PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Sự phát triển về nhận thức lý luận đối với những giá trị phổ quát của Nhà nước pháp quyền, hình thành những luận cứ lý luận và thực tiễn cho quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Đảng ta thể hiện từ Cương lĩnh 1991 qua văn kiện các kỳ đại hội (từ Đại hội VII đến Đại hội XI) và Cương lĩnh bổ sung và phát triển năm 2011. Cấu trúc và cơ chế vận hành quyền lực nhà nước cũng có bước phát triển vượt bậc. Và thành tựu rực rỡ của nó đã được ghi nhận và biểu hiện một cách sinh động nhất qua các quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013. Quyền lực nhà nước là thống nhất, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Nhân dân trao quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và các tổ chức xã hội. Quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đều có chung một nguồn gốc thống nhất là từ nhân dân, đều do nhân dân ủy quyền, giao quyền, đều thống nhất với nhau ở mục tiêu chính trị chung là xây dựng một nhà nước “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.

z

ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

TIỂU LUẬN TỐT NGHIỆP

PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN

LỰC NHÀ NƯỚC

Họ và tên : NGUYỄN THỊ KIM THƠ MSSV : 1055040264

Lớp : 15-3 HC35

MỤC LỤC

Lời mở đầu

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT

GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm quyền lực nhà nước………4

2 Các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước……… 6

3 Một số mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong lịch sử……… 13

3.1 Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tản quyền……….13

3.2 Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền……… 15

3.3 Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền……….21

Chương 2: SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƯ PHÁP TỪ HIẾN PHÁP 1946 ĐẾN NAY 1 Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Việt Nam trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền……… 24

1.1.Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1946…… 24

1.2 Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1959…… 26

1.3 Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1980…… 27

1.4 Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1992( đã được sửa đổi, bổ sung)……… 28

1.5 Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 2013- hiến pháp hiện hành……….29

2 Thực trạng sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp………30

3 Một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện nhằm đảm bảo cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất và sự hiệu quả của cơ chế thực thi quyền lực nhà nước hiện nay………34

Lời kết……….39

Tài liệu tham khảo……… 40

LỜI MỞ ĐẦU

Trong bất kỳ giai đoạn nào, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước luôn là yếu tố

có ý nghĩa, quyết định đến mục tiêu, hiệu quả của quyền lực nhà nước Do đó, các nguyên tắc cơ bản để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là vấn đề rất quan trọng Hiện

nay, ở nước ta, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “phân công,

phối hợp giữa các cơ quan” được ghi nhận tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013:

“Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân

Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức

Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

Nguyên tắc này là một trong những chỉ đạo xuyên suốt, ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Chúng ta đã thực hiện nhiều cải cách cho phù hợp với nguyên tắc trên Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số nội dung pháp lý của nguyên tắc này vẫn chưa được làm rõ, chưa thông nhất về quan điểm lý luận và thực tiến Chẳng hạn như vấn đề quyền lực nhà nước hiện nay đã và sẽ nên tập trung thống nhất ở đâu? Sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước như thế nào? Ai có quyền phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan? Đặc biệt là thực hiện sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan như thế nào để vừa bảo đảm bản chất của nhà nước, vừa bảo đảm hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước Do đó, các biện pháp cải cách cơ cấu bộ máy nhà nước được thực hiên trong những năm qua vẫn chưa đem lại kết quả như mong muốn Bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh, quan liêu, nhiều tầng bậc, kém hiệu lực, hiệu quả, khả năng kiểm tra, giám sát nhằm ngăn ngừa và chống tham nhũng còn yếu kém, thủ tục hành chính rườm rà…Do đó, việc đi đến thống nhất và tìm ra những giải đáp đúng đắn cho những vấn đề này trong giai đoạn hiện nay là vô cùng cần thiết

Vì các lý do trên, việc nghiên cứu để xây dựng một mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có sự phân công, phối hợp rõ ràng cho các cơ quan nhà nước ở

nước ta trong giai đoạn hiện nay là cần thiết Do đó, tác giả chọn đề tài “Phân công, phối

hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước” để làm tiểu

luận tốt nghiệp

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm quyền lực nhà nước

Từ thời cổ đại, các học giả đã nghiên cứu và đưa ra nhiều luận giải khác nhau để trả lời cho khái niệm quyền lực nhà nước là gì Cho đến nay, vẫn chưa có khái niệm đầy đủ

về phạm trù quyền lực nhà nước Trong từ điển Tiếng Việt xuất bản năm 2002 có định nghĩa khái niệm quyền lực nhà nước là “quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về mặt chính trị và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy”, Còn các tác giả của cuốn Bách khoa Triết học lại cho rằng “ Quyền lực nhà nước là khả năng thực hiện ý chí của mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh của người khác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, quyền hành, sức mạnh…” Như vậy, có khá nhiều quan điểm khác nhau về quyền lực nhà nước Theo em muốn hiểu chính xác khái niệm này trước hết phải hiểu theo nghĩa chung nhất về quyền lực là gì, hiểu một cách đơn giản nhất thì quyền lực là cái

mà dựa vào nó, chủ thể sở hữu nó có thể khiến người khác phải tuân theo và phục tùng theo ý chí của họ Trong đó, quyền lực bao gồm nhiều loại khác nhau như quyền lực tôn giáo, quyền lực chính trị, quyền lực công cộng, quyền lực nhà nước Các loại quyền lực này đan xen và cùng hoạt động để tạo thành một chính thể quyền lực nhà nước trong xã hội, trong đó, nổi bật nhất là quyền lực nhà nước

Theo sự phát triển của lịch sử, bản chất của quyền lực nhà nước được phân tích cụ thể hơn, thuyết phục và khoa học hơn Điểm chung của các học thuyết khi nghiên cức về quyền lực nhà nước là luôn để khái niệm này đi đôi với hai khái niệm quyền lực chính trị

và quyền lực nhân dân Sở dĩ có điểm chung này là để trả lời cho câu hỏi nguồn gốc quyền lực nhà nước từ đâu mà có Và nhìn chung các học thuyết đều đưa ra hai quan điểm sau: Thứ nhất, quyền lực nhà nước do Thượng đế sunh ra, nên quyền lực nhà nước gắn liền với quyền lực của giáo hội Thứ hai, quyền lực nhà nước là do chính con người tạo ra Quan điểm thứ nhất được hình thành trong thời kì cổ đại và phong kiến, quyền lực nhà nước được cho là do một lực lượng siêu nhiên chi phối với lý luận nhà nước là do Thượng đế (Chúa Trời) sinh ra và vì thế tất nhiên quyền lực nhà nước cũng chính là quyền lực của Thượng đế Vì thế mà người dân chỉ có nghĩa vụ, bổn phận vâng phục và tuân thủ một cách tuyệt đối các mệnh lệnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định Tuy nhiên, cũng chính trong những nhà nước cổ đại sớm tồn tại một nền dân chủ nhà nước như nhà nước Athen thuộc nhà nước dân chủ Hy Lạp và La Mã cổ đại lại sớm có xu

hướng khẳng định vai trò của nhân dân trong việc tham gia, thiết lập và thực thi quyền lực nhà nước Tuy nhiên, nhân dân ở đây cũng không bao gồm tất cả các thành phần giai cấp mà chỉ có những “công dân tự do” là những người nam trưởng thành mới được tham gia vào việc thực thi quyền lực nhà nước và những thành phần bị loại trừ là nô lệ, phụ nữ

và trẻ em

Quan điểm thứ hai là quan niệm quyền lực nhà nước là do con người tạo ra Đây là một quan niệm tiến bộ được đặt ra từ thời kì cận đại với lập luận, theo lẽ tự nhiên, khi con người sống cùng nhau trong xã hội, họ cần có quyền lực để quản lý và tổ chức xã hội Hiến pháp của hầu hết các nước đều tuyên bố quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân,

do nhân dân ủy quyền cho nhà nước nên nhà nước được quyền nhân danh nhân dân và đại diện cho lợi ích hợp pháp của toàn xã hội Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là quyền lực ấy nhân dân trao toàn bộ cho nhà nước hay chỉ một phần? Các học giả như J.Locke, C.L.Montesquieu, J.S.Mill cho rằng nhân dân chỉ ủy quyền một phần cho nhà nước và như vậy quyền lực nhà nước sẽ bị giới hạn Còn các học giả như T.Hobbes, J Rousseau lại cho rằng quyền lực nhà nước là không có giới hạn vì nhà nước trao toàn bộ quyền lực của mình cho nhà nước

Việc xác định quyền lực nhà nước thuộc về ai được thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử Dưới chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc

về nhà vua Nhà vua vừa là người ban hành pháp luật, đồng thời cũng là vị thẩm phán tối cao trong nhà nước Thần dân trong xã hội phong kiến hoàn toàn bị nhà vua trấn áp, hoàn toàn phục tùng nhà vua và các tầng lớp tay sai của nhà vua như quan lại, quý tộc, địa chủ Tuy nhiên vào thời kì cát cứ của chế độ phong kiến thì quyền lực nhà vua có thể bị chia

sẻ cho các lãnh chúa Trong thời kì phong kiến tập quyền thì quyền lực nhà nước trong tay nhà vua là thống nhất Đặc biệt, thời kì này quyền lực nhà nước gắn chặt với quyền lực tôn giáo Bước sang giai đoạn tư bản chủ nghĩa, các bản Hiến pháp tư sản đã tuyên bố quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, đây là một điểm sáng tạo trong tiến trình bảo vệ quyền tự nhiên của nhân dân trong một đất nước Tuy nhiên, quyền lực nhà nước

tư sản không thống nhất vì nó hình thành trên chế độ Đa nguyên chính trị, cũng chính vì

lẽ đó mà ở các nước tư bản chủ nghĩa tồn tại cơ chế phân chia quyền lực

Trong chế độ chủ nghĩa xã hội, quyền lực nhà nước của giai cấp công nhân thống nhất với quyền lực nhà nước của nhân dân lao động Trên các cơ sở: Quyền lực vừa thống nhất, vừa có cơ chế kiểm soát quyền lực, quyền lực chính trị phải là nơi tập trung trí tuệ cao nhất và có cơ chế để quyền lực nhà nước thật sự thuộc về nhân dân

Trong xã hội hiện đại, nhân dân trao quyền lực của mình cho nhà nước thông qua việc ghi nhận quyền lực ấy trong các văn bản pháp luật Hiến pháp của đa số các quốc

gia đều quy định cách thức hình thành bộ máy nhà nước và quyền lực của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước của quốc gia đó Như vậy, quyền lực nhà nước bị giới hạn bởi pháp luật Và tất nhiên, các cơ quan nhà nước cũng phải tuân theo các quy định giới hạn

đó

Từ các phân tích trên, có thể hiểu định nghĩa quyền lực nhà nước như sau: Quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, được nhân dân trao quyền cho nhà nước bằng cách ghi nhận nó trong Hiến pháp và được sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân và toàn xã hội

2 Các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước

Để xác định các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước cần khẳng định các xuất phát điểm sau:

+ Quyền lực nhà nước sinh ra từ những mâu thuẫn giai cấp Bản thân quyền lực nhà nước

có sẵn mâu thuẫn bên trong nó Trong quyền lực nhà nước có sự đan xen giữa quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền với quyền lực chính trị của một số giai cấp khác trong

xã hội

+ Quyền lực nhà nước là hiện tượng xã hội đa dạng, năng động, các cấu phần của nó được phân chia thành hai hoại: bộ phận cấu thành tạo nên bản chất của quyền lực nhà nước là ý chí giai cấp hoặc ý chí nhân dâ, bộ phận tạo nên cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước là bộ máy chính quyền nhà nước

Tính giai cấp của quyền lực nhà nước thể hiện rõ nhất ở chỗ quyền lực không thể không thuộc một chủ thể nhất định, quyền lực nhà nước thuộc về giai cấp nào thì giai cấp

đó là chủ thể quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước tồn tại trên tất cả các phương diện hoạt động của nhà nước,

do đó rất khó có thể liệt kê hết tất cả nội dung của quyền lực nhà nước Tuy nhiên, đến nay chúng ta không thể phủ nhận hạt nhân hợp lý trong thuyết phân chia quyền lực của C.L.Montesquieu khi ông chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp

và tư pháp Sở dĩ có sự phân chia này là nhằm mục đích kiểm soát quyền lực, tránh sự tha hóa quyền lực, lộng quyền, lạm quyền Montesquieu viết: "Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì không còn tự

do nữa; vì nguời ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những luật độc tài để thi hành một cách độc tài Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người

đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp” Như vậy, nếu không bàn đến tính chính trị của sự phân chai quyền lực, tức là sự phân chia quyền lực cho các chủ thể khác nhau, mà chỉ xét đến yếu

tố kỹ thuật trong tổ chức bộ máy nhà nước thì học thuyết của C.L Montesquieu đã để lại cho nhân loại một giá trị lớn được thừa nhận rộng rãi đến ngày nay Đó là quyền lực nhà nước bao gồm ba nội dung cơ bản là Lập pháp, hành pháp và tư pháp

Nội dung của các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp

+ Quyền lập pháp: Lập pháp của Quốc hội là thay mặt nhân dân xem xét thông qua các

dự án Luật được cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền đưa trình

Nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý thông qua một dự luật hoặc một chính sách hay không Chỉ có quốc hội mới có quyền thông qua các dự thảo luật, tạp nên những chuẩn mực buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện Tuy nhiên, quốc hội không tự mình soạn thảo các dự thảo luật hay chính sách mà lại trao cho những chủ thể khác thực hiện mặc dù các cơ quan thuộc quốc hội và kể cả Đại biểu quốc hội cũng có quyền này Sở dĩ quốc hội không tự mình làm luật là vì pháp luật cần phải bắt nguồn từ thực tiễn đất nước, nhu cầu ban hành chính sách pháp luật và các đạo luật luôn dựa trên quá trình phát triển và đòi hỏi về các vấn đề thực tiễn của đất nước Và vì thế cơ quan thích hợp với việc soạn thảo là cơ quan trực tiếp quản lý đất nước như chính phủ Dựa trên báo cáo của mình, Chính phủ trình lên quốc hội những dự thảo luật và quốc hội quyết định thông qua hay không Như vậy, công việc của quốc hội và chính phủ có mối quan hệ khăng khít, nếu một đạo luật không dựa trên nhu cầu của thực tiễn, không đáp ứng được các đòi hỏi của đời sống xã hội thì nó sẽ không có cơ sở để xã hội tiếp nhận Các đạo luật không xuất phát từ cuộc sống thì trước sau gì cũng sẽ bị đào thải Việc cố gắng áp đặt một đạo luật theo ý chí của nhà lập pháp mà không xuất phát từ đời sống thì sớm muộn cũng bị loại bỏ

Như vậy, quyền lập pháp là quyền riêng của Quốc hội nhưng hoạt động lập pháp lại có sự cộng tác của các chủ thể khác, thông qua một quy trình bao gồm nhiều bước khác nhau Như vậy, quy trình lập pháp là các bước, các giai đoạn cần tiến hành theo một trật tự hợp lý, chặc chẽ, khoa học do luật quy định nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt nhất Việc tuân thủ nghiêm minh quy trình lập pháp là nguyên tắc của nhà nước pháp quyền Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 03/6/2008 trên cơ sở sửa đổi, bổ sung luật năm 1996 và luật năm 2002

Ở Việt Nam hiện nay, quy trình lập pháp được nội luật hóa bằng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Căn cứ vào trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm

pháp luật thì quy trình lập pháp bao gồm hai giai đoạn chính là lập, quyết định chương trình xây dựng luật và chuẩn bị, xem xét, thông qua các dự thảo luật Căn cứ vào chủ thể ban hành có thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn chính phủ và công đoạn quốc hội Công đoạn của chính phủ bao gồm các hoạt động đề xuất, phân tích và soạn thảo luật Công đoạn này đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực và trí tuệ, do đó yêu cầu đặt ra với người xây dựng dự thảo luật phải có trình độ chuyên môn cao, tinh thần pháp luật vững chắc, khả năng khảo sát thực tiễn cũng như nhanh chóng tiếp xúc được những đòi hỏi cấp thiết và thực tế của xã hội Nếu công đoạn này được thực hiện tốt đẹp thì công đoạn quốc hội cũng diễn ra nhanh chóng, từ đó quốc hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức năng quan trọng là giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước

Trình tự xem xét thông qua dự án Luật tại hai kỳ họp (điều 53), kỳ họp thứ nhất sẽ cho ý kiến và kỳ họp thứ hai sẽ thông qua Trong thời gian giữa 2 kỳ họp của Quốc hội,

Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo Cách làm này đã thể hiện ưu điểm là bảo đảm thời gian cho việc tiếp thu và chỉnh lý

dự thảo luật Tuy nhiên, vấn đề thảo luận và thông qua các dự luật ở nước ta lại mất nhiều thời gian, nguyên nhân của nó là do hoạt động làm luật trong công đoạn chính phủ còn nhiều tồn tại, các dự thảo còn vấp phải sự phản ứng từ các đại biểu nên việc thông qua một dự luật phải kéo dài Để giải quyết được vấn đề trên đòi hỏi các chủ thể đề xuất, phân tích và soạn thảo dự luật trong công đoạn chính phủ phải nỗ lực hơn nữa để nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp

+ Quyền hành pháp

Quyền hành pháp Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính Nhà nước thực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình Quyền hành pháp là loại quyền lực trung tâm của bộ máy nhà nước, so với quyền lập pháp nó có tính thực tế, gắn liền với đời sống xã hội, nhiệm vụ cốt lõi của chính phủ là việc ban hành hoặc đề xuất ban hành chính sách và tổ chức quản lý hành chính công Như

đã nói chính phủ đóng vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp vì bản thân cơ quan lập pháp không có nhu cầu về chính sách mà chỉ có chính phủ, thông qua hoạt động quản

lý đất nước, tiếp xúc với thực tiễn đời sống mới phát hiện ra những đòi hỏi về một hoặc một hệ thống chính sách để đáp ứng các yêu cầu của đời sống xã hội Từ đó, chính phủ đề xuất hoặc trong phạm vi của mình tự ban hành các chính sách đáp ứng nhu cầu xã hội Nhận thức rõ điều này ta thấy được một chính phủ không thực hiện nhiệm vụ khởi xướng, hoạch định chính sách, soạn thảo và ban hành chính sách thì chính phủ đó chỉ là

cơ quan hành chính nhà nước chứ không phải cơ quan hành pháp Nhìn lại mô hình chính phủ nước ta hiện nay, ta thấy rằng Hiếp pháp đã khẳng định chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và trao cho Quốc hội quyền ban hành, soạn thảo chính sách Nhưng trên thực tê chính phủ không thể không tham gia vào việc ban hành chính sách vì bản chất của nó trước sau gì vẫn là cơ quan hành pháp

Ngoài hoạt động ban hành, đề xuất chính sách, quyền hành pháp còn bao gồm hoạt động quản lý hành chính công Quyền hành pháp được thực hiện qua một hệ thống các cơ quan hành pháp bao gồm chính phủ và các bộ tạo nên chính phủ ấy Các cơ quan này chịu trách nhiệm quản lý một hoặc một số lĩnh vực trong đời sống kinh tế xã hội, đồng thời chịu trách nhiệm ban hành chính sách ở một số lĩnh vực mà mình chịu trách nhiệm Về việc tổ chức thực hiện, quyền hành pháp có thể do cơ quan trung ương thực hiện, cũng có thể được phân cấp cho các cơ quan hành pháp ở địa phương Vậy, phân cấp quản lý hành chính là gì?

Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm “phân cấp” Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản

lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều

để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng

ý phân biệt nó với phân cấp Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một

cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”

Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất

Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình

độ cao thấp, trên dưới) Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp Như vậy, ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện

và cấp xã Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước

Trên thế giời hiện nay, xu thế phân cấp quản lý cho địa phương đang được triển khai mạnh mẽ nhằm tránh quyền lực quá tập trung vào trung ương nhằm thực hiện mục tiêu dân chủ, tránh chuyên quyền độc đoán

Cũng như nhiều nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực hiện quyền hành pháp (nhân dân thông qua Hiến pháp trao quyền hành pháp cho Chính phủ) Nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp đều được trao cho Chính phủ Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ Bên cạnh một số ít quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì phần lớn các quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ

Do chưa thoát khỏi tư duy cũ về quyền lực nhà nước, nên trên thực tế cũng như ngay trong quy định của Hiến pháp hiện hành còn có sự phân công chưa rõ ràng, rành mạch, thậm chí lẫn lộn quyền lực giữa các cơ quan; một số vấn đề liên quan đến các nguyên tắc của các mối quan hệ quyền lực chưa được định rõ Dưới ánh sáng đổi mới của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI về quyền lực nhà nước, về Nhà nước pháp quyền, về

tổ chức và hoạt động của Chính phủ, cần thiết phải tư duy, nhận thức lại quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ

Để có thể thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình, về nguyên tắc, Chính phủ phải được trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền hành pháp của Chính phủ đến đâu, và các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền lực được trao bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước

+Quyền tư pháp

Quyền tư pháp cũng là một dạng quyền lực nhà nước Cùng với quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp bổ trợ cho nhau và kiểm soát lẫn nhau Là sản phẩm của các cuộc biển đổi thể chế mang tính cách mạng, học thuyết và thực tiễn phân chia quyền lực, cân bằng quyền lực, kiểm soát quyền lực cùng với việc xây dựng nhà nước pháp quyền, ba quyền nàyđã chứng tỏ sức sống của mình trong thế giới đương đại Ở Việt Nam, mặc dù lâu nay chúng ta tuy không thừa nhận và không tổ chức Nhà nước theo nguyên lý tam quyền phân lập mà đặc trưng là các quyền đối trọng và kiểm soát lẫn nhau,nhưng có thể nói,pháp luật và thực tiễn của Nhà nướcCộng hòa xã hội chủ nghĩa(XHCN)Việt Nam hiện nay, đặc biệt là Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trước đây đã tiếp thu nhiều yếu tố hợp lý của thuyết tam quyền Đó là cách gọi tên các quyền

(và các cơ quan) lập pháp, hành pháp, tư pháp, coi trọng tính độc lập của hoạt động tư pháp, xác định Toà án là mắt xích trọng tâm của hệ thống tư pháp cùng với cách phân biệt ngày càng rành mạch giữa các quyền này và phương hướng tăng cường kiểm soát quyền lực nói chung và kiểm soátgiữacác quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nói riêng

Là một trong ba trụ cột của quyền lực nhà nước, phân biệt theo chức năng, quyền

tư pháp không đồng dạng với hai loại quyền còn lại và luôn giữ một vị thế độc lập, một nhánh quyền lực quan trọng trong các thể chế nhà nước hiện đại, đặc biệt là trong nhà nước pháp quyền

Quyền tư pháp được nhìn nhận từ nhiều giác độ, song tựu trung,quyền tư pháp là quyền xét xử, là việc nhân danh nhà nước giải quyết tranh chấp, giải quyết xung đột xã hội bằng việc xét xử, thông qua thủ tục xét xử do luật định Quyền tư pháp từ đó phân biệt với quyền lập pháp (định hình chính sách và tạo lập cơ sở pháp lý) và quyền hành pháp (quản

lý nhà nước, thực thi pháp luật, bảo vệ pháp luật) không chỉ ở nội dung mà còn là ở hình thức thực hiện và cơ quan thực hiện Quyền tư pháp được thừa nhận là một loại quyền lực nhà nước với đặc trưng của quyền là độc lập Không phụ thuộc vào bất cứ tác động nào

từ bên trong và bên ngoài trong quá trình thực thi quyền lực, chủ thể quyền tư pháp hay là chủ thể quyền xét xử phải được đặt ở vị trí độc lập Chủ thể quyền tư pháp đang được nói đến không ai khác chính là Tòa án "Quyền tư pháp bao gồm xét xử hành vi vi phạm pháp luật để bảo đảm quyền tự do và quyền con người, và do đó phải được trao cho một thiết chế riêng rẽ -đó là Tòa án” (Montesquieu) Đương nhiên, chỉ trong chính thể phân quyền hoặc tập quyền nhưng có phân công rành mạch giữa ba nhánh quyền lực thì độc lập tư pháp mới biểu hiện rõ ràng

Quan niệm tư pháp là xét xử và việc xét xử chỉ do Tòa án thực hiện đã định hình khá sớm trong nhận thức và trong thực tiễn lập pháp, thực hiện pháp luật củaNhà nước Việt Nam mới Điển hình là Hiến pháp 1946, ở Chương Tư pháp ghi nhận việc xét xử và cơ quan xét xử Theo Hiến pháp 1946, quyền lực tư pháp mặc nhiên được thừa nhận là quyền lực độc lập và do Tòa án thực hiện Tuy nhiên, thời gian gần đây,trong nhận thức

và thực tiễn tổ chức và hoạt động củaNhà nướcCộng hòa XHCN Việt Nam có khuynh hướng mở rộng phạm vi quyền tư pháp, coi xét xử chỉ là mắt xích, là khâu trọng tâm của hoạt động tư pháp, là một bộ phận chứ không phải là toàn bộ quyền tư pháp Theo đó, một số quyền tố tụng trước và sau xét xử và cả quyền bổ trợ tư pháp cũng được coi là quyền tư pháp Hiển nhiên, cơ quan được giao thực hiện các quyền này cũng được mệnh danh là cơ quan tư pháp Khuynh hướng này- theo chúng tôi - làcó hại không chỉ trong

"phân công rành mạch”, mà nguy hiểm hơn là hạ thấp vị trí, vai trò của quyền tư pháp với

tư cách là một loại quyền lực đặc biệt, độc lập và chỉ do cơ quan xét xử thực hiện như đã nêu

Mối quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tƣ pháp

Mục đích của việc phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nhằm tránh hiện tượng tập trung quyền lực vào tay một chủ thể, nhờ

đó đề phòng được các hiện tượng lạm quyền, lộng quyền Tuy nhiên, việc phân quyền không có nghĩa là áp dụng một cách rạch ròi, tách biệt hẳn với các nhánh quyền còn lại,

mà giữa các quyền ấy phải có sự tương tác để ba nhánh quyền lực luôn phối hợp nhịp nhàng và kiểm soát, đối trọng lẫn nhau Sự phát triển của các đảng phái chính trị cũng chi phối mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực

Về ba quyền cơ bản trong hệ thống quyền lực nhà nước, theo Locke, thì ông ta chỉ thừa nhận hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời đề xuất về sự phân công quyền lực, nhưng không nêu việc kiểm soát quyền lực Chỉ đến Montesquieu, ngoài việc đề xuất phân chia quyền lực nhà nước thành 3 quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì ông cũng đề xuất thêm yêu cầu kiểm soát quyền lực Hơn nữa, không phải chỉ kiểm soát từ bên ngoài, mà là ngay trong cơ cấu nội tại của hệ thống quyền lực nhà nước, như một cơ thể sống với cơ chế tự động, tự phòng chống

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa ba bộ phận quyền lực này ở các nước không giống nhau (do có thể chế chính trị khác nhau) nên cách biểu hiện cũng phản ánh các mức độ khác nhau Trong khi ở các nước tư bản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” với những biến thể khác nhau, thì ở các nước xã hội chủ nghĩa (như ở nước ta), ba nhánh quyền lực này lại không tổ chức theo hướng độc lập và đối trọng với nhau, mà chỉ có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, cách thức tổ chức quyền lực này tạm gọi là nguyên tắc "phân – hợp – kiểm"

Qua nhận thức thực tế cho thấy, hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân lập là có sự phân công rành mạch trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực Điều này có

ý nghĩa trong việc đề cao dân chủ, chống lạm quyền và đây cũng là đóng góp to lớn của học thuyết này đối với lý luận về Nhà nước pháp quyền Tuy nhiên, trong điều kiện xã hội hiện đại và thể chế nhà nước đơn nhất, chúng ta chỉ vận dụng "yếu tố hợp lý" của học thuyết phân quyền là sự phân công quyền lực, chứ không nên áp dụng toàn bộ nội dung của học thuyết này

Sự quan hệ, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cho thấy rõ những hạn chế trong cách tư duy cơ học của học thuyết phân quyền Quyền lực nhà nước không phải

là sự cộng lại đơn thuần của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà có thể yêu cầu chúng tách biệt, độc lập khỏi nhau Không có một cơ quan nào thuần tuý chỉ thực hiện một quyền, mà không tham gia vào việc thực hiện các quyền khác Không có một quyền nào chỉ được thực hiện duy nhất bởi một cơ quan mà không có sự tham gia của các cơ quan khác Trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan không thể độc lập hành

xử quyền hạn của mình Các cơ quan dù được phân nhiệm thực hiện các quyền khác nhau, nhưng trong quá trình thực hiện quyền hạn của mình đều phải có sự phối hợp với các cơ quan khác Về thực chất thì quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể tách biệt độc lập các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước Cho nên, chúng ta không áp dụng thuyết phân quyền theo cách tách biệt các nhánh quyền lực, mà chỉ nên có sự phân

công, phân nhiệm giữa các cơ quan quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp

Do quyền lực nhà nước là một chỉnh thể nên cũng cần xem xét thêm về cơ chế "kìm hãm, đối trọng" giữa các nhánh quyền lực Mặc dù đôi lúc, có thể có sự mâu thuẫn nhất định giữa các nhánh quyền lực, nhưng chúng luôn phải phối hợp với nhau vì mục tiêu thống nhất của quyền lực nhà nước Bản thân quyền lực luôn có xu hướng thống nhất, nên sự kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực có thể có tác dụng chống lạm quyền, nhưng điều này đôi khi cũng tạo ra sự mâu thuẫn chính trị, thậm chí, nếu người ta quá nhấn mạnh đến kìm chế, đối trọng có thể dẫn đến sự triệt tiêu lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực (lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội)

Ngoài ra, sự phân quyền và kìm chế đối trọng giữa các nhánh quyền lực ở một mức độ nhất định, thiết nghĩ, có thể chỉ phù hợp với xã hội đa lợi ích như xã hội tư sản Dưới chế độ xã hội chủ nghĩa như nước ta, lợi ích về cơ bản là thống nhất, vì lợi ích của giai cấp công nhân về cơ bản thống nhất với lợi ích của toàn dân tộc Tính thống nhất về lợi ích của nhân dân là cơ sở cho tính thống nhất của quyền lực Vì vậy, quyền lực phải thống nhất và thuộc về nhân dân Cho nên, chúng ta cũng không áp dụng thuyết phân quyền ở yêu cầu kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực, mà chỉ có giám sát việc thực thi giữa các nhánh của quyền lực nhà nước, nhất là chúng ta nhấn mạnh đến sự giám sát của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước để đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước

3 Một số mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong lịch sử

Trong lịch sử xã hội loài người, nhiều hình thức quyền lực nhà nước khác nhau đã tồn tại

và nó được xác định qua các mối quan hệ quyền lực giữa cơ quan nhà nước trung ương với nhau Quyền lực nhà nước không những vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung ương với nhau và giữa các cấp chính quyền với nhau Quyền lực nhà nước không những vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung ương mà còn được tổ chức, thực hiện ở từng vùng lãnh thổ địa phương Sự phân công ở mỗi mô hình tổ chức quyền lực nhà nước có những đặc trưng riêng của nó Nhìn chung, các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau đều dựa trên một nguyên tắc xương sống để áp dụng cho mô hình đó Các nguyên tắc tổ chức quyền lực nahf nước gồm nguyên tắc tản quyền, phân quyền và tập quyền

3.1 Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tản quyền

Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, theo một chuyên gia Pháp, thì đó

là “chính sách thông qua đó các công chức NN trung ương tại địa phương, do nhà nước trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ trực tiếp nắm giữ”

Lý thuyết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và khoa học luật hành chính Pháp Đây là hình thức tổ chức quản lý nhà nước phổ biến của các nước đang phát triển Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương, nhưng nhà nước trung ương cử (bổ nhiệm) đại diện của mình về các đơn vi hành chính -

lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Các đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập Các đại diện của trung ương nằm tại các đơn vị hành chính không có tư cách pháp nhân, không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương

Theo nguyên tắc tản quyền, quyền quyết định được phân chia cho nhiều cơ quan và cá nhân Trong số những cơ quan này, có một cơ quan đứng đầu, các cơ quan còn lại trực thuộc cơ quan cấp trên, như vậy, cơ quan đứng đầu là trung tâm của các cơ quan tản quyền trực thuộc Chính vì vậy, tản quyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về văn bản và về nhân sự Tản quyền được coi là biện pháp hữu hiệu để vừa chống tập trung quan liêu vừa chống khuynh hướng phân tán, tự do tùy tiện

Nguyên tắc tản quyền trong có những đặc điểm, ưu điểm và nhược điểm sau:

Đặc điểm:

- Quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương;

- Nhà nước trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập;

- Các cơ quan tản quyền chỉ thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn do CP giao, không có quyền can thiệp vào công việc của chính quyền địa phương;

- Các cơ quan tản quyền cấp dưới có thẩm quyền, nhưng là thẩm quyền là do được uỷ quyền chứ không phải là thẩm quyền độc lập;

- Các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc hành chính cả về văn bản (văn bản cấp trên hiệu lực cao hơn cấp dưới, cấp dưới phải chấp hành văn bản cấp trên, trái thì bị cưỡng chế) và về nhân sự (cơ quan, cán bộ cấp trên cao hơn cơ quan, cán bộ cấp dưới, có quyền áp dụng các chế tài kỷ luật đối với cơ quan, cán bộ cấp dưới, kể cả giải tán, cách chức);

- Sự kiểm tra thực hiện bởi cấp trên trực tiếp theo thứ bậc hành chính, có hiệu lực hành chính (có quyền huỷ bỏ, đình chỉ, sửa đổi, thay thế văn bản của cơ quan cấp dưới cả vì lý

dó bất hợp pháp và bất hợp lý);

Ưu điểm:

- Bảo đảm lợi ích trung ương;

- Do cơ quan tản quyền gần dân, hiểu được quyền lợi cũng như tâm tư và nguyện vọng của nhân dân địa phương nên một số vấn đề của trung ương được giải quyết ở địa phương bảo đảm tính kịp thời, sát thực với tình hình địa phương, đảm bảo được quyền lợi địa phương;

- Đơn giản hoá tổ chức và điều hành của bộ máy hành chính trung ương, đồng thời tăng cường hiệu năng của bộ máy hành chính địa phương Các nhà chức trách địa phương

"gánh vác" công việc đỡ trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung giải quyết những vấn đề mang tính chiến lược tầm quốc gia

- Các cơ quan tản quyền đóng ngay ở địa phương nên gần dân hơn, có thể dung hoà được quyền lợi giữa trung ương và địa phương, tạo được uy tín của trung ương đối với nhân dân địa phương,

Hạn chế:

- Các cơ quan tản quyền - các nhà chức trách do chính quyền trung ương bổ nhiệm và điều khiển nên không thể và không có đủ quyền lực để bảo vệ triệt để quyền lợi của địa phương;

- Cũng vì lý do đó nên địa phương vẫn còn bị lệ thuộc vào TW, không phát huy được mạnh mẽ tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương;

- Nếu sự kiểm soát của trung ương lỏng lẻo dễ nảy sinh tình trạng lạm quyền của các cơ quan tản quyền;

- Có nguy cơ dẫn đến sự khác biệt giữa các địa phương do có những quan điểm, chính sách và phương pháp quản lý khác nhau

Mô hình chính quyền địa phương theo nguyên tắc tản quyền thuần túy chỉ thấy ở các nước quân chủ, nhưng hiện nay dạng tản quyền thuần túy cũng hiếm gặp, hoặc chỉ tồn tại như giai đoạn “chính quyền quân quản” Thường thấy có sự kết hợp giữa tản quyền với phân quyền

3.2 Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền

Tư tưởng phân quyền của Montesquieu là đối thủ đáng sợ của chủ nghĩa chuyên chế phong kiến và có thể khẳng định ông là người đã phát triển và hoàn thiện thuyết:”tam quyền phân lập” Học thuyết về sự phân chia quyền lực gắn liền với lí luận về pháp luật

tự nhiên đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh, theo Marx và những môn đồ của ông thì cuộc đấu tranh này do giai cấp tư sản lãnh đạo, chống lại sự độc đoán, chuyên quyền của nhà vua

Cùng với sự hình thành chế độ tư bản, nguyên tắc "phân chia quyền lực" đã trở thành một trong những nguyên tắc chính của chủ nghĩa lập hiến, lần đầu tiên được thể hiện trong các đạo luật mang tính hiến định của cuộc Cách mạng Pháp và sau đó thể hiện đầy đủ trong Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 Học thuyết pháp luật - chính trị (thuyết "phân quyền") với quyền lực nhà nước được hiểu không phải là một thể thống nhất, mà là sự phân chia thành 3 quyền: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, các quyền này được thực hiện độc lập với nhau, kiểm soát lẫn nhau, kiềm chế lẫn nhau Trên thực tế, việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước được áp dụng khác nhau trong hệ thống các nước cộng hoà tổng thống, theo nguyên tắc "kiềm chế và đối trọng", tức là các quyền kiểm tra và giám sát lẫn nhau, tạo ra sự cân bằng giữa các quyền

Cội nguồn của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại ở Phương Tây mà điển hình là nhà nước cộng hòa La Mã Cộng hòa La Mã hàng năm đã bầu lãnh sự đã được lựa chọn bởi một cơ thể của công dân, Thượng viện quản lý pháp luật, nghị định được ban hành bởi các viên chức lãnh sự và ban hành nghị quyết về những vấn đề quan trọng và cũng tham gia vào các quan hệ đối ngoại, và các hội đồng đã được thực hiện bởi các Công dân

có vai trò khác nhau trong chính phủ Các viên chức lãnh sự phụ trách của chính phủ và của quân đội Có 300 công dân tham gia Thượng viện Trong lịch sử của Cộng hòa La

Mã Thượng viện luôn luôn là nhóm mạnh nhất Chỉ có Đại hội có thể chấp thuận hoặc không chấp thuận của pháp luật và chỉ có ứng cử đại biểu được bầu chọn cho văn phòng của lãnh sự Hiến pháp của La Mã luôn luôn là một khái niệm cơ bản của kiểm tra và cân bằng

Cách tổ chức nhà nước phân quyền sơ khai trong thời cổ đại được phát triển thành học thuyết ở Tây Âu vào thế kỷ 17 – 18, gắn liền với hai nhà tư tưởng lớn là John Locke và C.L Montesquieu và sau đó là Rousseau

+ Phân quyền ngang

Đây là cách thức phân quyền cổ điển mà mầm mống là của C.L Montesquieu và J Rousseau, được hoàn thiện bởi J Locke Nội dung cơ bản của phân quyền ngang cũng ít thay đổi trong thời đại hiện nay:

Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn quyền lực nhà nước Điển hình như là: ở Mỹ, nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ tổng thống nắm quyền hành pháp, còn tòa án nắm quyền tư pháp

Hoạt động của các cơ quan quyền lực công có sự chuyên môn hóa, mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không làm ảnh hưởng tới hoạt động của các cơ quan khác

Quyền lực giữa các cơ quan quyền lực cân bằng, không có loại quyền lực nào vượt trội hơn Các cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế đối trọng và chế ước lẫn nhau,

để không có một cơ quan nào có khả năng lạm quyền

Ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu

là số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước Ở một số nước Nam Mỹ, quyền lực nhà nước nhiều khi được chia thành 4, 5, 6, bộ phận Ví dụ: Nicaragoa có thêm quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực hiện; Argentina phân làm 6 quyền; Việt Nam Cộng hoà chia quyền làm 4 phần, thêm quyền giám sát của Tối cao pháp viện

Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước hiện nay:

1 Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống, đặc điểm

là chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân như: Hoa Kỳ, Philippines,

2 Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như: Anh, Nhật,

3 Phân quyền trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, chính phủ vừa phải chịu trách nhiệm trước nhân dân vừa phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như ở các nước Pháp, Nga,

+ Phân quyền dọc

Để hạn chế quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương Chính ở sự phân quyền này mà quyền lực nhà nước trung ương bị hạn chế Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương – chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương và hành pháp địa phương

Nội dung chủ yếu của tư tưởng phân quyền dọc như sau

Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương

Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng

xã hội, như vấn đề: chủ quyền lãnh thổ, dịch vụ công, ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, giáo dục, văn hóa ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong quyền hạn của mình

Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có thể xây dựng chủ trương chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi phạm vi của chính quyền địa phương sẽ do Tòa án Hành chính xét xử độc lập

Phân quyền dọc được thực hiện theo hai phương pháp Phân quyền theo lãnh thổ và Phân quyền theo chuyên môn

+ Phân quyền theo lãnh thổ

Là cách phân quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính – lãnh thổ Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra Việc tổ chức cơ quan ở đây mang nhiều tính chất tự quản Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị

Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương, chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ

+ Phân quyền theo chuyên môn

Là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương Ví dụ:

ở New Zealand, chính phủ không quản lý bất kỳ bệnh viện công nào, tất cả bệnh viện được giao về cho các bang Các quan chức cao cấp Chính phủ khi bị bệnh cũng phải đến các bệnh viện ở bang

Tùy theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, thì có thể chia các cấp địa phương thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan, ; 3 cấp như Italia, Ấn độ, ; 2 cấp như Đan Mạch, Nhật Bản, ; thậm chí 5 cấp như Pháp Thường cơ quan địa phương được tổ chức thành 3 cấp Ví dụ như ở Việt Nam là trung ương – tỉnh – huyện – xã

Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang

và các bang Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có sự phân biệt thẩm quyền giữa liên bang và các bang Các bang của nhà nước liên bang không có chủ quyền về mặt đối nội và đối ngoại Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các bang ký kết hợp tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị Trong việc tổ chức nhà nước liên bang vấn

đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các bang, phân chia theo chiều dọc Việc phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc giữa liên bang và các bang

có 3 hình thức:

1 Những thẩm quyền đặc biệt chỉ có ở liên bang

2 Những thẩm quyền đặc biệt của các bang

3 Những thẩm quyền chung của liên bang và các bang

Nhằm hạn chế quyền lực nhà nước các bang, hiến pháp liên bang thường liệt kê nhiệm

vụ, quyền hạn của thành viên Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt kê thì bang không được giải quyết Hoặc ngược lại, nhà nước liên bang vẫn tôn trọng chủ quyền của các thành viên hợp thành thì lại có xu hướng liệt kê các quyền hạn hữu hạn cho liên bang

***Áp dụng thuyết phân quyền vào thực tế các quốc gia tiêu biểu

+ Hoa Kỳ

Ở Hoa Kỳ, Quốc hội, hiến pháp Hoa Kỳ quy định tất cả các quyền lập pháp đều thuộc về quốc hội bao gồm thượng viện và hạ viện Việc thiết lập 2 viện với cơ chế kiềm chế nhau giữa chúng sẽ làm giảm bớt ưu thế của cơ quan lập pháp để nó cân bằng với bộ máy hành pháp Từ năm 1913, 2 viện đều được cử tri bầu ra, thẩm quyền lập pháp của 2 viện gần như ngang nhau, cả 2 đều có thể nêu sáng kiến lập pháp, 1 đạo luật chỉ được coi là thông qua nếu có đủ số phiếu thuận của cả 2 viện, và sau khi được thông qua các dự luật ấy đều được trình được lên tổng thống Nếu tổng thống ký phê chuẩn thì dự luật sẽ trở thành luật còn nếu không phê chuẩn thì sẽ gửi trả lại viện đã khởi xướng để xem lại, nếu được thông qua, dự luật sẽ được chuẩn sang viện kia xem xét Cả trong lĩnh vực quốc phòng cũng có

sự phân quyền giữa lập pháp và hành pháp Quốc hội có quyền tuyên bố chiến tranh và phân bổ ngân sách cho quốc phòng Tổng thống là tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang và chịu trách nhiệm cao nhất về quốc phòng của đất nước trong lĩnh vực tư pháp, thượng viện có quyền xét xử các vụ án nhân viên chính quyền lạm dụng công quyền Nếu tổng thống bị xét xử thì chánh án tòa án tối cao sẽ chủ tọa, các vụ án ấy phải do hạ viện khởi

tố và khi xét xử thượng viện chỉ có quyền cách chức hoặc truất quyền đảm nhận mọi chức vụ trong chính quyền của bị cáo rồi trao trả bị cáo cho 1 tòa án thường của ngành tư pháp Tóm lại thẩm quyền của Quốc hội Mỹ được quy định theo hướng bảo đảm cho nó vừa độc lập vừa có toàn quyền khi thực hiện các chức năng của mình Vừa đủ khả năng kiềm chế đối trọng với tổng thống

Tổng thống cũng đảm nhiệm 1 chức năng tuyệt đối là có quyền hành pháp, tổng thống vừa đứng đầu nhà nước vừa đứng đầu bộ máy hành pháp, vừa thực hiện chức năng của nguyên thủ quốc gia, vừa thực hiện chức năng của thủ tướng chính phủ, lại gần như độc lập với Quốc hội Nên có quyền hành rất lớn, và thực sự là trung tâm quyền lực của bộ máy nhà nước Nhiệm kỳ 4 năm và không ai có thể hơn 2 lần giữ cương vị tổng thống Các bộ trưởng chỉ là người giúp việc cho Tổng thống, thực hiện các chính sách của Tổng thống, và không được mâu thuẫn với đường lối chính sách của Tổng thống Đối với việc

tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Tổng thống có quyền ủy nhiệm người thay vào các ghế thượng nghị sĩ bị khuyết trong thời gian thượng viên không họp Trong lĩnh vực tư pháp, Tổng thống là tổng tư lệnh lục quân và hải quân có quyền phong cấp cho các lực lượng vũ trang, tuyên bố tình trạng khẩn cấp ngoài ra Tổng thống có thể thấy Tổng thống

Mỹ thực hiện mọi nhiệm vụ quyền hành 1 cách độc lập, Tổng thống và chính phủ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội Cũng độc lập với các thành viên khác của chính phủ

nhờ quyền hoàn toàn quyết định các chính sách của chính phủ không cần qua nội các Hoàn toàn nắm quyền điều hành và quản lý mọi lĩnh vực của đát nước

Chủ thể của quyền tư pháp là tòa án tối cao và các tòa án cấp dưới, hệ thống tòa án Mỹ được pháp luật trao cho những quyền năng hoàn toàn độc lập để giữ thế “kiềng 3 chân” trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Độc lập với hành pháp và lập pháp, hơn thế còn độc lập với cả dân chúng Vì nó không được nhân dân bầu không phải chịu trách nhiệm

gì trước nhân dân Thẩm phán được hình thành bằng con đường bổ nhiệm và sau khi được bổ nhiệm, thẩm phán sẽ giữ chức vụ suốt đời nếu vẫn giữ đức hạnh xứng đáng Ngoài sự phân quyền theo chiều ngang, ở Mỹ còn thể hiện rõ sự phân quyền theo chiều dọc, giữa liên bang và tiểu bang, giữa Trung ương và địa phương trong 3 lĩnh vực hành lập tư pháp

+ Pháp

Ở Pháp, lập pháp thuộc về nghị viện, hành pháp thuộc về tổng thống và chính phủ, còn quyền tư pháp thuộc về hệ thống tòa án Nghị viện có 2 chức năng cơ bản là lập pháp và giám sát hoạt động của chính phủ Quan hệ giữa lập pháp và hành pháp mật thiết hơn so với chính thể cộng hòa tổng thống Cùng với tổng thống và chính phủ, hội đồng bảo hiến trở thành thế lực thứ 3 hạn chế quyền lực của nghị viện Hội đồng Bảo hiến có chức năng đảm bảo tính hợp pháp của việc bầu cử nghị sĩ 2 viện khi có sự khiếu nại, vai trò kiềm chế lập pháp của Hội đồng Bảo hiến phần nào giống với vai trò của tòa án tối cao ở Mỹ

và tòa án Hiến pháp ở Đức Quyền hành pháp do chính phủ mà thực chất là tổng thống nắm Vị trí của Tổng thống hiện tại là mô hình kết hợp giữa vị trí của Tổng thống Mỹ và Tổng thống Đức Tổng thống có quyền hoạch định chính sách quốc gia, chủ tọa đồng bộ trưởng để thông qua chính sách này, có quyền ân xá, bổ nhiệm thủ tướng, các đại sứ, các chức vụ dân sự Quyền tư pháp do hệ thống tòa án nắm, ở pháp có 2 hệ thống tòa án, tòa

án thường và tòa án hành chính, cùng với đó còn có các tòa án đặc biệt như tòa án thương mại, lao động, bảo hiểm xã hội, kiểm soát hoạt động cơ quan tư pháp là hội đồng thẩm phán tối cao do tổng thống là chủ tọa Bộ trưởng bộ tư pháp là phó chủ tịch

+ Trung Hoa Dân Quốc

Nhà cách mạng Dân chủ Trung Quốc Tôn Dật Tiên thêm vào ngoài Lập pháp, Tư pháp

và Hành pháp 2 bộ phận kiểm soát quyền lực để mà kiểm soát chính quyền Năm quyền lực này được thể hiện tại Trung Hoa Dân Quốc ở đảo Đài loan qua các bộ phận: Lập pháp viện, Hành chính viện, Tư pháp viện, Giám sát viện và Khảo thí viện

+ Việt Nam

Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: "Quyền lực nhà nước là thống

nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, tư pháp, hành pháp." Hiện nay, bộ máy nhà nước tại Việt Nam