BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ DANH MỤC ĐẦU TƯ QUỐC GIA

Chương trình Đánh giá Hiệu quả Danh mục Đầu tư Quốc gia P-CPPR là một chương trình đánh giá được thực hiện trong vòng ba năm, bắt đầu từ năm tài chính 2013 với mục tiêu “Cải thiện hiệu q

BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ DANH MỤC ĐẦU TƯ QUỐC GIA

(P-CPPR) Tháng 9/2014

EACVF

EAST ASIA AND PACIFIC

94202

MỤC LỤC

DANH MỤC VIẾT TẮT II

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH HOẠT ĐỘNG CỦA DANH MỤC ĐẦU TƯ 3

CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN 10

CHƯƠNG 3: CÁC VẤN ĐỀ VỀ BQLDA (PMU) 16

CHƯƠNG 4: CÁC BÀI HỌC CHÍNH TỪ CÁC KẾT QUẢ KHẢO SÁT GIAI ĐOẠN 2012 – 2013 20

CHƯƠNG 5: TIẾN TỚI 27

PHỤ LỤC 1: KHUNG KẾT QUẢ CHO NĂM TÀI CHÍNH THỨ 13-15 29

DPLs Cho vay phát triển chính sách

EAP Đông Á Thái Bình Dương

EAPDE East Asia Pacific Development Effective

ECA Trung Á và Châu Âu

FM Quản lý tài chính

FPD Tài chính và Phát triển khu vực tư nhân

HD Phát triển nguồn nhân lực

IBRD Ngân hàng Tái thiết & Phát triển

ICRs Báo cáo kết thúc dự án

ICT Information and Communication Technology

IDA Hội Phát triển quốc tế

IEG Nhóm đánh giá độc lập

IP Tiến độ thực hiện

IPF Tài trợ dự án đầu tư

ISRs Báo cáo tình hình thực hiện dự án

JICA Japan International Cooperation Agency

JPPR Joint Portfolio Performance Review

KFW Kreditanstalt für Wiederaufbau

M&E Giám sát & Đánh giá

MARD Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

MOET Bộ Giáo dục và Đào tạo

MOF Bộ Tài chính

MOJ Bộ Tư pháp

MOT Bộ Giao thông vận tải

MPI Bộ Kế hoạch & Đầu tư

P4R Chương trình giải ngân dựa vào kết quả

PMU Ban quản lý dự án

PPMU Ban quản lý dự án tỉnh

PREM Xóa đói giảm nghèo & Phát triển kinh tế

QAG Nhóm quản lý chất lượng

UWSP Dự án nước và vệ sinh đô thị

VDR Báo cáo phát triển Việt Nam

Lời mở đầu

1 Chương trình Đánh giá Hiệu quả Danh mục Đầu tư Quốc gia (P-CPPR) là một chương trình đánh giá được thực hiện trong vòng ba năm, bắt đầu từ năm tài chính 2013 với mục tiêu “Cải thiện hiệu quả hoạt động để đẩy nhanh đạt kết quả” Chương trình này

bao gồm một loạt các chỉ số định lượng nhằm muc đích đánh giá hiệu quả1 Mục tiêu này sẽ đạt được thông qua:

(a) duy trì một đánh giá liên tục tình hình thực hiện danh mục đầu tư nhằm đạt được

những kết quả đã đề ra và có phương án hành động dựa trên các vấn đề đã được xác định;

(b) tham vấn các bộ ban ngành để giải quyết các vướng mắc đối với quá trình chuẩn

bị và thực hiện; và (c) nâng cao năng lực cho các Ban quản lý dự án (PMU) cấp địa phương, đó là tiền

đề quan trọng cho việc quản lý thực hiện các hoạt động đầu tư

2 Báo cáo Đánh giá đã đưa ra Khung kết quả để theo dõi tiến trình thực hiện như sau:

Kết quả

đầu ra

Chủ động quản lý Danh mục đầu tư nhằm đạt kết

FY12 FY13 FY14

Tỉ lệ chủ động

25.0% 50.0% 50.0%

Dự án có vấn đề

19.6% 19.0% 16.7%

 Tỷ lệ giải ngân tăng lên đến 22% cho IDA cho FY13, 14, 15

 Thời gian từ khi trình lên Ban giám đốc của World Bank cho đến khi dự án có hiệu lực rút ngắn từ 6 tháng trong FY12 xuống 3 tháng trong FY15

 Tỉ lệ giải ngân trong năm đầu tiên cho các dự án mới đều trên 10% trong FY14 và FY15

FY12 FY13 FY14

Tỉ lệ giải ngân IDA

1

Xem Phụ lục 1 Khung đánh giá kết quả ba năm thực hiện Báo cáo CPPR tập trung đánh giá các hoạt động IDA và IBRD đã được chấp thuận qua đánh giá PCN Tuy các hoạt động của quỹ ủy thác không nằm trong phạm vi đánh giá nhưng các số liệu của danh mục đầu tư trong các chương dưới đây cũng bao gồm các hoạt động này Những số liệu này cũng thống nhất với số liệu trong các báo cáo về danh mục đầu tư khác như Báo cáo danh mục đầu tư của vùng

và Báo cáo danh mục đầu tư của Việt Nam

Thời gian

từ khi trình BGĐ đến khi có hiệu lực

5.7m 4 m 5m

3 Dựa trên những thành tựu đáng khích lệ trong những năm đầu tiên của P-CPPR,

một chương trình năm thứ hai đã được xây dựng và triển khai thực hiện. Mặc dù đã đạt

được một số kết quả tích cực trong một số lĩnh vực nhưng vẫn còn tồn tại một số thách thức quan

trọng Qua đánh giá hoạt động danh mục đầu tư đã cho thấy tính chủ động và minh bạch vẫn tụt

hậu so với các nước khác trong khu vực Các dự án có vấn đề có xu hướng chậm cải thiện hơn

nhiều so với các dự án có vấn đề của các nước khác Mặc dù tốc độ chuẩn bị và thực hiện đã

được tăng lên, bằng chứng là (a) giảm thời gian từ khi có PCN đến khi lên Ban Giám đốc, và (b)

tỷ lệ giải ngân được cải thiện nhưng chất lượng của các dự án hoàn thành lại bị sụt giảm theo

như đánh giá của Nhóm đánh giá độc lập (IEG) của Ngân hàng Thế giới Việc xem xét các Báo

cáo kết thúc dự án (ICR) đã chỉ ra chất lượng dự án kém là do các yếu tố như thiết kế quá phức

tạp, khung kết quả yếu kém và chậm trễ trong việc thực hiện các hành động khắc phục hậu quả

Đối với năng lực của PMU, một chương trình đào tạo PMU đã được xây dựng và thực hiện Các

kết quả ban đầu từ một cuộc khảo sát cho thấy nhưng phản hồi tích cực từ phía PMU Một loạt

các nghiên cứu và hội thảo về cách thức tổ chức Ban QLDA ở địa phương đã khơi gợi cho một

số địa phương bắt đầu sát nhập nhiều PMU nhỏ lẻ thành một Ban QLDA chung hoặc sử dụng lại

những PMU trước đây cho các dự án mới

4 Báo cáo này cũng trình bày tóm tắt về sự tiến bộ và thành tựu đạt được trong năm

thứ hai thực hiện P-CPPR Nó cũng chỉ ra những lĩnh vực cần quan tâm và tiếp tục cải thiện

Báo cáo được trình bày thành năm chương: Chương 1 đánh giá tình hình thực hiện danh mục đầu

tư; Chương 2 báo cáo tiến độ của Kế hoạch hành động giải ngân; Chương 3 tập trung về các vấn

đề liên quan đến BQLDA và những kinh nghiệm rút ra từ các cuộc khảo sát và tập huấn

BQLDA; Chương 4 xem xét những bài học từ các Báo cáo kết thúc dự án từ tháng 1 năm 2012

đến tháng 12 năm 2013; và Chương 5 đưa ra các hoạt động cho năm thứ ba của P-CPPR

CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH HOẠT ĐỘNG CỦA DANH MỤC ĐẦU TƯ

5 Chương này sẽ đánh giá tình hình hoạt động của danh mục đầu tư bằng cách xem xét các chỉ số danh mục đầu tư và Báo cáo kết quả thực hiện dự án cho các hoạt động đang triển khai Đánh giá được thực hiện dựa theo những kết quả đánh giá từ các năm trước và tóm tắt các vấn đề và khuyến nghị để cải thiện hiệu quả danh mục đầu tư Các vấn đề chi tiết, các hành động và khuyến nghị về giải ngân, nâng cao năng lực của Ban QLDA và các kết quả của việc xem xét ICR sẽ được thảo luận chi tiết trong Chương 2, 3 và 4 của báo cáo này

A Hiệu quả danh mục đầu tư tại Việt Nam: tình trạng, thách thức và thành tựu

Thành phần danh mục

đầu tư ở Việt Nam đã tăng trưởng đều đặn từ 46 dự án trong FY10 lên 52 dự án trong FY14 Các cam kết ròng tăng từ 6,37 triệu đô lên 9,71 triệu Ngoài các dự án chủ đạo là các dự án cấp vốn cho hoạt động đầu tư (IPF), danh mục đầu tư cũng bao gồm hai dự án thực hiện theo chương trình giải ngân dựa trên kết quả (P4R) Đây cũng là dự án duy nhất theo hình thức này trong vùng Đông Á Thái Bình Dương Ngoài ra còn có ba Chương trình Phát triển Chính sách (DPO) cho các lĩnh vực ưu tiên như kinh tế vĩ mô, năng lượng, và biến đổi khí hậu Tỉ lệ vốn vay IDA

và IBRD trong ba năm qua duy trì ở mức 85% Danh mục đầu tư trải khắp 14 Ban chuyện môn (GP) với bốn ban chủ đạo: Ban Xã hội, Đô thị và Nông thôn, ban Giao thông vận tải & ICT, ban Nước và ban Điện Ngoài ra Danh mục đầu tư cũng phủ khắp cả những lĩnh vực "mềm" như Giáo dục, Y tế và Môi trường Bảng 1 dưới đây tóm tắt các xu hướng và các chỉ số của danh mục đầu tư từ FY10 để FY14

Bảng 1: Xu hướng của Danh mục đầu tư ở Việt Nam 2

2 Nguồn: Vietnam Dashboard July 2014.

Dự án có nguy cơ cao và tình hình giải quyết

7 Số lượng dự án có nguy cơ cao và dự án có vấn đề tăng lên đến hơn 19% trong FY12 & 13 nhưng lại giảm xuống còn 16,7% trong FY14 Nguyên nhân chính dẫn đến sự cải

thiện này là do các sáng kiến của Ban lãnh đạo WB tại Việt Nam và Ban lãnh đạo trong vùng trong việc tăng cường tính minh bạch trong báo cáo, dẫn đến tỉ lệ hạ cấp kết quả thực hiện dự án tăng lên (đặc biệt là tình hình thực hiện) Đồng thời, các ban chủ nhiệm dự án và Ban lãnh đạo cũng theo dõi sát sao và báo cáo kịp thời cho các cơ quan nhà nước về các vấn đề của danh mục đầu tư và cũng xây dựng các hành động khắc phục để hỗ trợ thực hiện và cải thiện tình trạng của các dự án có vấn đề Xin lưu ý tỉ lệ cam kết có nguy cơ cao thấp hơn so với tỉ lệ dự án có nguy

cơ cao (16,7% so với 12,5%), điều này chỉ ra các thách thức chủ yếu nằm ở những dự án nhỏ

8 Mặc dù tỉ lệ minh bạch ISR đã được cải thiện, nhưng tính "chủ động" trong việc thực hiện những biện pháp khắc phục còn thấp – chỉ đạt 50% so với 63.8% trong khu vực

Hai yếu tố chính đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính chủ động: xác định vấn đề càng sớm càng tốt các và thực hiện các giải pháp Nếu thời gian thực hiện dự án trong 12-18 tháng đầu bị chậm tiến độ có thể coi đó là tín hiệu quan trọng cho thấy dự án có thể cần phải điều chỉnh Ví dụ, hầu hết các dự án có vấn đề đều nằm ở năm thứ hai hoặc thứ ba thực hiện mặc dù những vẫn đề đó đã được phát hiện và báo cáo từ trước Các dự án có vấn đề ở Việt Nam thường mất nhiều hơn một năm mới ra khỏi được danh sách cần theo dõi

Bảng 2: Thời gian dự án nằm trong danh sách có vấn đề trong FY14 3

Resp Unit Proj ID Project Name

Age

in Yrs

% Disb

Months in Problem Status

EASFP - HIS P088759 Fin Sector Modern and Info Mgnt System 5.7 14 1

Country: Vietnam (15.3% Projects at Risk, 12.1% Commitments at Risk, 8 Actual Problem Projects

9 Tính đến cuối FY14, Việt Nam là nước có tỉ lệ các dự án nằm trong danh sách có vấn đề lâu nhất trong khu vực (thời gian trung bình là trên 24 tháng) Con số này cũng phù

hợp với tỉ lệ “proactivity” thấp của Việt Nam Hình 1 dưới đây là ví dụ minh họa

3 Nguồn: Vietnam Dashboard T7/2014 và ISRs

Hình 1 Tỉ lệ dự án nằm trong danh sách có vấn đề tính theo quốc gia

Chú thích: EACVF là Việt Nam

10 Việc đưa ra những biện pháp cụ thể để giải quyết các vấn đề xoay quanh dự án là rất cần thiết Những vấn đề của dự án thường là vấn đề phức tạp liên quan đến thiết kế, năng lực, khả năng và nhiều yếu tố khác, đòi hỏi những biện pháp cứng rắn, bên cạnh những biện pháp mà ban thực hiện dự án tự đề ra Một số dự án cho biết việc chủ động theo dõi các mục tiêu thực hiện đã được thống nhất (theo hàng tháng hoặc hàng quý) cũng sẽ tạo ra khác biệt trong quá trình thực hiện, nhưng điều này lại đòi hỏi ban quản lý phải báo cáo nhiều hơn Một vấn đề gây ảnh hưởng lớn đến rất nhiều dự án đô thị và giao thông vận tải là thiếu vốn đối ứng cho việc thu hồi đất và tái định cư Những nỗ lực trong việc giải quyết vấn đề này đã được đưa ra thông qua Kế hoạch hành động giải ngân, kế hoạch này tính đến nay có tác động tốt và cần được tiếp tục triển khai 4

11 Các biện pháp chủ động khác như hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ các dự án kém hiệu quả có thể được thực hiện để chuyển các nguồn lực IDA sang dự án khác có thể được sử dụng hiệu quả hơn Kinh nghiệm và bài học từ các khu vực khác (SAR và ECA), những vùng

có kinh nghiệm thực hiện huỷ nhiều vốn IDA thành công có thể có giá trị cho Việt Nam và sẽ giúp Việt Nam đề ra hướng tiếp cận và hành động có chiến lược để tăng cường hiệu quả của toàn

bộ danh mục đầu tư

án và (b) cần thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả, thông qua tăng cường giám sát hoặc tái

cơ cấu để nâng cao chất lượng

EACCF EACIF EACNF EACPF EACTF EACVF

Percentage of long term problem projects at the end of FY14

Percentage of projects in problem status for > 24 mos

Percentage of projects in problem status for >24mos, but < 30 mos

Chất lượng và xếp hạng của ISR

12 Chất lượng và xếp hạng của các ISR đã được cải thiện ở Việt Nam nhưng vẫn cần được quan tâm hơn nữa Như đã nêu ở trên, World Bank tại Việt Nam luôn nỗ lực phối hợp

trong việc đánh giá tình hình thực hiện các dự án đang triển khai Tuy nhiên, trong số 54 dự án đang hoạt động trong FY14, chỉ có 85% được đánh giá là có Development Objective (DO) đạt mức trung bình tốt (MS) và tốt (S) và về tiến độ (IP) chỉ có 84% đạt mức trung bình tốt (MS) và tốt (S) Các xếp hạng này vẫn còn cao hơn so với tỷ lệ thực tế mà theo đó chỉ ra rằng xếp hạng ISR của một số dự án là hơi quá so với thực tế Hình 2 cho thấy tỉ lệ xếp hạng DO/IP của tất cả các dự án trong danh mục đầu tư Việt Nam vào cuối năm FY14

Hình 2: Xếp hạng DO/IP 5

13 Tiến bộ về giải ngân, đặc biệt trong những dự án bị chậm tiến độ đáng kể, là một chỉ

số quan trọng để kiểm tra độ chính xác của việc xếp hạng dự án Vào cuối FY14 đã có 23 dự

án trên hai năm mà giải ngân dưới 40%, 7 dự án trong số này đều nằm trong danh sách các dự án

có vấn đề Trong số 40 dự án đã được phê duyệt giữa FY08-12, 31 dự án (78%) được đánh giá triển khai tốt Tuy nhiên, chỉ có 7 dự án trong số đó đã giải ngân hơn 40% Hơn nữa, 9 dự án giải ngân dưới 10% và 8 dự án ít hơn 20% Mặc dù một số dự án xứng đáng được đánh giá MS hoặc cao hơn, vì đảm bảo tiến độ và tình hình giải ngân nói chúng nhưng đa phần các dự án được xếp hạng khả quan hơn thực tế

14 Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong số những ví dụ về các ISRs thực hiện tốt cho các dự

án trong vùng EAP kết thúc vào năm FY13 & 14, 4/8 và 3/9 ISRs (tương ứng trong FY13

và FY14) là của Việt Nam Dù vậy, hầu như tất cả các ISRs cần phải cung cấp những lý lẽ và

bằng chứng thuyết phục hơn cho việc đánh giá và đảm bảo tính thống nhất nội bộ Cần chú ý hơn đến việc thống nhất nội bộ giữa các đánh giá chung và các phần cụ thể của ISR, đặc biệt là đối với những dự án có DO xếp hạng MS hoặc cao hơn Chỉ có hai dự án (Giao thông đô thị Hà Nội

và Quản lý chất thải bệnh viện, cả trong tình trạng vấn đề) đánh giá An toàn xã hội đạt mức Trung bình khá (MU); chỉ có 4 dự án đánh giá Quản lý dự án đạt mức MU hay U (Dự án hỗ trợ y

tế các tỉnh Bắc Trung Bộ, Đại học Việt Đức, Khoa học & Công nghệ Đổi mới và Quản lý chất thải bệnh viện) và chỉ có sáu dự án (3 trong số đó là dự án có vấn đề) đánh giá Đầu thầu chỉ đạt

MU Cần lưu ý rằng không có dự án Việt Nam nào được đánh giá tốt về chỉ số đánh giá rủi ro trong đạt được kết quả đề ra Một số dự án dài hơi nên xem xét việc xếp hạng rủi ro

B Chất lượng danh mục đầu tư

15 Bảng 3 dưới đây so sánh chất lượng danh mục đầu tư của Việt Nam so với hai danh mục đầu tư lớn trong vùng là Trung Quốc (CN) và Indonesia (IN) và danh mục tổng đầu tư

của khu vực EAP cũng như của toàn bộ WB trong FY13&14 Danh mục đầu tư của Việt Nam vẫn là danh mục lớn thứ hai của EAP, chỉ sau Trung Quốc, xét cả về số lượng dự án và tổng giá trị cam kết

16 Mặc dù tỷ lệ thực tế xuất sắc 100% của danh mục đầu tư Việt Nam đã giảm trong FY14, và mặc dù tỉ lệ này vẫn cao hơn so với tỷ lệ tương ứng trong EAP (69%) và WB (61%),

nhưng thấp hơn so với Trung Quốc và Indonesia Khoảng cách về tính minh bạch, một chỉ số khác đang được sử dụng để đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư trong khu vực, giảm từ 11,8% lên 15,1% trong FY14 và gần với tỷ lệ 15,4% EAP Đó là chỉ số khoảng cách thấp thứ hai trong khu vực nếu so với khoảng cách 6,1% ở Trung Quốc/Mông Cổ và 15,6% của EAP Khoảng cách này của Indonesia là 19,7% trong FY14.6

17 Chỉ số “Proactivity” của Việt Nam trong FY14 tăng lên nhưng vẫn thấp hơn Trung Quốc và kém xa EAP (64%) và WB (70%)

Bảng 3: So sánh Chất lượng Danh mục đầu tư trong FY13&14 7

C Thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án

18 Thời gian chuẩn bị dự án ở Việt Nam đã giảm đáng kể trong FY14 xuống 16 tháng tính

từ khi phê duyệt cho đến khi có hiệu lực Trước đây thời gian chuẩn bị các dự án đầu tư tại

FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14

Việt Nam là khá dài so với EAP và thời gian trung bình của cả hệ thống; thường phải mất khoảng hai năm để chuẩn bị cho một dự án Hình 2 dưới đây cho thấy lịch sử thời gian chuẩn

bị dự án ở Việt Nam, EAP và WB nói chung

Hình 3: Thời gian từ khi thực hiện PCN đến khi phê duyệt 8

19 Trong FY13 ban quản lý Danh mục đầu tư của Việt Nam đã tiến hành phân tích để tìm ra các yếu tố liên quan đến lĩnh vực hay dự án cụ thể gây ra sự chậm trễ trong quá trình chuẩn bị dự án Các kết quả phân tích cho thấy không có yếu tố nào trong các yếu tố được

kiểm tra, như đặc thù về ngành, sử dụng Quỹ ủy thác và các nguồn vốn khác, các yếu tố môi trường hay nhu cầu tái định cư có thể giải thích tại sao thời gian chuẩn bị dự án lại bị kéo dài Hơn nữa, việc áp dụng các tiêu chí kiểm tra mức độ sẵn sàng thực hiện dự án cũng không kéo dài thời gian chuẩn bị Dựa trên những kết quả thu thập được, nhóm nghiên cứu đã đề xuất một kế hoạch hành động để rút ngắn thời gian chuẩn bị sao cho tuân thủ các quy định của cả phía WB và phía chính phủ Điểm nổi bật chính của kế hoạch tập trung vào: (i) khớp nối mốc thời hạn của phía WB và phía chính phủ; (ii) cấp vốn theo yêu cầu bao gồm cả việc sử dụng ngân sách "phát triển kinh doanh", ứng trước tiền tài trợ và phối hợp chuẩn bị từ các dự án đang hoạt động có liên quan; (iii) thực hiện các ESW và AAA phục vụ nhu cầu chuẩn bị, và (iv) hỗ trợ xây dựng năng lực của các đối tác chuẩn bị dự án

20 Những nỗ lực của các chuyên gia trong nước đã hỗ trợ rút ngắn thời gian chuẩn bị

dự án Trong những năm trước các dự án phức tạp hoặc dự án mới cũng hỗ trợ cho thời kỳ thai

nghén của một số dự án khác Phương thức tiếp cận theo chương trình (đối với hai chương trình

DPO) đã góp phần làm giảm thời gian chuẩn bị tổng thể Trong thời gian tới có thể xem xét việc

sử dụng các phương pháp tiếp cận theo chương trình cho các hoạt động IPF (SOP) để cho phép tập trung vào các hoạt động của một giai đoạn thay vì trên toàn bộ chương trình Việc thực hiện chuẩn bị dự án thực tế áp dụng cho nhiều loại dự án khác nhau có thể giúp đẩy nhanh thời gian chuẩn bị tổng thể

21 Mặc dù quá trình khởi động dự án và giải ngân dự án trong danh mục đầu tư Việt Nam đã được cải thiện trong FY13 & 14, nhưng việc duy trì mức độ đạt được vẫn còn là một

thách thức WB cần tiếp tục phối hợp với chính quyền các cấp để có những biện pháp hiệu quả hơn nữa để giải quyết các vấn đề đã biết và các vấn đề sẽ phát sinh Phần này sẽ được thảo luận chi tiết trong Chương 2

Hình 4: Thời gian từ khi phê duyệt bên phía WB cho đến khi giải ngân 9

Khuyến nghị:

22 Như đã thảo luận ở trên, danh mục đầu tư của Việt Nam đã cải thiện đáng kể trong rất nhiều khía cạnh, bao gồm rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án, giải ngân và báo cáo các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện Tuy nhiên, chỉ số “realism” và “proactivity” trong thời gian gần đây là đáng báo động vì nó chỉ ra chất lượng danh mục đang sụt giảm Ngoài ra, các dự án chậm thoát khỏi danh sách đen cũng là một vấn đề lớn, cần sự quan tâm của tất cả các bên liên quan trong năm cuối thực hiện báo cáo P-CPPR này

9 Nguồn: Vietnam Portfolio Team

0 5 10 15 20

FY05 FY06 FY07 FY08 FY09 FY10 FY11 FY12 FY13

Effe-Disb Sign-Effe Boar-Sign

CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN

KẾ HOẠCH HÀNH ĐỘNG GIẢI NGÂN FY14

Kết quả giải ngân

23 Công tác giải ngân về cơ bản được thực hiện tốt, trong FY14 đã giải ngân 1,35 triệu

$, trong đó: hoạt động đầu tư giải ngân 1036 triệu $, các hoạt động phát triển chính sách giải ngân 396 triệu $ và Chương trình giải ngân dựa trên kết quả là 22 triệu USD Tổng tỷ

lệ giải ngân đạt 19% và tổng danh mục đầu tư cho IDA giải ngân được 21% Tỷ lệ này hơi thấp hơn so với mức đã đạt của năm trước và thấp hơn mức trung bình của khu vực do khối lượng chưa giải ngân đầu năm cao Tuy nhiên, hiệu suất giải ngân của quốc gia vẫn tiếp tục cải thiện từ 12% đến 15%

Hình 5: Tổng số giải ngân của Việt Nam FY04 – FY14

24 Danh mục các dự án ngành nông thôn, năng lượng và giáo dục đều đạt kết quả tốt, tất cả các dự án đều đạt tỷ lệ giải ngân trên 20% Mặc dù danh mục dự án ngành nông thôn

tổng thể đạt kết quả tốt nhưng vẫn cần lưu ý đây là kết quả của những nỗ lực không ngừng nhằm cải thiện các dự án bị đóng băng trước đây như Dự án Cạnh tranh nông nghiệp và dự án Cải thiện chăn nuôi Ở thời gian đầu cả hai dự án đều bị chậm triển khai thực hiện Trong hai năm qua, tình hình thực hiện được cải thiện đáng kể, dẫn đến tỷ lệ giải ngân tăng cao Điều này là nhờ các đoàn giàm sát không ngừng và các mốc thời gian được thoả thuận rõ ràng với phía đối tác Ban năng lượng có kết quả thực hiện tốt do các đối tác đã có nhiều năm kinh nghiệm và do có chuẩn

bị kế hoạch đấu thầu ngay từ giai đoạn trình xin phê duyệt Trong khi đó, các dự án giáo dục lại

có một danh mục đầu tư đặc biệt với một dự án giải ngân dựa trên kết quả, một dự án khác được

hỗ trợ ngân sách và ba hoạt động đầu tư thường xuyên Cùng với dự án Phối hợp toàn cầu giáo

0.42 0.41 0.42 0.48 0.64 0.68

1.72 1.17 1.39 1.36 1.35

FY04 FY05 FY06 FY07 FY08 FY09 FY10 FY11 FY12 FY13 FY14

dục có quy định thời gian thực hiện tối đa ba năm, dự án giải ngân dựa trên kết quả và các hoạt động hỗ trợ ngân sách, nên tỉ lệ giải ngân của ngành đã đạt kết quả cao

25 Tuy nhiên, tình hình thực hiện của các dự án giao thông, y tế và phát triển đô thị lại không được như mong đợi Đối với cả hai lĩnh vực giao thông và đô thị, một vấn đề lớn cản trở

quá trình thực hiện dự án là việc phân bổ vốn đối ứng cho công tác thu hồi đất và tái định cư, vấn

đề này sẽ được làm rõ ở phần sau trong báo cáo Theo kết quả đánh giá tình hình thực hiện của tất cả các dự án trong lĩnh vực giao thông, các khó khăn chính được chỉ ra cũng là vốn đối ứng, quy trình phê duyệt công tác đấu thầu của chính phủ quá phức tạp, dự án thiếu tính sẵn sàng, và năng lực và thẩm quyền quyết định của Ban QLDA Các dự án ngành y tế cũng bị tắc do các quy trình phê duyệt của Bộ Y tế quá phức tạp, đồng thời năng lực của các Sở Y tế địa phương còn yếu kém Bộ trưởng Bộ Y tế đã yêu cầu WB rà soát danh mục các dự án y tế để đề xuất kế hoạch hành động cải thiện; đây sẽ là một hành động được ưu tiên trong FY15 Ban Xoá đói giảm nghèo

và Ban Tài chính và phát triển Khu vực tư nhân đều có một dự án, tình hình giải ngân của các dự

án này bị chi phối do đặc tính của án Cả hai dự án đều bao gồm các gói ICT lớn và phức tạp đòi hỏi công tác đấu thầu mua sắm trong thời gian dài Dự án của Ban Tài chính và phát triển khu vực tư nhân gần đây cũng có cải thiện và đã ký kết một số hợp đồng, còn dự án của Ban Kinh tế cũng đã được Bộ Tài chính và WB nhất trí huỷ bỏ10

Hình 6: Tỉ lệ giải ngân theo ngành

Kế hoạch Hành động Chiến lược cho FY14: Thành tựu và thách thức

Thành tựu:

10 Sẽ đề cập chi tiết hơn đến từng dự án ở phần sau

0 10 20 30 40 50

Disbursement Ratio (%) by

Sector (FY12-FY14)

FY12 FY13 FY14

26 Kế hoạch Hành động Giải ngân được đề ra từ cuối FY12 nhằm mục tiêu giải quyết những nút thắt trong quá trình thực hiện các hoạt động đầu tư Kế hoạch hành động đầu tiên

đã cho thấy những tiến bộ đáng ghi nhận, lần đầu tiên tỉ lệ giải ngân IDA vượt trên 20%

27 Kế hoạch hành động cho FY14 đã đề ra từ tháng Chín năm 2013, tập trung vào ba cấp độ: cấp độ thể chế, danh mục và dự án, và sử dụng những bài học của năm đầu tiên Ở

cấp độ thể chế, đặc biệt tập trung vào các thông tư triển khai thực hiện các Nghị định ODA mới, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai do những văn bản này có ảnh hưởng đến các hoạt động đầu tư nhiểu nhất Ở cấp độ danh mục đầu tư, phối hợp giải quyết vấn đề năng lực của Ban QLDA và xử lý những khó khăn đã ghi nhận được trong công tác đấu thầu Ở cấp độ dự án, phối hợp thực hiện nhằm tái cơ cấu các dự án trong danh sách đen và nâng cao hiệu quả hoạt động của các dự án này

28 Những thành tựu trong FY14 đều tương đối khả quan Trong số đó, những thành tựu

đáng chú ý nhất, dù không trực tiếp ảnh hưởng đến hoạt động giải ngân trong ngắn hạn, phải kể đến nỗ lực trong việc sửa đổi Luật Đấu thầu và Luật Đất đai, củng cố kênh đối thoại với Ban chỉ đạo Quốc gia ODA do Phó Thủ tướng Chính phủ làm trưởng ban, và tiến bộ vượt bậc trong công tác cải thiện năng lực cho các Ban QLDA Một số dự án đã có bước ngoặt lớn và bắt đầu đạt được các kết quả như đã đề ra, chi tiết sẽ được thảo luận trong phần sau của báo cáo này Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề mới nảy sinh cũng đã cản trở không nhỏ đến tình hình triển khai các dự

30 Thiết lập mối quan hệ vững chắc với Ban chỉ đạo Quốc gia ODA mới được thành lập, một loạt các phiên nghị sự đã góp phần đẩy nhanh hành động cụ thể từ Chính phủ

Ban chỉ đạo được thành lập vào tháng Giêng năm 2013 với mục tiêu tham vấn cho Thủ tướng về các chính sách huy động nguồn lực và quản lý nguồn vốn ODA, giải quyết các vấn đề ảnh hưởng việc lập chương trình và thực hiện vốn ODA, và tăng cường đối thoại với các nhà tài trợ, đặc biệt

là các đối tác phát triển chính bao gồm sáu ngân hàng phát triển Sáu ngân hàng đã tích cực phối hợp với Ban chỉ đạo để đưa ra các vấn đề mang tính hệ thống như việc cung cấp đủ vốn đối ứng, việc sử dụng các nguồn vốn ODA cho công tác thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, và nâng cao năng lực của Ban QLDA Kết quả của các cuộc đối thoại trên là một loạt các hướng dẫn của Ban

chỉ đạo nhằm cải thiện hiệu quả của các dự án đầu tư Một trong những quyết định quan trọng là phải chuyên nghiệp hóa năng lực của Ban QLDA, đồng thời cũng thừa nhận những vấn đề năng lực còn tồn tại của các Ban QLDA Bộ KH&ĐT đã được chỉ đạo xây dựng chương trình nâng cao năng lực các Ban QLDA trên toàn quốc, chương trình này cũng được Sáu ngân hàng tích cực

hỗ trợ, mở đầu bằng nghiên cứu phạm vi chương trình do WB thực hiện

31 Ở cấp độ danh mục đầu tư, một trong những kết quả quan trọng đã đạt được từ Kế hoạch hành động là xây dựng được chương trình đào tạo có hệ thống cho các thành viên của BQLDA Như trong Chương 3 sẽ trình bày, chương trình tập huấn được thiết kế dựa trên kết

quả khảo sát PMU lần đầu tiên được thực hiện vào năm 2013, và đề cập các vấn đề quản lý dự án nói chung, quản lý tài chính, an toàn xã hội, giám sát và đánh giá Các ý kiến phản hồi từ những người tham gia đều rất tích cực Kết quả khảo sát PMU năm thứ hai đã tiếp tục khẳng định tính hiệu quả của chương trình đào tạo này

Hình 7: Tác động của chương trình tập huấn FY14 đối với công việc của thành viên

BQLDA

32 Ở cấp dự án, trong số chín dự án nằm trong danh sách đen vào cuối FY13, hai dự

án đã được tái cơ cấu, một dự án đã ra khỏi danh sách và một dự án đã hoàn thành Ngoài

ra, Chính phủ và WB cũng đã đi đến một quyết định quan trọng hủy bỏ một dự án của Bộ Tài chính do dự án đã đóng băng trong một thời gian dài và tình hình giải ngân rất chậm Do đó tỷ lệ

“proactivity” đã tăng lên 54,5% vào đầu FY15 so với mức 50% ở đầu FY14

Thách thức:

33 Bên cạnh những thành tựu đã đạt được vẫn còn nhiều vấn đề mới nảy sinh trong FY14, gây ảnh hương đến hoạt động giải ngân dự án Trong FY14 chính phủ phải đối mặt với

tình hình thiếu hụt ngân sách nghiêm trọng và Bộ Tài chính phải áp dụng một số biện pháp bao gồm kiểm soát chi phí của hoạt động đầu tư, bao gồm cả các dự án ODA Quy định này đã giới hạn tổng số tiền chủ đầu tư được tạm ứng cho nhà thầu Hướng dẫn 1792 của Thủ tướng Chính phủ do đó gây ra những tác động tiêu cực đối với hồ sơ rút vốn của các dự án cơ sở hạ tầng có các gói thầu lớn Các dự án giao thông của WB đã bị tác động mạnh do quyết định này, dẫn đến việc một vài BQLDA phải xé nhỏ hợp đồng để cho phù hợp chỉ thị 1792 Mặc dù cuối cùng các

dự án ODA được quyết định không nằm trong đối tượng của chỉ thị này nhưng sự cố này lại nhấn mạnh sự cần thiết phải đối thoại chủ động hơn và thường xuyên hơn với Bộ Tài chính về các vấn đề quản lý danh mục nói chung

34 Tình hình ngân sách cũng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc phân bổ vốn đối ứng cho hoạt động thu hồi đất và tái định cư Các dự án trong lĩnh vực đô thị và giao thông là

những dự án bị ảnh hưởng nhiều nhất Theo kết quả thảo luận giữa 6 ngân hàng và Ban chỉ đạo Quốc gia ODA, năm 2013 Chính phủ đã ban hành trái phiếu phân bổ vốn cho các dự án ODA Tuy nhiên, việc phân bổ vẫn chưa đủ cho năm 2014 Theo các chuyên gia giao thông, một khối lượng vốn trị giá 1,2 tỉ đô la Mỹ nằm trong các dự án giao thông của WB đang phải nằm một chỗ

do thiếu 130 triệu đô vốn đối ứng Để giải quyết tình hình này, ADB và WB đã bắt đầu thảo luận với Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính về việc sử dụng nguồn vốn của ADB hoặc WB cho hoạt động thu hồi đất và tái định cư Hiện nay, chính phủ vẫn khá e ngại trong việc cho phép chủ đầu tư sử dụng vốn ODA để thu hồi đất và tái định cư Vì vậy trong FY15 chúng tôi sẽ tiếp tục phối hợp với các ngân hàng phát triển khác để theo đuổi vấn đề này

35 Hiến pháp sửa đổi có hiệu lực từ tháng Giêng năm 2014, đã quy định thêm một bước trong quy trình phê duyệt đàm phán, ký kết và có hiệu lực của hiệp định tài trợ của Ngân hàng Thế giới Yêu cầu này đã làm kéo dài thời gian đàm phán Trước đó, Ngân hàng Nhà

nước Việt Nam (NHNN) có quy định kể từ ngày nhận được thư mời đàm phán cho đến ngày có

ủy quyền đàm phán là 45 ngày Hiện nay NHNN phải mất thêm 7 đến 10 ngày mới nhận được uỷ quyền đàm phán WB đã kiến nghị một số biện pháp cho Ngân hàng Nhà nước và Bộ Ngoại giao

để rút ngắn các thủ tục và sẽ dựa trên kinh nghiệm của năm đầu tiên áp dụng quy định này để

tiếp tục làm việc với các bên liên quan để đẩy nhanh tiến trình

36 Ở cấp độ thể chế, một trong những hoạt động mà WB đã phối hợp thực hiện cùng năm ngân hàng phát triển khác là sửa đổi nghị định liên quan đến ODA cho rõ ràng hơn và phù hợp hơn các quy định khác Quá trình soạn thảo hai thông tư liên quan đến Nghị định

ODA mới đã nhận được nhiều góp ý từ Sáu ngân hàng Mặc dù một số vấn đề đã được làm rõ, chẳng hạn như các hoạt động mua sắm trước, nhưng Thông tư 38 vẫn chưa hoàn toàn giải quyết được những lo ngại của các nhà tài trợ ODA Cụ thể, thông tư về quản lý tài chính cần phải thúc đẩy việc sử dụng các hệ thống sẵn có của nhà nước và hiệu quả hơn nữa Đề xuất của WB bao gồm, ví dụ, việc xác minh dựa trên rủi ro của Kho bạc Nhà nước, phê duyệt một lần cho kế