BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ (SỬA ĐỔI)

BỘ NGOẠI GIAO VỤ LUẬT PHÁP VÀ ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT KÝ KẾT, GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ (SỬA ĐỔI) MỤC LỤC Phần ĐẶT VẤN ĐỀ .3 I Những hạn chế quy định pháp luật ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế II Mục tiêu việc ban hành Luật ĐƯQT (sửa đổi) III Phương pháp đánh giá vấn đề đặt báo cáo đánh giá tác động Luật ĐƯQT (sửa đổi) Phần GIẢI PHÁP VÀ TÁC ĐỘNG CỦA GIẢI PHÁP I Phạm vi sửa đổi dự thảo Luật II Định nghĩa ĐƯQT phạm vi điều chỉnh Luật Văn kiện nhân danh Nhà nước, Chính phủ, khơng mang tính ràng buộc pháp lý, không tạo quyền, nghĩa vụ Việt Nam .8 Văn kiện chịu điều chỉnh luật nước 11 Điều ước nhân danh Chính phủ khoản vay cụ thể 14 III Vướng mắc việc áp dụng trực tiếp ĐƯQT 16 Mối quan hệ ĐƯQT quy định pháp luật nước 16 Khái niệm quy định “có thể áp dụng trực tiếp” 19 Việc rà soát, tuyên bố áp dụng trực tiếp quy định ĐƯQT mà Việt Nam ký kết trước Luật có hiệu lực 22 IV Vướng mắc quy trình đề xuất đàm phán, ký ĐƯQT 24 Thời gian thực quy trình ĐƯQT đơn giản 24 Cùng quy trình áp dụng cho đề xuất đàm phán đề xuất ký 25 V Các vấn đề liên quan đến triển khai thi hành Hiến pháp 26 ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân 26 Điều ước trái với luật, nghị Quốc hội .28 Phần ĐẶT VẤN ĐỀ Luật Ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế (sau gọi Luật ĐƯQT) gồm chương, với 107 điều, Quốc hội thơng qua ngày 14/6/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2006, thay Pháp lệnh ký kết thực điều ước quốc tế năm 1998 Việc ban hành luật có ý nghĩa quan trọng đối nội đối ngoại, phục vụ tích cực, kịp thời cho yêu cầu gia nhập WTO hội nhập kinh tế quốc tế Luật xây dựng sở phù hợp với Hiến pháp năm 1992 Sau năm thực Luật, Việt Nam ký, gia nhập tổng cộng khoảng 4000 điều ước quốc tế (ĐƯQT) Số lượng ĐƯQT mà Việt Nam ký kết, gia nhập ngày tăng, trung bình năm hàng trăm ĐƯQT, với nhiều đối tác khác nhau, bao trùm nhiều lĩnh vực ĐƯQT ký kết gia nhập nhân danh Nhà nước Chính phủ Việt Nam với quốc gia, tổ chức quốc tế liên phủ chủ thể khác luật pháp quốc tế sở pháp lý để thiết lập thúc đẩy mối quan hệ hữu nghị hợp tác quốc tế mặt Những ĐƯQT ODA góp phần thu hút nguồn vốn ODA khơng hồn lại ODA vốn vay ưu đãi nước ngoài, tổ chức quốc tế để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội đất nước ta Việc ký kết thực ĐƯQT hoạch định biên giới, quy chế quản lý biên giới, ĐƯQT hịa bình, an ninh khu vực quốc tế góp phần quan trọng cho việc bảo vệ biên giới, lãnh thổ, chủ quyền, quyền lợi ích quốc gia, tăng cường quan hệ hữu nghị, hợp tác mặt nước ta với nước Bên cạnh đó, Việt nam ký gia nhập số ĐƯQT có tác động trực tiếp đến việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ ban hành văn quy phạm pháp luật đổi sách phát triển kinh tế, xã hội, người Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, q trình thi hành Luật ĐƯQT cịn số khó khăn, vướng mắc bất cập cần nghiên cứu, đánh giá đề xuất quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung I Những hạn chế quy định pháp luật ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế Thực tiễn thi hành Luật ĐƯQT năm qua cho thấy số quy định Luật hạn chế, bất cập, không phù hợp với thực tiễn thông lệ quốc tế; Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực làm cho số quy định Luật không phù hợp, đặt yêu cầu bổ sung quy định thiếu để triển khai Hiến pháp, cụ thể là: Thứ nhất, ĐƯQT đa dạng lĩnh vực, độ phức tạp, đối tác Đồng thời, so với thời điểm ban hành Luật ĐƯQT năm 2005, lực, trình độ quan, cán trực tiếp tham gia trình ký kết thực ĐƯQT nhìn chung nâng lên bước Trong đó, Luật ĐƯQT năm 2005 quy định quy trình ký kết ĐƯQT nhất, áp dụng cho ĐƯQT phức tạp, thời gian nghiên cứu, đàm phán kéo dài, ĐƯQT đơn giản theo mẫu ta ký kết với đối tác với đối tác khác nhau, có yêu cầu gấp thời gian Việc thực quy trình nhiều mang tính hình thức, chồng chéo, gây tốn thời gian, công sức Thứ hai, phạm vi điều chỉnh Luật ĐƯQT rộng, bao gồm thủ tục, thẩm quyền, quy trình ký văn kiện không ràng buộc pháp lý, không tạo quyền, nghĩa vụ Việt Nam, ĐƯQT theo quy định Công ước Viên năm 1969 Luật ĐƯQT Do văn coi “ĐƯQT” theo quy định Luật ĐƯQT nên trình tự, thủ tục áp dụng việc ký kết phải tuân thủ quy trình quy định Luật ĐƯQT (xin ý kiến ngành liên quan, lấy ý kiến thẩm định Bộ Tư pháp, trình Chính phủ việc đàm phán, ký, phê duyệt phê chuẩn), gây tranh luận khó khăn định việc đẩy nhanh ký kết, sửa đổi, gia hạn Thứ ba, Hiến pháp năm 2013 sửa đổi số quy định liên quan đến thẩm quyền Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ Thủ tướng Chính phủ ký kết, gia nhập ĐƯQT, dẫn đến số quy định Luật khơng cịn phù hợp Ngồi ra, cần bổ sung số quy định thiếu quy trình thực thay đổi thẩm quyền nêu Thứ tư, có thiếu quán, ý kiến khác việc áp dụng, triển khai biện pháp thực ĐƯQT Các nghiên cứu thực tiễn nhiều nước giải thích khái niệm “các quy định áp dụng trực tiếp” quy định trực tiếp làm phát sinh quyền, nghĩa vụ cá nhân, tổ chức viện dẫn trước tịa để giải tranh chấp, tương phản với quy định ĐƯQT làm phát sinh nghĩa vụ Nhà nước Trong đó, theo Luật ĐƯQT 2005, điều ước điều khoản áp dụng trực tiếp điều ước điều khoản có nội dung đủ rõ ràng, khơng cần giải thích, hướng dẫn thêm, khơng cần sửa đổi, bổ sung, ban hành văn quy phạm pháp luật II Mục tiêu việc ban hành Luật ĐƯQT (sửa đổi) Mục tiêu chung việc ban hành Luật ĐƯQT (sửa đổi) nhằm: Một là, thể chế hóa quan điểm đạo Đảng, Nhà nước đối ngoại, đặc biệt chủ trương chủ động, tích cực hội nhập quốc tế Luật ĐƯQT (sửa đổi) phải tạo khung pháp lý vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt, đáp ứng nhu cầu ký kết thực ĐƯQT phù hợp với lợi ích đất nước Tiếp tục hoàn thiện chế phối hợp nhằm tạo điều kiện cho việc xây dựng, hình thành cam kết quốc tế đem lại bảo vệ lợi ích tối đa cho đất nước Quyền chủ động quan đề xuất ký kết triển khai thực ĐƯQT phải kèm với trách nhiệm, có chế phân cơng, phối hợp, kiểm tra Hai là, triển khai thực quy định Hiến pháp năm 2013, bổ sung, điều chỉnh nội dung thẩm quyền thủ tục, quy trình để thực thẩm quyền hiến định Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ lĩnh vực ĐƯQT, tơn trọng góp phần triển khai thực hiện, bảo vệ quyền người, quyền nghĩa vụ công dân, nguyên tắc dân chủ, pháp quyền nêu bật Hiến pháp năm 2013 Ba là, tiếp tục hoàn thiện chế nhằm thực đầy đủ, nghiêm túc cam kết quốc tế Việt Nam, thực quy định Điều 12 Hiến pháp: “Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên” Hình thành quy trình quán, liên tục ký kết thực ĐƯQT, theo làm rõ trách nhiệm quan đề xuất quan khác xuyên suốt từ giai đoạn chuẩn bị, tổ chức đàm phán tới chấp thuận ràng buộc ĐƯQT tổ chức thực ĐƯQT Bốn là, nâng cao hiệu quản lý nhà nước ĐƯQT, nâng cao trách nhiệm quan nhà nước việc ký kết, gia nhập thực ĐƯQT, ý thức người dân, tổ chức quyền, nghĩa vụ xuất phát từ ĐƯQT mà Việt Nam thành viên Năm là, nội dung Luật phải đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, phù hợp với luật pháp quốc tế luật liên quan; kế thừa, tiếp tục hoàn thiện phát triển quy định Luật ĐƯQT hành cịn phù hợp với thực tế; đảm bảo tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật; có tham khảo pháp luật nước; đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển hội nhập đất nước giai đoạn III Phương pháp đánh giá vấn đề đặt báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ĐƯQT (sửa đổi) Báo cáo thực để đánh giá vấn đề Dự thảo Luật ĐƯQT (sửa đổi) Phương pháp đánh giá sử dụng Báo cáo sau: Bước 1: Xác định vấn đề ưu tiên dựa tiêu chí: vấn đề khác với Luật trước đây; quy định tạo thay đổi ảnh hưởng lớn đến kinh tế xã hội đối tượng chịu tác động dự án luật Dựa tiêu chí này, Ban soạn thảo nhóm đánh giá thảo luận, phân tích để xác định (nhóm) vấn đề lớn cần đánh giá gồm: - Phạm vi sửa đổi Dự thảo luật - Định nghĩa ĐƯQT phạm vi điều chỉnh Luật - Về việc áp dụng trực tiếp ĐƯQT - Về quy trình đề xuất đàm phán, ký ĐƯQT - Triển khai thực quy định Hiến pháp năm 2013 Bước 2: Xác định thực trạng vấn đề, bao gồm trạng quy định pháp luật, mặt thuận lợi, mặt cần khắc phục Bước 3: Xác định mục tiêu Bước 4: Đề xuất phương án đánh giá tác động tích cực, tiêu cực phương án Bước 5: Kết luận kiến nghị Phần GIẢI PHÁP VÀ TÁC ĐỘNG CỦA GIẢI PHÁP I Phạm vi sửa đổi Dự thảo Luật Xác định vấn đề: Luật ĐƯQT gồm chương, với 107 điều, Quốc hội thông qua ngày 14/6/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2006, thay Pháp lệnh ký kết thực ĐƯQT năm 1998 Việc ban hành luật có ý nghĩa quan trọng đối nội đối ngoại, phục vụ tích cực, kịp thời cho yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt tham gia WTO Sau năm thực Luật, số quy định Luật trở nên bất cập, nhiều vấn đề xảy trình ký kết, thực ĐƯQT chưa Luật tính tốn, dự liệu dẫn đến khó khăn, vướng mắc thực tiễn Do vậy, Luật ĐƯQT năm 2005 cần rà soát, tổng kết, nghiên cứu, đánh giá cách toàn diện để kiến nghị Quốc hội sửa đổi để đáp ứng bắt kịp yêu cầu thực tiễn Thực trạng nay: Trong trình nghiên cứu xây dựng Dự thảo Luật, có hai loại ý kiến phạm vi sửa đổi, cụ thể sau: Đa số ý kiến cho cần xây dựng Dự thảo Luật ĐƯQT (sửa đổi) thay Luật ĐƯQT hành Luật phải giải vấn đề vướng mắc, bất cập ký kết thực ĐƯQT, mà phải triển khai quy định liên quan Hiến pháp năm 2013, đồng thời dự liệu tính đa dạng ĐƯQT, tạo khuôn khổ pháp lý vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt cho hoạt động ký kết thực ĐƯQT, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế Một số ý kiến cho dự thảo Luật nên tập trung sửa đổi, bổ sung số điều Luật ĐƯQT nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trình thực Luật, triển khai quy định Hiến pháp năm 2013 mà không làm xáo trộn công tác ký kết thực ĐƯQT Mục tiêu: Việc sửa đổi Luật ĐƯQT cần giải vướng mắc, bất cập ký kết thực ĐƯQT, triển khai quy định liên quan Hiến pháp năm 2013, tạo khuôn khổ pháp lý vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt cho hoạt động ký kết thực ĐƯQT, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế Các phương án để lựa chọn đánh giá tác động phương án: Phương án 1: Xây dựng Luật ĐƯQT (sửa đổi) - Tác động tiêu cực: Không có - Tác động tích cực: + Tháo gỡ cách vấn đề vướng mắc + Đưa quy định Hiến pháp năm 2013 vào thực thơng qua cụ thể hóa thẩm quyền quan tham gia trình ký kết ĐƯQT, xây dựng quy trình, hồ sơ việc thực thẩm quyền + Thuận tiện việc theo dõi, áp dụng luật Phương án 2: Xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Điều ước - Tác động tiêu cực: Không tháo gỡ cách vấn đề vướng mắc Không triển khai Hiến pháp năm 2013 cách quán, đầy đủ - Tác động tích cực: + Rút ngắn thời gian nghiên cứu xây dựng dự án Luật + Ít xáo trộn quy trình, thủ tục ký kết, thực ĐƯQT Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy phương án giúp đạt mục tiêu có tác động tổng hợp theo hướng tích cực so với phương án II Định nghĩa ĐƯQT phạm vi điều chỉnh Luật Văn kiện nhân danh Nhà nước, Chính phủ, khơng mang tính ràng buộc pháp lý, khơng tạo quyền, nghĩa vụ Việt Nam a Xác định vấn đề: Trong thực tiễn công tác đối ngoại, gặp nhiều văn kiện nhân danh Nhà nước, Chính phủ khơng mang tính ràng buộc pháp lý, không tạo quyền, nghĩa vụ Việt Nam Những văn kiện thường có tên gọi Tuyên bố chung, Tuyên bố Bộ trưởng, Biên kỳ họp Ủy ban hỗn hợp (tuy nhiên có số cá biệt Biên kỳ họp hỗn hợp làm phát sinh quyền, nghĩa vụ Việt Nam) Theo đề nghị đối tác nước ngoài, số văn kiện số có điều khoản nêu rõ “thỏa thuận xác định khung hợp tác / ý định hợp tác… khơng có giá trị ràng buộc pháp lý” “thỏa thuận ĐƯQT” Trong văn kiện khác, tính chất “khơng ràng buộc pháp lý, không tạo quyền, nghĩa vụ” suy từ nội dung văn Các văn gặp khn khổ đa phương (ASEAN) song phương, phần lớn tập trung lĩnh vực trị đối ngoại,1 khơng gặp lĩnh vực khác Trong số này, có văn kiện quan trọng, viện dẫn thường xuyên Tuyên bố ứng xử bên Biển Đông, có văn kiện chủ yếu có tác động truyền thông, lễ tân Các văn thường khơng có điều khoản hiệu lực đặc trưng điều ước Mặc dù khơng có tính ràng buộc pháp lý, văn có tính định hướng, ý nghĩa trị ý nghĩa thực tế cao Ví dụ, tất nội dung ghi nhận thỏa thuận khung, ý định thư việc tài trợ, hỗ trợ phát triển thức trở thành khoản tài trợ Công ước Viên năm 1969 không coi văn kiện ĐƯQT Thực tiễn hầu khơng coi văn kiện ĐƯQT b Thực trạng nay: Các văn kiện mô tả phù hợp với định nghĩa ĐƯQT khoản Điều Luật ĐƯQT năm 2005, quy trình ký kết việc thực phải tuân thủ Luật ĐƯQT năm 2005 Theo Luật ĐƯQT 2005, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “tuân thủ ĐƯQT mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên; đồng thời có quyền địi hỏi thành viên khác phải tuân thủ ĐƯQT đó.” (Điều khoản 6) Nếu coi thỏa thuận thành văn, không ràng buộc pháp lý, không tạo quyền, nghĩa vụ cho bên điều ước, Việt Nam tự đặt cho nghĩa vụ “tuân thủ” thỏa thuận mà luật pháp quốc tế phía đối tác khơng địi hỏi phải tn thủ Trong đó, mặt pháp lý, Việt Nam khơng có quyền địi hỏi thành viên khác phải tuân thủ ĐƯQT Nhiều văn số Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Ngoại giao, Bộ trưởng Bộ chuyên ngành trực tiếp ký với đối tác (các Tuyên bố chung…) mà văn hồn tất trước thời điểm dự kiến ký Cách thức đàm phán, trao đổi xây dựng văn kiện đặc thù thường giao cho chế hợp tác có sẵn thực (ví dụ, Ví dụ: Tuyên bố chung Ngoại trưởng ASEAN - Nga đối tác hịa bình, an ninh, thịnh vượng phát triển khu vực châu Á Thái Bình Dương Ví dụ: Tun bố chung trưởng Quốc phòng ASEAN hợp tác quốc phòng hướng tới cộng đồng ASEAN hịa bình thịnh vượng Ví dụ văn kiện chào mừng Nghị viện châu Âu thơng qua chương trình hợp tác với Việt Nam, chuẩn bị ký nhân chuyến thăm Chủ tịch Ủy ban châu Âu khuôn khổ ASEAN quan, nhóm làm việc ASEAN) Do văn coi “ĐƯQT” theo quy định Luật ĐƯQT, trình tự, thủ tục áp dụng việc ký kết tuân thủ quy trình chung Luật ĐƯQT (xin ý kiến bộ, ngành liên quan, lấy ý kiến thẩm định Bộ Tư pháp, trình Chính phủ việc đàm phán, ký, phê duyệt phê chuẩn), gây khó khăn định việc đẩy nhanh việc ký kết, sửa đổi, gia hạn Việc lấy ý kiến thẩm định Bộ Tư pháp trước ký khó thực hiện, khơng cần thiết Tun bố khơng có điều khoản cụ thể trái chưa quy định pháp luật nước Đồng thời, văn nêu thường phần hoạt động đối ngoại phải cấp có thẩm quyền duyệt, cho phép đạo thực theo quy định pháp luật quản lý hoạt động đối ngoại Đối với chuyến thăm cấp cao, việc ký văn định theo đề án đón / tổ chức đồn cấp có thẩm quyền phê duyệt Đối với việc ký đơn lẻ văn kiện, định đàm phán, ký thực theo quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quan lĩnh vực đối ngoại c Mục tiêu: Việc sửa đổi Luật ĐƯQT vấn đề cần đáp ứng mục tiêu sau : - Đáp ứng nhu cầu ký kết loại thỏa thuận thời gian, khối lượng công việc - Tuân thủ quy định thẩm quyền quản lý hoạt động đối ngoại - Tôn trọng thực loại thỏa thuận tương xứng với tính chất chúng quan hệ đối ngoại d Các phương án để lựa chọn đánh giá tác động phương án: Phương án 1: Không coi loại văn kiện ĐƯQT - Tác động tiêu cực: + Cơ quan đề xuất nhầm lẫn việc xác định văn kiện có tạo quyền nghĩa vụ cho Việt Nam theo luật pháp quốc tế hay không Tuy nhiên, tác động tiêu cực khắc phục tuân thủ quy chế quản lý hoạt động đối ngoại Cơ chế phối hợp quan đề xuất ký văn với Bộ Ngoại giao Bộ, ngành liên quan khác để triển khai hoạt động đối ngoại cho phép Bộ Ngoại giao Bộ, ngành liên quan phối hợp, kiểm tra, đề nghị biện pháp giải có nhầm lẫn việc xác định văn kiện có tạo quyền/nghĩa vụ cho Việt Nam theo luật pháp quốc tế hay không 10 Chỉ áp dụng quy định ĐƯQT cách gián tiếp, thông qua văn quy phạm pháp luật nước sửa đổi, bổ sung, ban hành để thực quy định đó, sau quan có thẩm quyền tun bố cơng nhận quy định ĐƯQT “áp dụng trực tiếp” b Thực trạng nay: Kể từ Luật ĐƯQT 2005 có hiệu lực nay, có số định phê chuẩn, phê duyệt, ký ĐƯQT có chứa nội dung áp dụng trực tiếp toàn phần ĐƯQT Theo liệu có, có số văn có nội dung cho phép xác định áp dụng hay khơng áp dụng trực tiếp ĐƯQT Ví dụ, Nghị số 71/2006/NQ-QH11 ngày 25/11/2006 Quốc hội việc Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại giới tuyên bố áp dụng trực tiếp số cam kết Việt Nam “được ghi Phụ lục đính kèm Nghị cam kết khác Việt Nam với Tổ chức thương mại giới quy định đủ rõ, chi tiết Nghị định thư, Phụ lục đính kèm Báo cáo Ban công tác việc Việt Nam gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại giới.” Một ví dụ khác Quyết định Chủ tịch nước năm 2013 việc ký Công ước chống tra tấn, tuyên bố không áp dụng trực tiếp quy định Cơng ước chống tra Trong q trình ký kết ĐƯQT, phần lớn trường hợp quan đề xuất thường kiến nghị việc áp dụng trực tiếp “áp dụng trực tiếp toàn điều ước” Tuy nhiên, quan định chấp nhận ràng buộc ĐƯQT đồng thời định áp dụng trực tiếp tồn ĐƯQT Trong q trình thực ĐƯQT, hầu hết quan, tổ chức, cá nhân hình thành tâm lý “tơn trọng thực cam kết quốc tế” Việt Nam Rõ ràng, viện dẫn việc “chưa có định áp dụng trực tiếp” để từ chối tuân thủ quy định có tính chất áp dụng trực tiếp, quy định Hiệp định đầu tư quyền nhà đầu tư nước khởi kiện trọng tài tranh chấp đầu tư Đối với quy định làm phát sinh quyền, nghĩa vụ quốc gia (ví dụ quy định hai Bên chuyển cho mẫu hộ chiếu) việc ban hành văn để thi hành để công nhận “áp dụng trực tiếp” lại khơng cần thiết, chí bất hợp lý c Mục tiêu: - Thống cách hiểu hợp lý - Tạo điều kiện cho việc thực ĐƯQT - Phù hợp với chức năng, thẩm quyền, điều kiện làm việc quan liên quan - Không cản trở việc ban hành định áp dụng trực tiếp không áp 17 dụng trực tiếp để làm rõ cách thức thực ĐƯQT, cần thiết d Các phương án đánh giá tác động phương án Phương án 1: Luật không coi việc quan có thẩm quyền định áp dụng trực tiếp điều kiện để viện dẫn, áp dụng trực tiếp quy định ĐƯQT trật tự pháp lý nước - Tác động tiêu cực: + Một số ý kiến cho phương án có tác động tiêu cực viện dẫn việc chưa tuyên bố công nhận áp dụng trực tiếp để từ chối áp dụng trực tiếp ĐƯQT Tuy nhiên, Nhóm nghiên cứu nhận thấy dù lựa chọn phương án hay không, quốc gia viện dẫn việc chưa tuyên bố công nhận áp dụng trực tiếp để vi phạm nghĩa vụ theo luật pháp quốc tế Vì vậy, trường hợp không thực nghĩa vụ theo ĐƯQT với lý “pháp luật nước cho phép áp dụng trực tiếp tuyên bố công nhận”, điều không chấp nhận luật quốc tế + Một số ý kiến cho phương án dẫn đến việc thẩm phán từ chối áp dụng quy định ĐƯQT với lý “thẩm phán tuân theo pháp luật”, mà quy định ĐƯQT “pháp luật” Ý kiến khơng có sở thân khoản Điều Luật ĐƯQT năm 2005 “pháp luật” mà thẩm phán xét xử phải tuân theo Ngoài ra, số luật khác Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai… quy định việc áp dụng điều ước quốc tế, chí pháp luật nước ngồi, thẩm phán khơng thể từ chối áp dụng điều ước quốc tế pháp luật nước với lý quy định khơng tun bố áp dụng trực tiếp Như vậy, phương án khơng có tác dụng tiêu cực - Tác động tích cực: + Phù hợp với thực tiễn định ký, phê chuẩn, phê duyệt Không thiết phải xác định điều khoản điều ước phép áp dụng trực tiếp Quyết định việc chịu ràng buộc ĐƯQT Đảm bảo tuân thủ quy định áp dụng trực tiếp mà không cần ban hành thêm văn công nhận áp dụng trực tiếp + Phù hợp với tâm lý, thực tiễn hình thành áp dụng, thực hiện, tuân thủ ĐƯQT + Không cản trở việc quan nhà nước có thẩm quyền định việc áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp vào thời điểm ký, phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập Phương án 2: Quy định ĐƯQT áp dụng sau 18 “chuyển hóa” vào luật nước - Tác động tiêu cực: + Phải ban hành văn quy phạm pháp luật để nhằm mục đích “chuyển hóa”, cơng nhận áp dụng trực tiếp, phải ghi rõ điều nào, khoản ĐƯQT ký, phê chuẩn, phê duyệt áp dụng trực tiếp, điều khoản không áp dụng trực tiếp Điều dẫn đến trùng lắp quy trình (quy trình ký kết ĐƯQT quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật), gây khó khăn cho quan nhà nước, không đáp ứng nhu cầu ký kết thực ĐƯQT nhiều khơng xác + Có khác biệt thẩm quyền phê chuẩn, phê duyệt, ký ĐƯQT thẩm quyền “thay đổi áp dụng luật nước” Ví dụ, Chủ tịch nước phê chuẩn định áp dụng trực tiếp số quy định ĐƯQT yêu cầu phải sửa đổi nghị định Chính phủ + Khi điều ước có hiệu lực với Việt Nam quan có thẩm quyền chưa ban hành Luật/Nghị định để chuyển hóa điều ước vào nội luật, Việt Nam có nguy vi phạm nghĩa vụ điều ước Trong đó, luật pháp quốc tế không cho phép sử dụng lập luận “chưa ban hành pháp luật nước” để biện minh cho hành vi vi phạm nghĩa vụ điều ước + Không phù hợp với thực tiễn hầu hết quan, tổ chức, cá nhân hình thành tâm lý “tôn trọng thực cam kết quốc tế” Việt Nam + Cần phải có thời gian chuyển tiếp để xử lý, “chuyển hóa” ĐƯQT áp dụng trực tiếp lãnh thổ Việt Nam từ trước đến (riêng số lượng ĐƯQT ký kết từ năm 2006 đến khoảng 2000 điều ước, tổng số ĐƯQT ký từ năm 1945 đến khoảng 4000 điều ước) - Tác động tích cực: + Thuận lợi cho quan, tổ chức, cá nhân bảo vệ quyền lợi (được đề cập đến điều ước) cách viện dẫn quy định pháp luật nước mà khơng cần tra cứu, tìm hiểu quy định ĐƯQT + Nâng cao trách nhiệm quan định chịu ràng buộc ĐƯQT việc nắm rõ chất, nội dung, cách thức thực điều ước đ Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực so với phương án 2 Khái niệm quy định “có thể áp dụng trực tiếp” a Xác định vấn đề: 19 Các nghiên cứu thực tiễn nhiều nước giải thích khái niệm “các quy định áp dụng trực tiếp” quy định trực tiếp làm phát sinh quyền, nghĩa vụ cá nhân, tổ chức viện dẫn trước tòa để giải tranh chấp, tương phản với quy định ĐƯQT làm phát sinh nghĩa vụ Nhà nước Ví dụ, quy định “nhà đầu tư nước ngồi lựa chọn tịa trọng tài để giải tranh chấp với quốc gia” quy định trực tiếp làm phát sinh quyền cho nhà đầu tư, coi quy định áp dụng trực tiếp Trái lại, quy định “quốc gia thành viên phải hình hóa hành vi tài trợ cho khủng bố” quy định khơng thể áp dụng trực tiếp chất quy định không tạo quyền hay nghĩa vụ cho cá nhân, tổ chức Tương tự, quy định “cấm sử dụng vũ lực quan hệ quốc tế” không tạo quyền, nghĩa vụ cho cá nhân, tổ chức Các ví dụ cho thấy việc có cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật để thi hành hay không, không phù hợp để dùng làm xác định tính “áp dụng trực tiếp” điều ước Quy định “cấm sử dụng vũ lực quan hệ quốc tế” khơng địi hỏi ban hành văn quy phạm pháp luật để thi hành cả, quy định áp dụng trực tiếp, thuộc trật tự pháp luật quốc tế quy định quan hệ quốc gia, không tạo quyền, nghĩa vụ cho tổ chức, cá nhân, không tác động đến trật tự pháp luật nước Theo Điều Luật ĐƯQT 2005, điều ước điều khoản áp dụng trực tiếp điều ước điều khoản có nội dung “đã đủ rõ, chi tiết để thực hiện” Như có khác khái niệm Luật ĐƯQT 2005 thực tiễn nước b Thực trạng nay: Trong hầu hết Tờ trình việc ký, phê chuẩn điều ước, quan đề xuất kiến nghị “áp dụng trực tiếp tồn điều ước”, có nhiều nội dung áp dụng trực tiếp, quy định đủ rõ, chi tiết để thực hiện, ví dụ việc «hình hóa hành vi tài trợ cho khủng bố” nêu Sự khác biệt cách hiểu quy định áp dụng trực tiếp dẫn đến Việt Nam cho áp dụng trực tiếp số điều khoản có chất khơng thể áp dụng trực tiếp Điều dẫn đến việc không ban hành văn quy phạm nước, khơng có biện pháp triển khai để thực nghĩa vụ điều ước, phải làm Do đó, Việt Nam không thực thực không nghĩa vụ quy định ĐƯQT Một ví dụ điển hình nghĩa vụ hình hóa số hành vi quy định công ước mà ta tham gia Nhiều quan Việt Nam cho quy định công ước “đủ rõ, đủ chi tiết” (sự thực mơ tả hành vi cần hình hóa cơng ước cịn chi tiết quy định tương tự Bộ luật hình 20 Việt Nam), áp dụng trực tiếp Tuy nhiên, xem xét việc Việt Nam thực nghĩa vụ chống rửa tiền, quan chuyên gia quốc tế không chấp nhận lập luận Việt Nam cho khơng cần hình hóa hành vi Luật ĐƯQT quy định áp dụng trực tiếp quy định khác với luật nước Các quan chuyên gia quốc tế cho quy định nêu “không thể áp dụng trực tiếp” chừng Bộ luật hình Việt Nam chưa hình hóa hành vi Việt Nam chưa hồn thành nghĩa vụ Nhu cầu giải thích áp dụng ĐƯQT quan, tổ chức, cá nhân ngày phát triển bối cảnh hội nhập, khác biệt mâu thuẫn nêu gây ý kiến khác nhau, thiếu quán việc thực ĐƯQT Vấn đề liên quan đến nhiều nội dung Luật ĐƯQT (ví dụ, cá nhân, tổ chức đề nghị ưu tiên áp dụng điều ước so với luật quốc gia điều khoản liên quan áp dụng trực tiếp) c Mục tiêu: - Thực đúng, đủ cam kết quốc tế Việt Nam; - Giải thích hiểu khái niệm “quy định áp dụng trực tiếp” phù hợp với khái niệm luật pháp thực tiễn nước, từ hiểu rõ quyền, nghĩa vụ Việt Nam, biện pháp, khối lượng công việc cần tiến hành định chịu ràng buộc điều ước d Các phương án đánh giá tác động: Phương án 1: Sửa đổi Điều Luật ĐƯQT để làm rõ “quy định ĐƯQT áp dụng trực tiếp” quy định làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ quan, tổ chức, cá nhân, đủ rõ, đủ chi tiết để thực - Tác động tiêu cực: Khơng có - Tác động tích cực: + Căn khái niệm này, quan nhà nước xác định xác nội hàm quyền, nghĩa vụ Việt Nam theo cam kết quốc tế, từ biết dự kiến cơng việc cần tiến hành định chịu ràng buộc điều ước + Tạo điều kiện cho việc thực đúng, đủ cam kết Việt Nam Phương án 2: Giữ nguyên luật - Tác động tiêu cực: Không khắc phục vướng mắc - Tác động tích cực: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải thích khái niệm “áp dụng trực tiếp” theo lợi ích giai đoạn, từ định áp dụng trực tiếp quy định có lợi cho mình, cịn quy định khơng 21 có lợi lấy lý cần văn quy phạm pháp luật thực đ Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực so với phương án Việc rà soát, tuyên bố áp dụng trực tiếp quy định ĐƯQT mà Việt Nam ký kết trước Luật có hiệu lực a Xác định vấn đề: Điều Luật ĐƯQT 2005 quy định nguyên tắc “cơ quan có thẩm quyền định việc áp dụng trực tiếp quy định ĐƯQT đủ rõ, chi tiết để thực Đối với ĐƯQT mà Việt Nam trở thành thành viên trước năm 2006, pháp luật ký kết ĐƯQT không yêu cầu điều Để xử lý việc có hay khơng áp dụng trực tiếp ĐƯQT chưa xem xét tuyên bố áp dụng trực tiếp trước năm 2006, Điều 106 Luật ĐƯQT 2005 quy định việc rà sốt lại tồn ĐƯQT ký tuyên bố việc áp dụng trực tiếp quy định điều ước vịng năm kể từ ngày Luật 2005 có hiệu lực sau: “1 Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ định áp dụng trực tiếp toàn phần ĐƯQT mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên ký kết gia nhập trước ngày Luật có hiệu lực thi hành quan, tổ chức, cá nhân trường hợp cần thiết … Trong thời hạn năm, kể từ ngày Luật có hiệu lực thi hành, vào tình hình thực ĐƯQT, quan quy định khoản Điều có trách nhiệm sau đây: a) Đề xuất áp dụng trực tiếp toàn phần ĐƯQT quy định khoản Điều này; …” Về nguyên tắc, điều 106, kết hợp với điều Luật ĐƯQT 2005 cho phép xác định tất quy định ĐƯQT mà Việt Nam áp dụng trực tiếp Ngồi ra, suy luận nội dung không tuyên bố áp dụng trực tiếp sau năm kể từ ngày Luật có hiệu lực không áp dụng trực tiếp b Thực trạng nay: Cho đến nay, theo liệu Bộ Ngoại giao, chưa có đề xuất việc áp dụng trực tiếp toàn phần ĐƯQT ký, phê duyệt, phê chuẩn, gia nhập trước ngày Luật năm 2005 có hiệu lực (2006) 22 Đối với điều ước ký, phê duyệt, phê chuẩn sau ngày 01/01/2006, có số định phê chuẩn, phê duyệt, ký ĐƯQT có chứa nội dung áp dụng trực tiếp toàn phần ĐƯQT (như ví dụ điểm III.2 nêu trên) Như vậy, việc rà soát ĐƯQT trước để tuyên bố áp dụng trực tiếp ĐƯQT không thực Thực tế, yêu cầu xác định nội dung áp dụng trực tiếp nhiều lần đặt ĐƯQT ký, phê chuẩn, phê duyệt trước ngày 01/01/2006 Ví dụ, khn khổ giám sát quốc tế việc thực ĐƯQT chống khủng bố, chống rửa tiền tài trợ cho khủng bố, việc thực Công ước năm 1966 Liên hợp quốc quyền người…, quan chuyên gia quốc tế liên quan yêu cầu Việt Nam báo cáo việc chấp nhận áp dụng trực tiếp hay không nội dung ĐƯQT liên quan Trên thực tế, nội dung phải rà soát để tuyên bố áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp ĐƯQT ký, phê chuẩn, phê duyệt trước ngày 01/01/2006 lớn, khơng thể thực vịng năm Hơn nữa, kể từ năm 2006 đến nay, số ĐƯQT chưa tuyên bố áp dụng trực tiếp hay không áp dụng trực tiếp lớn Mặc dù từ năm 2006 đến nay, Tờ trình việc ký kết, quan đề xuất có nội dung đề xuất áp dụng trực tiếp hay không ĐƯQT, nội dung sơ sài, định cuối quan thẩm quyền việc áp dụng trực tiếp định ký, phê chuẩn, phê duyệt Vì vậy, lần sửa đổi này, việc rà soát điều ước ký kết trước Luật ĐƯQT (sửa đổi) có hiệu lực, để tuyên bố áp dụng trực tiếp đặt ra, việc cần thực thời hạn khả thi, có kế hoạch, ngân sách nhân lực để thực c Mục tiêu: Nếu việc rà soát tuyên bố áp dụng trực tiếp cần thiết, quy định thời hạn khả thi để hoàn thành d Các phương án đánh giá tác động phương án: Phương án 1: Tương ứng với phương án vấn đề 1, phương án khơng đặt vấn đề rà sốt tun bố áp dụng trực tiếp điều ước ký trước năm 2006, điều ước từ năm 2006 đến thời điểm luật có hiệu lực, chưa tuyên bố việc áp dụng trực tiếp Tác động tiêu cực: Khơng có Tác động tích cực: Đạt mục tiêu đề Phương án 2: Tương ứng với phương án vấn đề 1, dự thảo Luật bỏ quy định liên quan đến áp dụng trực tiếp; theo quan điểm ĐƯQT cần 23 “chuyển hóa” vào pháp luật nước, khơng viện dẫn ĐƯQT khơng đặt vấn đề áp dụng trực tiếp ĐƯQT Vì khơng đặt vấn đề rà sốt tun bố áp dụng trực tiếp Phương án 3: Giữ nguyên quy định việc rà soát tuyên bố áp dụng trực tiếp điều ước Luật hành - Tác động tích cực tiêu cực: Tương ứng với phương án vấn đề 1, đ Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực khả thi so với phương án cịn lại IV Vướng mắc quy trình đề xuất đàm phán, ký ĐƯQT Thời gian thực quy trình ĐƯQT đơn giản a Xác định vấn đề thực trạng nay: Luật phân biệt thủ tục đàm phán, ký ĐƯQT phức tạp, quan trọng, mới, đòi hỏi thận trọng ĐƯQT đơn giản Điều dẫn đến phải áp dụng thủ tục xin ý kiến, kiểm tra, thẩm định số ĐƯQT đơn giản, theo mẫu cố định, phù hợp với chủ trương cấp có thẩm quyền định, điều ước thiết lập quan hệ ngoại giao, dự án vay cụ thể Thực tiễn phát sinh yêu cầu cần có thủ tục nhanh/thủ tục rút gọn cho việc ký kết (bao gồm đàm phán, ký, phê duyệt phê chuẩn), sửa đổi số loại điều ước để phục vụ yêu cầu đối ngoại hội nhập Thực tế, số nước có quy định thủ tục rút gọn số loại điều ước5 Đa số nước khơng có quy định thủ tục rút gọn, thông thường nước này, việc đề xuất đàm phán, ký ĐƯQT ủy quyền toàn cho đầu mối (Bộ Ngoại giao), thủ tục đề xuất đàm phán, ký nhanh gọn vấn đề nội dung quan có thẩm quyền đồng ý b Mục tiêu: - Đơn giản hóa thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian thực thủ tục ký kết số loại ĐƯQT đơn giản theo tiêu chí thống nhất, đảm bảo nhu cầu đối ngoại - Có cách tiếp cận thận trọng điều ước phức tạp, tác động lớn đến xã hội, việc ký kết, gia nhập địi hỏi nghiên cứu kỹ, có tham gia đầy đủ nhiều đối tượng, thời gian dài Pháp, Moldova có quy định thủ tục cho điều ước đơn giản 24 - Tuân thủ thẩm quyền quan nhà nước theo quy định Hiến pháp c Các phương án đánh giá tác động phương án Phương án 1: Có thủ tục rút gọn số loại điều ước đáp ứng số tiêu chí định, sở tuân thủ thẩm quyền quan nhà nước theo quy định Hiến pháp - Tác động tiêu cực: Khơng có - Tác động tích cực: Đạt mục tiêu đề Phương án 2: Khơng có thủ tục rút gọn, đơn giản hóa quy trình ký kết ĐƯQT tất ĐƯQT để rút ngắn thời gian thực quy trình - Tác động tiêu cực: Rút ngắn thời gian thực quy trình không phù hợp số điều ước phức tạp, tác động lớn đến xã hội, việc ký kết, gia nhập địi hỏi nghiên cứu kỹ, có tham gia đầy đủ nhiều đối tượng, thời gian dài - Tác động tích cực: Đơn giản hóa thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian thực thủ tục ký kết ĐƯQT, đảm bảo nhu cầu đối ngoại d Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực khả thi so với phương án 2 Cùng quy trình áp dụng cho đề xuất đàm phán đề xuất ký a Xác định vấn đề trạng: Luật quy định thủ tục “đàm phán, ký” (viết gộp) Trên thực tế, số điều ước xin phép đàm phán ký thời điểm, có nhiều trường hợp cần phải tiến hành thủ tục xin phép đàm phán thủ tục xin phép ký riêng biệt Quy định Luật giải thích đề xuất đàm phán đề xuất ký thực riêng biệt, thủ tục đàm phán, ký phải thực theo bước giống hệt (xin ý kiến Bộ, ngành, ý kiến kiểm tra, ý kiến thẩm định…) Tuy nhiên, số yêu cầu bước thích hợp thủ tục ký điều ước lại khơng thích hợp khâu đàm phán ngược lại Ví dụ, việc xin ý kiến chủ trương, phương án đàm phán, xây dựng dự thảo Việt Nam thích hợp chuẩn bị đàm phán; việc thẩm định, kiểm tra đề xuất có ý nghĩa văn sơ thỏa thuận với đối tác, chuẩn bị ký Trong số trường hợp, việc thực bước giống hệt đề xuất đàm phán đề xuất ký dẫn đến thủ tục nặng nề, kéo dài, không đáp ứng nhu cầu đối ngoại b Mục tiêu: Xác định quán công việc phải thực trước đàm phán 25 trước ký c Các phương án đánh giá tác động phương án: Phương án 1: Tách thủ tục đàm phán khỏi thủ tục ký Về nguyên tắc, thủ tục đàm phán thủ tục ký hai thủ tục riêng biệt Tuy nhiên, đáp ứng đủ số điều kiện định (xác định nội dung tập hợp đủ tài liệu hồ sơ đề xuất ký) quan đề xuất phép trình đồng thời đàm phán, ký điều ước - Tác động tiêu cực: Khơng có - Tác động tích cực: Đạt mục tiêu đề Phương án 2: Giữ nguyên luật - Tác động tiêu cực: Không khắc phục vướng mắc - Tác động tích cực: Không gây xáo trộn nội dung, cách thức thực quy trình d Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực khả thi so với phương án V Các vấn đề liên quan đến triển khai thi hành Hiến pháp Hiến pháp năm 2013 (khoản 14 Điều 70) quy định Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn, định gia nhập chấm dứt hiệu lực ĐƯQT liên quan đến chiến tranh, hịa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên Việt Nam tổ chức quốc tế khu vực quan trọng, ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân ĐƯQT khác trái với luật, nghị Quốc hội Theo điều 31 32 Luật ĐƯQT năm 2005, Chủ tịch nước phê chuẩn ĐƯQT thuộc diện phải phê chuẩn, trừ điều ước Chủ tịch nước trực tiếp ký với người đứng đầu Nhà nước khác điều ước mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết phải trình Quốc hội phê chuẩn Trên thực tế, Quốc hội tiến hành phê chuẩn không nhiều ĐƯQT (như: Công ước Liên hợp quốc Luật Biển 1982, Hiệp ước biên giới Việt - Trung 1999, Hiệp định Thương mại tự Việt - Mỹ, Hiệp định WTO) Để xác định ĐƯQT thuộc thẩm quyền phê chuẩn Chủ tịch nước hay Chủ tịch nước cần trình Quốc hội phê chuẩn, cần làm rõ số vấn đề sau: ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân a Xác định vấn đề trạng: Kết rà sốt cho thấy số lượng ĐƯQT có liên quan đến quyền 26 người, quyền nghĩa vụ cơng dân lớn, phân thành hai loại sau: i) ĐƯQT nhằm xác định rõ quyền người quy định nghĩa vụ Nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy thực quyền đó, trừng trị hành vi xâm phạm Các điều ước quốc tế coi ĐƯQT quyền người; ii) ĐƯQT quy định nguyên tắc, khuôn khổ, biện pháp triển khai hợp tác quốc tế hoạt động chuyên ngành có tác động đến quyền người quyền công dân Các điều ước không quốc tế coi ĐƯQT quyền người Mục tiêu Hiến pháp năm 2013 yêu cầu trình Quốc hội xem xét phê chuẩn ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân nhằm bảo đảm hài hòa cam kết quốc tế Việt Nam luật pháp quốc gia lĩnh vực bảo vệ thúc đẩy quyền người, quyền nghĩa vụ công dân, quyền quy định rõ Chương II Hiến pháp Bên cạnh loại điều ước này, thẩm quyền Quốc hội phê chuẩn ĐƯQT xác định theo khác, đặc biệt thẩm quyền phê chuẩn ĐƯQT có quy định trái luật, nghị Quốc hội Căn quy định Hiến pháp quyền người, quyền nghĩa vụ công dân mục tiêu nêu trên, cộng với thực tế Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao nhất, họp năm hai kỳ, cần có cách tiếp cận thực tiễn việc xác định ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân thuộc thẩm quyền phê chuẩn Quốc hội b Mục tiêu: - Bảo đảm thẩm quyền Quốc hội, đồng thời phát huy thẩm quyền Chủ tịch nước tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước ĐƯQT Chính phủ - Phù hợp với điều kiện làm việc thực tế, có tham khảo bảo đảm tương đồng với thực tiễn Liên hợp quốc nước khác giới c Các phương án đánh giá tác động phương án: Phương án 1: ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân thuộc phạm vi quy định khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 bao gồm điều ước có chất, mục tiêu nội dung nhằm cơng nhận, tơn trọng, bảo vệ, bảo đảm, làm rõ nội hàm quyền người, quyền nghĩa vụ công dân, quy định nghĩa vụ, trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy trừng trị hành vi xâm phạm quyền người, quyền nghĩa vụ công dân quy định Chương II Hiến pháp - Tác động tiêu cực: Khơng có - Tác động tích cực: Bảo đảm thẩm quyền Quốc hội, đồng thời phát huy 27 thẩm quyền Chủ tịch nước tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước ĐƯQT Chính phủ, phù hợp với điều kiện làm việc thực tế, có tham khảo bảo đảm tương đồng với thực tiễn Liên hợp quốc nước khác giới Phương án 2: ĐƯQT quyền người, quyền nghĩa vụ công dân thuộc thẩm quyền Quốc hội định phê chuẩn, gia nhập, điều ước có quy định trái quyền người, quyền công dân quy định luật, nghị Quốc hội - Tác động tiêu cực: Có thể giải thích không phù hợp với quy định Hiến pháp xét mặt ngữ nghĩa khoản 14 Điều 70 Hiến pháp - Tác động tích cực: Tương tự tác động tích cực phương án Phương án 3: Tất ĐƯQT có liên quan đến quyền người, quyền cơng dân phải trình Quốc hội phê chuẩn - Tác động tiêu cực: Làm phát sinh khối lượng công việc lớn cho Quốc hội Khó bảo đảm thời hạn tính linh hoạt cần thiết việc ký kết ĐƯQT - Tác động tích cực: Nâng cao trách nhiệm Quốc hội Điều ước sau phê chuẩn, định gia nhập quan lập pháp cao nhất, có tính thuyết phục cao người dân, tổ chức d Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy lựa chọn phương án có tác động tổng hợp theo hướng tích cực khả thi so với phương án lại Điều ước trái với luật, nghị Quốc hội a Xác định vấn đề trạng: Trên thực tế, có khơng ĐƯQT có quy định khác với luật, nghị Quốc hội, ví dụ Hiệp định vay nhà tài trợ để thực số dự án định Để hưởng mức vay ưu đãi, ta thường phải chấp nhận số điều kiện nhà tài trợ quy định đấu thầu, đền bù, hỗ trợ tái định cư v.v khác với quy định pháp luật nước, điều kiện giới hạn phạm vi dự án vay vốn liên quan, không bắt buộc phải mở rộng cho trường hợp khác, đó, khơng cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, ban hành văn quy phạm pháp luật để thực Theo Luật ĐƯQT 2005, Chủ tịch nước trình Quốc hội phê 28 chuẩn tự phê chuẩn loại điều ước Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 quy định ĐƯQT loại thuộc thẩm quyền phê chuẩn Quốc hội Để thực Hiến pháp năm 2013, cần làm rõ điều ước coi “ĐƯQT trái với luật, nghị Quốc hội” thuộc thẩm quyền phê chuẩn Quốc hội hay khơng Ngồi ra, cần làm rõ trường hợp ĐƯQT khơng có quy định trực tiếp mâu thuẫn với luật, nghị Quốc hội, để thực cần sửa đổi, bổ sung, ban hành luật, nghị quyết, pháp lệnh (ví dụ ĐƯQT có quy định phải hình hóa hành vi chưa quy định Bộ luật Hình sự) có thuộc thẩm quyền phê chuẩn Quốc hội hay không b Mục tiêu: - Bảo đảm thẩm quyền Quốc hội, đồng thời phát huy thẩm quyền Chủ tịch nước tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước ĐƯQT Chính phủ - Phù hợp với điều kiện làm việc thực tế c Các phương án đánh giá tác động phương án: Phương án 1: Những ĐƯQT mà việc thực yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung, ban hành luật, nghị Quốc hội cần thiết phải trình Quốc hội phê chuẩn Theo phương án này, ĐƯQT “trái luật” cần trình Quốc hội phê chuẩn chủ yếu liên quan đến ĐƯQT đa phương có tính quy phạm cao - Tác động tiêu cực: + Quốc hội khơng phê chuẩn tồn ĐƯQT cho phép ngoại lệ luật, nghị Quốc hội vốn có tính bắt buộc chung + Khơng phù hợp với lời văn Hiến pháp năm 2013 (Quốc hội định phê chuẩn… ĐƯQT trái luật, nghị Quốc hội) - Tác động tích cực: + Thẩm quyền Quốc hội việc phê chuẩn ĐƯQT xuất phát từ quyền làm luật, quyền làm luật Quốc hội liên quan ĐƯQT cần trình Quốc hội phê chuẩn ĐƯQT có nội dung chưa quy định, trái luật, không cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, ban hành luật để thực hiện, khơng cần thiết phải trình Quốc hội phê chuẩn + Phù hợp với nhu cầu thực tiễn ĐƯQT (ĐƯQT dự án ODA cụ thể chiếm tỉ trọng lớn, cần nhanh chóng hồn thành thủ tục nước) + Bao gồm ĐƯQT “khơng có quy định trái luật, việc thực đòi hỏi sửa đổi, bổ sung, ban hành luật” 29 Phương án 2: Như PA1, đồng thời Quốc hội cho ý kiến việc ký ĐƯQT có nội dung trái luật, khơng yêu cầu sửa đổi, bổ sung, ban hành luật Cụ thể, trước Quốc hội cho ý kiến việc ký Thỏa thuận giải vấn đề di cư tự kết hôn không giá thú vùng biên giới Việt Lào, sở Chính phủ định ký sau thực thủ tục phê duyệt, khơng trình Quốc hội phê chuẩn - Tác động tiêu cực: Việc Quốc hội cho ý kiến việc ký ĐƯQT trái luật khơng có sở Hiến pháp, không phù hợp với nguyên tắc phân cơng, phối hợp, kiểm sốt hành pháp, lập pháp tư pháp - Tác động tích cực: Như phương án Phương án 3: Quốc hội phê chuẩn tất ĐƯQT có quy định khác với luật, chưa quy định luật việc thực đòi hỏi sửa đổi, bổ sung, ban hành luật, có điều chỉnh sau: (i) Nếu luật chuyên ngành cho phép ĐƯQT tạo ngoại lệ, ĐƯQT có quy định khác với luật chuyên ngành không bị coi “ĐƯQT trái luật” Ví dụ, Điều 182 khoản Luật Đất đai: “Trường hợp ĐƯQT mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên có quy định khác tổ chức nước ngồi có chức ngoại giao có quyền nghĩa vụ theo ĐƯQT đó” - Tác động tiêu cực: Các luật ban hành không dự liệu hết khả ký kết ĐƯQT lĩnh vực luật đó, nên nhiều ĐƯQT, kể ĐƯQT dự án ODA cụ thể bị phương án coi “trái luật” phải trình phê chuẩn - Tác động tích cực: Quốc hội xem xét cần thiết phê chuẩn ĐƯQT từ xây dựng luật Thẩm quyền Quốc hội tôn trọng đầy đủ Giảm bớt gánh nặng việc phê chuẩn ĐƯQT cho Quốc hội (ii) Có chế, thủ tục để Quốc hội phê chuẩn nhanh (ví dụ, bỏ qua khâu thẩm tra) loại ĐƯQT trái luật, khơng địi hỏi sửa đổi, bổ sung, ban hành luật - Tác động tiêu cực: Chỉ xử lý kỳ họp Quốc hội nên không bảo đảm nhu cầu ký kết điều ước loại thời gian Quốc hội không họp - Tác động tích cực: Đẩy nhanh thủ tục phê chuẩn kỳ họp Quốc hội d Kết luận kiến nghị: Sau nghiên cứu, nhóm nghiên cứu thấy nên kết hợp phương án phương án 3, theo Quốc hội định phê chuẩn, gia nhập, chấm dứt hiệu 30 lực ĐƯQT trái, khác chưa quy định luật, nghị Quốc hội, ĐƯQT mà việc thực yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung, ban hành, bãi bỏ luật, nghị Quốc hội Thực tiễn thi hành Luật làm rõ ý nghĩa cụm từ “ĐƯQT trái luật, nghị Quốc hội” Trường hợp có vướng mắc sau thời gian áp dụng, phát sinh nhu cầu giải thích cụm từ luật, kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích luật 31 ... Nam ký kết, gia nhập ngày tăng, trung bình năm hàng trăm ĐƯQT, với nhiều đối tác khác nhau, bao trùm nhiều lĩnh vực ĐƯQT ký kết gia nhập nhân danh Nhà nước Chính phủ Việt Nam với quốc gia, tổ chức... suốt từ giai đoạn chuẩn bị, tổ chức đàm phán tới chấp thuận ràng buộc ĐƯQT tổ chức thực ĐƯQT Bốn là, nâng cao hiệu quản lý nhà nước ĐƯQT, nâng cao trách nhiệm quan nhà nước việc ký kết, gia nhập... thời gian thực quy trình - Tác động tiêu cực: Rút ngắn thời gian thực quy trình không phù hợp số điều ước phức tạp, tác động lớn đến xã hội, việc ký kết, gia nhập địi hỏi nghiên cứu kỹ, có tham gia