Phân công và phân chia quyền lực nhà nước nhìn từ góc độ chủ thể

PHÂN CÔNG VÀ PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC: NHÌN TỪ GÓC ĐỘ CHỦ THỂ ThS Cao Anh Đô1 Với tư cách phận quyền lực trị, quyền lực nhà nước quyền lực giai cấp thống trị nhà nước tổ chức thực thực tế Quyền lực nhà nước cấu thành từ ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp Hiểu cách đơn giản, quyền lập pháp quyền ban hành pháp luật, quyền hành pháp quyền liên quan đến tổ chức thực pháp luật quyền tư pháp quyền liên quan đến hoạt động xét xử, đảm bảo cho pháp luật thi hành nghiêm chỉnh thực tế Chủ thể thực ba phận quyền lực không khác nhà nước Điểm khác biệt cách thức thực quyền lực nhà nước ở chỗ quyền lực tập trung vào chủ thể hay có phân chia thực nhiều chủ thể khác Khi quyền lực nhà nước chia sẻ cho nhiều chủ thể khác mô hình phân quyền Ngược lại, quyền lực tập trung chủ thể mô hình tập quyền Trong mô hình này, quyền lực chủ thể nắm giữ phân công cho nhiều chủ thể thực Mục đích việc phân công để đảm bảo cho quyền lực thực có hiệu thực tế Vấn đề đặt chủ thể có quyền phân công phân chia quyền lực nhà nước Hơn nữa, quyền nhà nước phân công phân chia việc thực quyền lực chủ thể tiến hành Trên sở phân tích mô hình tổ chức quyền lực nhà nước, viết góp phần làm sáng tỏ vấn đề Phân chia quyền lực nhà nước Mô hình phân quyền có nguồn gốc từ thuyết “tam quyền phân lập” Thuyết cho rằng, để tránh tượng lạm quyền quyền lực nhà nước phải chia sẻ thay độc quyền Cha đẻ thuyết John Locke Học thuyết ông sau phát triển nhà xã hội học luật học người Pháp Giảng viên Viện Nhà nước pháp luật, Học viện Chính trị - Hành quốc gia Hồ Chí Minh Montesquieu Trong phân tích thực trạng Hiến pháp nước Anh đầu kỷ 18, Montesquieu kết luận rằng, Anh, tự công dân đảm bảo quyền lực chức nhà nước phân chia cho ba quan khác nhau2 Đến nay, học thuyết áp dụng nhiều nước giới với số biến thể định Các mô hình biến thể học thuyết chủ yếu khác cách xử lý mối quan hệ lập pháp hành pháp Đối với tư pháp, đa số nước thừa nhận tính độc lập nhánh quyền lực Theo quan tư pháp có chức giải thích pháp luật áp dụng pháp luật để xét xử Người đứng đầu quan tư pháp thẩm phán không đồng thời nghị sĩ thành viên Chính phủ Những người bổ nhiệm chủ thể đặc biệt Nhà vua, Nữ hoàng Tổng trưởng lý Hoạt động họ không chịu can thiệp quan nhà nước Tuy nhiên, yếu tố tạo biến thể học thuyết “tam quyền phân lập” chủ yếu nằm phân chia quyền lực lập pháp hành pháp Khi quyền lập pháp hành pháp tổ chức theo mô hình độc lập, mang tính kiềm chế đối lẫn tức thuyết “tam quyền phân lập” áp dụng cách triệt để Điển hình mô hình tổ chức máy nhà nước Hoa Kỳ Theo đó, Chính phủ (cơ quan hành pháp), đứng đầu Tổng thống, hoàn toàn độc lập với Nghị viện (cơ quan lập pháp) Quyền lực Tổng thống Hiến pháp trực tiếp trao cho mà không phụ thuộc vào kiểm soát trị Nghị viện Cuộc bầu cử Tổng thống tổ chức độc lập với bầu cử Nghị viện Tổng thống không thiết phải người Đảng kiểm soát hai Viện Tổng thống có nhiệm kỳ Hiến pháp quy định, không phụ thuộc vào nhiệm kỳ Nghị viện Tổng thống lập nên Nội các, bao gồm người đứng đầu Bộ, chịu trách nhiệm trực tiếp trước Tổng thống thay chịu trách nhiệm trước Nghị viện Ngoại trừ Phó “…không có tự quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp quyền hành pháp Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp người ta độc đoán với quyền sống quyền tự công dân, quan người đặt luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp ông quan có sức mạnh kẻ đàn áp Nếu người hay tổ chức quan chức, quý tộc, dân chúng nắm ba thứ quyền lực nói tất hết” Montesquieu, Tinh thần pháp luật (bản dịch Hoàng Thanh Đạm), Nxb Lý luận trị, Hà Nội, 2006, tr 106 Tổng thống Chủ tịch Thượng viện, Tổng thống thành viên Chính phủ Nghị sĩ Chính vậy, mô hình phân quyền này, quan hành pháp gọi Chính phủ Tổng thống3 Khác với cách thức phân quyền triệt để nói trên, số nước Anh Australia, quan hành pháp gọi Chính phủ chịu trách nhiệm (hay gọi Chính phủ nghị viện4) Lý quan không độc lập hoàn toàn với Nghị viện Thủ tướng người bầu số thành viên Thượng viện Hạ viện, chịu trách nhiệm trả lời chất vấn trước Nghị viện với tư cách người đứng đầu thành viên Đảng liên minh Đảng kiểm soát Nghị viện Đây mô hình phân quyền không triệt để áp dụng nhiều nước giới Trong thực tế, mô hình phân chia quyền lực nhà nước đời xuất nhà nước tư sản Do đó, quyền lực nhà nước quyền lực giai cấp tư sản Để đảm bảo hài hòa lợi ích nhóm khác nhau, quyền lực nhà nước cần chia sẻ cho ba quan khác máy nhà nước Quá trình phân chia quyền lực này, tham gia khác lực lượng nắm quyền xã hội Những người tự phân chia quyền lực tổ chức thực quyền lực thực tế Thực chất việc phân chia để tránh tượng lạm quyền lộng quyền nhóm lợi ích khác hệ người dân nhiều hưởng lợi từ chế ngự quyền lực Tuy nhiên, suy đến hưởng lợi không mang lại quyền lực thực chất cho nhân dân lao động, lợi ích phái sinh từ việc phân chia quyền lực giai cấp thống trị nhà nước mà Phân công quyền lực nhà nước Thực tế tổ chức máy nhà nước giới ghi nhận mô hình quyền lực nhà nước tập quyền Trong mô hình này, chủ thể nắm giữ quyền lực người (như Vua, Hoàng đế) thuộc toàn thể nhân dân Trong xã hội chiếm hữu nô lệ xã hội phong kiến, nhà Vua nắm giữ toàn quyền lực nhà nước Tất ba quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Vua thực Prsidential Government Resposible Government Parliamentary Government Chính vậy, đặc trưng điển hình chế độ chiếm hữu nô lệ chế độ phong kiến tính quân chủ chuyên chế Do đó, Vua coi Thiên tử (con Trời), thay Trời định vấn đề tổ chức xã hội người Mặc dù vậy, thân nhà Vua phải lập nên quan giúp việc cho trung ương (triều đình) địa phương Trong trình hoạt động, quan nhà Vua trao quyền để “trị nước” Nói cách khác, Vua người phân công quyền lực cho chủ thể khác máy nhà nước Đồng thời chủ thể phải chịu trách nhiệm trước nhà Vua Ngoài ra, mô hình tập quyền có hình thức tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân Đây mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa Khác với mô hình phân quyền - quyền lực nhà nước thuộc giai cấp tư sản, giai cấp chiếm số xã hội, mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa tồn nhà nước mà chủ thể quyền lực đại phận nhân dân lao động Nhân dân lập nên quan nhà nước trao quyền cho quan Trong mô hình phân chia quyền lực mang tính đối trọng mô hình phân quyền Quyền lực nhà nước cấu thành từ ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp, có ba loại quan nhà nước tương ứng lập để thực ba nhóm quyền Các quan có chức nhiệm vụ định việc thực quyền lực nhà nước nhân dân trao cho Với tư cách người chủ đất nước, không khác mà nhân dân người lập nên quan nhà nước để thực quyền lực Nói cách khác, nhân dân chủ thể phân công quyền lực nhà nước Thông qua hoạt động phân công hình thành nên chức nhiệm vụ cụ thể cho quan nhà nước khác Chủ thể phân công thực quyền lực nhà nước: trường hợp Việt Nam Trên sở lý luận chung mô hình nhà nước tập quyền, Hiến pháp Việt Nam thừa nhận nguyên tắc tổ chức máy nhà nước sau: Tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân Quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia có phân công, phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Trên sở nguyên tắc này, quyền lực nhà nước hiểu quyền lực nhân dân trao cho quan nhà nước tổ chức thực thực tế Từ đó, quan có chức nhiệm vụ riêng Đối với Quốc hội, Điều 83 Hiến pháp năm1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Quốc hội quan đại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội quan có quyền lập hiến lập pháp Quốc hội định sách đối nội đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước; nguyên tắc chủ yếu tổ chức hoạt động máy nhà nước; quan hệ xã hội hoạt động công dân Quốc hội thực quyền giám sát tối cao toàn hoạt động Nhà nước” Như vậy, chức lập pháp, Quốc hội nhân dân trao cho thực quyền lực nhà nước hai phương diện khác, định vấn đề quan trọng đất nước giám sát tối cao toàn hoạt động nhà nước Cụ thể hóa quy định này, Quốc hội có quyền như: bầu Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo đề nghị Chủ tịch nước; phê chuẩn việc bổ nhiệm Phó Thủ tướng, Bộ trưởng thành viên khác Chính phủ theo đề nghị Thủ tướng Chủ tịch nước bổ nhiệm; miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Những quyền Hiến định nói lý khiến cho Quốc hội coi quan quyền lực nhà nước cao so với tất quan nhà nước khác Quyền hành pháp hệ thống quyền lực nhà nước trao cho Chính phủ Theo quy định Điều 109 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, quan hành nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Chủ tịch nước Tuy nhiên, Quốc hội quan cấp tất quan nhà nước khác Xem phân tích phần Quyền tư pháp hệ thống quyền lực nhà nước trao cho Tòa án nhân dân Điều 127 Hiến pháp năm 1992 quy định “Toà án nhân dân tối cao, Toà án nhân dân địa phương, Toà án quân Toà án khác luật định quan xét xử nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Toà án xét xử vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế, hành giải việc khác theo quy định pháp luật” Trong hoạt động mình, Tòa án độc lập tuân theo pháp luật, quan lập pháp hành pháp không can thiệp vào hoạt động xét xử Tòa án Điều khẳng định Điều 130 Hiến pháp năm 1992, theo “Khi xét xử, thẩm phán hội thẩm độc lập tuân theo pháp luật” Có quan điểm cho rằng, bên cạnh Tòa án, quyền tư pháp trao cho Viện kiểm sát Đây vấn đề nhiều tranh luận khoa học pháp lý liên quan đến mô hình tổ chức Viện kiểm sát theo yêu cầu cải cách tư pháp Hiện nay, theo quan niệm phổ biến giới quyền tư pháp bao gồm quyền xét xử quyền gắn liền với quyền xét xử Chẳng hạn như, nước theo hệ thống luật án lệ, quyền xét xử mở rộng thêm thành quyền giải thích pháp luật ban hành pháp luật hình thức án lệ Điều có nghĩa là, xét xử, thẩm phán có quyền giải thích ý nghĩa quy định pháp luật để áp dụng vào vụ việc cụ thể Hơn nữa, án tuyên, theo nguyên tắc định luật án lệ, án thừa nhận giá trị khuôn mẫu xét xử cho vụ việc tương tự xảy sau Tuy nhiên, quyền giải thích pháp luật ban hành án lệ hình thức phái sinh quyền xét xử mà Đối chiếu quan niệm với chức Viện kiểm sát theo quy định Hiến pháp hành thấy Viện kiểm sát có thực hoạt động tư pháp song không trao quyền lực tư pháp – loại quyền cấu thành quyền lực nhà nước Thực vậy, quan có chức thực hành quyền công tố kiểm sát hoạt động tư pháp Về chức công tố, công việc có liên quan đến hoạt động tư pháp thực quyền hành pháp, tương tự hoạt động điều tra quan cảnh sát Về chức kiểm sát hoạt động tư pháp, hoạt động tương tự tra chuyên ngành quan hành pháp thực Tóm lại, hoạt động Viện Kiểm sát không thực quyền tư pháp mà thực chất sử dụng quyền hành pháp để thực công việc có liên quan đến hoạt động tư pháp Hiện nay, Hiến pháp quy định Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao Tuy nhiên, thực tế, quy định đôi lúc chưa hiểu cách xác hai phương diện Một là, coi Quốc hội quan quyền lực nhà nước nhất, Chính phủ Tòa án quan hành pháp tư pháp, quan quyền lực nhà nước Về mặt lý thuyết, quyền lực nhà nước hiểu quyền lực trị (ở nước ta quyền lực nhân dân) nhà nước thực tất quyền lập pháp, hành pháp tư pháp coi quyền lực nhà nước Chính chúng coi phận cấu thành quyền lực nhà nước Như vậy, hoạt động mình, tất quan nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước Điểm khác biệt quyền lực sử dụng để thực nhiệm vụ khác Điều có nghĩa tất quan nhà nước quan quyền lực nhà nước Quốc hội quan quyền lực cao quan quyền lực máy nhà nước Việt Nam Thứ hai, có ý kiến cho rằng, Quốc hội Việt Nam không túy quan lập pháp mà quan nhận toàn quyền lực nhân dân trao cho Trên sở quyền lực ấy, Quốc hội thành lập Chính phủ, Tòa án giám sát hoạt động quan Do đó, Quốc hội quan cấp quyền hành pháp tư pháp Nói cách khác, quyền lực nhà nước thuộc nhân dân nhân dân trao toàn cho Quốc hội Đến lượt mình, Quốc hội trao lại số quyền cho quan hành pháp quan tư pháp Như vậy, xét theo quan điểm Quốc hội có toàn quyền, định tất việc hoạt động máy nhà nước Do đó, Quốc hội chủ thể tiến hành phân công quyền lực Theo GS.TS Trần Ngọc Đường, quan niệm chưa xác, theo quy định Hiến pháp, Quốc hội có (nói cách khác trao cho) quyền hạn ba lĩnh vực: (i) lập hiến, lập pháp; (ii) giám sát tối cao (iii) định vấn đề quan trọng đất nước Đối chiếu với Điều 83, Hiến pháp 1980 “Quốc hội định cho nhiệm vụ quyền hạn khác xét thấy cần thiết” Quốc hội không quyền Ngay Quốc hội có quyền bầu chức danh lãnh đạo quan hành pháp tư pháp, đồng thời giám sát hoạt động quan công việc mà Quốc hội nhân dân trao cho, thay mặt nhân dân lập nên máy nhà nước đảm bảo cho máy hoạt động hiệu Khi chức danh hành pháp tư pháp lập nên nghĩa chức danh cấp Quốc hội, mà ngược lại, chủ thể độc lập, thực quyền hành pháp tư pháp nhân dân trao cho Xét đến cùng, hình thức nhân dân gián tiếp bầu người đứng đầu quan hành pháp tư pháp Những phân tích cho thấy Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao quan trao quyền cho quan nhà nước khác Quốc hội chức phân công quyền lực nhà nước mà ngược lại Quốc hội thực quyền mà quan phân công Quan điểm có lẽ phù hợp với nguyên tắc tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân – nguyên tắc thừa nhận Hiến pháp năm 1992 Cơ chế phân công thực quyền lực nhà nước phát huy nhiều ưu điểm làm cho máy nhà nước hoạt động có hiệu so với trước Tuy nhiên, cách thức phân công thực quyền lực lộ số hạn chế Chẳng hạn như, Thủ tướng, Chánh án tòa án nhân dân Quốc hội bầu số đại biểu Quốc hội Bên cạnh đó, pháp luật hạn chế người làm việc quan hành pháp tư pháp trở thành đại biểu Quốc hội Hệ chức giám sát quan lập pháp bị giảm sút Việc phân công thực quyền lực cho hiệu vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Tuy nhiên, khuôn khổ phạm vi viết, không phân tích sâu vấn đề Ngoài chủ thể nói trên, máy nhà nước Việt Nam có chức danh Chủ tịch nước Vậy Chủ tịch nước có thực quyền lực nhà nước hay không? Theo quy định Điều 101, Hiến pháp năm 1992 “Chủ tịch nước người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối nội đối ngoại” Chủ tịch nước Quốc hội bầu số đại biểu Quốc hội, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội Như vậy, Chủ tịch nước người đứng đầu nhà nước không thuộc quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp mà chủ thể đặc biệt, đóng vai trò phối hợp hoạt động quan nhà nước khác Liên quan đến hoạt động lập pháp, Chủ tịch nước có quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh, qua văn pháp luật có hiệu lực đầy đủ thực thực tế Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại Pháp lệnh, Nghị xét thấy văn có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật Liên quan đến hoạt động hành pháp, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm vào nghị Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức số chức danh quan trọng thuộc Chính phủ Phó Thủ tướng, Bộ trưởng thành viên khác Chính phủ Liên quan đến hoạt động tư pháp, Chủ tịch nước có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức phó chánh án, thẩm phán án nhân dân tối cao, phó viện trưởng, kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân tối cao Như vậy, hoạt động Chủ tịch nước không trực tiếp thực quyền ba quyền lập pháp, hành pháp tư pháp, mà tham gia thực quyền lực nhà nước Như vậy, phân tích viết đưa đến kết luận phân công phân chia quyền lực hai phạm trù hoàn toàn khác chất có giống hình thức Phân công thực quyền lực nhằm đảm bảo cho quyền lực thực cách hiệu nhất, phân chia quyền lực trước hết hướng đến thỏa hiệp trị nhóm lợi ích khác có khả nắm giữ quyền lực nhà nước Khảo cứu mô hình phân công phân chia quyền lực nhà nước cho thấy chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước chủ thể tiến hành phân công phân chia quyền lực nhà nước Chủ thể thực quyền lực nhà nước sau quyền lực phân công phân chia quan lập pháp, hành pháp tư pháp Từ dẫn đến hai kết luận trường hợp Việt Nam là: Chủ tịch nước người tham gia thực quyền lực nhà nước mà chủ thể trực tiếp thực quyền lực nhà nước Đồng thời, coi Viện Kiểm sát chủ thể thực quyền tư pháp mà cần quan niệm chủ thể sử dụng quyền hành pháp để thực công việc có liên quan đến hoạt động tư pháp mà thôi./ 10 ... hình phân công phân chia quyền lực nhà nước cho thấy chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước chủ thể tiến hành phân công phân chia quyền lực nhà nước Chủ thể thực quyền lực nhà nước sau quyền lực phân. .. quan quyền lực nhà nước nhất, Chính phủ Tòa án quan hành pháp tư pháp, quan quyền lực nhà nước Về mặt lý thuyết, quyền lực nhà nước hiểu quyền lực trị (ở nước ta quyền lực nhân dân) nhà nước. .. nhau, quyền lực nhà nước cần chia sẻ cho ba quan khác máy nhà nước Quá trình phân chia quyền lực này, tham gia khác lực lượng nắm quyền xã hội Những người tự phân chia quyền lực tổ chức thực quyền