CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC ,THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP THỂ CHẾ

Tuy nhiên, những thay đổi trong cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước, đặc biệt là sự phân cấp mạnh mẽ từ trung ương xuống các cấp địa phương đã tạo ra nhiều bất cập sau một thời gian thực

CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC:

TS Vũ Sỹ Cường và các cộng sự 76

pHầN Mở Đầu

Trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội vừa qua, nguồn lực đầu

tư nhà nước là một trong những nguồn lực quan trọng nhất đóng góp cho tăng trưởng và phát triển của Việt Nam Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tư công lại chưa thực sự hiệu quả và đang đặt ra yêu cầu phải thay đổi Cùng với sự hoàn thiện về hệ thống thể chế liên quan đến quản lý nhà nước nói chung, các thể chế liên quan đến quản lý đầu tư công cũng dần dần được cải thiện Những thay đổi trong cơ chế phân bổ đã hỗ trợ cho nguồn vốn đầu tư nhà nước được phát huy tác dụng tích cực Tuy nhiên, những thay đổi trong cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước, đặc biệt là sự phân cấp mạnh mẽ từ trung ương xuống các cấp địa phương

đã tạo ra nhiều bất cập sau một thời gian thực hiện, bao gồm: (i) lãng phí các nguồn lực quốc gia, không hiệu quả trong các hoạt động đầu tư phát triển; (ii) tình trạng tập trung quá nhiều vào một vài lĩnh vực, sự phát triển lộn xộn, bất hợp lý giữa các địa phương, vùng đang trở nên phổ biến; việc giải quyết tình trạng mất cân đối giữa các địa phương trở nên không hiệu quả; (iii) trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương còn thấp, việc phân cấp và phân quyền đôi khi lại sản sinh ra tình trạng tham nhũng, quan liêu, cửa quyền địa phương Đặc biệt, sau những khó khăn và bất ổn của nền kinh

75 Bài viết tóm tắt những kết quả chính của nghiên cứu về “Cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước: Thực trạng và giải pháp thể chế” trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế do UNDP tài trợ.

76 Nhóm tác giả gồm TS Vũ Sỹ Cường, TS Phạm Thế Anh, ThS Nguyễn Trí Dũng, ThS Lê Duy Bình, và PGS.TS Tô Trung Thành.

tế, Nghị quyết 11 của Chính phủ được thực hiện với phương châm “cắt giảm đầu tư công” nhưng chưa đưa ra một cơ chế phân bổ mới đã làm tính hiệu quả từ các dự án đầu từ từ vốn đầu tư nhà nước càng trở nên nghiêm trọng Nỗ lực cải thiện hiệu quả đầu tư trong bối cảnh tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng đang bị cản trở lớn bởi điểm nghẽn về cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước.

Nghiên cứu sẽ đánh giá thực trạng cơ chế phân bổ hiện tại và đưa

ra những khuyến nghị về thể chế giúp đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng

I TổNg QuaN Về Đầu Tư Của NHà NướC ở VIệT NaM

1 Khái quát về nguồn vốn đầu tư của nhà nước

Hiện nay, ở Việt Nam các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn nhà nước để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh (đầu tư công) như: vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, vốn đầu tư từ công trái quốc gia, vốn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ, vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn đầu tư khác

có tính chất ngân sách nhà nước, đầu tư từ các khoản vốn vay của ngân sách địa phương, đầu tư từ nguồn vốn của khu vực DNNN Mặc dù Luật Đầu tư công đã cho phép thống nhất cách hiểu về vốn đầu tư nhà nước song do chưa có văn bản dưới luật nên nhiều quy định về đầu tư công ở Việt Nam vẫn tiếp tục được thực hiện theo quy định trước khi có luật Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như sau: (1) đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa, phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội; (2) đầu tư công góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội quốc gia; (3) đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội Tuy nhiên, đầu tư công cũng có những mặt trái như nguy cơ làm tăng thâm hụt ngân sách, nợ công và nguy cơ tham nhũng cao hoặc gây ra hiệu ứng chèn lấn với đầu

tư tư nhân, nhất là khi đầu tư công kém hiệu quả

2 Thực trạng đầu tư công ở Việt Nam

2.1 Quy mô đầu tư

Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua và là nước có tỷ lệ đầu tư/GDP vào loại cao nhất Tuy nhiên, kể từ năm 2000, chất lượng tăng trưởng của Việt Nam (hiệu quả sử dụng các nguồn lực, đặc biệt là vốn) đang dần suy giảm và hiện ở mức thấp

Về cơ cấu vốn trong tổng vốn đầu tư xã hội, qua các năm, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư của các khu vực đều thường cao hơn nhiều tốc

độ tăng trưởng GDP Trong đó, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ

lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội

Từ năm 2011, trước những diễn biến kinh tế vĩ mô bất ổn nghiêm trọng, Chính phủ thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong 3 lĩnh vực cơ bản là đầu tư công, DNNN và ngân hàng tài chính Kết quả của quá trình tái cơ cấu còn rất hạn chế

Dù vai trò của đầu tư công vẫn còn rất lớn trong tổng đầu tư xã hôi nhưng hiệu quả của đầu tư, đặc biệt là đầu tư công lại đang có xu hướng giảm và ở mức thấp

2.2 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhà nước

Trong thời kỳ 2002- 2013, tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách có xu hướng tăng liên tục, trong khi đó tỷ trọng vốn vay giảm mạnh qua các năm (ngoại trừ năm 2010), tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN tăng mạnh trong hai năm 2006-2007 và bắt đầu giảm dần từ năm 2008

Nguồn vốn đầu tư từ NSNN

Vốn từ NSNN gồm 2 nguồn chủ yếu: vốn từ NSNN phân bổ cho các Bộ ngành và cho các địa phương; vốn NSNN dành cho các Chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu khác

Đầu tư từ vốn trái phiếu Chính phủ

Trong khi vốn tín dụng nhà nước (TDNN) và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có quy mô tăng chậm hơn rất nhiều so với kế hoạch đề

ra thì tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) và đặc biệt là

vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP) lại cao hơn rất nhiều so với mục tiêu

kế hoạch

Vốn đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Vốn vay ODA đã chiếm từ 8-9% tổng vốn đầu tư xã hội trong giai đoạn 2009-2013 và bình quân trên 40% tổng vốn NSNN

Đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước

Vốn đầu tư của DNNN chỉ đứng sau vốn đầu tư từ NSNN Mặc dù

đã có những cải thiện đáng kể trong việc quản lý vốn đầu tư của DNNN nhưng những hậu quả của việc đầu tư dàn trải và ngoài ngành trước đây của các doanh nghiệp này là chưa thể khắc phục

II KINH NgHIệM QuốC Tế TroNg QuảN Lý Đầu Tư Của NHà NướC

1 Quan niệm về quản lý hoạt động đầu tư của nhà nước

Quản lý đầu tư công có thể được thống nhất hiểu là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng

và phát triển chung của nền kinh tế

2 Kinh nghiệm các nước trong quản lý đầu tư công

Trường hợp của Nhật Bản trong giai đoạn 1970-2003

Trong thập kỷ 1970, đầu tư công tăng nhanh hơn so với GDP Đến những năm 1980, tăng trưởng đầu tư công đã chậm lại Đầu thập kỷ

1990 đầu tư công gia tăng nhưng kể từ năm 1995, lượng vốn đầu tư có

xu hướng giảm dần do áp lực thâm hụt ngân sách

Các lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng đầu tư công, luôn ở mức từ 40-50% Tỷ trọng của đầu tư công nghiệp lớn thứ hai, chiếm khoảng 20% Trong khi đó, khu vực nông-lâm-ngư nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp, trung bình khoảng 10%/lĩnh vực mỗi năm Đầu tư công ở Nhật Bản dường như không

được theo nguyên tắc chống chu kỳ Nói cách khác, trong giai đoạn kinh tế khó khăn thì đầu tư công không được bành trướng và, ngược lại, trong giai đoạn kinh tế tăng trưởng nóng thì đầu tư được thắt chặt Đầu

tư công cho khu vực nông thôn được phân bổ nhiều hơn so với khu vực thành thị

Trước năm 1973, hoạt động đầu tư công được phân biệt rõ ràng với hoạt động chi tiêu của Chính phủ Nhật Bản Để đánh giá, sàng lọc dự án đầu tư công, các cơ quan Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công

Trường hợp của Bra-xin

Đầu tư công ở Bra-xin (tỷ lệ so với GDP) đã liên tục giảm trong giai đoạn kể từ năm 1984.Xu hướng cắt giảm đầu tư công đã ảnh hưởng đến cả quy mô và chất lượng của các dịch vụ hạ tầng được Chính phủ Bra-xin cung ứng

Trên thực tế, tỷ lệ đầu tư công so với GDP giảm chủ yếu là do xin thực hiện cắt giảm đầu tư của Chính phủ Trung ương Nguyên nhân chính của tình trạng này là định hướng điều chỉnh tài khóa của Bra-xin

Bra-Kể từ năm 1994, Bra-xin thực hiện kiểm soát chặt chẽ hơn đối với tài chính công nhằm giảm áp lực thâm hụt tài khóa

Tuy nhiên, việc quản lý và thực hiện đầu tư công trong từng lĩnh vực còn một số hạn chế như ngành giao thông vận tải, ngành logistics Vấn đề quan trọng ở đây là không nhận thức đầy đủ được tầm quan trọng của quản lý đầu tư công, bất cập về năng lực lập kế hoạch, khu vực tư nhân chưa chủ động tham gia các hoạt động đầu tư cơ bản, thủ tục hành chính, hải quan nhiêu khê, môi trường pháp lý - với nhiều cơ quan đề ra các thủ tục chồng chéo, trùng lặp - cũng tỏ ra thiếu hiệu lực, v.v …

Trường hợp của Trung Quốc

Tổng đầu tư hình thành tài sản cố định của Trung Quốc đã liên tục tăng và trở thành một động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế trong nhiều thập kỷ vừa qua Nguyên nhân là việc các cấp chính phủ Trung Quốc đều theo đuổi chính sách ưu tiên tăng trưởng kinh tế cao

Tỷ lệ đầu tư cao trong một thời gian dài dẫn tới một số hệ quả tiêu cực:(i) làm méo mó quá trình phân bổ nguồn lực, và làm giảm hiệu quả tăng trưởng; (ii) tạo động lực cho việc duy trì bong bóng giá

Nguyên nhân chính dẫn đến tỷ lệ đầu tư ở mức cao:(i) Chính phủ thực hiện chiến lược tăng trưởng trong đó nhấn mạnh vai trò của cầu nội địa; (ii) lãi suất thấp được duy trì trong một thời gian dài; (iii) Chính phủ tăng mạnh chi ngân sách (kể cả đầu tư công) và thiếu giám sát chi tiêu công một cách chặt chẽ; (iv) chưa chú tâm đến việc xây dựng khung pháp lý nhằm khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân; (v) quá trình lập kế hoạch ở tầm quốc gia chưa được hài hòa hóa với các kế hoạch phát triển cấp ngành và cấp vùng

Kinh nghiệm của Anh, Ai-len, Hàn Quốc

Nhằm bảo đảm hiệu quả thực thi và hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư công, Ai-len đã ban hành và vận dụng chiến lược ở tầm quốc gia để định hướng cho các quyết định đầu tư công Trong khi đó, Anh lại dựa nhiều vào việc kết hợp hài hòa các quy trình lập kế hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công trong dài hạn Cả Anh và Ai-len đều có những tiêu chí thực tiễn nhằm xác định các ưu tiên đối với lĩnh vực giao thông trong dài hạn Cả Anh và Ai-len ngày càng nhấn mạnh việc sử dụng hiệu quả nguồn lực từ đầu tư công Do đó, các chiến lược giao thông được rà soát và/hoặc phản biện rất kỹ lưỡng

từ phía bên ngoài Hai nước đều bố trí vốn cho các dự án được thực hiện theo nguyên tắc nhiều năm, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng tiến độ công việc

Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len…, việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm Ở Chi-lê và Hàn Quốc, quan chức thường giữ vai trò lớn trong việc kiểm tra tài sản hoàn thành so với kế hoạch dự án Tại Ai-len và Vương quốc Anh, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của

dự án đầu tư dựa trên kết quả đầu ra Tại bốn quốc gia này, các dự án đầu tư đều phải được kiểm toán Riêng Ai-len và Vương quốc Anh, cơ

chế rà soát đặc biệt được thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án.

Tuy nhiên, một số vấn đề vẫn đang được tranh luận nhiều như: tác động bền vững của đầu tư nhà nước/chi tiêu nhà nước đối với tăng trưởng năng suất và tăng trưởng kinh tế; thể chế và chính sách quản lý đầu tư công một cách hiệu quả; đầu tư công cần phải được thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế - xã hội, cả cấp quốc gia và cấp vùng

3 bài học từ kinh nghiệm các quốc gia trong quản lý đầu tư công

Để cải thiện hiệu quả đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu

tư nhà nước nói riêng thì Việt nam cần thay đổi cả tất cả các giai đoạn của quy trình quản lý đầu tư công theo hệ thống quản lý đầu tư công tiên tiến

III THựC TrạNg Cơ CHế pHâN bổ VốN Đầu Tư NHà NướC

1 Quy định về phân bổ vốn đầu tư nhà nước và hệ thống quản

lý nhà nước

1.1 Hệ thống các văn bản về quản lý hoạt động đầu tư nhà nước

Về tổng thể, hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước nói riêng và phân bổ vốn đầu tư nói chung ở nước ta được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước; Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Đất đai; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Quản lý và sử dụng tài sản Nhà nước v.v… các Nghị quyết của Quốc hội, các Nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các nghị định khác của Chính phủ

1.2 Hệ thống văn bản liên quan đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước

Đó là các văn bản liên quan đến việc hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước 2002 và Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà

nước Ngoài ra, việc phân bổ cụ thể vốn trái phiếu chính phủ cho các dự

án được thực hiện dựa trên các Nghị quyết của Quốc hội, các chỉ thị của của Chính phủ

1.3 Nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách nhà nước

Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg và Quyết định số TTg đã nêu ra những nguyên tắc cho việc phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách nhà nước giai đoạn 2006-2010 Sau đó, tình trạng dàn trải trong phân bổ vốn đầu tư tiếp tục diễn ra Do vậy, Thủ tướng chính phủ đã phải ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 để xác định một

60/2010/QĐ-số nguyên tắc mới trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư nhà nước như: (1) các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy

mô của từng dự án đầu tư; (2) những dự án được quyết định đầu tư mà không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nước; vốn trái phiếu Chính phủ, làm cho dự án thi công phải kéo dài, gây lãng phí thì người ký quyết định phải chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc kéo dài này gây ra; (3) kể từ năm 2012, tất cả các dự án đã được quyết định đầu tư phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch được giao để không gây nên nợ đọng xây dựng cơ bản; (4) việc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ từ Kho bạc Nhà nước cho các

dự án đầu tư (trong kế hoạch) phải theo khối lượng thực hiện; (5) việc bố trí vốn từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ phải được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm

2 Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước

Các cơ quan quản lý Nhà nước và hoạt động quản lý có liên quan trực tiếp đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ/cơ quan ngang Bộ chuyên ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh và một số cơ quan khác có liên quan gián tiếp Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý, phân

bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước không giống nhau trong quá trình phân bổ vốn đầu tư nhà nước và được quy định trong Luật NSNN 2002

3 Thực trạng quy trình phân bổ vốn đầu tư nhà nước

Quy trình thực hiện một dự án đầu tư hiện nay ở Việt Nam gồm tám bước như sau: (i) Xác định chủ trương định hướng chiến lược của đầu tư nhà nước phù hợp với các quy hoạch phát triển có liên quan; (ii) Đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự án, loại bỏ các dự

án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển và khung quản lý đầu tư trung hạn; (iii) Thẩm định, đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án; (iv) Rà soát, đánh giá lại kết quả thẩm định dự án; (v) Lựa chọn dự án và lên kế hoạch ngân sách; dự toán vốn đầu tư của các dự án được chọn phải phù hợp với số vốn đầu tư kế hoạch có thể cân đối được trong cùng thời kỳ; (vi) Thực hiện đầu tư, thay đổi, bổ sung (nếu cần thiết); và (vii) Hoàn thành đưa vào sử dụng;

và (viii) Theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án, so sánh hiệu quả kinh tế -

xã hội thực tế với hiệu quả kinh tế - xã hội theo thẩm định

Xác định chủ trương, định hướng đầu tư, đề xuất dự án và sàng lọc bước đầu

Từ trước đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng quy định cụ thể quy trình xác định chủ trương, đề xuất, sàng lọc bước đầu, phê duyệt chủ trương cho các chương trình, dự án đầu tư công Điều này được nêu trong nhiều văn bản khác nhau Trên thực tế, căn cứ chính cho xác định chủ trương, định hướng đầu tư là từ quy hoạch phát triển ngành, địa phương và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm cũng như hàng năm

Về mặt pháp lý, việc xác định chủ trương đầu tư, xây dựng và sàng lọc dự án ở Việt Nam được lấy căn cứ từ trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau, với phạm vi khác nhau, bao trùm những khoảng thời gian khác nhau Hiện cũng chưa có quy định riêngvề cách thức cho việc sàng lọc bước đầu sau khi có chủ trương đầu tư Vì vậy, dù đã có một

số quy định về việc đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự

án, loại bỏ các dự án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển song bước này thường được làm mang tính định tính và chủ quan

Thẩm định, đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội của dự án

Hiện nay việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng được quy định tại Luật Xây dựng Các chương trình đầu tư công và các

dự án đầu tư công không có cấu phần xây dựng chưa được quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành Ngoài ra, theo phân cấp hiện nay không có quy định riêng về thẩm quyền phê duyệt theo nguồn vốn

mà tuân theo nguyên tắc chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn cấp nào quản lý thì cấp đó sẽ quyết định đầu tư.Về thẩm quyền, các bộ, ngành và địa phương có trách nhiệm tổ chức thẩm định những dự án do mình quyết định hoặc được ủy quyền quyết định đầu tư Thực tế hiện nay không có văn bản quy định riêng về việc cần có đánh giá độc lập với đối với thẩm định dự án đầu tư công.Vì vậy, ở Việt Nam hiện nay không có hội đồng thẩm định đầu tư công thường trực, và càng không

có hội đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập Vai trò quyết định và giám sát này của các cơ quan dân cử còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp địa phương

Lựa chọn dự án và lập kế hoạch ngân sách cho dự án đầu tư

Sau khi dự án được lựa chọn thì sẽ được cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư Cho tới trước khi có chỉ thị 1792/CT-TTg, việc lựa chọn dự án có hai đặc điểm quan trọng và hai đặc điểm này làm tăng mức phức tạp và độ bất định của kết quả lựa chọn dự án cuối cùng: (1) cấp quyết định đầu tư và cấp phê duyệt (hay chấp thuận) quyết định đầu tư có thể khác nhau Sự phân cấp mạnh mẽ dẫn đến tình trạng có một tỷ lệ cao các dự án đầu tư do các địa phương quản lý và quyết định đầu tư, nhưng nhiều dự án trong số này cần có sự phê duyệt hay chấp thuận của trung ương; (2) có sự tách rời giữa hoạt động lựa chọn và lập

dự toán cho dự án đầu tư công với hoạt động bố trí nguồn vốn dẫn tới

tình trạng quy hoạch mang tính duy ý chí, trong đó một phần động cơ là tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực Mặc

dù chỉ thị 1792/CT-TTg đã phần nào giải quyết vấn đề này song đây chỉ

là một văn bản dưới Luật có tính pháp lý thấp hơn Luật Trong quá khứ

đã từng có một chỉ thị về chấn chỉnh quản lý đầu tư công là chỉ thị 29/CT-TTg của Thủ tướng ban hành ngày 23/12/2003 với nhiều nội dung giống như chỉ thị 1792 Do vậy, việc thực hiện Luật Đầu tư công sẽ là

cơ sở pháp lý quan trọng cho việc giải quyết mâu thuẫn giữa lựa chọn

dự án đầu tư và bố trí nguồn vốn cho dự án

4 phân cấp trong quản lý đầu tư vốn nhà nước

Theo quy định của Luật NSNN:

- Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương, quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết

- Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh

mẽ kể từ năm 1997

Một số nguyên tắc trong phân cấp trong quản lý đầu tư từ ngân sách nhà nước

Bên cạnh những quan điểm và nguyên tắc chính thống trên thực

tế, chính sách phân cấp quản lý đầu tư công được định hướng bởi hai nguyên tắc quan trọng là “phân cấp từ trên xuống” và “nắm to, buông nhỏ” Bên cạnh đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương Tuy nhiên,

do hầu hết chưa tự cân đối hoặc không tự cân đối được ngân sách chi thường xuyên, đa số các dự án đầu tư ở địa phương đều phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ trên xuống

Nếu chỉ nhìn vào nguyên tắc thì có lẽ có có thể kết luận là tình trạng đầu tư tràn lan của các địa phương hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phương Mặc dù không thể