Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở việt nam

ã đ Quan niệm tất cả nhân dân là chủ thể của quyền lựcnhà nớc chỉ đợc đặt ra từ thời kỳ cận hiện đại với lập luậnrằng, theo một lẽ tự nhiên, khi con ngời sống cùng nhautrong x hội, thì h

ph©n c«ng, phèi hîp

gi÷a c¸c c¬ quan trong viÖc thùc hiÖn c¸c quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p vµ t ph¸p ë viÖt nam

TS CAO ANH §¤

ph©n c«ng, phèi hîp

gi÷a c¸c c¬ quan trong viÖc thùc hiÖn c¸c quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p vµ t ph¸p ë

viÖt nam

NHµ XUÊT B¶N CHÝNH TRÞ QUèC GIA - Sù THËT

Hµ NéI - 2012

lêi nhµ xuÊt b¶n

Chơng I

CƠ Sở Lý LUậN Về PHÂN CÔNG, PHốI HợP GIữA CáC CƠ QUAN TRONG VIệC

THựC HIệN CáC QUYềN LậP PHáP, HàNH PHáP, TƯ PHáP

I BảN CHấT, NộI DUNG Và MốI LIÊN Hệ GIữA CáCQUYềN LậP PHáP, HàNH PHáP, TƯ PHáP

là nhà nớc do thợng đế (chúa) sinh ra, nên quyền lực nhànớc là quyền lực của chúa, nhà thờ và giáo hội; trong khi

đó quan điểm thứ hai cho rằng quyền lực nhà nớc do chínhcon ngời tạo ra Vấn đề quyền lực nhà nớc gắn liền với mộtlực lợng siêu nhiên chủ yếu tồn tại trong thời cổ đại vàphong kiến Khi nhà nớc do chúa sinh ra thì quyền lựcnhà nớc cũng là quyền lực của chúa Chính vì quan niệm

nh vậy nên quyền lực nhân dân không tồn tại, nhân dânchỉ có nghĩa vụ phục tùng và tuân thủ quyền lực nhà nớc.Tuy nhiên, quan niệm này đ không còn đã đ ợc thừa nhậnkhi cách giải thích về nguồn gốc siêu nhiên của nhà nớckhông còn sức thuyết phục nữa Ngay trong nhà nớc dânchủ Athen thuộc nền dân chủ Hy Lạp và La M cổ đại, cácã đ

nhà t tởng cổ đại theo chủ nghĩa tự do đ cho rằng nhânã đ

dân là các công dân tự do nên họ tham gia vào việc thiếtlập và thực thi quyền lực nhà nớc Nói cách khác quyềnlực nhà nớc chính là quyền lực của các công dân tự do Tuynhiên, thời kỳ này công dân tự do chỉ là những ngời namgiới trởng thành, không bao gồm nô lệ, phụ nữ và trẻ em

Nh vậy, quyền lực nhà nớc không phải là quyền lực củatoàn thể nhân dân mà chỉ là quyền lực của một bộ phậncông dân tự do trong x hội ã đ

Quan niệm tất cả nhân dân là chủ thể của quyền lựcnhà nớc chỉ đợc đặt ra từ thời kỳ cận hiện đại với lập luậnrằng, theo một lẽ tự nhiên, khi con ngời sống cùng nhautrong x hội, thì họ cần có một thứ quyền lực để tổ chức vàã đ

quản lý x hội ấy Vì vậy, mọi ngã đ ời cần nhợng lại quyềnlực cá nhân của mình để cho x hội trở nên hài hòa, mọiã đ

ngời mới có thể chung sống cùng nhau Nhà nớc ra đời nhmột “khế ớc” - một bản hợp đồng giữa các công dân đểthực thi quyền lực nhân dân Nh vậy, quyền lực nhà nớckhông phải cái gì khác mà chính là quyền lực nhân dântrao cho nhà nớc với mục đích chính là bảo vệ quyền lựccủa nhân dân - một loại quyền vốn do tự nhiên sinh ra.Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nhân dân có trao toàn bộ

quyền của mình cho nhà nớc hay không? Có hai quan

điểm về vấn đề này Các học giả nh J Locke, C.L.Montesquieu, J.S Mill cho rằng nhân dân chỉ ủy mộtphần quyền của mình cho nhà nớc và nh vậy quyền lựcnhà nớc là có giới hạn Bản chất của quyền lực nhà nớc là

để bảo vệ quyền lực của các cá nhân và cộng đồng Nhândân giữ lại cho mình một bộ phận quan trọng của quyềnlực, đó là quyền thay đổi bộ máy nhà nớc nếu bộ máy ấykhông phục vụ lợi ích của nhân dân Quyền này đợc thểhiện thông qua hoạt động bầu cử để hình thành nên bộmáy nhà nớc và cao hơn là quyền làm cách mạng để lật đổ

bộ máy nhà nớc cũ, thay thế bằng bộ máy nhà nớc mới,một bộ máy cam kết lợi ích của nhân dân Hiến pháp làvăn bản có sứ mệnh giới hạn quyền lực nhà nớc, bộ máynhà nớc chỉ đợc thực hiện quyền trong phạm vi hiến định Quan điểm thứ hai, với các học giả tiêu biểu nh T.Hobbes và J Rousseau, cho rằng quyền lực nhà nớc là vôcùng, không có giới hạn bởi vì nhân dân trao toàn bộquyền lực của mình cho nhà nớc Quan điểm này cho rằng,nếu nhân dân không trao hết quyền của mình cho nhà nớcthì nhân dân sẽ có thể thực hiện những hành vi sai trái, đingợc lợi ích cộng đồng Chính vì vậy, nhân dân phải traohết quyền cho nhà nớc để từ đó nhà nớc quy định quyềncho nhân dân Sự chuyển hóa đó chính là để bảo đảm chocác cá nhân thực hiện quyền tự do của mình trong mốiquan hệ với quyền tự do của những ngời khác Điểm đặcbiệt là về mặt tự nhiên, mọi ngời đều có quyền lực nhnhau, và khi ngời ta đ trao toàn bộ quyền ấy cho nhà nã đ ớc

thì họ phải đợc bình đẳng khi nhận lại quyền từ nhà nớc.

Đây chính là t tởng tiến bộ, thể hiện yêu cầu mọi công dân

đều bình đẳng trớc pháp luật

Bàn về vấn đề quyền lực nhà nớc, chủ nghĩa Mác chorằng nhà nớc ra đời là để điều hòa những mâu thuẫn giaicấp gay gắt trong x hội Nếu nhã đ trong x hội cộng sảnã đ

nguyên thủy, x hội đã đ ợc tổ chức dới dạng thị tộc, bộ lạc thì

sự ổn định của x hội là nhờ vào quyền lực x hội - mộtã đ ã đ

loại quyền lực đợc tất cả các thành viên trong x hội traoã đ

cho những ngời già trong thị tộc, bộ lạc Tuy nhiên, khichế độ t hữu xuất hiện và x hội có sự phân chia giai cấpã đ

thì nhà nớc phải ra đời để giữ cho x hội nằm trong vòngã đ

trật tự Quyền lực x hội của chế độ cộng sản nguyên thủyã đ

trở thành quyền lực nhà nớc, giai cấp nào có địa vị thốngtrị về kinh tế thì sẽ nắm giữ quyền lực nhà nớc ấy để thựchiện thống trị giai cấp và quản lý x hội Nhã đ vậy, chủnghĩa Mác cũng cho rằng quyền lực nhà nớc bắt nguồn từquyền lực nhân dân Trải qua quá trình phát triển củalịch sử, quyền lực của nhân dân chuyển hóa từ quyền lực

x hội thành quyền lực nhà nã đ ớc Điểm khác biệt giữaquyền lực nhà nớc và quyền lực x hội là ở chỗ, quyền lựcã đ

nhà nớc khi đợc hình thành có thể bị tha hóa, biểu hiện ởtính thống trị của nó Do đó, nhà nớc dân chủ là nhà nớcphải hạn chế tối đa tính tha hóa này

Trong x hội hiện đại, nhân dân trao quyền lực củaã đ

mình cho nhà nớc thông qua việc ghi nhận quyền lực ấytrong các văn bản pháp luật Thực tế cho thấy, Hiến phápcủa đa số các quốc gia đều quy định cách thức hình thành

bộ máy nhà nớc và quyền lực của các cơ quan thuộc bộmáy nhà nớc của quốc gia đó Điều đó có nghĩa là quyềnlực nhà nớc không phải là vô biên, mà trái lại nó bị giớihạn bởi pháp luật Trong hoạt động của mình, các cơ quannhà nớc cũng phải tuân theo các quy định giới hạn ấy, nếukhông bản thân cơ quan nhà nớc sẽ trở thành chủ thể viphạm pháp luật và lẽ đơng nhiên là sẽ bị xử lý theo luật

định

Từ những phân tích ở trên có thể đi đến định nghĩa về

quyền lực nhà nớc nh sau: Quyền lực nhà nớc là quyền lực của nhân dân, đợc nhân dân trao cho nhà nớc bằng cách ghi nhận nó trong hiến pháp và đợc sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà nớc, bảo đảm quyền và lợi ích của mỗi công dân và toàn xã hội.

Vấn đề đặt ra là quyền lực nhà nớc bao gồm những nộidung gì ? Điều đơng nhiên là quyền lực nhà nớc tồn tạitrên tất cả các phơng diện hoạt động của nhà nớc, do đórất khó để có thể liệt kê hết tất cả nội dung của quyền lựcnày Tuy nhiên, đến nay chúng ta không thể phủ nhận hạtnhân hợp lý trong thuyết phân chia quyền lực của C.L.Montesquieu khi ông chia quyền lực nhà nớc thành baquyền lập pháp, hành pháp và t pháp Sự phân chia nàynhằm mục đích để kiểm soát quyền lực, tránh lộng quyền

và lạm quyền Ông viết: "Khi mà quyền lập pháp và quyềnhành pháp tập trung lại trong tay một ngời hay một việnnguyên l o, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì ngã đ ời ta sợrằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi

hành một cách độc tài Cũng không có gì là tự do nếuquyền t pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyềnhành pháp Nếu quyền t pháp nhập lại với quyền lập phápthì ngời ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự docủa công dân, quan tòa sẽ là ngời đặt ra luật Nếu quyền

t pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ

có cả sức mạnh của kẻ đàn áp Nếu một ngời hay một tổchức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúngnắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mấthết"1

Nh vậy, nếu không bàn đến tính chính trị của sự phânchia quyền lực, tức là sự phân chia quyền lực cho các chủthể khác nhau nắm giữ, mà chỉ xét đến yếu tố kỹ thuậttrong tổ chức bộ máy nhà nớc thì học thuyết của C.L.Montesquieu đ để lại cho nhân loại một giá trị lớn, đã đ ợcthừa nhận rộng r i cho đến ngày nay, đó là quyền lực nhàã đ

nớc bao gồm ba nội dung cơ bản là quyền lập pháp, quyềnhành pháp và quyền t pháp Bản chất, nội dung của baquyền này là gì và giữa chúng có mối liên hệ nh thế nào làvấn đề cần phải đợc làm sáng tỏ

2 Bản chất của quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền t pháp

Khi khẳng định quyền lực nhà nớc đợc cấu thành từ

ba quyền lập pháp, hành pháp và t pháp thì có nghĩa rằngquyền lực nhà nớc hoàn toàn có thể phân chia ở đây cần

1 Montesquieu: Tinh thần pháp luật (bản dịch của Hoàng

Thanh Đạm), Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2006, tr.106

phân biệt sự phân chia quyền lực nhà nớc về mặt nội dungvới sự phân chia quyền lực nhà nớc cho các chủ thể khácnhau Xét về mặt nội dung, nếu quyền lực nhà nớc không

đợc phân chia thành ba quyền nh đ nói ở trên thì nó rấtã đ

dễ bị tha hóa Học thuyết của C.L Montesquieu đ chỉ raã đ

rằng phân chia quyền lực về nội dung là nhằm mục đíchkiểm soát quyền lực, bởi theo lẽ tự nhiên, nếu quyền lựctập trung trong tay một chủ thể (dù là cá nhân hay tổchức) thì ngời ta luôn có xu hớng lộng quyền hoặc lạmquyền Xét về mặt chủ thể, quyền lực nhà nớc của một nhànớc cụ thể (với t cách là một quốc gia), xuất phát từnguyên tắc độc lập chủ quyền, thì không thể phân chiacho bất cứ nhà nớc hoặc chủ thể bên ngoài nào khác Cònbản thân trong một quốc gia, quyền lực nhà nớc luôn cótính thống nhất về mặt chủ thể mặc dù nội dung củaquyền lực nhà nớc thì có thể phân chia và đợc thực hiệnbởi các cơ quan khác nhau trong bộ máy nhà nớc ấy Thựcvậy, nh phần trên đ phân tích, dù ở bất cứ kiểu nhà nã đ ớcnào thì quyền lực nhà nớc luôn có nguồn gốc từ nhân dân,chỉ có quyền lực chính trị mới là quyền lực của một giaicấp và khi giai cấp nào có địa vị thống trị về kinh tế thì

giai cấp ấy sẽ nắm lấy quyền lực nhà nớc để thống trị xã đ

hội, làm cho quyền lực nhà nớc có thể bị tha hóa Nh vậy,quyền lực mà bộ máy nhà nớc có đợc là do sự ủy quyền củanhân dân, thể hiện ý chí của các thành viên trong cộng

đồng x hội Sự ủy quyền đó thã đ ờng đợc thể hiện thôngquan hoạt động lập hiến Các bản hiến pháp thờng là nơi

ghi nhận giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nớc, thểhiện rõ nét nhất sự ủy thác quyền lực của nhân dân cho cơquan công quyền Đây chính là biểu hiện đầu tiên của tínhthống nhất về mặt chủ thể của quyền lực nhà nớc

Hơn nữa, bản thân mỗi quốc gia đều có tính thốngnhất về mặt chủ quyền l nh thổ Từ xã đ a đến nay, l nh thổã đ

luôn đợc xem là yếu tố đầu tiên để một cộng đồng dân ctuyên bố thành lập nhà nớc Trong phạm vi l nh thổ ấyã đ

công dân có nghĩa vụ tuân thủ các quy định của pháp luật

do nhà nớc đề ra, còn nhà nớc sẽ thực hiện tất cả quyềnlực của mình theo quy định của pháp luật L nh thổ vừaã đ

là chủ thể vừa là khách thể của quyền lực nhà nớc Và nhvậy, nếu trên một l nh thổ thuộc chủ quyền quốc gia màã đ

tồn tại hơn một loại quyền lực nhà nớc thì đó không còn lànhà nớc độc lập về chủ quyền nữa Chẳng hạn nh ở ViệtNam, ngay khi Nhà nớc Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra

đời, chấm dứt sự thống trị của Pháp, thì Hiến pháp năm

1946 đ ghi nhận rõ ràng tại Điều 2 nhã đ sau “Đất nớc ViệtNam là một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thểphân chia” và trên l nh thổ ấy thì “Tất cả quyền bínhã đ

trong nớc là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phânbiệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”(Điều 1, Hiến pháp năm 1946) Nói cách khác, ở bất cứquốc gia độc lập nào thì quyền lực nhà nớc luôn là thốngnhất về mặt chủ thể, tức là quyền lực nhà nớc luôn thuộc

về nhân dân (công dân) của nhà nớc ấy

Nh vậy, về mặt chủ thể, quyền lực nhà nớc ở bất cứkiểu nhà nớc nào cũng có tính thống nhất, vì đó là quyềnlực của nhân dân ủy thác cho nhà nớc nắm giữ để quản lý

x hội trên một phạm vi l nh thổ thuộc chủ quyền củaã đ ã đ

quốc gia đó Tuy nhiên, về mặt nội dung, quyền lực nhà

n-ớc có thể đợc phân chia thành ba quyền lập pháp, hànhpháp và t pháp để tránh cho quyền lực bị lạm dụng bởimột chủ thể nhất định Cả ba loại quyền này đều có bảnchất chung là quyền lực nhà nớc, nghĩa là chúng đềumang tính giai cấp và tính x hội Quyền lực nhà nã đ ớc vốn

dĩ là quyền lực nhân dân nhng lại do một giai cấp thốngtrị nắm giữ nên mục đích đầu tiên là phải phục vụ lợi íchcủa giai cấp đó Tuy nhiên, nếu quyền lực nhà nớc bị thahóa quá mức mà quên đi lợi ích chung của toàn x hội, củaã đ

những ngời chủ đ ủy thác quyền lực ấy thì bộ máy nhà nã đ

-ớc sớm muộn cũng sẽ bị lật đổ và thay thế bằng bộ máynhà nớc khác Quyền lực nhà nớc khi đợc sử dụng để phục

vụ lợi ích chung của toàn x hội thì nó mang bản chất xã đ ã đ

hội là vậy Ngoài ra, từng bộ phận quyền lực cấu thànhquyền lực nhà nớc lại có bản chất của riêng nó Cụ thể là:Quyền lập pháp mang bản chất đại diện, thông quaviệc thực hiện quyền này, ý chí của nhân dân đợc thể hiệntrên thực tế Chính vì vậy, những ngời đợc nhân dân traocho quyền này còn đợc gọi là các đại biểu của nhân dânhoặc là dân biểu T cách dân biểu đợc hình thành thôngqua quá trình bầu cử phổ thông đầu phiếu Bản chất đạidiện của quyền lập pháp đợc thể hiện trên hai phơng diện:

thứ nhất là quyền biểu quyết thông qua luật và thứ hai làquyền giám sát ở đây cần lu ý, bản chất đại diện mang

đến cho quyền lập pháp khả năng biểu quyết, phê chuẩn

để thông qua luật chứ không chỉ dừng lại ở mức độ soạnthảo luật Nếu coi làm luật là một quá trình gồm nhiềucông đoạn nh nghiên cứu, soạn thảo, biểu quyết thì biểuquyết thông qua là quyền duy nhất thuộc về cơ quan dân

cử, trong khi các công đoạn khác có thể do nhiều chủ thểkhác nhau thực hiện Nh vậy, bản chất của quyền lậppháp là quyền đại diện chứ không đồng nhất với quyềnlàm luật

Tính đại diện của quyền lập pháp còn thể hiện ở chỗcơ quan lập pháp thực hiện hoạt động giám sát đối với cáccơ quan hành pháp và t pháp, không chỉ giám sát hoạt

động của các cơ quan trung ơng mà còn giám sát đối vớihoạt động của các cơ quan nhà nớc ở địa phơng Hoạt độnggiám sát này nhằm hạn chế sự tha hóa của quyền lực nhànớc, quay về phục vụ lợi ích của chủ nhân đích thực của

nó, đó là nhân dân

Quyền hành pháp mang bản chất cai trị, thông quaviệc thực hiện quyền này, các hoạt động của x hội đã đ ợcdiễn ra trong khuôn khổ của pháp luật Tính cai trị khôngchỉ có nghĩa tiêu cực mà phải đợc hiểu là sự quản lý công,theo đó cơ quan nhà nớc vừa là ngời tổ chức cho công dânthực hiện pháp luật đồng thời là ngời cung cấp các dịch vụcần thiết cho công dân thực hiện quyền của mình Chínhvì vậy, cơ quan hành pháp luôn đợc coi là trung tâm của

bộ máy nhà nớc Thực tế cho thấy cơ quan hành pháp hoạt

động hiệu quả là điều kiện tiên quyết cho sự phát triểncủa mỗi quốc gia, ngợc lại nếu không có một chính phủ tốtthì không thể có một quốc gia phát triển Chúng tôi sẽ trởlại phân tích kỹ điều này ở Chơng II khi phân tích sựphân công và phối hợp thực hiện quyền lực nhà nớc ở ViệtNam qua các bản hiến pháp

Bản chất cai trị của quyền hành pháp thể hiện trênhai phơng diện: thứ nhất, cơ quan hành pháp thực hiệncác hoạt động quản lý hành chính công và thứ hai, cơ quanhành pháp thực hiện hoạt động đề xuất ban hành hoặc tựmình ban hành chính sách theo quy định của pháp luật.Hai phơng diện hoạt động này có mối liên hệ mật thiết vớinhau bởi vì thông qua hoạt động quản lý hành chính công,

x hội nảy sinh những nhu cầu cần đã đ ợc giải quyết Cácnhu cầu của công dân và x hội thã đ ờng gắn với các chínhsách cụ thể của nhà nớc Thông qua hoạt động của mình,cơ quan hành pháp phát hiện ra các nhu cầu này và sẽban hành hoặc đề xuất ban hành các chính sách giảiquyết Ngợc lại, khi các chính sách đ ra đời thì nó sẽ đã đ ợc

tổ chức thực hiện và kiểm nghiệm trên thực tế thông quaphơng diện hoạt động quản lý hành chính công Nh vậy,bản chất của quyền hành pháp là cai trị chứ không đồngnhất với quyền quản lý hành chính Nói khác đi quản lýhành chính chỉ là một biểu hiện của quyền hành pháp màthôi Một chính phủ chỉ thực hiện chức năng hành chính

thì chính phủ đó cha thực sự nắm quyền hành pháp trong

bộ máy nhà nớc

Bản chất của quyền t pháp là bảo vệ ý chí chung củaquốc gia, bảo vệ công lý Chính vì vậy, bất cứ sự vi phạmpháp luật nào cũng đều phải bị xử lý, mà không quan tâm

đến chủ thể vi phạm là ai Bản chất này đòi hỏi quyền tpháp phải có tính độc lập so với lập pháp và hành pháp.Cần lu ý rằng, vi phạm pháp luật xảy ra không chỉ do cáccá nhân thực hiện mà trong nhiều trờng hợp nó là vi phạmcủa cả tập thể Chẳng hạn nh Quốc hội có thể ban hànhpháp luật trái với các quy định của Hiến pháp, cơ quanhành pháp ban hành chính sách trái với quy định do Quốchội ban hành Đối với những trờng hợp này, rõ ràng ý chíchung của quốc gia đợc thể hiện trong Hiến pháp đ bị viã đ

phạm và do vậy cơ quan t pháp có quyền phán xét tínhhợp Hiến và hợp pháp của các văn bản pháp luật đ banã đ

hành đó Tóm lại, để bảo vệ công lý, cơ quan nắm quyền tpháp không phải đợc lập ra chỉ để xét xử các vi phạm củacông dân mà vai trò quan trọng không kém của nó là xử lýcác vi phạm đến từ quyền hành pháp và lập pháp, qua đógiữ cho hai nhánh quyền lực này luôn hoạt động trongkhuôn khổ của pháp luật

Từ những phân tích ở trên cho thấy chúng ta cần hiểu

đúng quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa

đổi, bổ sung năm 2001) về vấn đề phân công quyền lựcnhà nớc Theo bản Hiến pháp này thì ở nớc ta tất cả quyềnlực nhà nớc thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nớc là

thống nhất, không phân chia nhng có sự phân công, phốihợp giữa các các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện cácquyền lập pháp, hành pháp và t pháp Quy định này chothấy việc khẳng định tất cả quyền lực nhà nớc thống nhất,

thuộc về nhân dân là hoàn toàn phù hợp với lý thuyết đã đ

phân tích ở trên Xét về mặt lý thuyết, việc phân quyền làcần thiết để tránh hiện tợng lạm quyền và lộng quyền, do

đó về bản chất nó không mâu thuẫn với chế độ nhà nớc xã đ

hội chủ nghĩa Đây chỉ là vấn đề mang tính kỹ thuật trong

tổ chức bộ máy nhà nớc để sao cho quyền lực nhà nớc đợcthực hiện hiệu quả nhất Vì vậy, cần hiểu việc không phânchia quyền lực nhà nớc dới góc độ của chủ quyền quốc gia

để bảo đảm tính độc lập và toàn vẹn l nh thổ của nhà nã đ ớcViệt Nam thay vì cách hiểu không phân chia giữa các cơquan nhà nớc trong thực hiện quyền nh hiện nay

3 Nội dung của quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền t pháp

3.1 Nội dung quyền lập pháp

Vì quyền lập pháp mang bản chất đại diện nên nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó Việc quy định Quốc hội là chủ thể duy nhất có

quyền lập pháp nghĩa là chỉ Quốc hội mới có quyền thôngqua các dự án luật, tạo nên những chuẩn mực buộc cácchủ thể trong x hội phải thực hiện Vấn đề đặt ra là tạiã đ

sao Quốc hội, với t cách là cơ quan lập pháp, không tựmình soạn thảo luật mà lại trao cho các chủ thể khác thực

hiện công việc này Theo quy định của pháp luật, các cơquan của Quốc hội và ngay cả đại biểu Quốc hội đều cóquyền soạn và trình dự án luật Tuy nhiên, đa phần các

dự luật đều do Chính phủ soạn thảo là vì pháp luật cầnphải bắt nguồn từ nhu cầu thực tiễn của quản lý đất nớc.Nhu cầu ban hành chính sách, pháp luật luôn xuất phát

từ thực tế sinh động của đời sống x hội mà ở đó hànhã đ

pháp là chủ thể đầu tiên phát hiện ra, “va chạm” và đòihỏi phải giải quyết nó Nhu cầu ấy đợc phản ánh tới Quốchội thông qua chơng trình làm việc của Chính phủ Quốchội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách doChính phủ báo cáo1, và ngợc lại, nếu Quốc hội bỏ qua cơ sởnày thì pháp luật chỉ trở thành món đồ nhân tạo, vô hồn,không đợc x hội tiếp nhận Nói về mối quan hệ này, TS.ã đ

Nguyễn Sĩ Dũng đ có khẳng định rất hay nhã đ sau: "Thiếu

sự tơng tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì cho dùquy trình lập pháp có đợc thiết kế tinh vi đến đâu chăngnữa, nó cũng chỉ là một quy trình nhân tạo Sản phẩm tấtyếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo.Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống Nhà nớcvẫn có thể áp đặt chúng cho x hội Tuy nhiên, những cốã đ

gắng nh vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan

1 Việc Chính phủ đề xuất nhu cầu xây dựng pháp luậtchính là việc báo cáo với Quốc hội về nhu cầu chính sách nảysinh từ thực tế điều hành đất nớc

của nhà nớc hụt hơi Cuộc sống nh ao bèo, sẽ phẳng lặngtrở lại sau một hồi xao động"2.

Chính vì quan hệ gắn bó giữa nhu cầu lập pháp vànhu cầu quản lý x hội mà Quốc hội cần có Chính phủ vàã đ

các chủ thể khác tham gia vào hoạt động lập pháp

Từ những phân tích ở trên cho thấy, soạn thảo luật chỉ

là một công đoạn của hoạt động lập pháp mà không phảimột yếu tố cấu thành quyền lập pháp Nói cách khác, nếu

nh quyền lập pháp là quyền riêng có của Quốc hội thì hoạt

động lập pháp lại có sự tham gia của nhiều chủ thể, thôngqua một quy trình bao gồm nhiều bớc khác nhau Quy

trình lập pháp đợc hiểu là trình tự các bớc đợc tiến hành theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt trong quá trình làm luật, đợc điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật, bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình

dự án luật, thẩm tra, thảo luận và thông qua.

Lấy ví dụ ở Việt Nam, hiện nay quy trình lập pháp đã đ

đợc luật hóa bằng Luật ban hành văn bản quy phạm phápluật Căn cứ theo trình tự thời gian ban hành văn bản quyphạm pháp luật thì quy trình lập pháp bao gồm hai giai

đoạn chính, thứ nhất là lập và quyết định chơng trình xâydựng luật, pháp lệnh và thứ hai là chuẩn bị, xem xét vàthông qua các dự án luật Căn cứ vào chủ thể ban hành cóthể chia quy trình lập pháp thành công đoạn Chính phủ

và công đoạn Quốc hội Công đoạn Chính phủ bao gồm các

2 Nguyễn Sĩ Dũng: “Bàn về triết lý của lập pháp”, tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, số 6-2003, tr 7.

hoạt động đề xuất chơng trình xây dựng pháp luật, phântích chính sách và soạn thảo luật Công đoạn Quốc hộithực hiện các hoạt động thẩm tra dự thảo luật, thảo luận,cho ý kiến và biểu quyết thông qua Công đoạn Chính phủ

là công đoạn thiết kế luật, đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực

và tài lực Nếu công đoạn này thực hiện tốt thì công đoạnQuốc hội sẽ diễn ra đợc nhanh chóng và kết quả là Quốchội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức năng quantrọng khác của mình, đó là chức năng giám sát và quyết

định những vấn đề quan trọng của đất nớc Thời gian qua,Quốc hội nớc ta áp dụng quy trình thông qua luật hai bớc,theo đó mỗi đạo luật sẽ đợc xem xét tại hai kỳ họp Quốchội, kỳ họp trớc cho ý kiến và kỳ họp sau thông qua Cáchlàm này đ thể hiện ã đ u điểm trong việc bảo đảm thời giancho việc tiếp thu và chỉnh lý dự thảo luật Tuy nhiên, nếu

so sánh với hoạt động thảo luận và thông qua luật ở nhiềunớc trên thế giới thì thấy rằng Quốc hội Việt Nam mấtnhiều thời gian hơn Một trong những lý do của thực trạngnày là chất lợng của công đoạn Chính phủ trong quy trìnhlàm luật cha cao khiến cho các dự luật không nhanh chóngthuyết phục đợc các đại biểu thông qua Chính vì vậy,nâng cao chất lợng của công đoạn Chính phủ là yêu cầucần thiết hàng đầu để cải thiện hiệu quả của hoạt độnglập pháp

3.2 Nội dung quyền hành pháp

Quyền hành pháp, với bản chất là cai trị, đợc thựchiện bởi cơ quan hành pháp - Chính phủ Đây là loại

quyền lực trung tâm của bộ máy nhà nớc và so với quyền

lập pháp, nó có tính chất thực tế, gắn liền với đời sống xã đ

hội hơn Nội dung cốt lõi của quyền hành pháp là việcchính phủ ban hành hoặc đề xuất ban hành chính sách và

tổ chức quản lý hành chính công Nh phần trên đ phânã đ

tích, một chính phủ thực hiện quyền hành pháp là chínhphủ phải tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách bởi

lẽ tự thân cơ quan lập pháp không có nhu cầu về chínhsách mà chỉ có chính phủ, thông qua hoạt động quản lýnhà nớc, mới phát hiện ra những đòi hỏi về một hoặc một

hệ thống chính sách để đáp ứng các yêu cầu của sự pháttriển kinh tế x hội Từ đó, Chính phủ đề xuất Quốc hộiã đ

ban hành chính sách hoặc trong phạm vi thẩm quyền đợc

giao sẽ tự mình ban hành chính sách đáp ứng nhu cầu xã đ

hội Nhận thức rõ điều này để thấy rằng, một chính phủkhông thực hiện nhiệm vụ khởi xớng, hoạch định, soạnthảo và ban hành chính sách thì chính phủ ấy chỉ là cơquan hành chính nhà nớc mà không phải cơ quan hànhpháp Điều này phần nào đó đúng với mô hình Chính phủViệt Nam hiện nay, khi Hiến pháp khẳng định Chính phủ

là cơ quan hành chính nhà nớc cao nhất và không cóquyền ban hành chính sách mà thay vào đó quyền này đợctrao cho Quốc hội Tuy nhiên, trong thực tế Chính phủViệt Nam không thể không tham gia vào việc ban hànhchính sách bởi bản chất của nó trớc sau vẫn là cơ quanhành pháp Chính vì vậy, mô hình Chính phủ - cơ quan

hành chính nhà nớc cao nhất cần phải đợc nhận thức lại

và sửa đổi cho phù hợp với lý thuyết về quyền lực nhà nớc.Khi chính phủ tự mình ban hành chính sách có nghĩa

là chính phủ thực hiện chức năng lập pháp ủy quyền Đây

là trờng hợp Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật Trong đa số các trờng hợp,các đạo luật đều có quy định về việc Quốc hội trao quyềncho các cơ quan nhà nớc khác, đặc biệt là Chính phủ banhành các văn bản pháp quy hành chính để chi tiết hóa nộidung các đạo luật đó Hiện tợng lập pháp ủy quyền không

có nghĩa là Quốc hội chia sẻ quyền lập pháp của mình chocác cơ quan khác Bản chất của lập pháp ủy quyền là bảo

đảm tính ổn định tơng đối của các văn bản luật trong khivẫn điều chỉnh đợc những quan hệ x hội vô cùng đa dạngã đ

của đời sống x hội Quốc hội chỉ giao cho các cơ quan nhàã đ

nớc khác ban hành các quy định điều chỉnh những quan

hệ x hội thã đ ờng xuyên thay đổi, bởi lẽ nếu đa những quan

hệ này vào luật thì sẽ dẫn đến hệ quả là luật của Quốc hộicũng thờng xuyên phải thay đổi theo Điều đó làm cho tuổithọ của một đạo luật không cao Tuy nhiên, ở một khíacạnh khác, nếu lạm dụng lập pháp ủy quyền thì hiện tợngnày lại thể hiện sự yếu kém của Quốc hội Nếu thực tế nảysinh nhu cầu nhng nhu cầu ấy không đợc giải quyết bằngluật do Quốc hội ban hành mà lại ủy quyền cho Chính phủgiải quyết thì sẽ dẫn đến giả thiết rằng Quốc hội né tránhnhững vấn đề quan trọng của x hội Và nhã đ vậy, Quốc hộikhông thực hiện tròn trách nhiệm của cơ quan đại diện

cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân Hơn nữa, việc ápdụng lập pháp ủy quyền quá mức có thể khiến Chính phủchậm chễ ban hành văn bản pháp luật vì hai lý do: một là

có thể Chính phủ bị quá tải công việc và hai là Chính phủkhông vội vàng ban hành quy phạm pháp luật để tự ràngbuộc mình vào các quy định đó Thực tế quản lý bằng côngvăn, chỉ thị miệng vẫn dễ dàng hơn nhiều việc tuân theomột khuôn khổ gò bó của pháp luật

Tóm lại, lập pháp ủy quyền là điều không thể tránhkhỏi trong hoạt động của bất kỳ nhà nớc nào trên thế giới.Tuy nhiên, lập pháp ủy quyền có điểm mạnh và điểm yếunhất định Việc xác định giới hạn ủy quyền là một trongnhững yêu cầu quan trọng để nâng cao chất lợng lập phápcủa mỗi quốc gia

Ngoài hoạt động ban hành hoặc đề xuất ban hànhchính sách, một nội dung khác của quyền hành pháp đó làhoạt động quản lý hành chính công Hoạt động này đòi hỏiphải xây dựng một bộ máy công quyền từ trung ơng đến

địa phơng để quản lý x hội và cung cấp các dịch vụ côngã đ

cho ngời dân Bản chất cai trị của quyền hành pháp không

có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nớc chỉ thực hiện chứcnăng trấn áp x hội mà ngã đ ợc lại, trong nhà nớc hiện đạithì chức năng cai trị thể hiện ở chỗ Chính phủ tổ chức chocác chủ thể trong x hội thực hiện các hoạt động sao choã đ

phù hợp với quy định của pháp luật và cung cấp dịch vụcông

Thực tế cho thấy quyền hành pháp đợc thực hiệnthông qua một hệ thống các cơ quan hành pháp bao gồmChính phủ và các bộ tạo nên Chính phủ ấy Các cơ quannày chịu trách nhiệm quản lý một hoặc một số lĩnh vựcnhất định của đời sống kinh tế x hội và đồng thời thamã đ

gia vào việc ban hành chính sách trong lĩnh vực mà mìnhquản lý Về tổ chức thực hiện, quyền hành pháp có thể docác cơ quan hành pháp ở trung ơng thực hiện, cũng có thể

đợc phân cấp cho các cơ ở địa phơng hoặc cho khu vực tnhân thực hiện Xu thế hiện nay trên thế giới là tiến hànhphân cấp mạnh cho các địa phơng, tránh tập trung quyềnlực quá mức ở trung ơng để nhằm thực hiện mục tiêu dânchủ, tránh chuyên quyền độc đoán Về mặt lý thuyết,phân cấp quản lý gồm ba hình thức nh sau [33, tr.99-100]:

- Thứ nhất là phân cấp chính trị: là các biện phápnhằm tạo điều kiện cho ngời dân có khả năng thuận lợihơn trong việc tham gia vào quá trình ra quyết định vềchính sách Thông qua phân cấp chính trị các cơ quan dân

cử ở địa phơng sẽ có trách nhiệm cao hơn trớc ngời dân vàlợi ích của địa phơng sẽ đợc quan tâm nhiều hơn trong quátrình ban hành các quyết định chính sách ở địa phơng đó

- Thứ hai là phân cấp hành chính: là việc chuyển giaoquyền hạn thực hiện các công việc quản lý hành chínhcông từ trung ơng cho các cơ quan nhà nớc ở địa phơng Có

ba hình thức phân cấp hành chính là tản quyền(deconcentration), ủy quyền (delegation) và phân quyền(devolution)

+ Tản quyền là việc cơ quan trung ơng trao quyền củamình cho các cơ quan đại diện ở địa phơng để thực hiệnquản lý hành chính Chẳng hạn nh các Bộ hoặc các cơquan của Chính phủ đặt văn phòng đại diện ở các địa ph-

ơng và ủy quyền cho các văn phòng ấy thực hiện một sốcông việc nhất định Đây là hình thức phân quyền thấpnhất bởi nó chỉ diễn ra trong nội bộ một cơ quan nhà nớc

và về thực chất quyền lực vẫn thuộc về một chủ thể nhất

định

+ ủy quyền: là hình thức chính quyền trung ơng giaoquyền quyết định cho chính quyền địa phơng nhng chínhquyền trung ơng vẫn chịu trách nhiệm về những quyết

định này

+ Phân quyền: là hình thức chính quyền trung ơnggiao cho chính quyền địa phơng toàn bộ quyền hạn liênquan đến việc ra quyết định, tài trợ và quản lý Đây làhình thức cao nhất trong phân cấp hành chính

- Thứ ba là phân cấp tài chính: đây là hình thứcchuyển giao cho cấp dới quyền thu, chi tài chính để bảo

đảm cho họ có khả năng độc lập thực hiện đợc chức năng,nhiệm vụ của mình

Nh vậy, quyền hành pháp không chỉ bao gồm quyềnquản lý hành chính công mà còn bao gồm trong nó quyềnban hành hoặc tham gia ban hành chính sách Đây là loạiquyền lực đợc coi là trung tâm của quyền lực nhà nớc và

đợc thực hiện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống x hội.ã đ

Do vậy, nếu đồng nhất quyền hành pháp với quyền hành

chính tức là đ loại bỏ một nội dung quan trọng của quyềnã đ

hành pháp và khi đó cơ quan hành pháp trở thành cơquan thụ động, chỉ biết tổ chức thực hiện pháp luật màkhông cần lắng nghe đòi hỏi của cuộc sống Từ đó dẫn đến

hệ quả là Chính phủ trở nên xa dân Đây là điều đặc biệtnguy hiểm đối với bản chất của một nhà nớc của dân, dodân và vì dân

3.3 Nội dung quyền t pháp

Quyền t pháp - với bản chất là xét xử bảo vệ công lý

và ý chí chung của quốc gia đợc thực hiện bởi cơ quan xét

xử, đó là tòa án Nội dung cốt lõi của quyền t pháp là hoạt

động xét xử các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyếtcác tranh chấp pháp luật nhằm bảo đảm công bằng và giữcho x hội ổn định [9, tr.12-13] Hoạt động của ã đ tòa ánkhông chỉ dừng lại ở việc xét xử các hành vi vi phạm phápluật của công dân và tranh chấp giữa các công dân vớinhau mà còn xét xử cả những vi phạm của cơ quan nhà n-

ớc và các tranh chấp giữa cơ quan nhà nớc với công dân.Chính vì vậy, có thể nhóm nội dung hoạt động xét xửthành ba lĩnh vực sau:

Thứ nhất, xét xử hành vi vi phạm pháp luật của công

dân và các tranh chấp giữa công dân với nhau Trong lĩnhvực này, các vấn đề thuộc về luật công (công pháp) và luật

t (t pháp) đều thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án Thôngthờng tòa hình sự đợc lập ra để xét xử các vi phạm trong

lĩnh vực luật công, do nhà nớc cáo buộc một chủ thể đã đ

thực hiện hành vi phạm tội Trong lĩnh vực t pháp, có rất

nhiều tòa khác nhau đợc thành lập để giải quyết các tranhchấp giữa công dân với nhau Thông thờng các tòa đó làtòa dân sự, tòa hôn nhân và gia đình, tòa lao động, tòakinh tế Tranh chấp thuộc lĩnh vực nào sẽ do tòa án tơngứng của lĩnh vực đó giải quyết

Thứ hai, xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của các

công chức và các cơ quan nhà nớc Nếu công chức vi phạmpháp luật đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì thẩmquyền giải quyết thuộc tòa hình sự với thủ tục giống nh viphạm của công dân Bên cạnh đó còn có tòa hành chính đểgiải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ giữa côngdân với cơ quan nhà nớc Những tranh chấp đó có thể phátsinh trong lĩnh vực trng mua, trng dụng đất đai và các tàisản khác của công dân, trong việc tổ chức bầu cử, trongviệc thu thuế và lệ phí của công dân, trong việc áp dụngcác xử phạt hành chính đối với công dân hoặc có thể là cácviệc về thủ tục hành chính khác

Thứ ba, xét xử tính hợp hiến của các văn bản pháp

luật Cơ quan nhà nớc là những thực thể đợc tạo thành bởinhững con ngời cụ thể, bởi vậy không thể tránh đợc nhữngsai lầm khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật Sailầm đó có thể là khách quan, cũng có thể do chủ quan từ

sự lạm dụng quyền lực mà ra Chính vì vậy, tòa án đóngvai trò nh những phanh h m để ã đ bảo đảm cho quyền lậppháp và hành pháp đợc thực hiện trong khuôn khổ củapháp luật Thông thờng, tòa hiến pháp đợc lập ra để thựchiện chức năng này

4 Mối liên hệ giữa các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền t pháp

Mục đích của việc phân chia quyền lực nhà nớc thành

ba quyền lập pháp, hành pháp và t pháp là để tránh hiệntợng tập trung quyền lực vào tay một chủ thể, qua đótránh đợc hiện tợng lộng quyền và lạm quyền Tuy nhiên,việc phân quyền không có nghĩa là áp dụng một cách cơhọc, theo đó các quyền là hoàn toàn biệt lập, không có mốiliên hệ với nhau Trái lại giữa các quyền ấy phải có sự t-

ơng tác để sao cho tự trong nội tại của chúng sẽ hìnhthành mối liên hệ vừa phối hợp vừa kiểm soát lẫn nhau,

mà các nhà chính trị học gọi đó là cơ chế quyền lực kiểmsoát quyền lực Ngày nay, khi tổ chức bộ máy nhà nớcngày càng phát triển thì quan hệ giữa các nhánh quyềnlực này còn chịu sự chi phối của các đảng chính trị Do đó,mối quan hệ giữa chúng cũng có những sự thay đổi nhất

luật gây tổn hại lợi ích quốc gia và lợi ích chung của xã đ

hội Sự ngăn chặn ấy thể hiện ở chỗ cơ quan hành pháp ítnhất phải có một trong hai quyền đó là quyền giải tánNghị viện hoặc quyền phủ quyết các đạo luật đ đã đ ợc Nghị

viện thông qua Đặc biệt là trờng hợp lập pháp có thể banhành luật để xóa bỏ quyền lực của các cơ quan nhà nớckhác Ngợc lại, lập pháp cũng phải có quyền kiểm soáthành pháp Nếu hành pháp không tổ chức thực hiện hoặc

tổ chức thực hiện không tốt pháp luật do lập pháp banhành thì cơ quan lập pháp có quyền giải tán hành pháphoặc truy tố những ngời đứng đầu cơ quan hành pháp

Nh vậy, lập pháp phải đợc quyền giám sát việc tổ chức thihành pháp luật trên thực tế

Đối với quyền t pháp, C.L Montesquieu cho rằngnhánh quyền lực này độc lập khi xét xử nhng vẫn có mốiliên hệ với lập pháp và hành pháp1 Tính chất phối hợpgiữa t pháp với hai nhánh quyền lực còn lại thể hiện ở chỗ

t pháp xét xử dựa trên các quy định pháp luật do lập phápban hành, trong khi đó các bản án của t pháp lại đợc thựchiện bởi hành pháp Đây là mối quan hệ hỗ trợ lẫn nhaugiữa ba nhánh quyền lực Tuy nhiên, giữa các nhánhquyền lực này cũng có sự kiểm soát lẫn nhau T pháp đợcquyền xét xử các vi phạm pháp luật đến từ cơ quan lậppháp và hành pháp Nếu lập pháp ban hành pháp luật viphạm quyền tự do của công dân thì t pháp sẽ ra phánquyết đình chỉ hoặc b i bỏ những quy định pháp luật ấy.ã đ

Tơng tự nh vậy, nếu hành pháp xâm hại đến quyền và lợiích của công dân thì t pháp cũng sẽ là ngời đứng ra phân

xử đúng sai giữa công dân với các cơ quan nhà nớc Sựhiện diện của quyền t pháp nh là phanh h m khiến choã đ

1 Xem Montesquieu: Tinh thần pháp luật, Tlđd, tr 106.

lập pháp và hành pháp không thể lạm dụng quyền lựctrong thực hành công việc Ngợc lại, t pháp cũng chịu sựkiểm soát của lập pháp và hành pháp Nếu cơ quan t phápthực hiện không đúng phạm vi thẩm quyền của mình thìcũng phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật

do lập pháp ban hành Các quan chức t pháp cấp cao cóthể phải chịu sự xét xử của cơ quan lập pháp

Nh vậy, quyền lực nhà nớc khi đợc phân chia thì giữachúng có mối quan hệ vừa phối hợp, vừa kiểm soát lẫnnhau Sở dĩ có mối quan hệ phối hợp là vì các nhánh quyềnlực này đều nằm trong một chỉnh thể thống nhất củaquyền lực nhà nớc Với t cách là các bộ phận trong mộtchỉnh thể thì giữa chúng chỉ có mối quan hệ độc lập tơng

đối chứ không thể tồn tại biệt lập Mối quan hệ kiểm soátlẫn nhau giữa các nhánh quyền lực còn đợc gọi là hiện t-ợng kiểm chế và đối trọng giữa các quyền Vấn đề đặt ra làkiềm chế và đối trọng quyền có làm cho hiệu quả hoạt

động của bộ máy nhà nớc giảm đi hay không Xét về mục

đích, sự kiểm soát quyền lực là để tránh trờng hợp quyềnlực nhà nớc bị lạm dụng bởi các chủ thể nắm quyền Khi

điều này không xảy ra thì hoạt động của các cơ quan nhànớc sẽ đợc thực hiện trong phạm vi quyền lực đ đã đ ợc nhân

dân ủy thác Không có sự vi phạm quyền lực từ phía cơquan nhà nớc có nghĩa là bộ máy nhà nớc hoạt động trởnên hiệu quả hơn

Cùng với sự phát triển không ngừng của x hội thì cácã đ

mô hình tổ chức bộ máy nhà nớc cũng có những biến đổi

nhất định Ngày nay, không có tổ chức quyền lực nhà nớcnào mà không chịu sự tác động của các đảng phái chínhtrị Điều này đ làm cho mối liên hệ giữa các quyền lậpã đ

pháp, hành pháp và t pháp có những thay đổi không còngiống nh lý thuyết phân quyền thuần túy của C.L.Montesquieu Trong thực tế, sự xuất hiện của các đảngphái chính trị làm cho tính phối hợp hoạt động giữa cácnhánh quyền lực ngày càng tăng lên, trong khi tính kiềmchế và đối trọng ngày càng giảm đi Thực vậy, ở các nớctheo hình thức chính thể cộng hòa đại nghị hay cộng hòatổng thống thì quy định về kiềm chế đối trọng giữa cácquyền vẫn còn tồn tại trong hiến pháp Chẳng hạn trongchính thể đại nghị, quyền lập pháp của nghị viện bị kiềmchế bởi quyền phủ quyết luật của cơ quan hành pháp vàquyền giải tán nghị viện Ngợc lại, nghị viện cũng cóquyền bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ Hay nh trongchính thể cộng hòa tổng thống, nghị viện đợc trao quyềnluận tội tổng thống và ngợc lại tổng thống có quyền phủquyết luật, mặc dù luật ấy đ đã đ ợc hai viện thông qua Tuy

nhiên, cần nhận thấy rằng, các quy định trên ngày càng ít

đợc thực hiện trên thực tế bởi sự can thiệp của yếu tố đảngphái trong bộ máy nhà nớc Trong mô hình đại nghị, thủ t-ớng là thủ lĩnh của đảng cầm quyền, tức là đảng chiếm đa

số trong quốc hội, thì lẽ đơng nhiên Thủ tớng thờng nhận

đợc sự đồng thuận từ nghị viện Xung đột giữa hai nhánhquyền lực này sẽ giảm đáng kể, thay vào đó là sự hợp tác

để cùng thực hiện ý chí chung của đảng cầm quyền Tơng

tự nh vậy, tổng thống trong mô hình cộng hòa tổng thốngrất ít khi dùng quyền phủ quyết để yêu cầu hai viện thảoluận lại các dự luật đ đã đ ợc thông qua Lý do là vì tổngthống có thể là ngời của đảng chiếm đa số trong nghị việnhoặc ngay cả trong trờng hợp điều này không xảy ra thì đa

số các luật trình nghị viện xem xét đều xuất phát từ sángkiến lập pháp của chính phủ, do chính phủ soạn thảo hoặc

do các nghị sĩ cùng đảng chính trị với tổng thống đệ trình

Lý do đa số các luật do chính phủ soạn thảo hoặc đa rasáng kiến lập pháp là vì chính phủ là ngời trực tiếp thựchiện các hoạt động quản lý nhà nớc nên dễ dàng nhậnthức nhu cầu của các quy phạm pháp luật điều chỉnh cácquan hệ x hội mới phát sinh Hệ quả tất yếu là ã đ chính phủthờng xuyên đa ra sáng kiến lập pháp và soạn thảo luật

để những luật ấy thực sự mang hơi thở của cuộc sống đơng

đại Ngợc lại, trong sự tác động của Nghị viện đối với tổngthống thì thực tế cho thấy, rất ít khi vấn đề luận tội tổngthống đợc đa ra bởi lẽ trong nghị viện có rất nhiều ghếthuộc về đảng của tổng thống và sự thỏa hiệp luôn diễn ragiữa các đảng phái này

Nh vậy, sự xuất hiện của các đảng phái chính trị đã đ

làm thay đổi mối liên hệ giữa quyền lập pháp và quyềnhành pháp Hai nhánh quyền lực từ chỗ kiềm chế và đốitrọng nhau nay trở thành các cơ quan cùng thực hiệnchính sách của đảng cầm quyền Mối liên hệ kiểm soát lẫnnhau giữa hai nhánh quyền lực ngày càng mờ đi và thayvào đó là sự kiểm soát quyền lực đợc thực hiện bởi các

chính đảng trong bộ máy nhà nớc Đó là sự kiềm chế, đốitrọng đến từ các đảng đối lập đối với đảng cầm quyềntrong nghị viện

Có lẽ điều không thay đổi trong mối liên hệ giữa cácnhánh quyền lực ngay cả khi có sự xuất hiện của các đảngchính trị đó là tính độc lập của quyền t pháp “Cho dù nhànớc có thể đợc tổ chức theo kiểu này hay kiểu kia, theo chế

độ đại nghị hay chế độ tổng thống, thì chỉ phụ thuộc vàomối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, mà không phụthuộc vào mối quan hệ với t pháp Điều này chỉ có thể nóilên rằng t pháp thì kiểu gì cũng phải độc lập”1 Sự độc lậpnày thể hiện ở chỗ, t pháp luôn đợc trao quyền kiểm tratính hợp hiến các văn bản pháp luật do cơ quan lập phápban hành và tuyên bố b i bỏ nó nếu có yếu tố vi ã đ hiến T-

ơng tự nh vậy, các văn bản do cơ quan hành pháp banhành cũng có thể trở thành đối tợng xét xử của tòa án khi

có đơn khởi kiện từ phía công dân, cáo buộc cơ quan nhànớc ban hành văn bản vi phạm lợi ích của họ Với bản chất

nh vậy, quyền t pháp vẫn giữ đợc mối quan hệ vừa hợp tácvừa kiểm soát đối với hai nhánh quyền lực còn lại

II BảN CHấT Và VAI TRò CủA PHÂN CÔNG, PHốI HợP GIữA CáC CƠ QUAN TRONG VIệC THựC HIệN

CáC QUYềN LậP PHáP, HàNH PHáP Và TƯ PHáP

1 Nguyễn Đăng Dung: "Cải cách t pháp trong tổ chức quyền

lực nhà nớc", tạp chí Khoa học, Đại học quốc gia Hà Nội, Luật học (25), 2009, tr 136.

1 Bản chất và vai trò của phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và t pháp

1.1 Bản chất của phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền t pháp

- Bản chất chính trị

Theo quan điểm của các nhà lập hiến thuộc trờng pháiXôviết cũ, thì bản chất chính trị của việc phân công quyềnlực nhà nớc là để tập trung quyền lực vào Quốc hội nhằmgián tiếp thực hiện quyền lực nhân dân Theo quan điểmnày, để cho quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân thì phảitập trung quyền lực vào Quốc hội, sau đó Quốc hội sẽ phâncông quyền lực cho các cơ quan nhà nớc khác Điều đó cónghĩa là không có sự ngang bằng về quyền lực giữa cácnhánh lập pháp, hành pháp và t pháp Quốc hội đợc xác

định là cơ quan giám sát tối cao, thực hiện chức nănggiám sát đối với hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nớc.Trong khi đó, các cơ quan nhà nớc khác không đợc trao

quyền giám sát hoạt động của quốc hội, mặc dù chúng đã đ

đợc phân công thực hiện một loại quyền lực cụ thể Vậy là

ở đây chỉ có quốc hội giám sát các cơ quan nhà nớc, còngiám sát quốc hội sẽ do nhân dân thực hiện Tuy nhiên, sựgiám sát của nhân dân không thuộc phạm vi của phâncông quyền lực

Hơn nữa, trong hoạt động của mình, mặc dù đ đã đ ợctrao quyền hành pháp hay t pháp, nhng chính phủ và tòa

án không có quyền hạn và nhiệm vụ độc lập mà vẫn đợcxem nh các cơ quan cấp dới của quốc hội Cụ thể là chínhphủ là cơ quan chấp hành của quốc hội, còn tòa án thựchiện chức năng xét xử nhng cũng phải chịu trách nhiệm

và báo cáo công tác trớc quốc hội

Theo lý thuyết phân quyền của C.L Montesquieu thìbản chất của việc phân chia quyền lực nhà nớc thành baquyền lập pháp, hành pháp và t pháp chính là việc phânchia nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) giữa các cơ quannhà nớc trong việc thực hiện quyền lực nhà nớc về lậppháp, hành pháp và t pháp, nhằm khắc phục tình trạngquyền lực tập trung trong tay một chủ thể dẫn đến lạmquyền hoặc lộng quyền Quyền lực nhà nớc luôn có khởinguồn từ nhân dân, tuy nhiên, nó luôn có xu hớng bị thahóa do giai cấp cầm quyền sử dụng nó để cai trị x hội.ã đ

C.L Montesquieu cho rằng muốn tránh cho quyền lựckhông bị tha hóa thì phải chia nó thành ba bộ phận là lậppháp, hành pháp và t pháp Quyền lập pháp đợc giao choquốc hội hay nghị viện, quyền hành pháp đợc giao chínhphủ, quyền t pháp đợc giao cho toà án Các quyền nàyphải đợc đặt ở vị trí ngang bằng nhau mang tính kiểm tra

và giám sát lẫn nhau1

Trải qua quá trình phát triển, lý thuyết phân quyềnnhằm mục đích làm cho quyền lực kiểm soát quyền lựccũng đ có sự thay đổi Với sự tham gia của các chínhã đ

1 C.L.Montesquieu: Tinh thần pháp luật, (bản dịch của

Hoàng Thanh Đạm), Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2006

đảng trong tổ chức bộ máy nhà nớc, quyền lập pháp vàhành pháp có xu hớng tiến lại gần nhau và thỏa hiệp vớinhau Chẳng hạn nh trong chính thể cộng hòa đại nghị,thủ tớng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong nghị việnthì xu thế chung là nghị viện và chính phủ ủng hộ lẫnnhau Hay trong chính thể cộng hòa tổng thống, vì cả tổngthống và nghị viện đều có quyền chế ớc lẫn nhau nên thayvì đối đầu hai nhánh quyền lực này lại đi đến thỏa hiệpvới nhau Và nh vậy, tính kiểm soát lẫn nhau giữa lậppháp và hành pháp đ bị mờ nhạt đi so với khi chã đ a có sựxuất hiện của các chính đảng trong bộ máy nhà nớc Tuynhiên, dù sự kiểm soát lẫn nhau có giảm đi thì tính chấtngang bằng về quyền lực giữa các cơ quan vẫn không hềmất đi và sự thỏa hiệp chỉ có thể diễn ra trong một phạm

vi nhất định Nếu sự thỏa hiệp ấy dẫn đến hệ quả vi phạmquá mức quyền lợi của nhân dân thì chế độ ấy sẽ khôngthể tồn tại lâu dài Vì vậy, sự ngang bằng quyền lực vẫn

m i là phanh h m đã đ ã đ ợc sử dụng trong những trờng hợp cầnthiết để tránh xảy ra lộng quyền và lạm quyền

Nhận thức về bản chất của sự phân quyền có ảnh ởng rất lớn đến tổ chức bộ máy nhà nớc Nếu coi bản chấtcủa phân quyền là để tập trung quyền lực vào một cơ quannhà nớc, qua đó gián tiếp thực hiện quyền lực nhân dânthì sẽ hình thành nên mô hình tổ chức bộ máy nhà nớc tậpquyền Ngợc lại, nếu coi phân công quyền lực có bản chất

h-là phân chia nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nớc nhằm tạo

ra cơ chế kiểm soát quyền lực thì sẽ hình thành nên mô

hình tổ chức bộ máy nhà nớc phân quyền Việc lựa chọnmô hình nào cần phải dựa trên phân tích u, nhợc điểm củachúng Vấn đề này sẽ đợc trình bày kỹ ở Chơng II

- Bản chất kỹ thuật

Hoạt động ban hành pháp luật, quản lý nhà nớc hayxét xử vi phạm pháp luật đều là những công việc lao động,

đòi hỏi có sự chuyên môn hóa Lịch sử các nhà nớc từ xa

đến nay cho thấy, dù bộ máy nhà nớc đợc tổ chức theo môhình tập quyền hay phân quyền thì trên thực tế vẫn có sựphân công lao động quyền lực Mục đích của việc phâncông này là làm cho các hoạt động mang tính chuyên mônhóa cao, hớng đến hiệu quả công việc tốt hơn Chẳng hạn

nh trong các nhà nớc phong kiến với toàn bộ quyền lực tậptrung trong tay vua thì vẫn có sự phân công thực hiệnquyền lực Nhà vua thành lập ra các cơ quan nh Bộ Binh,

Bộ Lại, Bộ Hộ… chính là để giúp vua xử lý công việc trongnhững lĩnh vực cụ thể của quyền lực nhà nớc Trong cácnhà nớc t sản hiện đại, nghị viện, chính phủ và tòa áncũng đợc coi là những cơ quan chuyên nghiệp trong thựcthi nhiệm vụ, quyền hạn của mình Không chỉ hoạt độngcủa cơ quan hành pháp và cơ quan t pháp đợc nhìn nhận

rõ ràng mang tính chuyên nghiệp mà nghị sĩ cũng đợc coi

là một nghề Bộ máy nhà nớc vận hành đạt hiệu quả phầnlớn nhờ vào tính chuyên nghiệp trong hoạt động củanhững ngời làm việc trong bộ máy ấy

ở Việt Nam, mặc dù phân công quyền lực mang bảnchất của sự phân công lao động, hớng đến mục tiêu quyền

lực đợc thực hiện hiệu quả trên thực tế song tính chuyênnghiệp của các cơ quan nhà nớc cha cao Điều này đặc biệtthể hiện rõ nét trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội Đa số

đại biểu Quốc hội hoạt động mang tính kiêm nhiệm, còncông việc chính của họ là ở các cơ quan, tổ chức khác Kếtquả là, sự chồng chéo, ít nhất là về mặt nhân sự tronghoạt động giữa các cơ quan nhà nớc vẫn tồn tại Chính vìvậy, Quốc hội Việt Nam cha đợc coi là một cơ quan quyềnlực nhà nớc hoạt động chuyên nghiệp Hiệu quả hoạt độngcủa Quốc hội cha cao có lẽ cũng bắt nguồn từ nguyên nhânnày

1.2 Vai trò phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và t pháp

Chính vì có những quan điểm khác nhau về bản chấtcủa phân công quyền lực nhà nớc nên việc phân công nàycũng có những vai trò khác nhau Ngay từ khi lý thuyếtphân quyền ra đời, ngời ta đ biết đến vai trò cơ bản củaã đ

sự phân công quyền lực là để hình thành cơ chế kiểm soátquyền lực dựa trên sự cân bằng lẫn nhau giữa ba nhánhquyền cấu thành quyền lực nhà nớc Thực tế đ chứngã đ

minh tính đúng đắn của nhận định này Nếu so với nhà

n-ớc phong kiến mà ở đó duy trì chế độ quân chủ chuyênchế, quyền lực nhà nớc tập trung trong tay vua với t cách

là thiên tử thì khả năng quyền lực ấy bị hạn chế là rất ít.Nếu có cũng chỉ là sự hạn chế mang tính nhất thời và cóthể mất đi bất cứ lúc nào theo ý chí của nhà vua Sự hạnchế ấy không mang tính bản chất nội tại của cơ cấu tổ