Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định theo hư ớng khái quát, hợp lí hơn, phù hợp với vị trí của Chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Báo cáo của Chính phủ về vi
Trang 1
DƯƠNG THỊ THANH MAI *
1 Những nội dung cơ bản và những
điể m mới chủ yếu về chế định Chính phủ
và các quy định liên quan trong Hiến pháp
năm 2013
Trong Hiến pháp năm 2013, vị trí và tên
Chương “Chính phủ” không thay đổi so với
Hiến pháp năm 1992 nhưng về nội dung, đây
là chương có những đổi mới đáng ghi nhận
Có thể khái quát sự đổi mới quan trọng và
nổi bật nhất của chế định Chính phủ trong
Hiến pháp năm 2013 là đã xác lập vị trí của
Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành
pháp, đã hiến định khái quát và khá đầy đủ
các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ để
đảm bảo Chính phủ chủ động, sáng tạo
trong việc khởi xướng, hoạch định và điều
hành chính sách quốc gia, tổ chức thi hành
Hiến pháp, pháp luật Đồng thời Hiến pháp
đã hoàn thiện một bước cơ chế kiểm soát
việc thực hiện quyền hành pháp của Chính
phủ từ phía các cơ quan thực hiện quyền lập
pháp, quyền tư pháp cũng như cơ chế giám
sát, phản biện của nhân dân và các tổ chức
chính trị- xã hội đối với hoạt động của
Chính phủ Cụ thể:
1.1 Vị trí của Chính phủ
Vị trí của Chính phủ được xác định tại
Điều 94 Hiến pháp năm 2013 như sau:
“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước
cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp,
là cơ quan chấp hành của Quốc hội” Điểm
mới bổ sung so với các bản Hiến pháp trước
đó là Hiến pháp năm 2013 xác lập rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong tổ chức bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước
Nếu như tại Hiến pháp năm 1946, vị trí duy nhất của Chính phủ được xác định tại
Điều thứ 43: “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc” thì từ Hiến
pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1992, Chính phủ luôn được xác định có “vị trí kép”
- là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, trong đó
vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội luôn được đặt ở vị trí hàng đầu Trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 2001, mặc dù
nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất Có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền
tư pháp” đã được hiến định nhưng trong bản
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) vẫn không có quy định nào xác định
rõ cơ quan nào thực hiện quyền hành pháp,
cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp và vị trí của Chính phủ không thay đổi so với Hiến pháp năm 1992 Sự thiếu rõ ràng, rành mạch
về phân công nhiệm vụ, quyền hạn của từng
* Tiến s luật học
Bộ tư pháp
Trang 2cơ quan khi thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp đã làm ảnh hưởng đến
việc tổ chức và hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của các cơ quan này và của cả bộ máy nhà
nước trong thực tế Mặt khác, yếu tố “kiểm
soát” chưa được khẳng định trong nguyên
tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước
dẫn đến thực trạng “chưa làm sáng tỏ về tính
độc lập tương đối của mỗi quyền, về sự chế
ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực; vấn
đề kiểm tra, giám sát quyền lực, bảo đảm
quyền lực không bị tha hoá và bị lạm dụng”.(1)
Đến Hiến pháp năm 2013, vị trí của
Chính phủ được xác định theo phương thức
“3 trong 1”, theo đó vị trí Chính phủ là cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất, thực
hiện quyền hành pháp được xếp lên trước
Việc Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên xác
định rõ Chính phủ thực hiện quyền hành
pháp cùng với quy định Quốc hội thực hiện
quyền lập pháp và toà án nhân dân thực hiện
quyền tư pháp là bước tiến quan trọng trong
việc tạo cơ sở hiến định nhằm cụ thể hoá cơ
chế phân công, phối hợp và kiểm soát thực
hiện quyền lực nhà nư ớc trong Nhà nước
pháp quyền, góp phần khắc phục một trong
những bất cập lớn của Hiến pháp năm 1992
Đây là điều kiện tiên quyết để nhân dân -
người chủ của tất cả quyền lực nhà nước, có
cơ sở để kiểm soát và đánh giá hiệu lực, hiệu
quả của mỗi cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền lực được nhân dân giao phó
thông qua Hiến pháp
1.2 Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
1.2.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính
phủ được quy định theo hư ớng khái quát,
hợp lí hơn, phù hợp với vị trí của Chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Báo cáo của Chính phủ về việc tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992 đề xuất cần làm rõ nội hàm của quyền hành pháp và cụ thể hoá các nhiệm vụ của Chính phủ để thực hiện quyền hành pháp; bổ sung, điều chỉnh một cách hài hoà các nhiệm vụ đó với các nhiệm vụ khác đã được ghi nhận để thực hiện vai trò của Chính phủ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” đã được xác định trong Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980
Theo Báo cáo của Chính phủ góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992,( 2 ) chức năng hành pháp của Chính phủ được thực thi bằng các hoạt động chủ yếu sau: 1) Đề xuất chính sách và dự thảo luật để Quốc hội thông qua; 2) Ban hành các kế hoạch, chính sách
cụ thể và văn bản dưới luật (lập quy) để các
cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua; 3) Chỉ đạo v mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; 4) Thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; phát hiện, điều tra, xử
lí vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu toà
án xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp Chức năng hành chính nhà nước được thực thi qua các loại hoạt động chủ yếu sau: 1) Trực tiếp thi hành các chủ trương, chính sách và pháp luật đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; 2) Thiết lập, duy trì trật tự hành chính trong các l nh vực
Trang 3của đời sống kinh tế-xã hội thông qua việc
ban hành các văn bản hành chính nhằm bảo
vệ lợi ích công cộng và xử lí các hành vi vi
phạm trật tự hành chính đó; 3) Thực thi
quyền của chủ sở hữu nhà nước trong các
doanh nghiệp có sở hữu vốn nhà nước; 4)
Đồng thời với việc xã hội hoá dịch vụ công,
các cơ quan hành chính chỉ tập trung cung
cấp, thực hiện các dịch vụ hành chính công
hoặc các dịch vụ công mà khu vực tư nhân
không muốn làm, chưa thể làm hoặc không
được làm theo chính sách, pháp luật do cơ
quan có thẩm quyền ban hành
Như vậy, về bản chất và phương thức
thực hiện, chức năng hành pháp (bao gồm
hai bộ phận quan trọng là hoạch định chính
sách và điều hành chính sách quốc gia)
không thể tách biệt cơ học với chức năng
hành chính nhà nước, bởi vì điều hành chính
sách là quá trình huy động và tổ chức sử
dụng những nguồn lực, phương tiện cần thiết
để thực hiện những mục tiêu mà Chính phủ
đã vạch ra Trong việc điều hành chính sách,
Chính phủ phải thiết lập cơ cấu tổ chức bộ
máy bao gồm thể chế công vụ, công sở, công
sản, đội ngũ công chức được phân công rõ
ràng, rành mạch về chức năng, quyền hạn và
cơ chế phối hợp hiệu quả nhằm đảm bảo
chất lượng của quá trình điều hành chính
sách Đó chính là hệ thống hành chính nhà
nước Hoạt động chấp hành và điều hành của
hệ thống hành chính nhà nước trong quản lí
xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhằm làm
cho quyền hành pháp được thực hiện trên
thực tế Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền
hành pháp vừa là chủ thể hoạch định chính
sách v mô đồng thời phải trực tiếp ban hành các quyết định quản lí để tổ chức thực hiện chính sách quốc gia thông qua quyền lập quy, do đó quyền lập quy cũng là bộ phận không thể thiếu của quyền hành pháp Nội dung quan trọng khác trong quá trình điều hành chính sách là hoạt động theo dõi, kiểm tra quá trình thực hiện chính sách để đảm bảo cho mọi chủ thể hoạt động đúng với mục tiêu chính sách đã được thể chế hoá trong pháp luật Nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì Chính phủ có quyền xử lí theo thẩm quyền hoặc đề nghị cơ quan tư pháp xử lí, từ
đó hình thành thẩm quyền thanh tra, điều tra, truy tố, thi hành án trong hành pháp và được giao cho các cơ quan khác nhau thuộc hệ thống hành chính nhà nước thực thi.(3)
Theo hướng đó, qua quá trình thảo luận tập thể tại 03 phiên họp chuyên đề về sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Chính phủ đã thống nhất đề xuất với Uỷ ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp những đổi mới quan trọng về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Phần lớn những đề xuất đó đã được chấp nhận và được thể hiện tại các điều 96, 98, 99,
100 Hiến pháp năm 2013 Cụ thể:
- Vai trò của Chính phủ là cơ quan chấp
hành của Quốc hội được thể hiện trước tiên
và quan trọng nhất là nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ Theo đó, Chính phủ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (khoản 1 Điều 96).( 4 ) Khi
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội
Trang 4và báo cáo công tác trước Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước
Với vị trí là người đứng đầu Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của
Chính phủ, lãnh đạo hoạt động của hệ thống
hành chính nhà nước có trách nhiệm bảo
đảm mọi văn bản pháp luật do Chính phủ và
hệ thống hành chính nhà nước ban hành theo
thẩm quyền không đư ợc trái với Hiến pháp,
luật, pháp lệnh Vì vậy, Thủ tướng có nhiệm
vụ, quyền hạn: “Đình chỉ việc thi hành hoặc
bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân, Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật
và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;
đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội
đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng
thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi
bỏ” (khoản 4 Điều 98).( 5) Về chế độ trách
nhiệm, Thủ tướng chịu trách nhiệm trước
Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và
những nhiệm vụ được giao; báo cáo công
tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, Chủ tịch nước
- Vai trò của Chính phủ trong việc thực
hiện quyền hành pháp được cụ thể hoá qua
các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các
khoản 2, 3, 6 và 7 Điều 96, bao gồm: N hiệm
vụ, quyền hạn hoạch định chính sách quốc
gia; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà
nước và các dự án khác trước Quốc hội;
trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường
vụ Q uốc hội (khoản 2 Điều 96); nhiệm vụ, quyền hạn điều hành chính sách, pháp luật, quản lí thống nhất các l nh vực của đời sống
xã hội (khoản 3 Điều 96); bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an
toàn xã hội (khoản 6 Điều 96); tổ chức đàm
phán, kí điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo uỷ quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc kí, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài (khoản 7 Điều 96) Đồng thời, lần đầu tiên Hiến pháp năm
2013 hiến định quyền lập quy độc lập của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ trưởng - thành viên Chính phủ trong việc
“quyết định chính sách theo thẩm quyền”
(khoản 2 Điều 96) và “ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lí các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” (Điều 100)
- Để thực thi quyền hành pháp, Chính phủ với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có trách nhiệm thống nhất quản lí nền hành chính quốc gia với các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 4, khoản 5 Điều 96 và các điều khoản khác liên quan, bao gồm: Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc
Trang 5trung ương, đơn vị hành chính-kinh tế đặc
biệt; trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết
định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (khoản 4);
thực hiện quản lí về cán bộ, công chức, viên
chức và công vụ trong các cơ quan nhà
nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống
quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà
nước; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban
nhân dân các cấp; hướng dẫn, kiểm tra hội
đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện
để hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn do luật định (khoản 5)
Vấn đề quan trọng trong quan hệ giữa
các cơ quan hành chính nhà nước là việc
phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với
chính quyền địa phương và giữa các cấp
chính quyền địa phương với nhau Hiến pháp
không quy định trực tiếp về vấn đề này tại
chương Chính phủ mà chỉ quy định tại
Chương IX - Chính quyền địa phương, các
nguyên tắc phân định thẩm quyền, uỷ quyền
thực hiện giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương và giữa các cấp chính
quyền địa phương
1.2.2 Khắc phục việc phân định không
rõ nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ với
Quốc hội, Uỷ ban thư ờng vụ Quốc hội và
Chủ tịch nước
- Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ
hơn thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ
trong hoạt động quyết định các chính sách,
các vấn đề quan trọng của quốc gia Ví dụ:
theo Điều 69, Quốc hội quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo nhưng chỉ quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách cơ bản về đối ngoại còn Chính phủ có quyền ban hành các chính sách, biện pháp cụ thể để quản lí, điều hành trong các l nh vực trên chứ không chỉ
là cơ quan chấp hành, thực hiện chính sách
do Quốc hội quyết định như quy định tại Hiến pháp năm 1992; Quốc hội chỉ quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ
cơ bản phát triển kinhh tế-xã hội của đất nước thay vì “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của đất nước” như quy định tại Hiến pháp năm 1992 Hiến pháp năm
2013 cũng đã điều chỉnh thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ Chính phủ sang Uỷ ban thường vụ Quốc hội
- Trong hoạt động lập pháp, Hiến pháp
năm 2013 đã bỏ quy định về việc Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tạo điều kiện cho Chính phủ và các chủ thể khác chủ động, linh hoạt trong việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh đáp ứng nhu cầu của thực tiễn Hiến pháp cũng quy định
rõ hơn những vấn đề nhất thiết phải được điều chỉnh bằng luật do Quốc hội ban hành như: Quy định về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập (khoản 6 Điều 70); quy định
Trang 6việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến
nhân dân và theo trình tự, thủ tục do luật
định (khoản 2 Điều 110); việc thực hiện một
số quyền con người, quyền cơ bản của công
dân phải do luật quy định như việc thực hiện
quyền bầu cử, quyền ứng cử (Điều 27);
quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức
trưng cầu ý dân (Điều 29 và khoản 15 Điều
70); việc hạn chế quyền con người, quyền
công dân chỉ có thể theo quy định của luật và
chỉ trong các trư ờng hợp cần thiết vì lí do
quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an
toàn xã hội, sức khoẻ của cộng đồng (khoản
2 Điều 14); việc bắt, giam, giữ, việc khám
xét chỗ ở của cá nhân phải do luật định
(Điều 20, Điều 22) Đặc biệt, Hiến pháp quy
định việc trưng cầu ý dân do Quốc hội quyết
định và cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật
định (khoản 2 Điều 119 và khoản 4 Điều
120) Đây là cơ sở hiến định để xác định
phạm vi nội dung luật do Quốc hội ban hành,
khắc phục việc uỷ quyền lập pháp cho các cơ
quan không có thẩm quyền quy định về
những vấn đề này bằng các hình thức văn
bản pháp luật như: Pháp lệnh, nghị định,
thậm chí là bằng thông tư của các bộ trưởng
- Trong hoạt động đàm phán, kí, phê
chuẩn, chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế,
Hiến pháp năm 2013 phân định rõ hơn và
phù hợp hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc
hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng
Chính phủ Theo đó, Quốc hội chỉ quyết
định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của 3
loại điều ước quốc tế: 1) Điều ước quốc tế
liên quan đến chiến tranh, hoà bình, chủ
quyền quốc gia; 2) Điều ước quốc tế về tư cách thành viên của Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng; 3) Điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và ngh a vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản 14 Điều 70) Chủ tịch nước quyết định đàm phán, kí tất cả các điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Trong đó, điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70 phải được trình để Quốc hội phê chuẩn quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực, còn các điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước do Chủ tịch nước quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực (khoản 6 Điều 88) Chính phủ có thẩm
quyền "tổ chức đàm phán, kí điều ước quốc
tế nhân danh Nhà nước theo uỷ quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc kí, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn” được quy
định tại khoản 14 Điều 70; đồng thời Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ: Quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc kí, gia nhập điều ước quốc tế thuộc quyền hạn của Chính phủ;
tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên Các quy định này đã góp phần giảm tải công việc của Quốc hội, Chính phủ trong l nh vực điều ước quốc tế, đồng thời giảm bớt các thủ tục uỷ quyền hành chính giữa Chủ tịch nước, Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ, tạo điều kiện
để Thủ tướng Chính phủ chủ động trong việc chỉ đạo, điều hành việc đàm phán, kí, gia
Trang 7nhập điều ước quốc tế thuộc quyền hạn của
Chính phủ trước khi trình cơ quan có thẩm
quyền phê chuẩn
1.2.3 Hiến pháp quy định rõ hơn về cơ
cấu, thành phần của Chính phủ, về chế độ
làm việc và trách nhiệm tập thể của Chính
phủ, trách nhiệm cá nhân của các thành viên
của Chính phủ theo hướng nâng cao tính dân
chủ, pháp quyền và trách nhiệm giải trình
Thứ nhất, về cơ cấu, thành phần của
Chính phủ
Khoản 1 Điều 95 Hiến pháp năm 2013
quy định:“Chính phủ gồm Thủ tướng Chính
phủ, các Phó thủ tướng Chính phủ, các bộ
trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ"
Như vậy, Hiến pháp đã bỏ cụm từ "các thành
viên khác" so với Hiến pháp năm 1992 đồng
thời bổ sung quy định "cơ cấu, số lượng
thành viên Chính phủ do Quốc hội quy định"
để trên cơ sở đó, Luật tổ chức Chính phủ sẽ
quy định về cơ cấu, số lượng thành viên
Chính phủ nhằm bảo đảm tính ổn định cho
cơ cấu tổ chức của chính phủ
Thứ hai, về chế độ làm việc và trách
nhiệm tập thể của Chính phủ
- Về chế độ làm việc: Lần đầu tiên, Hiến
pháp quy định chung về chế độ làm việc của
Chính phủ:“Chính phủ làm việc theo chế độ
tập thể, quyết định theo đa số” (khoản 1
Điều 95).(6)
- Về chế độ trách nhiệm tập thể của
Chính phủ: Kế thừa quy định của Hiến pháp
năm 1992 về chế độ trách nhiệm của Chính
phủ, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính
phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo
cáo công tác trước Quốc hội, Uỷ ban thường
vụ Quốc hội, Chủ tịch nước” (Điều 94) đồng
thời bổ sung quy định quan trọng thể hiện rõ
trách nhiệm tập thể của Chính phủ: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ” (khoản 4 Điều 95)
Thứ ba,về vị trí và chế độ trách nhiệm cá
nhân của từng thành viên Chính phủ Bên cạnh việc tăng cường chế độ trách nhiệm tập thể của Chính phủ, chế định Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tiếp tục được hoàn thiện theo hướng đề cao vị trí, quyền hạn và trách nhiệm cá nhân tương ứng với vị trí của từng
thành viên Chính phủ, cụ thể:
- Thủ tướng Chính phủ được xác định rõ
là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công
tác của Chính phủ (bỏ quy định: “ lãnh đạo công tác của các thành viên Chính phủ,
uỷ ban nhân dân các cấp ” so với khoản 1
Điều 114 Hiến pháp năm 1992)( 7)
đồng thời Thủ tướng Chính phủ được giao những nhiệm vụ mới rất quan trọng, thể hiện vị trí độc lập tương đối của Thủ tướng Chính phủ,
đó là: 1) Lãnh đạo việc xây dựng chính sách
và tổ chức thi hành pháp luật (khoản 1 Điều 98) tương ứng với vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; 2) Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia (khoản 2 Điều 98) tương ứng với vị trí của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất Cùng với đó là nhiệm vụ, quyền
Trang 8hạn của Thủ tướng Chính phủ về tổ chức,
nhân sự của Chính phủ và hệ thống hành
chính nhà nước, cụ thể là trình Quốc hội phê
chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm các
thành viên của Chính phủ; trực tiếp bổ
nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thứ trưởng và
chức vụ tương đương của bộ, cơ quan ngang
bộ; phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và
quyết định điều động, cách chức chủ tịch,
phó chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
(khoản 3 Điều 98) Với các quy định mới
này, Thủ tướng Chính phủ có đủ quyền hạn
để trở thành nhân tố định hướng mục tiêu,
chính sách quốc gia, thúc đẩy quá trình xây
dựng chính sách và toàn bộ hoạt động của
Chính phủ đồng thời là nhân tố lãnh đạo hệ
thống hành chính nhà nước từ trung ương tới
cơ sở trong việc thực hiện các chức năng,
thẩm quyền theo quy định của pháp luật.(8)
- Về chế độ trách nhiệm của Thủ tướng
Chính phủ: Khác với Hiến pháp năm 1992,
Hiến pháp năm 2013 quy định Thủ tướng
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội
không chỉ về hoạt động của Chính phủ mà
còn chịu trách nhiệm cá nhân về những
nhiệm vụ được giao; báo cáo trước Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Q uốc hội, Chủ tịch
nước về công tác của Chính phủ và công tác
của Thủ tướng Chính phủ (khoản 2 Điều
95) Về chế độ báo cáo trước nhân dân, nếu
như Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định Thủ
tướng Chính phủ thực hiện báo cáo “về
những vấn đề quan trọng mà Chính phủ
phải giải quyết” (khoản 6 Điều 114) thì
Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quy định
Thủ tướng Chính phủ đồng thời thực hiện
báo cáo về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của cá nhân Thủ tướng Chính phủ (khoản 6 Điều 98)
- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ được xác định rõ có hai vị trí: là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, được giao các nhiệm vụ, quyền hạn, công cụ pháp lí đầy đủ hơn để tương ứng với hai vị trí đó Cụ thể: Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lí nhà nước về ngành, l nh vực được phân công và các nhiệm vụ, quyền hạn mới bổ sung như tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, l nh vực trong phạm vi toàn quốc (khoản 1 Điều 99); ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó
và xử lí các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật (Điều 100)
- Về chế độ trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Là người do Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức nên Hiến pháp quy định rõ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, l nh vực được phân công phụ trách; báo cáo công tác trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đồng
thời “thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lí” (khoản 2 Điều 99)
Ngoài ra, Hiến pháp cũng quy định rõ hơn vị trí và trách nhiệm của Phó thủ tướng
Trang 9Chính phủ: Phó thủ tướng Chính phủ là
thành viên của Chính phủ, do Thủ tướng
Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị
bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, giúp Thủ
tướng Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ
theo sự phân công của Thủ tướng Một trong
những bất cập của Hiến pháp năm 1992 là
không quy định rõ chế độ trách nhiệm của
Phó thủ tướng Chính phủ, điều này đã được
Hiến pháp năm 2013 khắc phục bằng quy
định: “Phó thủ tướng Chính phủ chịu trách
nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về nhiệm
vụ được phân công” (khoản 3 Điều 95) đồng
thời cùng các thành viên khác của Chính phủ
chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của
Chính phủ (khoản 4 Điều 95)
Các quy định mới của Hiến pháp đề cao
trách nhiệm cá nhân và vị trí, quyền hạn độc
lập tương đối của Thủ tướng Chính phủ, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, tạo cơ
sở hiến định cho việc đổi mới phương thức
hoạt động của Chính phủ, khắc phục một bất
cập trong thực tiễn thi hành Hiến pháp năm
1992 là bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ thụ động, chưa thực hiện đầy đủ trách
nhiệm của “tư lệnh ngành”, trong nhiều trường
hợp đẩy trách nhiệm giải quyết công việc lên
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong khi
Thủ tướng đã quá tải trong việc lãnh đạo một
Chính phủ nặng về hành chính sự vụ hơn là
hoạch định chính sách quốc gia
1.2.4 Hiến pháp năm 2013 đã thiết lập
bước đầu cơ chế kiểm soát quyền lực trong
việc thực hiện quyền hành pháp
Thứ nhất, việc kiểm soát từ phía Quốc
hội (lập pháp) đối với Chính phủ trong việc
thực hiện quyền hành pháp được thể hiện ở các phương diện khác nhau
- Kiểm soát đối với phạm vi hoạt động của Chính phủ: Hiến pháp phân định rõ hơn
thẩm quyền quyết định chính sách của Quốc hội và của Chính phủ; xác định ranh giới
giữa quyền lập pháp và quyền lập quy
- K iểm soát nội dung hoạt động, việc
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ: Q uốc hội có thẩm quyền thông qua hoặc không thông qua các chính sách, dự án luật do Chính phủ trình (khoản 1 Điều 70); thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, xét báo cáo công tác của Chính phủ (khoản 2 Điều 70); bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản
10 Điều 70); Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ, có quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội bãi
bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái Hiến pháp, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Q uốc hội ; Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập, chấm dứt hiệu lực các điều ước quốc
tế quy định tại khoản 14 Điều 70 do Chủ tịch nước hoặc Chính phủ theo uỷ quyền của Chủ tịch nước tổ chức đàm phán, kí kết…
- Kiểm soát đối với tổ chức thực thi quyền hành pháp: Quốc hội quy định tổ chức
và hoạt động của Chính phủ và chính quyền địa phương; quyết định cơ cấu và số lượng
thành viên Chính phủ
Trang 10Đối với hệ thống hành chính quốc gia,
Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ
và các cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể,
nhập, chia, tách, điều chỉnh địa giới hành
chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt (Uỷ ban
thường vụ Quốc hội thành lập, giải thể, nhập,
chia, tách, điều chỉnh đơn vị hành chính dưới
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương)
- K iểm soát đối với cá nhân thực thi
quyền hành pháp: Q uốc hội bầu, miễn
nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ;
phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm,
cách chức Phó thủ tướng Chính phủ, bộ
trưởng và các thành viên khác của Chính
phủ; đại biểu Quốc hội chất vấn, bỏ phiếu
tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
Quốc hội bầu, phê chuẩn
Thứ hai, kiểm soát từ phía toà án - cơ
quan thực hiện quyền tư pháp và các thiết
chế khác
Hiến pháp không có quy định trực tiếp
về cơ chế kiểm soát của toà án tư pháp đối
với hoạt động thực hiện quyền hành pháp
Bằng quy định về tổ chức và thẩm quyền xét
xử của các toà án có thể thấy cơ chế luật
định về kiểm soát tư pháp thông qua xét xử
của toà hành chính đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính của các cơ quan
hành chính và cá nhân có thẩm quyền của
các cơ quan đó
Kiểm toán nhà nước là thiết chế độc lập
lần đầu tiên được hiến định có nhiệm vụ,
quyền hạn kiểm toán việc quản lí, sử dụng
tài chính, tài sản công của các cơ quan hành
chính nhà nước
Thứ ba, kiểm soát (giám sát) từ phía
người dân và xã hội
- Nhân dân trực tiếp kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua quyền tiếp cận thông tin (Điều 25), quyền biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 29), quyền tham gia quản lí nhà nước, thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước (Điều 28), quyền khiếu nại, tố cáo (Điều 30) Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân thông qua phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên thực hiện giám sát xã hội và phản biện
xã hội đối với tổ chức, hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức thuộc hệ thống hành chính nhà nước, nhất là giám sát và phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật (Điều 9); Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các tổ chức chính trị- xã hội được mời tham dự phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề liên quan (Điều 101)
Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, nội dung và phương thức kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp
đã bước đầu được thiết lập tương đối chặt chẽ, tuy nhiên có thể thấy đây là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước chưa cân
xứng và chưa triệt để do chưa có quy định
về nội dung và phương thức kiểm soát từ