Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định chính phủ trong hiến pháp năm 1992

\ ^y-;r' V ã V : ô-ã' : ỉ: ^ \v r\v , -■ / - ; ' í ỹ ■ } • ^ ■-•, ,: ! i i \- , -i j ^ ;Ý ' ■; - •; 'ị ề ẽ k m ẫẵế B ộ T PHÁP V IỆN K H O A H Ọ C PH Á P LÝ ĐỀ TÀI KHOA HỌC CÁP B ộ NGHIÊN CỨU SỬA ĐỎI, BỔ SUNG CHẾ ĐỊNH CHÍNH PHỦ TRONG HỈÉN PHÁP NĂM 1992 CHỦ N H IỆM ĐÈ TÀI: T H Ư KÝ ĐÈ TÀI : NCS Nguyễn Thị Hạnh ThS Chu Thị Thái Hà TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘIỊ PHÒNG ĐỌC - T * — — BỎ T P H Á P HÀ N Ộ I-N Ă M 2013 T H Ư V IỆ N DANH SÁCH NHỮNG NGƯÙI THAM GIA THựC HIỆN ĐỀ TÀI A Ban Chủ nhiệm đề tài Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hạnh, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình - Hành chính, Chủ nhiệm đề tài Thạc sỹ Chu Thị Thái Hà, Vụ Pháp luật Hình - Hành chính, Thư ký đề tài B Cộng tác viên đề tài PGS TS Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc gia Hà Nội TS Nguyễn Thị Kim Thoa, Bộ Tư pháp TS Hồng Thị Ngân, Văn phịng Chính phủ TS Phạm Hồng Quang, Bộ Tư pháp TS Tơ Văn Hịa, Trường Đại học Luật Hà Nội CN Nguyễn Văn Hoàn, Bộ Tư pháp ThS Nguyễn Xuân Tùng, BỘ.Tư pháp ThS Bùi Công Quang, Văn phịng Chính phủ ThS Dương Thị Bình, Bộ Tư pháp 10 ThS Nguyễn Quỳnh Liên, Bộ Tư pháp 11 CN Đỗ Thị Huệ, Bộ Tư pháp MỤC LỤC Phần mở đầu Tính cắp thiết việc nghiên cứu đề tài Mục tiêu nghiên cứu đề tà i Nội dung nghiên cứu chỉnh đề tài Phương pháp nghiên cứu 10 tình hình nghiên cứu ý nghĩa khoa học Đe tài 10 ỉ Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực Đe tài 10 5.2 ỷ nghĩa khoa học Đề tài 12 Kết Đe tài 12 Chương I MỘT SÔ VẤN ĐÊ L ỶL lĨẬ N VÊ CHỈNH PHỦ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYÊN TÓ chức lực nhà nước nhà nước pháp quyền 13 Vai trò, chức quan thực quyền hành pháp (Chính phủ) nhà nước pháp quyền 19 Một số vấn đề nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức hoạt động Chính p h ủ 23 3.1 v i nhiệm vụ, hạn Chính p h ủ .23 3.2 cấu tổ chức, chế độ làm việc trách nhiệm Chỉnh phủ 26 3.3 rr.ổi quan hệ Chính phủ quan nhà nước khác 31 Chương II CHẾ ĐỊNH CHỈNH PHỦ QUA CÁC BẢN HIÊN PHÁP VIỆT NAM KHÁT QUÁT VỀ NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM XHCN 41 II CHẾ ĐỊNH CHÍNH PHỦ QUA CÁC BẢN HIÉN PHÁP 43 ỉ Chế đnh Chỉnh phủ Hiến pháp năm 1946 43 Chế đnh Chính phủ Hiến pháp năm 1959 47 Chế đrih Chỉnh phủ Hiến pháp năm 1980 49 Chế đnh Chính phủ Hiến pháp năm 1992 52 Chương III ĐÁNH GIÁ CÁC QUY ĐỊNH VỀ CHÊ ĐỊNH CHỈNH PHỦ TRONG HIÊN PHÁP NĂM 1992 I VỊ TRÍ CHỨC NẨNG CỦA CHÍNH P H Ủ 58 Quy đnh Hiến pháp 58 Hạn Ciế, vướng mắc quy định Hiến pháp 59 2.1 vị trí Chính phủ 59 2.2 chức nâng Chính phủ 62 // NHIỆM VỤ CỦA CHỈNH PHỦ 63 Quy định Hiến pháp 63 Hạn chế, vướng mắc quy định Hiến pháp 65 2.1 Hiến pháp chưa phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ với quyền hạn, nhiệm vụ Thủ tướng Chỉnh phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang 65 2.2 Một số quy định nhiệm vụ, quyền hạn Chỉnh phủ chưa hợp lý 71 2.3 kỹ thuật lập hiến 75 III THÀNH PHẢN, CƠCÂUTÔCHỬC, CHÉ Đ ộ LÀM VIỆC VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CHỈNH PHỦ 77 ỉ Quy định Hiến pháp 77 1.1 thành phần, cấu tổ chức Chỉnh phủ 77 1.2 chế độ làm việc trách nhiệm Chính p h ủ .78 Hạn chế, vướng mắc quy định Hiến pháp 80 2.1 thành phần, cấu tổ chức Chỉnh phủ 80 2.2 chế độ làm việc trách nhiệm Chính p h ủ 82 IV MÔI QUAN HỆ GIỮA CHỈNH PHỦ VỚI CÁC c QUAN KHÁC TRONG B ộ MÁY NHÀ NƯỚC 84 Đánh giả chung 84 Hạn chế, vướng mắc quy định Hiến pháp 85 2.1 mối quan hệ Chỉnh phù Quốc hội, ƯBTVQH 85 2.2 mối quan hệ Chỉnh phủ Chủ tịch nước 88 2.3 mối quan hệ Chính phủ TAND 89 2.4 mối quan hệ Chính phủ VKSND 90 2.5 mối quan hệ Chính phủ quyền địa phương 91 Chương IV KIẾN NGHỊ HƯỞNG SỬA ĐÔI, BO SUNG CHÉ ĐỊNH CHỈNH PHỦ CÁC QUAN ĐIỀM CHỈ ĐẠO, YÊU CẦU TRONG VIỆC ĐÊ XUẤT, KIÊN NGHỊ SỬA ĐỒI, BÔ SUNG CHÉ ĐỊNH CHỈNH PH Ủ 95 ỉ quan điểm đạo .95 Nhũng yên cầu cụ thể mặt nội dung liên quan đến chế định Chính phủ 96 II CÁC KIÊN NGHỊ c ụ THÊ 96 vị trí, chức Chỉnh phủ 96 1.1 vị trí Chính phủ 96 1.2 chức Chính phủ 97 nhiệm vụ, quyền hạn Chính p h ủ 91 thành phần, cấu tổ chức, chế độ làm việc trách nhiệm Chính p h ủ ỉ 02 3.1 cấu Chính phủ 102 3.2 chế độ làm việc 102 3.3 chể độ trách nhiệm 103 mối quan hệ Chính phủ quan khác 104 4.1 nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước .104 4.2 mối quan hệ Chính phủ Quốc h ộ i 105 4.3 mối quan hệ Chỉnh phủ ủy ban thường vụ Quốc hội 105 4.4 mối quan hệ Chính phủ Chủ tịch nước 106 4.5 mối quan hệ Chính phủ Tịa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân * 106 4.6 mối quan hệ Chính phủ quyềnđịa phương 108 TÀI LIỆU THAM KHẢO 110 Phần mỏ’ đầu Tính cấp thiết việc nghiên cứu đề tài Vơi tư cách đạo luật gốc, Hiến pháp vừa Hiến chương thể chủ thuyết phát triển trị, kinh tế, văn hố xã hội vừa tảng trị - pháp lý để bảo đảm cho phát triển ổn định, lâu dài quôc gia, dân tộc Hiến pháp đồng thời văn mang tính trị pháp lý quan trọng đất nước, trước hết tổ chức quyền lực nhà nước1 Lịch sử lập hiến Việt Nam có bốn Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001), Hiến pháp có vai trò định giai đoạn phát triển đất nước Hiến pháp hành Hiến pháp năm 1992, Quốc hội khóa VIII (kỳ họp thứ 11) thông qua ngày 15 tháng năm 1992, bối cảnh đất nước bước vào thực công đổi kinh tế theo định hướng Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) thể chế hoá Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội (1991) Sau 10 năm thực Hiến pháp, vào năm đầu kỷ 21, đất nước ta phải đối mặt với vấn đề phát sinh kinh tế thị trường trình đẩy mạnh hội nhập quốc tế mà Hiến pháp năm 1992* chưa tiên liệu Vì vậy, nhàm đáp ứng yêu cầu đặt ra, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung (năm 2001), Điều sửa đổi, bổ sung bước đầu thể chế hóa chủ trương Đảng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nhân dân, nhân dân nhân dân; số điều liên quan đến chế độ kinh tế, giáo dục, khoa học sửa đổi, bổ sung Qua 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992, đất nước ta thực đổi đạt thành tựu quan trọng tất mặt đời sống kinh tế - xã hội; đổi kinh tế theo hướng thị trường, đất nước ta khỏi tình trạng phát triển, bước vào nhóm nước phát triển có thu nhập trung bình; ngày bảo đảm tốt quyền người, quyền công dân, tạo nên diện mạo mới, lực mới, nâng cao đời sống nhân dân, nâng cao hiệu lực máy nhà nước, bước đáp ứng yêu cầu trình xây dựng kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN hội nhập quốc tế lãnh đạo Đảng Liên quan đến chế định Chính phủ, Hiến pháp dành chương (Chương VIII, từ Điều 109 đến Điều 117) quy định vị trí, chức năng, Theo cách định nghĩa từ điển luật danh tiếng "Black’s Law Dictionary", Hiến p h áp la luật tò chức cùa m ột quốc g ia hay m ột nhà nước thiêt lập thê chê máy quyển, xác định phạm vi lực cùa quyển, báo đàm quyên tự cùa công dân (Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Một so vấn đề bàn cua Hiối pháp nước giớ i, Nxb CTQG, H 2012, trang 17) nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, làm sở cho việc đổi tổ chức hoạt động Chính phủ bối cảnh Phát huy vai trò quan châp hành Quốc hội, quan hành nhà nước cao nước Cộng hịa XHCN Việt Nam, Chính phủ ngày chủ động động việc điều hành, quản lý mặt đời sống kinh tế- xã hội, đưa đất nước vượt qua khủng hoảng kinh tế, ngày nâng cao đời sống nhân dân, bảo vệ vững độc lập, chủ quyền Tổ quốc, tăng cường hội nhập khu vực quốc tế Qua đó, vai trị Chính phủ ngày khẳng định, hoạt động Chính phủ hiệu lực hiệu Tuy nhiên, trình thực thi Hiến pháp cho thấy, quy định Hiến pháp bộc lộ điểm khơng cịn phù hợp với thực tiễn nhu cầu xây dựng phát triển Chính phủ Nhà nước pháp quyền kinh tế thị trường, cụ thể như: - Quy định “Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, quan hành nhà nước cao nhất” chưa thể vị trí Chính phủ chế thực quyền lực nhà nước quy định Điều Hiến pháp năm 1992 Do đó, Chính phủ chưa có vị riêng, phù hợp với tính chất quan thực quyền hành pháp - Quy định chức Chính phủ chưa phù hợp, chưa phản ánh chức Chính phủ việc chủ động khởi xướng, hoạch định điều hành sách vĩ mơ Một số chức Chính phủ Nhà nước pháp quyền kinh tế thị trường lại chưa xác lập - Cách quy định Hiến pháp nhiệm vụ Chính phủ cịn nhiều hạn chế, vừa chi tiết vừa thiếu tầm vĩ mô, chưa bao quát hết nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tương xứng với vị trí, chức năng, làm cho việc điều hành hoạt động Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cứng nhắc, thiếu linh hoạt - Từ việc xác định chưa xác vị trí, chức năng, nhiệm vụ Chính phủ dẫn đến Hiến pháp chưa quy định rõ ràng hợp lý phân công phối hợp Chính phủ với quan thực quyền lập pháp (Quốc hội), quyền tư pháp (Tòa án nhân dân), thiết chế hiến định khác (Chủ tịch nước, Viện kiểm sát nhân dân, ) với quyền địa phương Điều ảnh hưởng đến hiệu hoạt động Chính phủ nói riêng máy nhà nước nói chung, u cầu kiểm sốt quyền lực quan thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Nhà nước pháp quyền chưa bảo đảm Những hạn chế, vướng mắc Hiến pháp ảnh hưởng lớn đến việc thể chế hóa thi hành thực tiễn, chưa bảo đảm cho Chính phủ có đủ quyền hạn để thực chức trình quản lý, đièu hành, đặc biệt bôi cảnh mạnh phát triên kinh tê thị trường định hướng XHCN hội nhập quốc tế Điều địi hỏi phải có nghiên cứu, đánh giá sâu quy định Hiến pháp năm 1992 vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cấu tơ chức Chính phủ quy định khác có liên quan nhằm có nhìn tổng thể, khách quan, nhận diện ưu điểm hạn chế quy định hành Hiến pháp để đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ Hiến pháp năm 1992 xuất phát từ yêu cầu thể chế đầy đủ kịp thời bước phát triển quan điểm Đảng phát triển đất nước, cụ thể quan điếm, đường lối chiến lược văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, góp phần bảo đảm thực thắng lợi Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ độ, Chiến lược phát triển kinh té - xã hội 2011- 2020 đất nước hội nhập quốc tế Các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI nêu yêu cầu cụ thể để tiêp tục đổi tổ chức, hoạt động máy nhà nước, có Chính phủ, cụ thê là: tiêp tục đôi tổ chức hoạt động Chính phủ theo hướng xảy dựng nên hành chỉnh thong nhất, thơng suốt, sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; to chức tinh gọn hợp lý; tăng tính dán chủ pháp quyên điểu hành Chính phủ; nâng cao lực dự báo, ứng phó giải kịp thời vẩn đề phát sinh Thực phân cấp hợp lý cho chỉnh địa phương đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch tăng cường tra, kiểm tra, giám sát trung ương, gắn hạn với trách nhiệm giao Ngoài ra, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ Hiến pháp cịn nhằm hướng đến việc góp phần hồn thiện kỹ thuật lập hiến, khắc phục hạn chế Hiến pháp năm 1992 mặt kỹ thuật lập hiến quy định liên quan đến Chính phủ, bảo đảm Hiến pháp đạo luật gốc, có tính ổn định cao, lâu dài Tóm lại, từ vấn đề nêu cho thấy, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nói chung chế định Chính phủ Hiến pháp nói riêng cần thiết Trong bối cảnh thực Nghị Ban chấp hành Trung ương việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, đợt sinh hoạt trị rộng lớn diễn nước ta Đây hội quan trọng có để quan, tổ chức, cá nhân, chuyên gia, nhà khoa học tham gia góp ý, kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bố sung Hiến pháp nhiều hình thức khác Từ chức năng, nhiệm vụ mình, Bộ Tư pháp tổ chức đề tài nghiên cứu khoa học câp Bộ “nghiên cứu, kiến nghị nội dung sửa đoi, bo sung chế định Chính phủ Hiến pháp năm 1992 Mục tiêu nghiên cứu đề tài M ục tiêu tồng quát: Nghiên cứu quy định liên quan đến chế định Chính phủ Hiến pháp năm 1992 nhằm kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định Hiến pháp vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức, chế độ làm việc trách nhiệm Chính phủ, giải hợp lý mối quan hệ Chính phủ quan nhà nước khác bảo đảm nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Nhà nước pháp quyền, nâng cao vai trò, vị hiệu lực, hiệu hoạt động Chính phủ M uc tiêu cu thể: • • - Nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn thi hành quy định Hiến pháp năm 1992 vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức, chê độ làm việc trách nhiệm Chính phủ, điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng kinh tế thị trường XHCN nhằm bảo đảm Chính phủ có vị trí độc lập tương đối; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có đủ quyền lực hành pháp đủ chế đồng để vận hành quyền lực cách thống nhất, thơng suốt liên tục, để Chính phủ quản lý, điều hành cách chủ động, linh họạt, có hiệu lực, hiệu mặt đời sống kinh tế - xã hội; tiếp tục cải cách, đổi tổ chức hoạt động Chính phủ theo yêu cầu xây dựng hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, gắn liền để thúc đẩy trình xây dựng hoàn thiện kinh tế thị trường định hướng XHCN chủ động hội nhập quốc tế; xây dựng hành thống nhất, thơng suốt, sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; phân cơng rành mạch chức năng, thẩm quyền Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trường; Chính phủ, với quyền địa phương - Nghiên cứu quy định Hiến pháp hành mối quan hệ Chính phủ với quan máy nhà nước việc thực chức năng, nhiệm vụ theo hướng: Xác định rõ chế phân công, phối hợp kiểm sốt quyền lực Chính phủ với Quốc hội, Toà án quan khác, bảo đảm quán với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước - Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến quy định Chính phủ quy định khác có liên quan - Nghiên cứu kinh nghiệm lập hiến nước ngồi để hồn thiện quy định vị trí, chức nhiệm vụ Chính phủ Nội dung nghiên cứu đề tài Trên sở mục tiêu đề ra, đề tài tập trung nghiên cứu quy định Hiến pháp năm 1992 Chính phủ, đánh giá ưu điểm, hạn chế lý luận thực tiễn thi hành, tham khảo kinh nghiệm hiến trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ văn quy phạm pháp luật liên tịch) văn pháp luật địa phương? nguyên tẳc, văn pháp luật cần thực thi cách hiệu lực thực tế, dù văn trung ương hay văn địa phương, việc ban hành văn địa phương cân tuân thủ nguyên tăc môi quan hệ với văn trung ương quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, nữa, quyền địa phương nằm hệ thống hành nhà nước thống nhất, thơng suốt quản lý điều hành Chính phủ Với chức hành pháp, Chính phủ có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật tất lĩnh vực đời sống xã hội phạm vi tồn quốc Theo đó, địa phương, Hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân có vai trị tổ chức thi hành pháp luật địa phương, đêu thông nhât quản lý (theo dõi, kiêm tra, giám sát, ) Chính phủ (khoản Điều 112 Hiến pháp, Điều 17 Luật tổ chức Chính phủ, ) Hơn nữa, chất, việc Chính phủ tổ chức thi hành pháp luật hoạt động chấp hành ý chí nhân dân thể đạo luật Quốc hội ban hành, phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước thống thuộc nhân dân4 Để bảo đảm thực thống nhất, thông suốt, hiệu việc lổ chức thực thi hành pháp luật lĩnh vực, qua Chính phủ thực việc quản lý toàn xã hội, pháp luật quy định nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thê cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng việc giúp Chính phủ thực nhiệm vụ tơ chức thi hành pháp luật, nhiên, chê chịu trách nhiệm vần chưa rõ ràng thể quy định: Thủ tướng Chính phủ người đứng đầu Chính phủ, điều hành hoạt động Chính phủ, “đơn đốc, kiểm tra việc thực định Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ Thủ tướng ngành, cấp” (điểm đ khoản Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ), Bộ trưởng có trách nhiệm quản lý nhà nước lĩnh vực, ngành phụ trách phạm vi nước theo quy định pháp luật Để tổ chức thi hành pháp luật lĩnh vực khác nhau, bộ, ngành giao quản lý tổ chức triển khai, chịu trách nhiệm tiên mảng lĩnh vực (các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hm cấu tổ chức bộ, quan ngang bộ) Đặc biệt, Bộ Tư pháp quan trực tiếp giúp Chính phủ tổ chức thực nhiệm vụ này, cụ thể thực chức quản lý nhà nước công tác xây dựng thi hành p)ảp luật kiêm tra văn quy phạm pháp luật, phô biến, giáo dục pháp ỉuậ quán lý công tác thỉ hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính; quản lý rhà nước dịch vụ công lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước ữ ia Bọ Báo cáo số 32/BC-CP ngày 29/2/2012 cùa Chính phủ tổng kết thi hành Hiển pháp năn 1992 Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13 tháng nam 2013 cua Chính phủ quy định ìhức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Tư pháp Việc giao Bộ Tư pháp chức có ý nghĩa quan trọng việc giúp Chính phủ thực tốt nhiệm vụ bảo đảrn thi hành pháp luật Thứ hai, hoạt động nhằm tổ chức thi hành pháp luật, theo quy định Luật tơ chức Chính phủ, bao gồm: tun truyền, giáo dục phổ biên pháp luật, quyêt định biện pháp đạo, hướng dẫn việc thi hành pháp luật, ban hành văn hướng dẫn chi tiết biện pháp thi hành luật, pháp lệnh; theo dõi kiểm tra việc thi hành pháp luật; tổ chức thực biện pháp phòng ngừa đấu tranh chống vi phạm pháp luật; hướng dân kiêm tra Hội đồng nhân dân việc thực văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp tổ chức thi hành pháp luật địa phương; tô chức công tác tra nhà nước; tổ chức đạo giải khiêu nại, tơ cáo cơng dân thuộc trách nhiệm Chính phủ Như vậy, hoạt động để triển khai tổ chức thi hành pháp luật đa dạng, hướng đên đơi tượng phong phú khác nhau, có ý nghĩa vai trò khác Cụ thể là: hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, khâu đâu tiên việc thực thi pháp luật, có vai trị lớn việc nâng cao nhận thức, hiêu biêt pháp luật ý thức chấp hành pháp luật, qua đưa pháp luật vào sơng Chính phủ thống quản lý nhà nước phổ biến, giáo dục pháp luật; Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực quản lý nhà nước vê phô biến, giáo dục pháp luật; chủ trì xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn phổ biên, giáo dục pháp luật; chủ trì xây dựng sở liệu quốc gia pháp luật6 (khoản Điêu Luật phổ biến, giáo dục pháp luật) Luật phổ biến, giáo dục pháp luật quy định rõ các nguyên tắc phô biên, giáo dục pháp luật; nội dung, hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật rât phong phú, đa dạng; quy định rõ trách nhiệm bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ cơng tác phổ biến, giáo dục pháp luật; v ề thực tiễn thực hiện, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật Chính phủ, bộ, ngành, địa phương coi nhiệm vụ quan trọng; thành lập Hội đồng phối hợp công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cấp Bộ Tư pháp Sở Tư pháp địa phương làm đầu môi điều phối Những năm gần đây, công tác tuyên truyên, phô biên, giáo dục pháp luật triển khai mạnh mẽ, thường xuyên, đôi tượng tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật ngày Khoản Nghị định sô 2 /2 13/NĐ-CP ngày 13 tliáng năm 2013 cùa Chính phù quy định chuc năng, nhiệm vụ, quyên hạn cấu tổ chức Bộ Tư pháp quy định Bộ Tư pháp có nhiệm vụ, quyên hạn: a) Chi đạo, hướng dẫn, tồ chức thực công tác phổ biến giáo dục pháp luật; b) Thực nhiệm vụ quan thường trực Hội đồng phối liợp phổ biến, giáo dục pháp luật ỏ' Trung uơng; c) Công nhận, miễn nhiệm báo cáo viên pháp luật theo quv định pháp luật; d) Hướng dãn, kiem tra vê tô chức hoạt động hòa giải sờ; đ) Hướng dần việc xây dựng, quàn lý khai thác tủ sách pháp luật xã, phường, thị trấn, CO' quan, đon vị, doanh nghiệp trường học mở rộng7 Hiện nay, áp dụng “Ngày pháp luật” phạm vi tồn quốc Tuy nhiên, thực tê cho thấy cơng tác nhiều hạn chế như- quan tâm chưa mức cấp, ngành công tác hình thức tun trun, phổ biến cịn mang tính hình thức, chưa hiệu quả* dẫn đên chât lượng chưa cao, £)ể thực tốt công tác cần thực đơng nhiêu biện pháp, giải pháp, trong vấn đề cấn ý , đâu tư tăng cường phát triển hệ thống thông tin tăng cường khả tiêp cận nhân dân hệ thống pháp luật Vê quyêt định biện pháp đạo, hướng dẫn việc thi hành pháp luật, ban hành văn hướng dẫn chi tiết biện pháp thi hành luật, pháp lệnh, thực tiên cho thây, luật, pháp lệnh Quốc hội, ủ y ban thường vụ Qc hội ban hành đêu có kế hoạch triển khai thi hành Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng ban hành văn hướng dẫn chi tiết thi hành Công tác xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyên Chính phủ trở thành nhiệm vụ trung tâm, ưu tiên hàng đâu hoạt động đạo, điều hành Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Tuy Hiên pháp chưa ghi nhận, quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 (Điều 14) thẩm quyền Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu điêu chỉnh quan hệ xã hội phát sinh xã hội Đó nghị định “quy định vân đê cần thiết chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật pháp lệnh^ đê đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản ìỷ kỉnh tế, quản lý xã hội ’ ; việc ban hành nghị định loại phải đồng ý UBTVQH Mặc dù thực tiền xây dựng nghị định chưa nhiều cho thây nhu câu lập quy độc lập Chính phủ để tăng cường chủ động, linh hoạt quản lý điều hành Chính phủ Về công tác theo dõi kiếm tra việc thi hành pháp luật: Theo dõi tình hình thi hành pháp luật nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, kiên nghị thực giải pháp nâng cao hiệu thi hành pháp luật hoàn thiện hệ thông pháp luật Chức quản lý nhà nước cóng tác thi hành pháp luật Chính phủ giao cho Bộ Tư pháp Mới nhất, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 vè theo dõi tình hình thi hành pháp luật áp dụng bộ, quan ngang bệ, quan Theo Báo cáo tông kêt thi hành Hiến pháp năm 1992 cùa Bộ Tư pháp, đến nay, có >2/63 Sờ Tư phap thành lập Phòng PBGDPL với 263 cán chuyên trách, 22.342 báo cáo viên cấỊ tỉnh bao cáo viên câp huyện, 87.346 tuyên truyền viên cấp xã, 60.832 người từ lực lượng kiác tham g_ia công tác PBGDPL (đội ngũ báo cáo viên tuyên huấn cùa Đảng, giáo viên trường Chính tri caP tinh, Trung tam boi dựơng trị cấp huyện ) Hiện nước có 10.000 tù s c h p h a p luạt xã, phường, thị trấn, 120.000 tơ hồ giải thơn, bản, ấp, cụm dân cư đrợc cơ, kiện tồn thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân cẩp cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật8 Thực tế cho thấy, công tác theo dõi thi hành pháp luật triển khai giai đoạn đâu, tập trung thực việc theo dõi thi hành số lĩnh vực gây xúc xã hội (như lĩnh vực mơi trường, vệ sinh an tồn thực phâm ) bước đầu phát khó khăn, vướng mắc thi hành pháp luật để đề xuất, kiến nghị xử lý, tạo điều kiện phát huy vai trò pháp luật việc thực sách phát triên kinh tế - xã hội bộ, ngành địa phương Tuy nhiên, cơng tác cịn gặp nhiều khó khăn việc xác định rõ định hướng nội dung công việc, đặc biệt chế theo dõi thi hành pháp luật chưa rõ kiểm tra VBQPPL, biện pháp nhằm kịp thời phát hiện, xử lý văn pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, không phù họp trái với Hiên pháp pháp luật; góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương việc xây dựng ban hành văn bản; bước “làm sạch” hệ thống pháp luật; giúp hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, hồn thiện hệ thống sách, pháp luật Hoạt động kiểm tra VBQPPL Bộ Tư pháp thực thống quản lý nước từ năm 2004 Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL quy định cụ thể nhiều văn có hiệu lực khác (như văn luật tổ chức máy Chính phủ, Hội đồng nhân dân ủ y ban nhân dân; nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cấu tổ chức bộ, quan ngang bộ; Luật ban hành văn quy phạm pháp luật; Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 Chính phủ kiểm tra, xử lý VBQPPL (nay thay Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010), thông tư hướng dẫn Bộ Tư pháp ban hành liên tịch ban hành) thực tiễn thực hiện, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL bộ, ngành địa phương bước quan tâm, nhiên, thực tế cho thấy, số lượng văn quy phạm pháp luật phát có vi phạm hàng năm tương đối nhiều9 Theo quy định Điều Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ Tư pháp theo dõi tình hình thi hành pháp luật phạm vi nước; Bộ, quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý Bộ, quan ngang Bộ Cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật lĩnh vực phân công; ủ y ban nhân dân cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật phạm vi quản lý địa phương Theo số liệu từ Báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 cùa Bộ Tư pháp, từ năm 2003 đen nay, trung bình hàng năm Bộ, ngành địa phương tự kiểm tra khoảng hon 6.000 vặn bản, kiêm tra theo thẩm quyền khoảng 36.000 văn bản, qua phát xử lý kiẹn nghị xử lý hàng nghin văn có dấu hiệu khơng pháp luật Hàng năm có hàng trăm nghìn vãn pháp chế Bộ, ngành, quan tư pháp địa phương rà sốt; hàng chục nghìn van đề nghị huỷ bỏ, sửa đổi, bổ sung, góp phần khắc phục, giảm bót mâu thuan, chơng chéo, đảm bảo tính thống hệ thống pháp luật hướng dẫn kiểm tra Hội đồng nhân dân trcng việc thực Hiên pháp vàn quy phạm pháp luật cấp trên10: qun đìa phương phận thuộc hệ thống hành nhà nưóc, tổ chức hoạt động theo pháp luật, có chức tổ chức thực thi pháp luạt để quản lý nhà nước địa phương, bảo đảm thống nhất, thơng suốt hành qc gia Chính quyền địa phương cấp phải chịu đạo tập trung, thơng nhât, thơng suốt Chính phủ, Thủ tướng Chínà phủ’1, có hoạt động tổ chức thi hành pháp luật Tuy nhiên, quy định Hiến pháp hành có chồng cỉíéo nhiệm vụ, quyên hạn ủ y ban thường vụ Quốc hội với Chính phủ HĐND, cụ the la khoản Điều 91 Hiến pháp quy định Uỷ ban thường vụ Quôc hội Giám sát hướng dẫn hoạt động Hội đồng nhân dâr”; khoản Điêu 112 quy định Chính phủ “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực văn quan nhà nước cấp trên” -V ệ công tác rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp ỉlật: cơng tác rà sốt, hệ thơng hóa VBQPPL có vai trò quan trọng việc tạo điều kiện đê kiện toàn hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, ccng khai, minh bạch theo hướng đơn giản, gọn nhẹ, giúp tổ chức ngưèi dân dễ tiếp cận sử dụng pháp luật Thông qua việc rà soát, Bộ Tư pháp Bộ, ngành, địa phương phân loậi, xác định hiệu lực kịp thời ban hành định công bố danh mục VBQPPL hêt hiệu lực pháp luật sửa đổi, bổ sung, bãi bả hủy bỏ đơi với văn khơng cịn phù hợp tiên hành hệ thống hóa ỴBQPPL Đạc biệt, đê tăng cường chất lượng hiệu công tác này, Uy ban Thương vụ Quôc hội thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ tlống quy phạm phap luật Pháp lệnh Hợp văn quy phạm pháp hật (năm Khoản Điêu 112 quy định Chính phủ “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thrc văn quan nhà nước cấp trên” Khoản Điêu 114 Hiên pháp 1992, Thù tướng Chính phủ có thẩm quyền: “Đình vệc thi hành hoạc bai bo qụyêt định, chi thị, thơng tu Bộ trường, thành viên khác củaChính phù, quyêt đinh, thị cuạ Uỷ ban nhân dân Chủ tịch Uỳ ban nhân dân tinh, thành phí trực thuộc trung ựơng trai VƠI Hien pháp, luật văn quan nhà nước cấp trên”, B( trường Bộ Tư phap co tham quyen kiên nghị xù lý hoăc xử lý theo uỳ quyền Thủ tướng Chínhphù đổi với văn quy phạm pháp trái pháp luật Một vân đệ nhận thức lại cách đắn, xác vị trícủa HĐND - la quan thuọc hẹ thơng hành pháp, cánh tay nối dài Quốc hội, đó, khơng phải quan quyền lực nhà nước Iđịa phương Nghi đinh so 22/ 13/ND-pp ngày 13 tháng năm 2013 Chính phủ quy định vềchức nâng, n h i ẹ m v ụ , q u y e n ìạ n ^ v CO'câu t ổ c h ứ c c ù a B ộ T p h p q u y đ ị n h : B ộ T p h p c ó n h i ệ n v ụ , q u y ệ n hạn: a) Hương dan kiêm tra đôn đốc việc thực pháp điển cùa quan thỊC pháp điên; b) Ihâin đinh đê mục Bộ pháp điền; cập nhật, loại bỏ quy phạm páp luật, đê mục moi Bộ phập điên theo quy định cùa pháp luật; trình Chính phù định tlông qua két qua phap điên chủ đê cùa Bộ pháp điển bổ sung chù đề vào Bộ pháp liên: c) Xây dựng Trang thong tin điện tử pháp điển; trì thưịng xun Bộ pháp điển Traig thông tin 1'ẹn tu p h a p đien: quan lý, han hành quv định huv động nguồn lực xã hội Việcíuát ban Bọ tổ chức thực biện pháp phịng ngừa đấu tranh chơng vi phạm pháp luật Liên quan đến vấn đề này, có vấn đề tranh luận quyền hành pháp Chính phủ có bao hàm quyền cơng tố hay khơng Theo pháp luật số nước, Chính phủ - quan có chức hành pháp, chịu trách nhiệm tô chức thực thi pháp luật, bảo đảm cho pháp luật tơn trọng; có trách nhiệm lớn việc lĩnh vực quốc phòng, an ninh trật tự, an tồn xã hội, đấu tranh phịng, chống loại tội phạm vi phạm pháp luật, quyền hành pháp đầy đủ Chính phủ phải bao gồm quyền công tố - đại diện cho quyền lực công để truy tố người phạm tội trước Tòa án nhằm đảm bảo vi phạm pháp luật nghiêm trọng phát trình quản lý nhà nước bị xử lý theo pháp luật, trật tự lợi ích cơng giao lưu dân quản lý hành nhà nước bảo đảm Neu Chính phủ có thêm chức cơng tố tạo công cụ pháp lý mạnh mẽ, tạo thuận lợi cho Chính phủ thực tốt chức tổ chức thi hành pháp luật Thứ ba, chế kiểm soát hoạt động tổ chức thi hành pháp luật Chính phủ Một là, hoạt động Chính phủ, có hoạt động tổ chức thi hành pháp luật phải tuân thủ khuôn khổ pháp luật Hai là, mối quan hệ phân cơng, phối họp kiểm sốt quyền lực nhà nước, hoạt động quan hành pháp nói chung, hoạt động tổ chức thỉ hành pháp luật nói riêng cần có phối hợp, kiểm sốt từ phía nhánh quyền lực khác - lập pháp, tư pháp, nhằm bảo đảm giám sát tuân thủ pháp luật, bảo đảm cho pháp luật thực nghiêm minh từ quan xây dựng, thực thi bảo vệ pháp luật Cơ chế kiểm soát phải quy định rõ ràng pháp luật Đó quy định chế độ báo cáo, xử lý vi phạm pháp luật, giám sát việc thực hiện, khiếu nại, tô cáo, Một hoạt động quan trọng nhằm góp phần thực đạo luật Quốc hội, Chính phủ ban hành văn quy định, hướng dẫn chi tiết, cụ thể thẩm quyền lập quy Chính phủ giới hạn nguyên tắc định Theo đó, Chính phủ ban hành văn quy định, hướng dẫn chi tiết khuôn khổ ủy quyền đạo luật Văn lập pháp ủy quyền không xâm phạm quyền cá nhân tự cơng dân Văn khơng đề cập đến vấn đề điều chỉnh tầm luật - tức Quốc hội có thâm quyền ban hành Thứ tư, yếu tổ ảnh hưởng đên chất lượng tổ chức thực thi pháp luật Chính phủ pliáp điển văn Hưóng dẫn, kiểm tra, đơn đốc việc thực cơng tác rà sốt, hệ thơng hố, họp văn bàn quy phạm pháp luật.” Đồng thời với việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, công tác thi hành pháp luật khâu then chôt trình thực yêu cầu quản lý xã hội băng pháp luật, qua góp phân quan trọng vào nghiệp xây dựng phát triển đất nước Pháp luật có thê phát huy vai trị quản lý nhà nước xã hội thi hành cách đủ nghiêm minh Có thể nói rằng, có nhiều yếu tố, yếu tố trị hay pháp lý, yếu tố chủ quan hay khách quan, yêu tô vật chât hay nhận thức đêu ảnh hường đên việc thực chức tổ chức thi hành pháp luật Chính phủ Xét mối quan hệ Chính phủ quan khác, chất lượng lập pháp có ảnh hưởng vơ quan trọng đến việc khả tổ chức thi hành pháp luật Nếu văn pháp luật ban hành bảo đảm tính họp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính đồng bộ, thống hệ thống pháp luật bên cạnh việc bảo đảm điêu kiện vê thâm qun, trình tự, thủ tục theo luật định, có kỹ thuật lập pháp cao, chuẩn văn phong pháp lý, minh bạch, dễ hiểu, điều kiện thuận lợi cho quan Chính phủ trình thực việc thi hành văn bản; ngược lại Ngồi ra, bên cạnh tiêu chí để thẩm định chất lượng dự thảo văn quy phạm pháp luật quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, yếu tố quan trọng càn tính đến xem xét nội dung dự thảo văn là: tính hợp lý tính dự báo13 Thực tế cho thấy đạo luật Quốc hội ban hành có chất lượng hay khơng phụ thuộc vào nhiều yếu tố, từ việc tổng kết thực tiễn, phân tích sách, soạn thảo, thẩm định, tham vấn công chúng, xem xét, thảo luận Để Chính phủ thực tốt nhiệm vụ tổ chức thi hành pháp luận cịn cần bảo đảm Chính phủ có vị trí độc lập tương đối mối quan hệ với quan lập pháp tư pháp; kiểm sốt từ phía quan khác yếu tố kiểm soát chất lượng thực thi nhiệm vụ Chính phủ Bên cạnh đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần có đủ quyền lực hành pháp đủ chế đồng để vận hành quyền lực cách thống nhất, thông suốt liên tục; để Chính phủ quản lý, hành cách chủ động, linh hoạt, có hiệu lực, hiệu mặt đời sông kinh tê xã hội I A• 13 Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị Chiến lượi xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020đặt yeu cầu: ”đẩy nhanh tiến độ nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, bảo đảm tốt túh dân chu, pháp chế, công khai, minh bạch cùa hệ thơng pháp luật; đó, đạo luật ngày càrg gưi VỊ tri trung tâm, trực tiếp điều chinh quan hệ xã hội”; ”hoàn thiện pháp luật quy trìnhxây dựng, ban hành cơng bố văn quy phạm pháp luật thống cho trung ương đa phương, theo hướng Ọuổc hội ban hành luật, giảm dân việc y ban thường vụ Quốc hội ban hanh phap lệnh; Chính phủ ban hành văn hưóng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thâmquyên ban hành văn quy phạm pháp luật cùa quyền địa phương Xác lập chế bảo đản luạt đirọc thi hành có hiệu lực”; ”thể chế hóa nguyên tắc dân chủ hoạt động ợ quan dan cử, bào đảm để nhân dân tích cực tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, gián sat bang nhiều hình thức pháp luật quan, cơng chức nhà nước Hồn thiện pháp luật 'e ẽ iam sat tối cao cũa Quốc hội, chế bão vệ luật Hiến pháp”; 10 Xét tổng thể chức năng, nhiệm vụ Chính phủ có tác động/mối quan hệ mật thiết chúc to chức thi hành pháp luật với chức khác Chính phủ Ví dụ việc hoạch định điều hành sách Chính phủ phải dựa sở thực tiên tô chức thi hành pháp luật nhăm đưa sách đăn, khả thi, bảo đảm pháp luật công cụ hữu hiệu để quản lý lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội đất nước, đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường hội nhập quốc tế thực tiễn thực hiện, công tác thi hành pháp luật thời gian qua bộc lộ nhiều điểm khiếm khuyết, bất cập, làm giảm hiệu lực, hiệu pháp luật đời sống xã hội Pháp luật chưa tổ chức thi hành kịp thời, đầy đủ; nhiều quy định pháp luật chưa thực vào sống, biêu lệch lạc thi hành pháp luật chưa kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh Những vướng mắc, khó khăn thi hành pháp luật chưa kịp thời phát để xử lý, khắc phục; kẽ hở pháp luật cịn chưa phát kịp thời q trình thi hành đê từ có giải pháp hồn thiện pháp luật Thực tế cho thấy luật, pháp lệnh Quốc hội, ủy ban thường vụ Quôc hội thường tổ chức thi hành quy định cụ thể văn hướng dẫn thi hành Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Việc ban hành pháp luật thi hành pháp luật cịn có gián đoạn, thiếu tính liên kết, chưa nhìn nhận chỉnh thể thống nhất, trình liên tục theo tinh thần Nghị số 48-NQ/TW Trên thực tế điều kiện bảo đảm tổ chức thi hành pháp luật (bộ máy thiết chế, nguồn nhân lực, điều kiện tài chính, sở vật chất ) chưa xem xét cách kỹ lưỡng, thận trọng ban hành luật, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội trước ban hành luật chưa trọng mức Hệ nhiều đạo luật dù tư tưởng, tinh thần có tiến chậm, khó vào sống thiếu điều kiện bảo đảm, thiếu chế kiểm tra, theo dõi, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội đạo luật sau có hiệu lực thi hành Trong số lĩnh vực, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật làm cho pháp luật khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tiễn, mà cịn khó có khả dự báo, định hướng điều chỉnh quan hệ xã hội Cơ chế theo dõi thi hành pháp luật, chưa rõ Các biện pháp thực tổ chức thi hành pháp luật không khả thi nhiều nguyên nhân chưa thực tốt khâu đánh giá sách, quy định pháp luật ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp, khả thi (hiện người ta cịn quan tâm đến yếu tố hợp lý quy định); khơng có đủ ngn lực, vật lực để thực hiện, chất lượng đội ngũ cán thực thi pháp luật, chế phối hợp thực giừa quan, tổ chúc có liên quan, Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị vê Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đặt yêu cầu: ”hình thành chế pháp lý 11 để Chính phủ thực quyền yêu cầu xem xét, xử lý thủ tục tư pháp hành vi vi phạm nghiêm trọng phát trình quản lý, tổ chức thi hành pháp luật”; ”hoàn thiện hệ thống pháp luật khiếu nại, tố cáo, bảo đảm định hành vi hành trái pháp luật đêu phát bị khởi kiện trước tịa án”./ 12 QUN CƠNG TĨ - MỘT SĨ VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÀ T H ự C TIỄN Nguyễn Văn Hồn Vụ PL Hình - Hành chỉnh, BTP Trong trình nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992, vân đề thu hút quan tâm nghiên cứu, thảo luận sôi diễn đàn khoa học vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước chế kiểm sốt qun lực, đáng lưu ý việc xác định vị trí quyền công tố mối quan hệ ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp Điều có ý nghĩa quan trọng, góp phần thực thắng lợi cải cách tư pháp nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa nước ta Trong phạm vi chuyên đề này, xin trao đổi vấn đề quyền công tố việc tổ chức thực quyền công tố nước ta Quan niệm quyền công tố 1.1 Qua nghiên cứu lịch sử nhà nước pháp luật thấy ràng, chê định quyền cơng tố gắn liền với q trình hình thành phát triển pháp luật tố tụng hình hoạt động tố tụng hình 1.2 Ở nước ta, cụm từ “quyền công tố ” lần thức ghi nhận Hiến pháp năm 1980 (Điều 138) dạng quy định Viện Kiếm sát có nhiệm vụ thực hành quyền cơng tố khẳng định lại Điều Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1981 Điều 23 Bộ luật tố tụng hình năm 1988 Quy định tiếp tục kế thừa ghi nhận Hiến pháp năm 1992 (Điều 137), Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân (1992, 2002) Bộ luật tố tụng hình năm 2003 Tuy nhiên, nội hàm khái niệm "quyền công tố" khơng giải thích văn chưa có văn quy phạm pháp luật Nhà nước ta thức giải thích nội dung quyền cơng tố Do vậy, thực có nhiều ý kiến khác nhau, chí trái ngược khái niệm, nội hàm quyền công tố Trong khoa học pháp lý nước ta có khơng cơng trình nghiên cứu tác giả đề cập đến vấn đề quyền công tố nhiều khía cạnh khác Đặc biệt, q trình triển khai thực chủ trương cải cách tư pháp liên quan đến việc "Nghiên cứu việc chuyển Viện kiêm sát thành Viện công tổ, tăng cường trách nhiệm công to hoạt động điêu tra" nêu Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đên năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị sổ 48-NQ/TW) Nghị số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị sổ 49-NQ/TW) trình nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992 xuất nhiều viết, cơng trình nghiên cứu liên quan đến quyền cơng tố chức công tố Viện Kiểm sát Tuy nhiên, điều dễ nhận thấy giới khoa học chưa có quan niệm thống nội hàm phạm vi quyền công tố Điều chỗ nội dung quyền công tổ có bốn loại ý kiến khác nhau: Loại ỷ kiến thứ cho rằng, quyền công tố quyền truy tố người phạm tội trước tòa án thực hành việc buộc tội phiên tịa1; Loại ý kiến thứ hai đồng tình với loại ý kiến thứ mở rộng hơn, theo đó, quyền công tố quyền điều tra, truy tố người phạm tội trước tòa án để xét xử thực việc buộc tội trước phiên tòa2; Theo loại ỷ kiến thứ ba quyền cơng tố khơng giới hạn việc truy tố người phạm tội trước Tòa án mà bao hàm việc bảo vệ lợi ích cơng lĩnh vực tố tụng khác như: dân sự, kinh tế, lao động, hành chính, 3; Và cuối cùng, loại ỷ kiến thứ tư cho rằng, quyền cơng tố khóng tồn độc lập mà biểu quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hình Quan hệ thực hành quỵền cộn|[ tố kiểm sát việc tuân theo pháp luật quan hệ riêng chung PGS TS Trần Văn Độ cho rằng, để xác định khái niệm quyền công tố, cần phải khẳng định ba vấn đề quan trọng: thứ nhất, quyền công to quyền nhà nước Nhà nước uỷ quyền cho quan cụ thể máy quan nhà nước thực quyền này; thứ hai, quyền công tổ thực chất quyền nhà nước truy cứu trách nhiệm hình người phạm tội Đê làm điều này, quan giao nhiệm vụ thực hành quyền công tố phải điều tra, xác định tội phạm người phạm tội, sở truy tố bị can trước tịa án bảo vệ buộc tội trước phiên tịa; thứ ba, cơng tố mang tính cụ thể, tức áp dụng người phạm tội cụ thể trường hợp người thực tội phạm cụ thể Không tồn quyền cơng tố chung chung Trên sở đó, quyền công tố hiểu quyền quan nhà nước nhà nước uỷ quyền thực việc truy cứu trách nhiệm hình người phạm tội nhằm đưa người xét xử trước tịa án đồng thời bảo vệ buộc tội đó5 Theo TSKH Lê Cảm quyền cơng tố quỵền nhân danh Nhà nước thực chức luật TTHS quy định để kiểm sát tính họp pháp việc điều tra tội phạm, truy tố buộc tội người thực hành vi Võ Thọ - Một số vấn đề luật tố tụng hình sự, Nxb Pháp lí, năm 1985; TS Nguyễi Văn Tuân Bàn quan tư pháp máy nhà nước kiến nghị sửa đổi Hiến pháp Tạpdií Dân chù Pháp luật năm 2012 (Số chuyên đề: NẸành Tư pháp nghiên cứu sửa đổi, bổ sung H:êi pháp năm 1992), tr 153-154; Giáo trình cơng tác kiem sát Trường Cao đẳng kiêm sát Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nang, 1998, tr.204 Giáo trình cơng tác kiểm sát, Trường Cao đẳng kiểm sát, 1998 Nguyễn Thái Phúc - Một số vấn đề quyền công tố viện kiểm sát nhân dân, trcng Ki yêu đc tài "Những vấn đề lí luận thực tiễn cấp bách tố tụng hình Việt Nam", Viện Mên sát nhân dân tối cao, 1995, tr 127 - PGS TS Trần Văn Độ - Một số vấn đề quyền cơng tố Tạp chí Luật học, số 3/20C1 (3/2001) nguy hiem cho xã họi bị luật hình sư câm trước Tịa án nhăm góp phân án có cứ, cơng minh pháp luật, đồng thời bảo vệ quyên tự công dân, lợi ích hợp pháp xã hội Nhà nước hoạt động tư pháp hình Từ quan niệm khác dẫn đến cách hiểu phạm vi quyền công tố thời điểm bắt đầu kết thúc quyền công tố khác Theo loại ý kiến thứ ba phạm vi quyền cơng tố rong khơng giới hạn tố tụng hình mà lĩnh vực tố tụng khác, như: kinh tế, dân sự, hành chính, lao động, ; theo loại ý kiến nhất, thứ hai thứ tư quyền cơng tố giới hạn lĩnh vực tố tụng hình Tuy nhiên, ba loại ý kiến có điểm khác biêt, ví dụ như: theo loại ý kiến thứ quyền cơng tố giới hạn giai đoạn truy tố xét xử vụ án hình sự, cịn theo loại ý kiến thứ hai quyền cơng tố thực tất giai đoạn tố tụng hình (khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử) 1.3 Qua nghiên cứu pháp luật hành, quy định có liên quan Hiến pháp, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, hành chính, lao động, chúng tơi nhận thấy, có hai điểm đáng ý sau đây: Một là, cụm từ "Viện Kiểm sát thực hành quyền công tổ" sử dụng ghi nhận Bộ luật tố tụng hình sự, cịn văn lĩnh vực tố tụng khác khơng sử dụng cụm từ Hai là, quan niệm quyền công tố thể Bộ luật tố tụng hình qua thời kỳ khác nhau, cụ thể: Điều 23 Bộ luật tố tụng hình năm 1988 có tên gọi "Kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hình sự" nội dung quy định: "Viện kiểm sát có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật tronạ tố tụng hình sự, thực hành quyền cơng tố, bảo đảm cho pháp luật chấp hành nghiêm chỉnh thống nhất" Quy định tạo cách hiểu cho rằng, thực hành quyền công tố phận việc thực kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hình nói chung Đến Bộ luật tố tụng hình năm 2003 lại có quy định tách bạch "thực hành quyền công tố" "kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hình sự", cụ thể, tiêu đề nội dung quy định Điều 23 "Thực hành quyền công to kiểm sát việc tuân theo pháp luật tổ tụng hình sự" Như vậy, hiểu hai nội dung độc lập tách bạch chúng có quan hệ mật thiết với Nói đến quyền cơng tố nói đến quyền mang tính chất "cơng", tính "quyền lực nhà nước", tức quyền Nhà nước thể thái độ ứng xử người vi phạm hành vi vi phạm pháp luật Như vậy, tố tụng vị trí quan nhà nước thực quyền "cơng" khó "bình đẳng tuyệt đối" với bên khác Điều dường đặc trưng cho tố tụng hình mà khơng đặc trưng cho lĩnh vực tố tụng khác như: dân sự, kinh tế, lao động Chúng chia sẻ với quan điểm PGS TS Trần Văn Độ phạm vi quyền cơng tố, theo đó, "quyền cơng to hiểu ỉà quyền cua quan nhà nước nhà nước uỷ quyên thực việc truy cứu trách nhiêm hình đơi với người phạm tội nhăm đưa người xét xứ trước tịa án động thời bảo vệ buộc tội đó” Xuât phát từ quan điêm quyền công tố mà đối tượng quyền công tố tội phạm người phạm tôi' nôi dung côt lõi quyền công tô buộc tội đôi với người thực hiên hành vi tội phạm cụ thể Vì thế, hiểu thực hành quyền công tố thưc hiên hành vi tố tụng hình cần thiết theo quy định pháp luật để truy cưu trách nhiệm hình người phạm tội (bao gồm khởi tố bị can, truy tố bị can Tòa bảo vệ buộc tội trước tòa án) Cần lưu ý rằng, không nên đồng việc thực quyền công tố với việc thực nhiệm vụ bảo vệ lợi ích cơng lĩnh vực tố tụng: hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động Đồng thời, ta cần phân biệt rõ nội hàm khái niệm "quyển công to" nội hàm khái niệm "quyền thực kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng hình sự" "kiểm sát hoạt động tư pháp" Theo chúng tôi, vụ án hình cụ thể hai hoạt động song hành với nhằm tới mục tiêu chung bảo đảm việc xử lý người, tội, pháp luật Tuy nhiên, mục tiêu cụ thể hoạt động không giống Nếu mục đích việc thực quyền cơng tố "thực việc truy cứu trách nhiệm hình đoi với người phạm tội" mục đích việc "kiểm sát hoạt động tư pháp" bảo đảm cho trình tố tụng diễn pháp luật Phải nhận thấy rằng, thực tế phân biệt hai loại quyền chưa ihật rõ ràng, chí tron %các , đinh Bộ luật tố tụng hình iu , việc tiến han quyền công tố Ấ iw i ỉiiiM k tu I ~u" ” VƠI ỉì Thực tiễn tổ chức thực hành quyền côii£ 2.1 Để bảo đảm thực quyền công tố, Nhà nước ban hành văn quy phạm pháp luật quy định quyền pháp lý thuóc nội dung quyên công tô, đông thời, giao cho quan nhà nước cụ thê thực đê phát tội phạm truy cứu trách nhiệm hình phạm tội Cơ quan thực nhiệm vụ thường gọi quan còng tố Viện Kiểm sát Qua nghiên cứu kinh nghiệm số nước, chúng tơi thấy rằng, tên gọi vị trí quan giao chức thực hành quyền công tô cấu máy nhà nước nước khác nhau, chí khác nước giai đoạn khác Điều lày thê tính đa dạng việc tổ chức thực quyền công tố rước thê giới Ví dụ như: - Có nước gọi Viện cơng tố, quan cơng tố, có nước gọi Viện Kiểm sát - Có số nước quan giao chức thực hành quyền công tố nằm cấu Bộ Tư pháp (Ví dụ: Hoa Kỳ, Pháp, Bỉ, Nhật Bản, Ba Lan, Ru-ma-ni, Hà Lan, Đan Mạch ) - Có nước quan thực hành quyền công tố nằm thành phân hệ thông tư pháp đặt Tòa án, độc lập với Tòa án vê chức (Ví dụ: Tây Ban Nha, Columbia, Bun-ga-ri ) - Cũng có nước quan thực hành quyền cơng tố hệ thống riêng biệt trực thuộc Quốc hội Nguyên thủ quốc gia (Trung Quốc, CHDCND Triều Tiên, Cu Ba, Lào Dù có khác cách thức tổ chức thực quyền công tố điêm thơng chung nước có quan giao thực chức thực hành quyền công tố quan công tố Viện Kiểm sát nước bảo đảm tính độc lập thực chức công tố 2.2 Ở Việt Nam, từ lập nước đến nay, pháp luật giao cho quan (Viện Kiểm sát) thực quyền công tố, nhiên, tuỳ theo giai đoạn mà tên gọi địa vị pháp lý Viện Kiểm sát có khác Ví dụ: giai đoạn từ 1945 - 1959 Viện Cơng tố thuộc Chính phủ, cịn từ 1959 đến tên gọi Viện Kiểm sát Tuy nhiên, Hiến pháp lẫn Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân qua thời kỳ chưa xác định rõ ràng vị trí pháp lý Viện Kiểm sát với tư cách quan thực hành quyền công tố chế phân công thực ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp Một điều dễ nhận thấy là, hoạt động thực hành quyền công tố Viện Kiểm sát mang tính độc lập, khơng bị lệ thuộc vào quan, tổ chức, cá nhân Như vậy, thấy rằng, theo quy định Hiến pháp năm 1992 pháp luật hành Viện Kiểm sát với tư cách quan giao nhiệm vụ thực hành quyền công tố không thuộc hệ thống quan số quan thực hành quyền lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ), tư pháp (Tịa án) vậy, vị trí quyền công tố mối quan hệ với ba quyền: lập pháp, hành pháp tư pháp chưa xác định rõ ràng Qua nghiên cứu thấy rằng, theo Hiến pháp 1992 Luật tổ chức Chính phủ với tư cách quan chấp hành Quốc hội, quan hành Nhà nước cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ chịu trách nhiệm tổ chức thực thi Hiến pháp, pháp luật, bảo đảm cho pháp luật tôn trọng; có trách nhiệm lớn việc lĩnh vực qc phịng, an ninh ừật tự, an tồn xã hội, theo đó, Chính phủ có nhiệm vụ, qun hạn tơ chức thực sách, biện pháp nhăm bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự, an tồn xã hội, đấu tranh phịng, chống loại tội phạm vi phạm pháp luật Tuy nhiên, Chính phủ lại khơng có cơng cụ pháp lý quan trọng, quyền hạn mạnh mẽ - quyền truy tố người vi phạm s pháp luật Tòa án - để bảo đảm thực nhiệm vụ cách có hiệu mà thực cơng đoạn ban đầu q trình xử lý tội phạm phát hiện, điều tra tội phạm Còn việc định có truy tố người vi phạm Tịa hay khơng bảo vệ quan điểm trước Tịa án nằm ngồi phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ Chúng tơi đồng tình với quan điểm TS Dương Thanh Mai, theo đó, cơng tô chức không tách rời hành pháp Quyền hành pháp đầy đủ Chính phủ phải bao gồm quyền công tố - đại diện cho quyền lực công để truy tố người phạm tội trước Tòa án nhằm đảm bảo vi phạm pháp luật nghiêm trọng phát trình quản lý nhà nước đêu bị xử lý theo pháp luật, trật tự lợi ích cơng giao lưu dân quản lý hành nhà nước bảo đảm6 Quan điểm hoàn toàn phù hợp với chủ trương xác định Nghị số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, theo đó, cần "'Nghiên cứu chuyển Viện kiếm sát thành Viện Công to, tăng cường trách nhiệm công to đoi với hoạt động điểu tra Hơn nữa, xét góc độ lịch sử nước ta có thời kỳ chức thực hành quyền công tố giao cho Chính phủ - quan hành pháp./ TS Dưong Thanh Mai - Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Hiến pháp năn 1992 va định hướng nghiên cứu hồn thiện Tạp chí Dân chù Pháp luật năm 2012 (Sô chuyên áe: Nganh Tư pháp nghiên cứu sửa đổi, bô sung Hiên pháp năm 1992), tr 29 ÀẠ ... bốn Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001), Hiến pháp có vai trị định giai đoạn phát triển đất nước Hiến pháp hành Hiến. .. diện ưu điểm hạn chế quy định hành Hiến pháp để đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ Hiến pháp năm 1992 xuất phát từ yêu cầu thể chế đầy đủ kịp... Chính phủ Hiến pháp năm 1992 Mục tiêu nghiên cứu đề tài M ục tiêu tồng quát: Nghiên cứu quy định liên quan đến chế định Chính phủ Hiến pháp năm 1992 nhằm kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định