánh giá thực trạng hệ phân cấp đưa số gợi ý từ góc độ xây dựng sách, pháp luật cần thảo luận rộng rãi I Tổng quan tư phân quyền trung ương địa phương [1] Phân quyền phụ thuộc vào hình thức nhà nước: Việc phân quyền quyền trung ương địa phương phụ thuộc đáng kể vào hình thức nhà nước liên bang hay đơn Điều lại hình thành từ lý lịch sử truyền thống dân tộc từ luận thuyết giới học giả Các thành bang, đô thị tự trị, công quốc, quận quốc châu Âu có từ lâu trước hình thành nhà nước quốc gia, tự trị địa phương mầm mống liên bang có từ lâu đời Điều giải thích quốc gia nhỏ Thụy Sỹ lại có cấu trúc liên bang Và ngược lại, phong-tước kiến-địa, định quan đầu tỉnh thực thi quyền lực triều đình ủy nhiệm truyền thống lâu đời phương Đông, điều góp phần lý giải quốc gia to lớn mang tầm cỡ đế quốc Trung Hoa lại nhà nước đơn Các bang tiểu bang nhà nước liên bang thường có quyền tự trị lớn tỉnh nhà nước đơn Tuy nhiên, góc nhìn có tính tương đối Trung Hoa nhà nước đơn danh nghĩa, song phân quyền cho địa phương, phân cấp quản lý ngân sách, tỉnh ngày có quyền lực mạnh mẽ so sánh với bang mô hình 87 Khoa Luật & Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, ĐHKT TPHCM, nghiapd@ueh.edu.vn 320 liên bang Cũng vậy, danh nghĩa Việt Nam nhà nước đơn nhất, liên bang, song mầm mống chia cắt, cát khu vực mạnh mẽ, chờ dịp trỗi dậy Điều minh chứng suốt chiều dài lịch sử nước ta Vì lẽ ấy, nhà nghiên cứu thời thuộc Pháp ví von “An Nam vương quốc hàng nghìn tiểu quốc làng xã hợp thành” [88] Những đặc điểm lịch sử dân tộc tác động mạnh mẽ tới thực tế phân quyền trung ương địa phương [2] Từ tập quyền tới tự quản địa phương-khái quát mô hình phân chia quyền lực trung ương địa phương: Có nhiều cách khái quát hóa mô hình phân quyền trung ương địa phương [ ] Samuel Humus cho khái quát việc phân quyền theo 04 mô hình, mô hình Anh, mô hình Pháp, mô hình Đức mô hình Xô-Viết Trong mô hình Xô-Viết thực phân quyền rõ ràng, người ta cho quyền lực nhà nước thống nhất, phân chia đối trọng quyền lực, người ta sử dụng khái niệm “phân công, phân nhiệm” quyền cấp [90] Hiến pháp Liên-Xô năm 1936, 1977 không phân chia quyền lực rõ ràng nhà nước trung ương địa phương Ngược lại, Hiến pháp Hoa Kỳ CHLB Đức lại có quy định phân chia quyền lực rõ ràng trung ương địa phương Cũng có cách khái quát mức độ phân chia quyền lực trung ương cho địa phương thành 05 cấp độ: từ tập quyền => tản quyền => phân cấp quản lý => phân quyền => tự quản địa phương [91] Nếu khái quát vậy, 05 mô hình từ cực đoan tập quyền vào trung ương tới chia quyền mạnh mẽ tự quản địa phương, Việt Nam mức chuyển đổi tản quyền phân quyền 89 [3] Chính sách phân cấp quản lý nhà nước Việt Nam: Dù theo lý thuyết nào quyền trung ương phải phân công, san sẻ quyền lực trách nhiệm cho cấp địa phương Trong quốc gia chấp nhận rộng rãi việc phân chia chế ước quyền lực, người ta không ngần ngại cho phân chia quyền lực trung ương địa phương Ở Việt Nam, theo lý thuyết tổ chức nhà nước theo kiểu Xô-Viết, dù không công khai ghi nhận quyền lực cần phân chia, cân đối trọng, song thực tế người ta dùng từ ngữ uyển chuyển “phân công, phân nhiệm, phân cấp quản lý”, thực với mục đích kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước cách hợp lý Từ vài chục năm nay, đường lối trị thực tế quy định pháp luật Việt 88 Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung, Hình thức nhà nước đương đại, NXB Thế Giới, HN 2004 Xem thêm: Nguyễn Sĩ Dũng, Một số mô hình quyền địa phương nước giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số Chuyên đề sửa đổi Hiến pháp 2001 90 Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung, Một số vấn đề Hiến pháp máy nhà nước, NXB GTVT, 2001 91 Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh, Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý, Tạp chí Khoa học Pháp lý, ĐH Luật TPHCM, số 03/2011, tr 3-11 321 89 Nam ghi nhận khái niệm “phân cấp quản lý nhà nước” [92] Về mặt học thuật, có nhiều cố gắng hệ thống hóa xây dựng tiêu chí để giải thích sách “phân cấp quản lý nhà nước”[93] Các học giả Việt Nam giới hạn khái niệm “phân cấp quản lý nhà nước” phân công, phân nhiệm nội hành quốc gia, trước hết phân chia thẩm quyền cấp trung ương cấp địa phương [4] Trào lưu phi tập trung hóa quản trị quốc gia: Ở bình diện quốc tế, thấy sách “phân cấp quản lý nhà nước” Việt Nam nằm trào lưu chung nhằm phi tập trung hóa quản trị quốc gia từ bốn năm thập kỷ gần Xu mô tả trình “làm gầy nhà nước”, tức nhà nước giữ lại chức cần thiết, nhường dần chức xã hội hóa cho thị trường Phi tập trung hóa diễn nhiều lĩnh vực, từ trị, hành chính, lĩnh vực ngân sách xã hội hóa mở rộng tham gia thị trường Trong máy hành chính, phi tập trung hóa trình tản quyền, ủy quyền, phi quy chế hóa đa dạng với mục đích làm cho máy nhà nước đổi thay để cung ứng dịch vụ hành hiệu [94] Có thể khái quát trào lưu sơ đồ đây: Phân cấp quản lý nhà nước Phi tập trung hóa phân cấp quản lý nhà nước PHI TẬP TRUNG HÓA CHÍNH TRỊ HÀNH CHÍNH PHI TẬP TRUNG (Phân cấp, phân quyền) ỦY QUYỀN TRAO, TẢN QUYỀN NGÂN SÁCH Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện THỊ TRƯỜNG TƯ NHÂN HÓA PHI QUY CHẾ HÓA Ngân sách cấp xã Diễn đàn kinh tế Mùa thu 2012 92 Xem thêm: Nguyễn Phước Thọ (Vụ Pháp luật, VPCP), Một số quan điểm Đảng Nhà nước phân cấp quản lý nhà nước thời kỳ đổi mới, Kỷ yếu Hội thảo “Mối quan hệ Chính phủ bộ, ngành với quyền địa phương phân cấp quản lý nhà nước lĩnh vực”, TP HCM, ngày 1718/05/2012 93 Xem thêm: Uông Chu Lưu, Một số vấn đề lý luận phân cấp quản lý nhà nước, Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp, Nguyễn Minh Đoan, Phân cấp, phân quyền trung ương địa phương, Cổng thông tin điện tử Viện Nghiên cứu lập pháp, http://vnclp.gov.vn, 94 Xem thêm S Chiavo Campo at al, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Phục vụ trì: Cải thiện hành công giới cạnh tranh, NXB Chính trị quốc gia, 2003 322 [5] Phân chia quyền lực- Địa phương cần làm việc gì?: Dù theo mô hình liên bang hay nhà nước đơn nhất, dù quản trị quốc gia theo theo kiểu tập quyền hay thực thi tự quản địa phương, quốc gia phải phân chia thẩm quyền quản lý nhà nước cho địa phương Từ xuất câu hỏi: địa phương nên làm việc phù hợp Khái quát tình hình quốc tế, khó đưa lý thuyết chắn vấn đề này, dường người ta rút số nguyên tắc mang tính phổ quát [95] Song nêu số nguyên tắc để phân quyền cho địa phương sau: - Thứ nhất, người ta cho cấp quyền gần dân nên thực dịch vụ công mang tính dân sinh Chỉ cấp làm có lý thuyết phục trao quyền cho cấp cao Theo tư này, hành phục vụ dân, cấp gần dân nhất, có điều kiện phục vụ dân tốt nên có quyền, việc cấp thực được, trao cho cấp cao Ví dụ giáo dục mầm non, tiểu học xem việc địa phương, quyền địa phương tự định sách lĩnh vực này, quyền trung ương đưa định chuẩn mà không can thiệp trực tiếp Nguyên tắc gọi Nguyên tắc bổ trợ, theo can thiệp quyền trung ương phải mang tính bổ trợ, tức tự trị địa phương không tự giải cần tới sách quốc gia - Thứ hai, theo lý thuyết tổ chức, người ta cho nơi có đầy đủ thông tin để giải vấn đề quyền định nên trao cho nơi Ví dụ, quốc phòng đâu việc quyền trung ương, lẽ tuyển quân thực thi nghĩa vụ quân nam công dân nguyên tắc nhiệm vụ quyền trung ương Song dịch vụ phải địa phương thực theo nguyên tắc ủy quyền, có địa phương có thông tin đầy đủ để thông báo tổ chức nhập ngũ cho nam công dân đến tuổi thực thi nghĩa vụ - Thứ ba, người ta cho tự trị địa phương nguyên tắc để trì sắc cấu kết truyền thống cộng đồng, quyền tự trị phải hiến định rõ ràng Sự tự trị phải ghi nhận rõ ràng Hiến pháp, quyền địa phương trung ương phải phân định rạch ròi Khi thẩm quyền thuộc địa phương quyền địa phương tự trị, tự định chịu trách nhiệm trước dân chúng Nguyên tắc gọi tự trị địa phương, chí nâng thành nguyên tắc áp dụng cho toàn Châu Âu từ năm 1985 - Thứ tư, trao quyền hay ủy quyền từ trung ương xuống cho quyền địa phương phải vào khả thực tế, khả tài quyền địa phương, quyền lực phải trao cho cấp có đủ lực thực thi Ví dụ trao quyền quy 95 Anwar Shah (edited), Local Governance in Developing Countries, World Bank, 2006 323 hoạch phát triển kinh tế cho địa phương, quy mô lực địa phương phải đủ đáp ứng đảm nhận chức quy hoạch - Thứ năm, trao quyền cách phù hợp tạo cạnh tranh địa phương, tạo quyền địa phương phản ứng kịp thời với quan tâm cư dân địa phương, có trách nhiệm giải trình trước cử tri địa phương [6] Những kinh nghiệm phân cấp quản lý phổ biến: Người ta làm nghiên cứu so sánh để tìm hiểu phân chia quyền lực trung ương địa phương, từ quản lý cấp thoát nước, quản lý chất thải, phòng cháy việc quốc gia đại ngoại thương đối ngoại [96] Nhìn chung, loại việc thuộc quyền trung ương gồm: quốc phòng, đối ngoại, an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng khai thác tài nguyên thuộc sở hữu quốc gia hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, hầm mỏ, tài nguyên lòng đất Những loại việc thường thuộc quyền địa phương gồm: trị an, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý điền địa, cung cấp nước sinh hoạt, giao thông đô thị, quản lý hộ tịch cư trú II Thực tế phân cấp quản lý nhà nước Việt Nam từ góc độ pháp luật [7] Một trình phi tập trung hóa liên tục đa dạng: Việt Nam chứng kiến trình phi tập trung hóa liên tục diễn lĩnh vực kinh tế, hệ thống hành tổ chức xã hội Trong lĩnh vực kinh tế, thấy kinh tế quốc doanh ngày thu hẹp nhường bước cho khu vực kinh tế dân doanh Cũng nguyên tắc quản lý kinh tế mệnh lệnh ngày lùi dần trước biện pháp quản lý tương ứng với thị trường Trong tổ chức máy nhà nước, quyền lực nhà nước từ chỗ tập trung, ngày phân tán cho nhiều quan tổ chức khác Các thiết chế dân cử, truyền thông, mầm mống xã hội dân tách dần khỏi hệ thống hành Hình vẽ đây, chuyên gia Ngân hàng Thế giới vẽ chưa xác, song minh họa cách thú vị trình phi tập trung hóa xã hội Việt Nam [97]: 96 97 S Chiavo-Campo at al (ADB) 2003, tr 196-197 (đã dẫn) Ngân hàng Thế Giới, Báo cáo Phát triển Việt Nam (VDR): Thể chế đại, 2010 324 Phân cấp quản lý nhà nước Nguồn: WB-Thể chế đại 2010 Diễn đàn kinh tế Mùa thu 2012 [8] Phân cấp quản lý nhà nước lĩnh vực kinh tế: Từ quản lý đất đai, quy hoạch, cấp phép đầu tư, định dự án đầu tư công, thẩm quyền địa phương phân bổ sử dụng ngân sách, lĩnh vực kinh tế, thực tế trình phân cấp mạnh mẽ cho địa phương bắt đầu diễn từ năm 2005 Chính phủ giao ngày nhiều thực quyền cho địa phương [98] Điều này, trình bày, tiến hành đồng thời trình phi tập trung hóa Việt Nam Dựa định hướng trị chuẩn bị từ trước, đạo luật Luật Ngân sách 2002, Luật Đất đai 2003, Luật Đầu tư 2005, Luật Quản lý nợ công 2009, Luật Cán bộ, công chức 2010 ban hành để ghi nhận cụ thể hóa chủ trương phân cấp quản lý nhà nước kinh tế từ trung ương cho tỉnh Quá trình phân cấp quản lý diễn 06 lĩnh vực lớn chia thành khoảng 300 tiểu lĩnh vực nhỏ quản lý nhà nước: 98 Nghị số 08/2004/NQ-CP ngày 30/06/2004 Chính phủ việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 325 Phân cấp quản lý nhà nước Thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước  Sáu lĩnh vực phân cấp theo NQ 08/2004/NQ-CP:  Trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoach đầu tư phát triển  Trong lĩnh vực phân cấp ngân sách  Trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai  Trong lĩnh vực quản lý vốn tài sản DNNN  Trong quản lý đơn vị nghiệp dịch vụ công  Trong tổ chức máy, quản lý cán bộ, công chức Diễn đàn kinh tế Mùa thu 2012 [9] Những trường hợp phân cấp quản lý khác: Ngoài thẩm quyền phân cấp cho quyền địa phương theo khung khổ pháp luật áp dụng chung hành, thực tế có phân cấp từ Chính phủ cho trường hợp cụ thể, phân cấp quản lý cho thành phố lớn (như TP Hồ Chí Minh TP Hà Nội), cho khu kinh tế cửa khẩu, khu kinh tế Ngoài dự thảo Luật Thủ đô công khai hóa, chất ghi nhận sách riêng kèm theo phân cấp quản lý tương ứng để phát triển thủ đô, ngoại lệ khác thường quy định văn hành đơn hành văn luật [99] [10] Nhận xét sơ bộ: Từ quản lý kinh tế lan rộng lĩnh vực khác, thực tế Việt Nam thực phân cấp quản lý mạnh mẽ cho quyền địa phương Trong quốc gia đơn nhất, theo pháp luật hành, quyền lực nhà nước danh nghĩa không phân chia mà tập trung cho quyền trung ương, song thực tế trình tản quyền rộng rãi lan xuống quyền tỉnh Thậm chí việc phân cấp quản lý lặp lại nhiều 99 Xem thêm: Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/03/2008 Chính phủ Việt Nam quy định khu công nghiệp, khu chế xuất khu kinh tế, Quyết định số 33/2009/QĐ-TTg ngày tháng năm 2009 Thủ tướng Chính phủ Việt Nam ban hành chế, sách tài khu kinh tế cửa 326 lần, thực trở thành thói quen chắn thể chế trị cách thức vận hành máy nhà nước Các đạo luật Việt Nam hầu hết có chương riêng quản lý nhà nước Trong chương đó, nhà soạn luật thông thường dành số quyền quản lý cho Chính phủ, số lại phân bổ cho chuyên ngành phụ trách, thẩm quyền khác phân bổ cho quyền địa phương, trước hết tỉnh Phân cấp quản lý từ xuống dường trở thành thói quen chắn, bám rễ sâu tư quản lý nhà nước nước ta III Một số nhận xét gợi ý sách cần thảo luận [11] Sự phân tán thể chế quyền: Trong nghiên cứu phục vụ đối thoại sách, nhóm nghiên cứu GS David Dapice (Harvard University, 2009) lưu ý kinh tế Việt Nam có dấu hiệu bị chia cắt thành 63 kinh tế nhỏ, lực quy hoạch bị phân tán, khả thực thi sách công nghiệp mang tính quốc gia suy giảm [100] Để minh chứng, nhóm lưu ý với dân số 1,3 tỷ người Trung Quốc có 34 tỉnh, Hàn Quốc có tỉnh, nguồn lực phân bố không dàn trải, từ góc độ tản quyền quy hoạch kinh tế cách hợp lý xuống cấp tỉnh Nhìn xuống Đông Nam Á, Việt Nam có 63 tỉnh, Thái Lan có 75 tỉnh, Philippines có 80 tỉnh, quốc gia có nguồn lực bị phân tán hiệu Trong xu phân quyền, quyền lực phân quyền dần cho tỉnh bị chia nhỏ, không đủ quy mô hợp lý cho quy hoạch quản lý nguồn tài nguyên quốc gia Như nhiều học giả cảnh báo, phân cấp quản lý nhà nước dẫn tới khoán trắng, thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng, thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả thực thi sách từ trung ương tới địa phương bị cát cứ, hiệu [101] 100 David Dapice at al, ASH Institute, Harvard Kennedy School, SWOT Analysis for Vietnam, unpublished Paper, November 2009 101 Xem thêm Võ Đại Lược, Đổi chế phân cấp quản lý đầu tư công, Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2012 327 Phân cấp quản lý nhà nước “Mô hình Matruska”: Dấu hiệu phân tán thể chế  Một xu cắt nhỏ ba cấp:  1986: 40 tỉnh, 522 huyện, 9.901 xã  2005: 64 tỉnh, 671 huyện, 10.876 xã  2010: 63 tỉnh, 697 huyện, 11.142 xã  Về mặt lý thuyết, Việt Nam quốc gia đơn có hệ thống trị thống  Tổ chức Đảng, hệ thống trị thống  Bộ máy quyền thống  Về mặt pháp luật, Hiến pháp 1992 không sử dụng khái niệm “chính quyền địa phương”, tự quản địa phương, mà bị ảnh hưởng nguyên tắc “song trùng trực thuộc” từ Hiến pháp Liên-Xô 1977  Trong chiến lược cải cách hành chính, từ Đại hội Đảng VIII (1996) thực thi sách phân cấp quản lý nhà nước khoảng 300 tiểu lĩnh vực (theo NQ 08/2004/NQ-CP) Diễn đàn kinh tế Mùa thu 2012 [12] Nguy phân tán thể chế chủ nghĩa cục địa phương: Với tốc độ tản quyền nay, quy mô địa lý dân số tỉnh cần hợp lý trở thành đơn vị hành chính, kinh tế có thẩm quyền quy hoạch hiệu đơn vị kinh tế tương đối độc lộc Điều cần lưu tâm bối cảnh nước ta thường trực có nguy bị phân tán chủ nghĩa cục địa phương Có thể minh họa cấu quyền từ thời Nguyễn (1802) tương quan so sánh với cấu quyền địa phương quốc gia lân cận Vua Gia Long phân bổ Việt Nam thành 23 trấn doanh, tương đương 27 tỉnh, đến thời Minh Mạng đổi thành 31 tỉnh, đến cuối triều Nguyễn tăng thành 64 tỉnh Chế độ Việt Nam cộng hòa dựng lên có 22 tỉnh, tan rã có 44 tỉnh Sau thống nhất, nước Việt Nam có 38 tỉnh, tăng thành 63 tỉnh, gần tiến tới số 69 tỉnh từ thời Pháp thuộc 328 Số lượng tỉnh, thành VN từ thời Gia Long 1802 80 70 69 72 64 61 60 64 63 2004 2008 53 50 44 40 30 38 31 27 20 10 1802 1821 1886 1945 1954 1976 1989 1991 1996 [13] Nguy phân tán thể chế lan dần tới cấp xã: Từ cấp tỉnh, tới huyện xã, nhận thấy xu hướng phân tán thể chế quyền lực từ trung ương tới địa phương Từ 1986 2010, số tỉnh Việt Nam tăng từ 40 thành 63, số huyện tăng từ 522 thành 697, số xã tăng từ 9901 thành 11.142 Nếu so sánh với Nhật Bản, Hàn Quốc Trung Quốc, rõ ràng chia cắt thành 63 kinh tế cấp tỉnh Việt Nam đặt nhiều thách thức cho quản lý quy hoạch cách tập trung nguồn lực quốc gia Việt Nam có xu hướng phát triển theo quốc gia Philippines hay Thái Lan, nơi mà tính cộng đồng địa phương có xu hướng định hình nên sức ép cát khu vực Điều làm cho quản lý tập trung quyền trung ương hiệu lâu dài [14] Nhận diện bất cập phân cấp quản lý không kèm theo trách nhiệm giải trình rõ ràng: Ngoài nguy phân tán lực quy hoạch quốc gia cát 63 kinh tế địa phương thảo luận trên, thực tế phân cấp quản lý nhà nước dẫn tới vô số bất cập, phê phán từ nhiều góc độ khác nhau, song cần nghiên cứu cụ thể để nhận diện rõ nguy lâu dài trình phân cấp quản lý theo kiểu hành Một mặt, thiếu kỷ luật chặt chẽ thiếu chế giải tranh chấp thẩm quyền cách ổn thỏa trung ương địa phương dẫn tới thực trạng nhiều địa phương ban hành sách có dấu hiệu “vượt rào, lách luật”, vi phạm pháp luật quyền trung ương Điều quan sát thấy lĩnh vực quản lý đầu tư, quản lý đất đai, chí quản lý hộ khẩu, hộ tịch Trao quyền mà thiếu 329 kiểm tra lực cách thích hợp dẫn tới nguy ban hành định đầu tư công thiếu hiệu quả, góp phần làm cho địa phương “mất cán bộ” Trong hội thảo, đại diện tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu cho biết 51% cán cấp xã tỉnh chưa có trình độ đại học, song cán cấp xã định dự án đầu tư công đến tỷ đồng, trao quyền mà không tính đến lực cán dẫn tới nguy làm “hư hỏng cán bộ” [102] Nhiều địa phương phàn nàn sách phân cấp quản lý mang tính nửa vời, vừa trao quyền, song vừa can thiệp để hạn chế quyền, ví dụ địa cho hoạt động NCKH tới 2% ngân sách, song Bộ Tài lại kiểm soát chặt chẽ định mức, địa phương thực quyền [15] Phân cấp quản lý từ góc độ pháp luật- Phải ghi nhận phân quyền rõ ràng trung ương địa phương Hiến pháp: Các nhà kinh tế liệt kê thêm vô số khuyết tật sách phân cấp quản lý hành Xét nguyên nhân, từ góc độ pháp luật, khuyết tật bắt nguồn từ chỗ Việt Nam chưa có tư rõ ràng phân chia quyền lực quyền trung ương quyền địa phương Thậm chí quyền địa phương gồm cấp nào, có bao gồm cấp quận, huyện phường điều chưa rõ ràng Cũng vậy, việc phân quyền từ Chính phủ xuống cho bộ, ngành; từ Ủy ban nhân dân tỉnh cho sở ban ngành thực tế làm hỏng dần tư cấp quyền, người ta quen nghĩ rằng, sở cấp hành Từ góc độ pháp luật, cần tận dụng hội sửa đổi Hiến pháp 1992 trình xây dựng đạo luật tổ chức máy nhà nước để quy định phân chia quyền lực rạch ròi quyền trung ương quyền địa phương Chí ít, Hiến pháp phải nêu rõ loại việc dứt khoát thuộc thẩm quyền quyền trung ương loại việc dứt khoát thuộc quyền địa phương [16] Phân quyền tự quản địa phương: Tương quan quyền lực quyền trung ương tỉnh, cách tổ chức triển khai sách trung ương tới khu vực tổ chức quyền cấp địa phương chủ đề thảo luận khuôn khổ sửa đổi HP 1992 Có hai nhóm vấn đề sau: Thứ nhất, sau xác định thẩm quyền thuộc phạm vi quốc gia, việc thực thi quyền lực phải tổ chức quan quốc gia từ trung ương, khu vực tới vùng, không thiết theo địa giới hành tỉnh Ví dụ để thực thi 102 Phát biểu đại diện tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu Hội thảo “Mối quan hệ Chính phủ bộ, ngành với quyền địa phương phân cấp quản lý nhà nước lĩnh vực”, TP HCM, ngày 1718/05/2012 330 quán sách quốc phòng, bảo vệ môi trường, quy hoạch nguồn nước, quy hoạch đất đai, quy hoạch sử dụng khai thác nguồn tài nguyên cần có hệ thống quan thực thi mang tính cách quốc gia bị chia cắt tỉnh Hệ thống tòa án, đăng ký kinh doanh, đăng ký bất động sản, thuế quan hay quản lý thị trường, bảo vệ an toàn thực phẩm, chí ngành cảnh sát nên tổ chức theo quy mô quốc gia theo địa giới cấp tỉnh huyện Thứ hai, sau xác định loại thẩm quyền thuộc tự quản địa phương, địa phương phải tự ban hành sách địa phương Tranh chấp pháp lý tiềm ẩn địa phương với họ với quyền trung ương cần giải chế bảo hiến [17] Xác định rõ cấp quyền: Như trình bày, thói quen phân chia chức quản lý nhà nước Việt Nam từ cao xuống thấp thường bắt đầu Chính phủ => bộ, ngành => UBND cấp tỉnh => sở, ngành => UBND cấp huyện => phòng ban => UBND cấp xã, phường Điều tạo nhiều cấp quyền, cấp này, giới hạn mình, tham gia quản lý kinh tế, từ quy hoạch tới đầu tư công Để tránh phân tán nguồn tài nguyên lực máy nhà nước, cần xác định khái niệm cấp quyền [18] Chính quyền trung ương Về nguyên tắc, quyền trung ương cấp Chính phủ ủy quyền quản lý cho bộ, song không pháp nhân độc lập Một trưởng có thẩm quyền theo ủy quyền Chính phủ Một không cấp ban hành sách hay văn pháp luật, nên hạn chế dần thẩm quyền ban hành thông tư hay văn có tính pháp luật trưởng Ngoài cần phân tách Chính phủ (với tính cách Nội mang tính trị) với hành chính, phân tách khách công chức Bộ máy hành điều hành công chức hành chính, công chức cấp cao thứ trưởng Bộ máy hành ban hành quy chế, song quy chế hành (regulation) có nội dung hay quy trình ban hành trái pháp luật, hạn chế cách bất hợp lý quyền kinh doanh người dân, người dân khởi kiện để yêu cầu tòa án hủy quy chế Nếu hành vi máy hành quyền trung ương gây thiệt hại cho người dân cách trái luật, quyền trung ương với tư cách pháp nhân công quyền phải đền bù thiệt hại cho người dân, tiền đền bù lấy từ ngân sách quyền trung ương Đất đai, doanh nghiệp thuộc quyền trung ương nên ủy ban quản lý công sản làm đầu mối thực thi quyền sở hữu 331 [19] Chính quyền địa phương Có hai loại quyền địa phương, tùy theo khu vực thành thị hay nông thôn Làng xã nông thôn đơn vị địa phương có từ xa xưa, với ranh giới hình thành tự nhiên Thành phố, tỉnh, thị xã, quận, huyện khái niệm nhân tạo, quyền trung ương tạo Nước chia thành tỉnh, địa phương trước hết tỉnh Ở đô thị, thành phố hay thị xã, dù chúng có quy mô, số lượng dân cư tiềm lớn nhỏ khác nhau, song chúng cấp quyền Quận, khu phố, phường khu vực đô thị cánh tay nối dài tòa đô chính, thị chính, quận phường cấp quyền Chính quyền khu vực nông thôn trước hết tỉnh xã Huyện không cấp quyền hoàn chỉnh, mà cánh tay nối dài quyền cấp tỉnh Tất điều ảnh hưởng tới phân cấp quản lý nhà nước kinh tế, từ thẩm quyền ngân sách, định đầu tư, thực thi quyền sở hữu DNNN quản lý sử dụng tài nguyên đất đai Thông thường có pháp nhân công quyền, tức quyền đô thị, quyền tỉnh làng xã, cấp quyền hoàn chỉnh, có ngân sách riêng, đảm nhận quyền tự trị địa phương trao [20] Một số kết luận ban đầu: Phân chia quyền lực quản lý kinh tế quyền trung ương địa phương số nội dung quan trọng, tác động đáng kể tới hình thành thực thi sách điều tiết kinh tế Hiến pháp Việt Nam không sử dụng khái niệm quyền địa phương, không ghi nhận phân chia quyền lực quyền trung ương địa phương, song từ ba thập kỷ gần phi tập trung hóa quyền lực diễn Với mối nguy cát cứ, chủ nghĩa địa phương cục thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng, thực tế phân cấp quản lý dẫn tới nhiều nghịch lý phát triển kinh tế Để khắc phục điều này, cần thảo luận phân chia quyền lực trung ương địa phương, ghi nhận rõ phân chia thẩm văn pháp lý, từ Hiến pháp đạo luật tổ chức máy Sửa đổi Hiến pháp 1992 hội để thảo luận du nhập quan niệm tự quản địa phương Cần lưu ý có loại việc thuộc thẩm quyền quyền trung ương, mà phân cấp cho địa phương Khi tổ chức thực loại việc này, tính tới ủy quyền quản lý hành cho đại diện cấp vùng khu vực Các chức bảo vệ môi trường, quy hoạch kinh tế, định đầu tư công từ ngân sách quyền trung ương ủy quyền cho cấp vùng khu vực quản lý, thay phân cấp quản lý từ trung ương đến cấp tỉnh nay./ 332 [...]... chính sách phân cấp quản lý còn mang tính nửa vời, vừa trao quyền, song vừa can thiệp để hạn chế quyền, ví dụ các địa phương được chi cho hoạt động NCKH tới 2% ngân sách, song Bộ Tài chính lại kiểm soát chặt chẽ định mức, địa phương không có thực quyền [15] Phân cấp quản lý từ góc độ pháp luật- Phải ghi nhận phân quyền rõ ràng giữa trung ương và địa phương trong bản Hiến pháp: Các nhà kinh tế có thể... phương, không ghi nhận phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và địa phương, song từ ba thập kỷ gần đây một cuộc phi tập trung hóa quyền lực đã và đang diễn ra Với mối nguy cơ cát cứ, chủ nghĩa địa phương cục bộ và thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng, thực tế phân cấp quản lý có thể dẫn tới nhiều nghịch lý trong phát triển kinh tế Để khắc phục những điều này, cần thảo luận về phân chia quyền lực... trước hết là các tỉnh và xã Huyện không là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, mà chỉ là cánh tay nối dài của chính quyền cấp tỉnh Tất cả những điều này đều ảnh hưởng tới phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế, từ thẩm quyền về ngân sách, quyết định đầu tư, cho tới thực thi quyền sở hữu trong DNNN hoặc quản lý sử dụng tài nguyên đất đai Thông thường chỉ có các pháp nhân công quyền, tức là chính quyền các đô... => các sở, ngành => UBND cấp huyện => các phòng ban => UBND cấp xã, phường Điều này tạo ra nhiều cấp chính quyền, các cấp này, trong giới hạn của mình, đều tham gia quản lý kinh tế, từ quy hoạch tới đầu tư công Để tránh phân tán nguồn tài nguyên và năng lực bộ máy nhà nước, cần xác định đúng khái niệm cấp chính quyền [18] Chính quyền trung ương Về nguyên tắc, chính quyền trung ương chỉ là một cấp Chính... tỉnh cho các sở ban ngành trên thực tế làm hỏng dần tư duy về cấp chính quyền, người ta quen nghĩ rằng, các bộ hoặc sở đều là những cấp hành chính Từ góc độ pháp luật, cần tận dụng cơ hội sửa đổi Hiến pháp 1992 và quá trình xây dựng các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước để quy định một sự phân chia quyền lực rạch ròi giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Chí ít, Hiến pháp phải nêu... Khi tổ chức thực hiện những loại việc này, có thể tính tới ủy quyền quản lý hành chính cho đại diện cấp vùng hoặc khu vực Các chức năng bảo vệ môi trường, quy hoạch kinh tế, quyết định đầu tư công từ ngân sách của chính quyền trung ương có thể ủy quyền cho cấp vùng hoặc khu vực quản lý, thay vì chỉ phân cấp quản lý từ trung ương đến cấp tỉnh như hiện nay./ 332 ... hoặc các làng xã, mới là những cấp chính quyền hoàn chỉnh, có ngân sách riêng, có thể đảm nhận những quyền tự trị địa phương được trao [20] Một số kết luận ban đầu: Phân chia quyền lực trong quản lý kinh tế giữa chính quyền trung ương và địa phương là một trong số những nội dung quan trọng, tác động đáng kể tới sự hình thành và thực thi các chính sách điều tiết kinh tế Hiến pháp Việt Nam không sử dụng... quản địa phương, các địa phương phải được tự do ban hành chính sách địa phương Tranh chấp pháp lý tiềm ẩn giữa các địa phương với nhau và giữa họ với chính quyền trung ương cần được giải quyết bởi một cơ chế bảo hiến [17] Xác định rõ cấp chính quyền: Như đã trình bày, thói quen phân chia chức năng quản lý nhà nước ở Việt Nam từ cao xuống thấp thường bắt đầu bằng Chính phủ => các bộ, ngành => UBND cấp. .. thuộc phạm vi quốc gia, việc thực thi quyền lực ấy phải được tổ chức bởi các cơ quan quốc gia từ trung ương, khu vực tới các vùng, không nhất thiết theo địa giới hành chính của các tỉnh Ví dụ để thực thi nhất 102 Phát biểu của đại diện tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu tại Hội thảo “Mối quan hệ giữa Chính phủ và bộ, ngành với chính quyền địa phương về phân cấp quản lý nhà nước trên các lĩnh vực , TP HCM, ngày 1718/05/2012... quyền lực giữa trung ương và địa phương, ghi nhận rõ sự phân chia thẩm quyển đó bằng các văn bản pháp lý, từ Hiến pháp cho tới các đạo luật về tổ chức bộ máy Sửa đổi Hiến pháp 1992 là một cơ hội để thảo luận và du nhập quan niệm về tự quản địa phương Cần lưu ý có những loại việc chỉ thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương, mà không thể phân cấp cho địa phương Khi tổ chức thực hiện những loại việc ... 08/2004/NQ-CP:  Trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoach đầu tư phát triển  Trong lĩnh vực phân cấp ngân sách  Trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai  Trong lĩnh vực quản lý vốn tài sản DNNN  Trong quản... diễn lĩnh vực kinh tế, hệ thống hành tổ chức xã hội Trong lĩnh vực kinh tế, thấy kinh tế quốc doanh ngày thu hẹp nhường bước cho khu vực kinh tế dân doanh Cũng nguyên tắc quản lý kinh tế mệnh... xã Diễn đàn kinh tế Mùa thu 2012 92 Xem thêm: Nguyễn Phước Thọ (Vụ Pháp luật, VPCP), Một số quan điểm Đảng Nhà nước phân cấp quản lý nhà nước thời kỳ đổi mới, Kỷ yếu Hội thảo “Mối quan hệ Chính