Theo tác giả, quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai của Bộ trưởng đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh vừa không phù hợp với quy đ[r]
(1)THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 - MỘT SỐ VẤN ĐỀ PHÁP LÝ
CẦN HOÀN THIỆN
ThS Nguyễn Nhật Khanh
1 Vị trí, tính chất pháp lý Thủ tướng Chính phủ Hiến pháp năm 2013
Ngày 28/11/2013, kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII thơng qua Hiến pháp nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thay cho Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Sự đời Hiến pháp kiện trị - pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến lịch sử lập hiến nước ta Giá trị to lớn Hiến pháp năm 2013 thể qua việc kế thừa tinh hoa Hiến pháp trước đây, đồng thời hiến pháp hóa nhiều quy định tiến bộ, đáng ý quy định vị trí pháp lý, nhiệm vụ quyền hạn Thủ tướng Chính phủ (TTCP)
Hiến pháp năm 2013 nâng chức danh TTCP lên tầm cao lần quy định tư cách “người đứng đầu Chính phủ” TTCP Nếu Hiến pháp trước đây ghi nhận cách gián tiếp tư cách “người đứng đầu Chính phủ” TTCP thơng qua cụm từ “chủ tọa”, “lãnh đạo công tác”179 Chính phủ Hiến pháp năm 2013
đã quy định rõ ràng: “TTCP người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước
Quốc hội hoạt động Chính phủ nhiệm vụ giao; báo cáo cơng tác Chính phủ, TTCP trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”180 Bên cạnh
đó, với việc nâng tầm vị trí Chính phủ tổ chức máy nhà nước lần đưa chức “hành nhà nước cao nhất” lên trước chức “chấp hành Quốc hội” trao cho Chính phủ thực “quyền hành pháp”181 Hiến pháp năm 2013
gián tiếp ghi nhận tư cách thứ hai để nâng tầm TTCP “người đứng đầu hệ thống
hành chính” Như thấy Hiến pháp năm 2013 trao cho TTCP hai tư cách
rất quan trọng “người đứng đầu Chính phủ” “người đứng đầu hệ thống hành
chính”, với việc mở rộng thêm nhiều nhiệm vụ, quyền hạn để TTCP thực
trở thành trung tâm Chính phủ hệ thống hành nhà nước.182
Chính phủ, theo Hiến pháp năm 2013, trước hết quan thực quyền hành pháp với hai nhiệm vụ cốt yếu: “xây dựng sách” “tổ chức thi hành pháp luật”183,
đó với tư cách “người đứng đầu Chính phủ - người đứng đầu quan thực quyền hành pháp”, lần Hiến pháp năm 2013 quy định TTCP “lãnh đạo việc xây dựng
sách tổ chức thi hành pháp luật” song song với quy định “lãnh đạo cơng tác Chính
phủ” Hiến pháp trước đây184 Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cịn bổ sung
quy định TTCP “lãnh đạo chịu trách nhiệm hoạt động hệ thống hành nhà
nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống thơng suốt hành chính quốc gia”185 Điều cho thấy Hiến pháp năm 2013 củng cố mở rộng thẩm Đại học Luật TP Hồ Chí Minh
179 Điều 75 Hiến pháp năm 1959, Điều 110 Hiến pháp năm 1980, khoản Điều 114 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi,
bổ sung năm 2001)
180 Khoản Điều 95 Hiến pháp năm 2013
181 Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ quan hành nhà nước cao nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực quyền hành pháp, quan chấp hành Quốc hội”
182 Khoản Điều Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cụ thể hóa 02 tư cách TTCP sau: “TTCP
người đứng đầu Chính phủ hệ thống hành nhà nước”
183183 Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn nhiệm vụ, quyền hạn TTCP theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”,
Tạp chí Khoa học pháp lý, số 04
(2)quyền TTCP với tư cách “người đứng đầu hệ thống hành nhà nước” Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cịn trao thêm cho TTCP thẩm quyền “Quyết định đạo việc đàm
phán, đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ; tổ chức thực điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên”186 Những bổ sung Hiến pháp năm 2013 tiếp tục củng cố nối dài “cánh
tay quyền lực” TTCP, biến chức danh trở thành nhân vật “thực quyền” máy nhà nước
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 có quy định rõ ràng vị trí pháp lý, nhiệm vụ quyền hạn TTCP, quy định mang tính chất khung tảng, cịn vấn đề cụ thể phải quy định rõ ràng văn pháp luật khác để thi hành quy định Hiến pháp chức danh TTCP Bài viết phân tích nội dung cịn bất cập để góp ý hồn thiện quy định pháp luật có liên quan việc tổ chức triển khai thi hành quy định Hiến pháp năm 2013 chức danh TTCP
2 Một số vấn đề pháp lý cần hồn thiện q trình triển khai thi hành quy định Thủ tướng Chính phủ Hiến pháp năm 2013
2.1 Về vấn đề tuyên thệ Thủ tướng Chỉnh phủ
Lần lịch sử lập hiến, Hiến pháp năm 2013 quy định: “sau
bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, TTCP, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao phải
tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân Hiến pháp”187 Quy định nghi thức
“tuyên thệ” người giữ chức vụ chủ chốt máy nhà nước điều khoản phù hợp với thông lệ quốc tế, thể tầm quan trọng trách nhiệm trị chủ thể trước Nhà nước Nhân dân việc thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy quy định nghi thức tuyên thệ quốc gia giới thường dành cho nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu Nhà nước, Hiến pháp năm 2013 quy định nghi thức cho 04 chức danh: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, TTCP Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Việc quy định Chủ tịch nước thực nghi thức tuyên thệ điều tất yếu Chủ tịch nước người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối nội đối ngoại188
Đối với chức danh lại Chủ tịch Quốc hội, TTCP, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, theo tác giả, Hiến pháp năm 2013 hồn tồn có lý quy định chức danh phải thực nghi thức tuyên thệ họ người đứng đầu quan trao chức thực phận quyền lực nhà nước Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 quy định “Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân cơng, phối hợp, kiểm sốt quan
nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”189 Trong đó, Quốc
hội quan giao thực quyền lập pháp, Chính phủ thực quyền hành pháp Tòa án thực quyền tư pháp190
Mặc dù có quy định nghi thức tuyên thệ, cách thức, trình tự thực lời tuyên thệ chức danh đến chưa có quy định cụ thể, dẫn đến tình trạng thiếu thống trình thực
Cụ thể, buổi lễ nhậm chức TTCP nhiệm kỳ 2011-2016 ngày 07/4/2016, TTCP Nguyễn Xuân Phúc tuyên thệ: “Trước cờ đỏ vàng thiêng liêng Tổ quốc, trước Quốc
186 Khoản Điều 98 Hiến pháp năm 2013 187 Khoản Điều 70 Hiến pháp năm 2013 188 Điều 86 Hiến pháp năm 2013
189 Khoản Điều Hiến pháp năm 2013
(3)hội, trước đồng bào cử tri nước, xin tuyên thệ: Tuyệt đối trung thành với Tổ quốc, với Nhân dân, với Hiến pháp nước Cộng hịa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam Tơi nguyện
ra sức phấn đấu, rèn luyện để hoàn thành tốt nhiệm vụ Đảng, Nhà nước nhân
dân giao phó”.191 Trong đó, lần thứ hai bầu làm TTCP nhiệm kỳ 2016 - 2021 vào
ngày 26/7/2016, ông Nguyễn Xuân Phúc lại tuyên thệ sau: “Dưới cờ đỏ vàng thiêng
liêng Tổ quốc, trước Quốc hội đồng bào, cử tri nước, TTCP nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, xin tuyên thệ: Tuyệt đối trung thành với Tổ quốc, với nhân dân, với
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nỗ lực cơng tác tốt để hồn thành nhiệm vụ Đảng, Nhà nước nhân dân giao phó”192 Rõ ràng lời tuyên thệ TTCP
Nguyễn Xuân Phúc khơng có thống hai lần tun thệ, qua vơ tình làm giảm giá trị nghi thức tuyên thệ
Nghi thức tuyên thệ nghi thức thiêng liêng, thể niềm tin Nhân dân, thông qua Quốc hội để lựa chọn chức danh chủ chốt máy nhà nước Lời tuyên thệ lời “thề”, lời cam kết chịu trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, quyền hạn người tuyên thệ trước Nhân dân Do đó, nghi thức tuyên thệ cần phải cụ thể hóa thành quy định pháp luật cách rõ ràng để bảo đảm tính thống q trình thực
Ở quốc gia giới, nội dung nghi thức tuyên thệ người đứng đầu Nhà nước quy định minh thị Hiến pháp Theo mục Điều II Hiến pháp Mỹ trước nhậm chức, Tổng thống tuyên thệ thề nguyện sau: “Tôi
trân trọng tuyên thệ (hoặc thề) giữ chức vụ Tổng thống Hoa Kỳ với lòng trung thành tận dụng hết khả để trì, giữ gìn bảo vệ Hiến pháp Hoa Kỳ”
Trong đó, theo Điều 130 Hiến pháp Ba Lan lễ nhậm chức, Tổng thống Cộng hòa Ba Lan phải tuyên thệ trước Quốc hội sau: “Với mong muốn nhân dân, nhậm
chức Tổng thống Cộng hịa Ba Lan, tơi thức tuyên thệ trung thành với quy định của Hiến pháp; tơi cam kết tơi kiên trì bảo vệ giá trị dân tộc, độc lập an ninh quốc gia, điều tốt đẹp Tổ quốc phồn vinh người dân nghĩa vụ cao quý tôi” Khoản Điều 82 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993
thì quy định nhậm chức, Tổng thống Liên bang Nga tuyên thệ: “Tôi xin thề thực thi
quyền hạn Tổng thống Liên bang Nga tôn trọng bảo vệ quyền tự con người công dân, tuân thủ bảo vệ Hiến pháp Liên bang Nga, bảo vệ chủ quyền, độc lập, an ninh toàn vẹn quốc gia, trung thành phục vụ nhân dân” Điều 91 Hiến
pháp Bỉ năm 2014 quy định nhậm chức Nhà vua tuyên thệ sau: “Tôi xin thề
tuân thủ Hiến pháp luật pháp người dân Bỉ, giữ gìn độc lập bảo đảm toàn vẹn lãnh thổ quốc gia” Mục Điều Hiến pháp Philippines năm 1987 quy định lời tuyên thệ
nhậm chức Tổng thống sau: “Tôi xin thề trước người thực chu
đáo nhiệm vụ Tổng thống Philippines, gìn giữ bảo vệ Hiến pháp Philippines, thi hành luật pháp Philippines, thực công cho người, hiến dâng thân để phục vụ đất nước Xin Chúa giúp tôi” Do vậy, kinh nghiệm rút từ quốc gia có quy
định nghi thức tuyên thệ cho thấy hợp lý nghi thức lời tuyên thệ quy định cách cụ thể Hiến pháp, đáng tiếc Hiến pháp năm 2013 ghi nhận việc tuyên thệ chưa quy định cụ thể trình tự thực lời tuyên thệ TTCP chức danh khác
Cho đến nay, hướng dẫn việc tuyên thệ quy định Điều 29 Nghị
191 Hoàng Thùy - Võ Hải, “Ông Nguyễn Xuân Phúc nhậm chức Thủ tướng”, website:
https://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/ong-nguyen-xuan-phuc-nham-chuc-thu-tuong-3382546.html, truy cập ngày 06/9/2018
192 Báo Điện tử Chính phủ, “Lễ tuyên thệ nhậm chức Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc”, website:
(4)quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 Quốc hội Ban hành Nội quy kỳ họp Quốc hội quy định: “Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch nước, TTCP, Chánh án Tòa án nhân dân
tối cao tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân Hiến pháp Ngoài nội dung trên, người tuyên thệ định nội dung tuyên thệ phù hợp với trách nhiệm giao Người tuyên thệ phải đứng trước Quốc kỳ tuyên thệ Thời gian tuyên thệ không 03 phút” Trong
bối cảnh Hiến pháp năm 2013 thiếu vắng quy định cụ thể nghi thức lời tuyên thệ quy định Nghị số 102/2015/QH13 xem giải pháp hợp lý để khỏa lấp “lỗ trống” mà bảo đảm tính pháp lý lẽ chức danh thực nghi thức tuyên thệ Quốc hội bầu số vị đại biểu Quốc hội, đồng thời việc tuyên thệ thực Kỳ họp Quốc hội Tuy nhiên, hướng dẫn chưa đầy đủ thiếu nội dung “người tuyên thệ đặt tay lên Hiến pháp” hay cách thức đặt tay, giơ tay tuyên thệ, đồng thời để bảo đảm việc tuyên thệ thực thống để thể tính trang trọng trách nhiệm người tuyên thệ với lời tuyên thệ Nghị số 102/2015/QH13 nên quy định cụ thể lời tuyên thệ chức danh thay trao cho chức danh quyền chủ động, sáng tạo thực “lời tuyên thệ”
2.2 Phân định thẩm quyền ban hành văn pháp luật Chính phủ Thủ tướng Chính phủ
Để thực nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp năm 2013 trao cho, Chính phủ TTCP có quyền ban hành văn pháp luật tương ứng với thẩm quyền Điều 100 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ, TTCP, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan
ngang ban hành văn pháp luật để thực nhiệm vụ, quyền hạn mình, kiểm tra việc thi hành văn xử lý văn trái pháp luật theo quy định luật” Cụ
thể hóa điều này, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định TTCP ban hành định để quy định:
“1 Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động Chính phủ hệ thống hành nhà nước từ trung ương đến địa phương, chế độ làm việc với thành viên Chính phủ,
chính quyền địa phương vấn đề khác thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ;
2 Biện pháp đạo, phối hợp hoạt động thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, quyền địa phương trong việc thực đường lối, chủ trương Đảng, sách, pháp luật Nhà nước”.193
Từ quy định thấy thẩm quyền quy định “chế độ làm việc với thành viên Chính phủ, quyền địa phương” thuộc thẩm quyền TTCP nội dung phải chuyển tải hình thức văn định TTCP Tuy nhiên, thực tế vấn đề lại điều chỉnh nghị định Chính phủ Ví dụ, ngày 01/10/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 138/2016/NĐ-CP để ban hành quy chế làm việc Chính phủ vấn đề phải quy định định TTCP Sự “lấn sân” không phù hợp với quy định pháp luật, vơ hình trung cịn xóa nhịa ranh giới phạm vi thẩm quyền việc ban hành định quản lý nhà nước Chính phủ TTCP194
Do đó, để bảo đảm thẩm quyền TTCP việc ban hành văn pháp luật thực chức năng, nhiệm vụ quyền hạn mình, thiết nghĩ Chính phủ cần trả lại cho TTCP quyền quy định “quy chế làm việc Chính phủ” văn quy phạm pháp luật với hình thức “Quyết định” bãi bỏ Nghị định số 138/2016/NĐ-CP nói lẽ Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 không trao cho Chính phủ quyền ban hành Nghị
193 Điều 20 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015
194 Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước Chính phủ - Lý luận thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự
(5)định để quy định vấn đề này195, cần phải chấm dứt tình trạng để bảo đảm tính
hợp pháp mặt nội dung văn quy phạm pháp luật Chính phủ ban hành 2.3 Thẩm quyền định nhân Thủ tướng Chính phủ
Với tư cách “người đứng đầu Chính phủ” “người đứng đầu hệ thống hành
chính”, TTCP có quyền hạn lớn trọng việc định nhân Chính phủ hệ
thống hành nhà nước Cụ thể:
Thứ nhất, Bộ trưởng, Thủ trưởng quang ngang Bộ (gọi tắt Bộ trưởng),
bên cạnh quyền hạn mang tính truyền thống trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Bộ trưởng; thời gian Quốc hội khơng họp, trình Chủ tịch nước định tạm đình cơng tác Bộ trưởng lần Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định cho TTCP quyền hạn “Trong thời gian Quốc
hội không họp, định giao quyền Bộ trưởng theo đề nghị Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Bộ trưởng”196 Việc Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định
cho TTCP thẩm quyền “giao quyền Bộ trưởng” bước táo bạo việc mở rộng thẩm quyền TTCP, chí có phần mở rộng so với Hiến pháp năm 2013, song giới hạn phép Việc “giao quyền Bộ trưởng” chủ yếu nhằm khắc phục khoảng trống tình thế, hy hữu khơng phải khơng thể xảy thực tiễn Có tay nhiệm vụ, quyền hạn này, TTCP hành động nhanh chóng, phản ứng kịp thời, chủ động ứng phó với tình hình để khắc phục khuyết thiếu người đứng mũi chịu sào ngành, lĩnh vực đó, bảo đảm tính liên tục hoạt động điều hành, quản lý197
Triển khai thực quy định Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, bối cảnh Bộ Thông tin Truyền thông bị khuyết chức danh Bộ trưởng ông Trương Minh Tuấn bị tạm đình cơng tác198, TTCP Nguyễn Xn Phúc ban hành Quyết định số
900/QĐ-TTg ngày 25/7/2018 để giao quyền Bộ trưởng Bộ Thông tin Truyền thơng đồng chí Thiếu tướng Nguyễn Mạnh Hùng Mặc dù việc “giao quyền Bộ trưởng” mang tính chất tạm thời lại cần thiết để kịp thời lãnh đạo công tác Bộ Thông tin Truyền thông thời gian khuyết Bộ trưởng Để TTCP định giao quyền Bộ trưởng, thiết nghĩ mạnh dạn (bởi chưa có tiền lệ nước ta) cần thiết TTCP khơng có quyền bổ nhiệm người đứng đầu quan Chính phủ, phê chuẩn Bộ trưởng thẩm quyền quan quyền lực nhà nước cao Song cho phép TTCP chọn người xứng đáng để kịp thời gánh vác trọng trách Bộ trưởng, thay buộc TTCP phải chờ đợi Quốc hội cách thụ động đặt niềm tin vào người lãnh đạo, điều hành hệ thống hành nhà nước, tạo điều kiện cho họ thể động, linh hoạt vốn chất hành pháp, buộc họ phải dám chịu trách nhiệm với lựa chọn Vả lại, việc giao quyền Bộ trưởng trường hợp khuyết Bộ trưởng, TTCP có khoảng thời gian cần thiết để thử thách khẳng định nhân tài, từ đề nghị Quốc hội phê chuẩn nhân Bộ trưởng cách xác hơn199 Tuy nhiên, quy định
về việc “giao quyền Bộ trưởng” TTCP tồn số vấn đề cần hoàn thiện để việc thực thẩm quyền “đặc biệt” đạt mục đích mong đợi
195 Điều 19 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định nội dung Nghị định Chính phủ
khơng có quy định việc “quy định quy chế làm việc Chính phủ”
196 Khoản Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
197 Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn nhiệm vụ, quyền hạn TTCP theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”, Tạp
chí Khoa học pháp lý, số 04
198 Ngày 23/7/2018, Chủ tịch nước Trần Đại Quang ban hành Quyết định số 1261/QĐ-CTN việc tạm đình
cơng tác Bộ trưởng Bộ Thông tin Truyền thông ông Trương Minh Tuấn có vi phạm khuyết điểm Bộ Chính trị có thi hành kỷ luật Đảng Quyết định số 806-QĐNS/TW ngày 16/7/2018
199 Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn nhiệm vụ, quyền hạn TTCP theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”, Tạp
(6)Về mặt quy định pháp luật, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa làm rõ mối quan
hệ khác biệt địa vị pháp lý “Quyền Bộ trưởng” “Bộ trưởng” Mặc dù thực nhiệm vụ, quyền hạn Bộ trưởng nhiên Quyền Bộ trưởng chức danh “tạm quyền” chưa Quốc hội phê chuẩn, đó, địa vị pháp lý “Quyền Bộ trưởng” sánh với Bộ trưởng khác thực nhiệm vụ, quyền hạn hay khơng câu hỏi cịn bỏ ngõ Bởi song hành với nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm Giao “quyền Bộ trưởng” không nhằm giản đơn lấp khoảng trống “chiếc ghế quyền lực” mà bổ sung kịp thời chủ thể lãnh đạo, điều hành chịu trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu quản lý hành nhà nước200
Về mặt tổ chức thực hiện, Quyết định giao quyền Bộ trưởng Bộ Thông tin Truyền
thông đồng chí Thiếu tướng Nguyễn Mạnh Hùng coi ví dụ điển hình việc thực thẩm quyền “giao quyền Bộ trưởng” TTCP, lần đầu thực Quyết định cịn tồn sai sót cần phải khắc phục Cụ thể phần ban hành, Quyết định số 900/QĐ-TTg ngày 25/7/2018 vào ý kiến Bộ Chính trị Văn số 7175-CV/VPTW ngày 16/7/2018 nghị Ban cán Đảng Chính phủ phiên họp ngày 16/7/2018 không phù hợp với ban hành Quyết định áp dụng pháp luật văn Đảng Bên cạnh đó, Quyết định ban hành dựa việc xét đề nghị Bộ Nội vụ Tờ trình số 273/TTr-BNV ngày 18/7/2018 chưa phù hợp với quy định Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, bởi quyền đề nghị TTCP định giao quyền Bộ trưởng thuộc Bộ trưởng Bộ Nội vụ chứ theo đề nghị Bộ Nội vụ Ngoài ra, Quyết định số 900/QĐ-TTg ngày 25/7/2018 tồn thiếu sót khác mặt kỹ thuật soạn thảo chức danh Bộ trưởng Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước bổ nhiệm mà phần “Nơi nhận” lại không thấy gửi cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội Chủ tịch nước
Do đó, để việc “giao quyền Bộ trưởng” thực với đầy đủ ý nghĩa nó, thiết nghĩ văn triển khai thi hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, đặc biệt quy chế làm việc Chính phủ cần bổ sung quy định “quyền Bộ trưởng” có đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn Bộ trưởng thời gian giao quyền Đồng thời, để việc ban hành định giao quyền văn phong, thể thức định hành địi hỏi Chính phủ cần phải xem xét ban hành biểu mẫu định giao quyền để bảo đảm tính thống xác TTCP thực việc giao quyền Bộ trưởng tương lai
Thứ hai, quyền định nhân Chủ tịch UBND cấp tỉnh Với tư cách
“người đứng đầu hệ thống hành chính”, Hiến pháp năm 2013 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 trao cho TTCP quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm định điều động, đình cơng tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh201 Ngoài ra, thời gian hai kỳ họp
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, TTCP có quyền định giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh theo đề nghị Bộ trưởng Bộ Nội vụ trường hợp khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh Đây quy định thẩm quyền TTCP việc định nhân Chủ tịch UBND cấp tỉnh, nhiên so với việc “giao quyền Bộ trưởng” việc “giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh” khơng mang tính đột phá Nếu TTCP khơng có toàn quyền để định nhân Bộ trưởng mà phải phụ thuộc vào ý chí Quốc hội Chủ tịch nước việc định nhân Chủ tịch UBND cấp tỉnh gần nằm hoàn toàn tay TTCP có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm định điều động, đình cơng tác, chí cách chức Vì việc TTCP giao quyền Chủ tịch UBND điều dễ chấp nhận Tuy nhiên, vấn đề cần bàn luận mặt thẩm quyền TTCP Chủ tịch UBND cấp tỉnh thể quyền lập chức danh Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ
200 Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn nhiệm vụ, quyền hạn TTCP theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”, Tạp
chí Khoa học pháp lý, số 04
(7)năm 2015 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không trao cho TTCP quyền trực tiếp lập chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà trao cách hạn chế qua việc quy định quyền phê chuẩn kết bầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Mặc dù có tác động định đến việc lập chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyền hạn TTCP bị hạn chế lựa chọn HĐND cấp tỉnh, việc phê chuẩn đặt TTCP vào “đã rồi” nhiều quyền “quyết định” nhân sự, chưa thể cách trọn vẹn tư cách “người đứng đầu hệ thống hành chính” TTCP
Tư tưởng việc trao quyền mạnh dạn cho TTCP đề cập văn Đảng, cụ thể Nghị số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X đẩy mạnh cải cách hành nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý máy nhà nước có quy định “Trường hợp cần thay đổi Chủ tịch UBND mà nhân
là người phải điều động từ nơi khác đến sau trao đổi với cấp ủy cấp cấp có thẩm quyền quản lý cán đồng ý, TTCP bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp trực tiếp” Tiếc rằng, Hiến pháp năm
2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 chưa mạnh dạn để luật hóa nội dung Theo tác giả, việc trao cho TTCP quyền “bổ nhiệm” Chủ tịch UBND cấp tỉnh việc làm cần thiết lẽ quy định hành khơng bảo đảm tính logic vấn đề TTCP có tồn quyền việc sử dụng nhân Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền điều động, đình cơng tác, chí có quyền xóa bỏ chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền cách chức lại không trực tiếp định việc hình thành chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền bổ nhiệm Do đó, để thật xứng tầm với tư cách “người đứng đầu hệ thống hành chính”, thiết nghĩ cần sửa đổi văn quy phạm pháp luật có liên quan để trao cho TTCP quyền bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh thay quyền phê chuẩn việc bầu quy định hành
2.4 Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ xử phạt vi phạm hành Xử phạt vi phạm hành (VPHC) việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu cá nhân, tổ chức thực hành vi VPHC theo quy định pháp luật xử phạt VPHC202 Hình thức việc xử phạt thể
bằng định xử phạt VPHC ban hành chủ thể có thẩm quyền Xử phạt VPHC hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật cụ thể, tức hoạt động thực thi quyền lực nhà nước Với đặc thù biện pháp cưỡng chế hành chính, xử phạt VPHC có khả gây thiệt hại định cho đối tượng bị áp dụng Do đó, q trình xử phạt ban hành định xử phạt VPHC phải tuân thủ xác đầy đủ yêu cầu pháp luật bảo đảm tính hợp pháp việc xử phạt VPHC
Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012) quy định thời hạn ban hành định xử phạt VPHC sau: “Người có thẩm quyền xử phạt
VPHC phải định xử phạt VPHC thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên VPHC Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà khơng thuộc trường hợp giải trình hoặc vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định khoản khoản Điều 61 Luật thời hạn định xử phạt tối đa 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản” Quy định thời hạn xử phạt VPHC cần thiết hợp lý từ lập biên
bản VPHC lúc chủ thể có thẩm quyền định xử phạt được, trường hợp định, họ cần thời gian để chuẩn bị, xác minh, thu thập tài liệu… nhằm đưa định xử phạt VPHC phù hợp với tính chất, mức độ nguy hiểm hành vi vi phạm Điều khoản quy định: “Trường hợp vụ việc đặc biệt
(8)thập chứng người có thẩm quyền giải vụ việc phải báo cáo thủ trưởng
trực tiếp văn để xin gia hạn; việc gia hạn phải văn bản, thời hạn
gia hạn không 30 ngày” Thế nhưng, Luật XLVPHC năm 2012 lại không quy định
rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt
Khắc phục thiếu sót này, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 Chính phủ sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật XLVPHC bổ sung quy định giải thích “thủ trưởng trực tiếp” khoản 13 Điều Theo đó, điều khoản bổ sung Điều 6e vào sau Điều 6đ Nghị định số 81/2013/NĐ-CP sau: “Thủ trưởng trực tiếp
của người có thẩm quyền giải vụ việc theo quy định Điều 66, 77, 125 128 Luật XLVPHC cấp trực tiếp quan hệ hành người giải
quyết vụ việc” Mặc dù có quy định để “chữa cháy” trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh xin gia hạn khó xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC
Theo quy định Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, TTCP người có quyền định điều động, đình cơng tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh203 Do đó,
xem TTCP “thủ trưởng trực tiếp” Chủ tịch UBND cấp tỉnh TTCP “cấp
trực tiếp quan hệ hành chính” Chủ tịch UBND cấp tỉnh Tuy nhiên, quy định pháp
luật thẩm quyền TTCP204 lại không trao cho chủ thể thẩm quyền gia hạn thời hạn
ra định xử phạt VPHC Theo Luật XLVPHC năm 2012 TTCP khơng có quyền xử phạt VPHC Do đó, câu hỏi đặt TTCP có quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC cấp trực tiếp hay không Câu hỏi không trả lời rõ ràng Luật XLVPHC năm 2012 văn hướng dẫn thi hành dẫn đến nhiều khó khăn thực thực tế205
Do đó, để khắc phục thiếu sót Luật XLVPHC năm 2012 chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn định xử phạt VPHC, tác giả đề xuất cần bổ sung quy định cụ thể TTCP “thủ trưởng trực tiếp” Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm sở cho việc xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn định xử phạt VPHC Đây vấn đề quan trọng, khơng có ý nghĩa mặt lý luận cịn có ý nghĩa mặt thực tiễn nhằm áp dụng pháp luật thống xử phạt VPHC206
2.5 Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ giải khiếu nại
Để bảo đảm quyền lợi ích hợp pháp công dân, quan, tổ chức trước tác động định hành chính, hành vi hành chủ thể quản lý nhà nước, pháp luật quy định quyền khiếu nại Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại việc
công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức theo thủ tục Luật quy định, đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại định hành chính, hành vi hành quan hành nhà nước, người có thẩm quyền quan hành chính nhà nước định kỷ luật cán bộ, cơng chức có cho định hoặc hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp mình”207 Để bảo
đảm tính khách quan, cơng khai, dân chủ kịp thời việc giải khiếu nại, Luật
203 Khoản Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
204 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 khơng quy định quyền gia hạn thời
hạn định xử phạt VPHC TTCP
205 Cao Vũ Minh (2018), “Hạn chế Luật xử lý vi phạm hành năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập pháp”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 03 + 04
206 Cao Vũ Minh (2017), “Bất cập hướng hoàn thiện quy định pháp luật xử phạt vi phạm hành
lĩnh vực mơi trường”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số
(9)Khiếu nại năm 2011 quy định chủ thể thực khiếu nại có quyền khiếu nại hai lần Khi có cho định hành chính, hành vi hành trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người định hành quan có người có hành vi hành Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với định giải lần đầu thời hạn quy định mà khiếu nại khơng giải có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trực tiếp người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu208
Đối với định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với định giải khiếu nại lần đầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh hết thời hạn quy định mà khiếu nại khơng giải có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực209 Cụ thể hóa nội dung này, khoản Điều 23 Luật Khiếu
nại năm 2011 quy định Bộ trưởng (ở bao gồm Thủ trưởng quan ngang Bộ) có quyền giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước Bộ, ngành giải lần đầu khiếu nại khiếu nại lần đầu hết thời hạn chưa giải
Theo tác giả, quy định thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Bộ trưởng định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh vừa không phù hợp với quy định pháp luật tổ chức máy nhà nước, vừa không bảo đảm tính khả thi áp dụng thực tiễn Về mặt pháp lý, Chính phủ quan hành nhà nước cao nhất210, UBND cấp tỉnh quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm
trước Chính phủ211 Chủ tịch UBND cấp tỉnh người đứng đầu UBND cấp tỉnh212 chịu trách
nhiệm trước TTCP Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 TTCP có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm định điều động, đình công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh213 Trong đó, Bộ trưởng hồn tồn khơng có quyền hạn Như vậy, xét
về thứ bậc hành TTCP thủ trưởng cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực Do đó, quy định thẩm quyền giải khiếu nại lần hai Bộ trưởng định hành chính, hành vi hành của Chủ tịch UBND cấp tỉnh không phù hợp với nguyên tắc “thẩm quyền giải khiếu
nại lần hai thuộc thủ trưởng cấp trực tiếp người có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu” nêu khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 TTCP “thủ trưởng cấp trực tiếp” Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thẩm quyền giải khiếu
nại lần hai phải quy định cho TTCP
Tuy nhiên, đáng tiếc Luật Khiếu nại năm 2011 không quy định thẩm quyền giải khiếu nại cho TTCP Bất cập phần hạn chế quyền khiếu nại người khiếu nại nguyên nhân dẫn đến những hạn chế mặt pháp luật thực tiễn giải khiếu nại liên quan đến phân cấp thẩm quyền giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh Quy định Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại phân tích vừa khơng phù hợp với ngun tắc thứ bậc hành chính, vừa khơng bảo đảm hiệu giải khiếu nại Bởi lẽ phân tích, TTCP “thủ trưởng cấp
208 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 209 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 210 Điều Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
(10)trực tiếp” Chủ tịch UBND cấp tỉnh Do đó, TTCP khơng bị vướng tâm lý e ngại
quyết đoán việc giải khiếu nại lần hai Chính thế, định giải khiếu nại TTCP có hiệu lực thi hành cao, bảo đảm cơng bằng, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp người khiếu nại214
Để khắc phục bất cập trên, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bãi bỏ quy định Bộ trưởng giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu cịn khiếu nại Bộ trưởng khơng phải cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Đồng thời, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bổ sung thẩm quyền giải khiếu nại lần hai cho TTCP khiếu nại Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng giải lần đầu mà khiếu nại Trên sở sửa đổi Luật Khiếu nại năm 2011, Quốc hội cần tiến hành sửa đổi quy định thẩm quyền giải khiếu nại đạo luật chuyên ngành nhằm bảo đảm tính thống thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực tương ứng Quy định thẩm quyền giải khiếu nại cho TTCP không tạo niềm tin cho người khiếu nại mà bảo đảm chất lượng, hiệu việc giải dứt điểm vụ việc khiếu nại phức tạp, kéo dài
3 Kết luận
Thiết chế TTCP quy định Hiến pháp năm 2013 thiết chế “thực chất” “thực quyền” qua việc trao cho TTCP hai cương vị “người đứng đầu Chính phủ” “người đứng đầu hệ thống hành chính” Cùng với việc củng cố mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn cho TTCP, Hiến pháp năm 2013 văn pháp luật có liên quan trao cho TTCP công cụ cần thiết để thực trở thành “tổng tư lệnh” Chính phủ hệ thống hành chính, hướng đến việc xây dựng Chính phủ mạnh với vai trị thực quyền hành pháp bảo đảm tính thơng suốt hoạt động hành quốc gia Bên cạnh điểm tích cực đạt được, thiết chế TTCP cần tiếp tục hồn thiện để TTCP đảm trách cách hiệu vị trí mình, việc làm trước tiên cần phải thực hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh chủ thể này./
Tài liệu tham khảo
1 Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn nhiệm vụ, quyền hạn TTCP theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 04
2 Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước Chính phủ - Lý luận thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, năm 2017
3 Cao Vũ Minh (2018), “Hạn chế Luật xử lý vi phạm hành năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 03 + 04 Cao Vũ Minh (2017), “Bất cập hướng hoàn thiện quy định pháp luật xử
phạt vi phạm hành lĩnh vực mơi trường”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số
5 Cao Vũ Minh (2018), “Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền giải quyết khiếu nại lĩnh vực đất đai”, Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát
triển kinh tế, số 01
214 Cao Vũ Minh (2018), “Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất
https://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/ong-nguyen-xuan-phuc-nham-chuc-thu-tuong-3382546.html, http://baochinhphu.vn/Tieu-diem/Le-tuyen-the-nham-chuc-cua-Thu-tuong-Nguyen-Xuan-Phuc/282614.vgp, 81/2013/NĐ-CP