quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.
Ở nước ta, sau khi tiến hành công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước ta mới có đủ những cơ sở và điều kiện khách quan để xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mà quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được coi là một sáng tạo trong tư duy lý luận và chỉ đạo thực tiễn của Đảng ta về tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng và tổ chức quản lý xã hội nói chung. Từ chỗ cơ bản quan tâm đến các vấn đề bên ngoài của tổ chức quyền lực nhà nước (như kiện toàn tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước…), chúng ta đã coi trọng bản chất của Nhà nước. Đó là việc xác lập nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, coi trọng tính pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Từ nhận thức đúng đắn về nguyên tắc này, chúng ta ngày càng ý thức được đây là tinh hoa của khoa học tổ chức
31
quyền lực nhà nước, quản lý xã hội của loài người và vận dụng sáng tạo, hài hòa với các nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của Nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Nguyên tắc tổ chức của quyền lực nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền lần đầu tiên được Ðảng và Nhà nước ta xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 như sau: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó” và chính thức đưa vào văn kiện Đại hội VII, được phát triển thêm qua văn kiện Đại hội VIII, đặc biệt là văn kiện Đại hội IX của Đảng. Đồng thời với chủ trương tăng cường pháp chế, các nghị quyết của Đại hội IX cũng chủ trương mở rộng dân chủ và được coi là cơ sở chính trị - xã hội của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Chủ trương này tiếp tục được khẳng định lại ở Đại hội X: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”.
Như vậy, ở đây chúng ta vẫn dễ dàng nhận thấy rằng, tính pháp chế là đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền và bản chất của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Về mặt tư duy lý luận, có lẽ điểm khác biệt của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam so với các Nhà nước pháp quyền khác là ở cơ chế vận hành của Nhà nước. Ở các nhà nước pháp quyền tư sản dù với các biến thể khác nhau, thì cơ chế vận hành phổ biến vẫn là “tam quyền phân lập”. Việc Đảng ta xây dựng cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, chính là dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin về nhà nước và pháp luật. Điều kiện thực tiễn thay đổi, Đại hội XI của Đảng đã kế thừa quan điểm của Đại hội X và bổ sung phát triển phù hợp với tình hình mới: “Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.
So với Đại hội X, việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ta theo quan điểm của Đại hội XI có hai điểm mới như sau: Một là, tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước trước đây trong Văn kiện của Đảng thường sử dụng từ “dưới” nay thay bằng từ “do” - “do sự lãnh đạo của Đảng”. Đây là một sự thay đổi nhận thức quan trọng, khẳng định rằng, dù Đảng là hạt nhân của hệ thống chính trị, lãnh đạo Nhà nước và xã hội, dù “sự
32
lãnh đạo đúng đắn của Đảng là nhân tố hàng đầu quyết định thắng lợi của cách mạng Việt Nam” thì Đảng cũng không đứng trên Nhà nước pháp quyền, không đặt Nhà nước pháp quyền “dưới” Đảng. Điều này cũng thể hiện sự chuyển biến nhận thức về vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước. Hai là, kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nghĩa là, quyền lực nhà nước phải được kiểm soát, mà trước hết kiểm soát ngay từ bên trong Nhà nước, ngay trong quá trình tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước, sau đó là sự kiểm soát của nhân dân bằng các hình thức giám sát, phản biện xã hội khác.
Như vậy, quá trình nhận thức lý luận của Đảng ta về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về cấu trúc quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã khẳng định rõ: Quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Đây chính là giá trị đích thực và bền vững trong tư tưởng nhân loại về Nhà nước pháp quyền. Để thực thi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân có hiệu quả, quyền lực nhà nước được tổ chức thành ba bộ phận, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, đây không phải ba bộ phận quyền tách rời nhau, mà mỗi bộ phận quyền chỉ đại diện quyền lực nhà nước trong giới hạn chức năng, nhiệm vụ của mình.
Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại, Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.
Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.
Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên...
Sự phân công càng rõ ràng, cụ thể thì hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước càng được nâng cao. Vì vậy, sự phân công quyền lực là cơ sở để thực hiện tốt nhất quyền lực nhà nước thống nhất. Hơn nữa, với cơ cấu tổ chức quyền lực như vậy, các cơ quan này thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau, loại bỏ có hiệu quả nguy cơ độc quyền hay lạm quyền và nạn quan liêu hoá bộ máy nhà nước. Bên cạnh
33
đó là yêu cầu phải có sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước mà nhân dân giao phó. Bộ máy nhà nước là tập hợp một hệ thống các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; giữa các cơ quan nhà nước có mối liên hệ hữu cơ với nhau. Cơ sở để hình thành mối liên hệ này là các cơ quan nhà nước được trao và thực thi quyền lực nhà nước thống nhất, thực hiện mục tiêu chung của nhà nước thống nhất. Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong nhà nước pháp quyền được điều chỉnh một cách nhịp nhàng và đồng bộ trên cơ sở quy định của pháp luật. Có thể nói, việc thừa nhận phân công và phân nhiệm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Cả về mặt lý luận cũng như về mặt thực tiễn đều đặt ra yêu cầu tất yếu rằng, giữa các cơ quan nhà nước cần có sự phân công chuyên môn hoá lao động quyền lực, đảm bảo sự độc lập trong tổ chức của các cơ quan và sự phối hợp giữa chúng, nhưng đồng thời giữa các cơ quan cần có sự kiểm soát, kiềm chế, giám sát lẫn nhau. Nắm vững nguyên tắc này có ý nghĩa chỉ đạo hoạt động thực tiễn về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước. Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền. Điều đó có nghĩa là trong quá trình cải cách và xây dựng bộ máy nhà nước phải coi trọng việc xác định rõ chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan trong việc thực hiện ba quyền này để hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền, chồng chéo và cản trở công việc của nhau.
Từ nhận thức lý luận, quan điểm về phân công, phối hợp trong thực thi quyền lực nhà nước đã được thể chế hóa thành các quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), thể chế hóa trong các Luật về tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân nhân, Viện Kiểm sát nhân nhân và nhiều đạo luật khác... Tuy nhiên, việc chuyển hóa nhận thức lý luận vào đời sống thực tiễn là một quá trình và đòi hỏi những bước đi thích hợp. Sau gần 30 năm thực hiện đổi mới, bên cạnh những kết quả đã đạt được về mặt lý luận, thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam trong những năm qua đã bộc lộ không ít những vấn đề cần phải giải quyết, đặc biệt là quá trình vận hành, thực thi quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân. Tổ chức bộ máy nhà nước còn nặng nề. Việc phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập. Sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn có những điểm chưa rõ về chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ, phân cấp trung ương - địa phương còn một số mặt chưa cụ thể (như về quản lý đầu tư, tài chính, tổ chức bộ máy, kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ...). Chính sự phân công không rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực, làm cho cơ cấu quyền lực không phát huy được hết hiệu quả, làm cho tình trạng tập trung quan liêu cũng như phân tán, cục bộ chậm được khắc phục; còn thiếu cơ sở khoa học khi quyết định một số chủ trương về sắp xếp điều chỉnh tổ chức bộ máy ở trung ương và địa phương nên khi thực hiện có vướng mắc, hiệu quả và tác dụng còn hạn chế.
34
Đảm bảo cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất cũng đòi hỏi sự phân công, phối hợp quyền lực giữa trung ương và địa phương. Hiện nay ở nước ta, về mặt triết lý cũng như về mặt pháp lý, không có sự phân công quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương, thay vào đó là sự phân cấp về quyền lực nhà nước của trung ương đối với các cấp chính quyền địa phương. Thực tiễn cho thấy, phân cấp được hiểu là một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước. Phân cấp nghĩa là các cấp chính quyền địa phương được giao phó thực hiện những nhiệm vụ nhất định và việc phân cấp được thực hiện chủ yếu trong hệ thống các cơ quan hành chính, phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền địa phương. Các lĩnh vực được phân cấp chủ yếu như: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư và phát triển; phân cấp quản lý ngân sách, quản lý đất đai và tài nguyên; phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước, hoạt động sự nghiệp và dịch vụ công; phân cấp về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức... Tuy nhiên, tư duy phân cấp khó có thể giúp ích cho sự phát triển năng động và sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương, bởi lẽ, dù thế nào chăng nữa, chính quyền địa phương vẫn phải phụ thuộc chính quyền trung ương, cấp dưới phụ thuộc cấp trên...
Về phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương. Sự phối hợp này được thể hiện ở hai mặt cơ bản, đó là chính quyền địa phương thực thi chính sách, pháp luật của Trung ương và Trung ương lãnh đạo, hướng dẫn, tạo điều kiện để chính quyền địa phương hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao phó. Ở địa phương, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều là các cơ quan hành chính có nhiệm vụ thực hiện chính sách pháp luật của Trung ương (mặc dù cơ chế hoạt động của hai cơ quan này hoàn toàn khác nhau). Bên cạnh đó, với hai mặt cơ bản của phối hợp thực hiện quyền lực giữa Trung ương và địa phương, đang làm cho địa phương trông chờ, ỷ lại vào Trung ương, giảm tính năng động, sáng tạo của địa phương trong quá trình vận hành, thực thi nhiệm vụ.