Áp dụng phi tập trung hóa trong phân cấp, phân quyền – Lý luận và thực tiễn

Áp dụng phi tập trung hóa phân cấp, phân quyền – Lý luận thực tiễn Phân cấp thuật ngữ sử dụng nhiều văn quy phạm pháp luật nước ta Tuy nhiên, phân quyền sử dụng, từ decentralization dịch theo nghĩa phân cấp Trong từ điển “Anh - Pháp - Vịêt” từ có khí hiểu phân cấp, có hiểu phân quyền Do đó, phương diện nội dung, phân cấp phân quyền cạnh Phân quyền nghiên cứu nhiều khía cạnh khác Có hình thức phân quyền hiểu phân chia quyền lực nhà nước cho nhiều chủ thể khác nhau; phân chia quyền lực nhà nước theo chế độ liên bang; phân chia quyền quản lý hành nhà nước Mỗi hình thức phân quyền có chất khác Nghiên cứu phân quyền nói chung để hiểu rõ chất phân quyền hoạt động quản lý hành nhà nước (phân công chức hoạt động quản lý hành nhà nước) cần thiết Do đó, phân cấp hay phân quyền sử dụng thay 1.1 Phân quyền lý thuyết quyền lực nhà nước Thuật ngữ phân quyền sử dụng nghiên cứu nhà nước có điểm khác với thuật ngữ phân quyền sử dụng tài liệu có liên quan đến quản lý hành nhà nước[1] Thuật ngữ quản lý hành nhà nước nhằm hoạt động quản lý nhà nước quan hành nhà nước (public Administration), toàn hoạt động quản lý nhà nước quan lập pháp tư pháp Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công quyền lực nhà nước theo nhánh quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp quyền tư pháp mà có mối quan hệ quan thực thi loại quyền Ngay từ thời Aristotle [2], vấn đề quyền lực nhà nước đề cập ba dạng chính: định (hay gọi nghị) thường dành cho hội đồng, đại hội; quyền huy giành cho quan chức; quyền xét xử thuộc án [3] Trong lịch sử nước Anh, phân lập quyền, tức phân chia quyền lực nhà nước quan quyền lực nhà nước đấu tranh nhân dân nhằm hạn chế tập trung quyền lực vào nhà Vua Sự tập quyền mạnh nhà Vua thay phần Đại hội đồng nhà quý tộc sau hình thành Thượng nghị viện sau Hạ nghị viện Cơ cấu Thượng nghị viện, Hạ nghị viện Nhà Vua định vấn đề thể hịên rõ ý thức phân lập quyền Phân chia quyền lập pháp, hành pháp cho quan khác đảm nhận, quyền lực nhà nước theo Rousseau [ 4] có không phân chia Đó chủ quyền quốc gia Chủ quyền quốc gia tự nhà nước sinh mà từ nhân dân nhân dân giao cho tổ chức khác nhà nước thực 1.1.1 Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho ngành quyền (phân quyền) Aristotle, (384-322 B.C.), nhà triểt học, giáo dục, khoa học; nhà học giả có ảnh hưởng lớn đến văn hoá phương Tây; Aristotle người có nhiều công trình tổng hợp, phê phán phát triển tri thức mang tính kề thừa Ông quan niệm xã hội loài người xã hội tư hợp lý Con người tồn sở hợp lý hoạt động theo chức Xem: Nhà nước tổ chức hành pháp nước tư GS.Đoàn Trọng Truyến NXH Sự thật Hà nội, 1993 Rousseau (1712-1778) nhà triết học người Pháp ông nhà văn “ kỷ nguyên lý trí - the Age of Reason,” thời kỳ lịch sử đặc biệt Châu Âu kéo dài từ cuối thể kỷ XVI đến cuối kỷ XVII Những tư tưởng ông góp phần tạo nên kiện trị Cuộc cách mang Pháp Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho ngành quyền khác nhiều nhà nghiên cứu đề cấp đến, Baron Montesquie coi người đưa tư tưởng hoàn thiện đầy đủ theo Ông cách thức để bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng Khi trao quyền (toàn bộ) cho tổ chức nhà nước hay cá nhân, dẫn đến lạm dụng quyền Tổ chức theo mô hình phân chia quyền lực nhà nước mô hình bao gồm ba loại quan nhà nước có quyền lực pháp lý trị khác nhau: lập pháp, hành pháp tư pháp Ngành lập pháp có quyền làm luật; ngành hành pháp có quyền thực thi luật; ngành tư pháp xét xử vi phạm pháp luật xác lập [5] Phân chia quyền lực có từ nhiều kỷ trước đây, xẩy nhiều nước nhiều mức độ khác Thế kỷ XVI, triều đại Tudor gia tăng mức độ hợp tác hoàng gia, quý tộc thương gia, trì tin tưởng quyền bất khả xâm phạm nhà vua Quyền trời ban cho để cai tri Trong thời đại King John, vấn đề chia sẻ thông tin hay yêu cầu nhận thông tin tư vấn cho hoàng gia đặt Cuối kỷ XVI, Nữ hoàng Elizabeth I chia quyền lực lãnh đạo cho Thượng nghị viện (đại diện cho quý tộc, chúa đất) Hạ nghị viện (đại diện cho tầng lớp thương gia) Dưới triều đại Tudors, hiến pháp thành văn bất thành văn nhà vua quốc hội phê chuẩn để quản lý đất nước [6] Montesquieu (1689-1755), nhà triết học người Pháp Tác phẩm tiếng ông “ linh hồn pháp luật -The Spirit of the Laws (1748) Tác phẩm ảnh hưởng đến hiến pháp nhiều nước Theo ông pháp luật hết người, tự nhiên thần thánh Và điều quan trọng người tìm pháp luật Ông tin pháp luật xây dựng sở thực nghiệm kìm hãm phát triển xã hội thúc đẩy xã hội phát triển Ông cho có ba loại phủ: quân chủ, cộng hoà chuyên chế (độc tài) Trong xã hội dân chủ người có quyền Hệ thống pháp luật không giống loại phủ Tất điều làm tảng cho ông đưa quan điểm phân công quyền lực "Thematic Essay: British Political and Social Thought."Microsoftđ Encartađ Encyclopedia 2001 Trong “ngày mười tám tháng Sương mù”, C.Mác trích dẫn câu nói Guizot gọi “trò đánh bạc quyền lực hiến pháp” ; đấu tranh công khai hay ngấm ngầm bên quốc hội gồm 750 đại biểu gồm người bầu cử, có quyền tái cử quyền kiểm soát, quyền giải tán, chia xẻ được, ; bên tổng thống với tất đặc tính quyền lực nhà Vua, với quyền bổ nhiệm cách chức trưởng mà không phụ thuộc vào Quốc hội; nắm tay tất phương tiện quyền hành pháp Tính chất phức tạp việc phân chia quyền lực ngành quyền nhà nước sau phát triển thành nhóm lợi ích trình phức tạp, không Pháp mà hầu Học giả người Anh John Locke[ 8] đưa quan điểm phân chia quyền lực cụ thể tác phẩm “Luận thuyết thứ hai phủ Second Treatise of Government (1690)” Theo J.Locke quyền lập pháp hành pháp có ý nghĩa khác nhau, cần phân chia; ông quan tâm đến quyền tư pháp B Montesquieu người nghiên cứu, khái quát tổng hợp vấn đề phân chia quyền lực cách triệt để nhất, hoàn chỉnh Ông từ nghiên cứu chức nhà nước để khái quát rộng phân chia quyền lực nội máy nhà nước Trong “Linh hồn luật - The Spirit of the Laws (1748)” Ông nghiên cứu phân công (division) quyền nước Anh quốc hội, nhà vua án Mỗi nhà nước có ba nhóm quyền: quyền lập pháp (làm luật thay đổi luật- kể hiến pháp đạo luật bản); quyền hành pháp (chấp hành Mác, Ăng- ghen Tuyển tập, Tập II, tr.405-406 NXB Sự Thật, Hà nội 1981 Locke, John (1632-1704), nhà triết học người Anh Các công trình Ông có ảnh hưởng lớn đến khoa học trị triết học Tác phẩm “ Hai luận thuyết phủ - Two Treatises of Government (1690) có ảnh hưởng lớn đến Thomas Jefferson viết tuyên ngôn độc lập Mỹ Locke tin nhân dân có quyền nghĩa vụ định Đó tự do, sống, sở hữu Tự có nghĩa bình đẳng trị Mọi nhà nước phải bảo vệ quyền nhân dân nhà nước bảo vệ nhân dân nhiều cách Xem xét phủ tức xem xét cách họ bảo vệ quyền người tốt người dân làm điều Khi phủ làm không tốt,nhân dân có quyền tìm kiếm cách khác để bảo vệ nghị công quyền); quyền tư pháp (xét xử vi phạm pháp luật hay tranh chấp khác) Tư tưởng hay luận điểm để phân chia quyền lực B Montesquieu là: người vốn ham mê quyền lực có quyền thường lạm dụng (vượt quyền lực vốn có); quyền lực tập trung vào người hay tổ chức thường nẩy sinh lạm quyền; quyền lực ngăn cản quyền lực cách thức để tránh lạm dụng (kiểm soát cân bằng); để bảo vệ tự do, dân chủ, phải phân lập: lập pháp, hành pháp tư pháp [9] Một nhà nước phân quyền không giống nhà nước độc tài, bạo lực, chuyên chế mà gần với nhà nước quản lý theo pháp luật Nó làm cho hệ thống trị dân chủ hơn, để nhà lãnh đạo, quản lý khó khăn việc lạm dụng quyền; làm cho quan thực thi phải tuân thủ pháp luật Tư tưởng phân chia, phân công (thực tài liệu mình, B Montesquieu sử dụng từ division thay cho seperation) việc thực thi quyền lực nhà nước nhiều nước sử dụng Việt Nam, cương lĩnh Đảng Hiến pháp khẳng định: quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia, có phân công rành mạch ba quyền Phân công việc thực thi ba quyền cho quan quyền lực nhà nước chủ đề nước quan tâm, trừ chủ nghĩa độc tài, chuyên chế Chủ nghĩa chuyên chế (Absolutism) tương đối phổ biến nước kỷ XX biểu nhiều dạng khác Độc tài, độc tài quân Cách tổ chức quyền theo chế độ độc tài có số nét chủ yếu: tập trung quyền lực; kiểm soát khép kín số nhóm xã hội; Đoàn Trọng Truyến - sđd tr 23 thiếu cạnh tranh đảng phái trị vai trò thấp đại diện nhân dân Trong chế độ chuyên chế, quyền lực tập trung tay người (tổng thống hay thủ tướng, tuỳ theo tên gọi) Toà án, lập pháp bị xoá bỏ trao quyền mang tính hình thức Ví dụ, nước Đức thời kỳ Đức quốc xã, Adolf Hitler cưỡng quốc hội trao quyền không hạn chế cho để điều hành định đưa mang tính độc tài Vai trò quốc hội hạn chế, “bù nhìn” kẻ độc tài Hệ thống quyền địa phương (bao gồm thực đại diện) không tồn tồn trao quyền hạn chế phủ trung ương kiểm soát chặt chẽ hoạt động địa phương Những vấn đề quân đội, cảnh sát, đối ngoại, tài bị kiểm soát mang tính độc quyền phủ (trung ương) Trong chế độc tài, chuyên chế, nhóm xã hội bị kiểm soát cách chặt chẽ nhà nước tiếng nói, tham gia tham gia người đảng trị nắm quyền phụ trách Điều không khác việc tạo chi nhánh phủ bên phủ nhiều mô hình sau thực Ví dụ, chế độ a- pac- thai Nam phi sử dụng người theo đạo Thiên chúa để hỗ trợ áp đặt cai trị thiểu số da trắng đại đa số dân da đen Nam phi Phân chia quyền lực (separation or division) đối lập với chuyên chế, độc tài (absolutism) Tất nhà nước dân chủ có mức độ khác phân chia, phân công quyền lực Mức độ cao ghi nhận hiến pháp; mức độ thấp thể thông qua đạo luật Ví dụ, có hiến pháp độc lập để xem xét việc vi phạm hiến pháp; thể chế quy định tính chất độc lập xét xử (tư pháp) lập pháp hành pháp Nhưng học giả nghiên cứu việc phân chia quyền lực lập pháp, hành pháp tư pháp cho phân chia cách cứng nhắc, thiếu phối hợp nguyên nhân dẫn đến trì trệ hoạt động quản lý nhà nước nói chung Có thể ví cách phân chia “ba củ khoai tây bỏ túi” Các quan thực thi nhóm quyền trao đổi, bàn bạc không đạt thoả thụân chung mục tiêu, làm cho hoạt động đình trệ Nhưng thiếu phân chia, phân công nhóm quyền không hiệu Mô hình dân chủ mạnh, phân chia quyền lập pháp hành pháp quốc hội phủ Anh ví dụ Tất thành viên phủ nội thành viên quốc hội Họp nội hiểu họp quốc hội thu hẹp ngược lại họp quốc hội với tham gia thành viên nội nhiều bàn vấn đề thuộc công việc Nội Nếu phân chia, phân công quyền lực cụ thể quan nhà nước, dẫn đến lạm dụng quyền lực Nhiều nước tiến trình cải cách giai đoạn nay, cố gắng tạo mô hình vừa thống nhất, vừa có phân công, phân chia thực thi quyền lực nhằm tạo chế cân kiểm soát lẫn nhau, tránh lạm dụng quyền Trong phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực, có hệ kiểm soát cân nhằm bảo đảm ngành luật hoạt động khuôn khổ hiến pháp quy định Mỗi nhánh quản lý có quyền kiềm chế, kiểm tra hai ngành quản lý khác Điều hạn chế để nhánh quyền có nhiều quyền Hiến pháp quy định người ngành lập pháp không phục vụ ngành hành pháp tư pháp nhằm bảo đảm tính kiểm tra cân Tuy nhiên, nhiều nước có mức độ phân chia ba nhánh quyền khác nên không quy định trên[10] Phân quyền quyền lực nhà nước theo nhiều cách thức khác hình thành nhiều mô hình tổ chức nhà nước Những nước theo chế độ liên bang không giống việc phân chia quyền lực nhà nước hình thành thể chế liên bang không giống nước Trong nước theo chế độ khác nhau, phân quyền đồng nghĩa với việc trao quyền tự chủ nhiều hay cho nước thành viên (nhà nước liên bang) hay khu vực Vương quốc Anh Nhiều người dân Scots mong muốn Scotland phải có quyền kiểm soát lớn đối Mô hình trao quyền (quản lý) chủ quyền quốc gia tồn khu vực Vương quốc Anh, Anh, Scotland Xứ Wales Phân quyền (phân công, phân chia) việc thực thi quyền lực nhà nước ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp cho ba loại quan nhà nước khác theo cách thức tiến hành mà xẩy nhiều mức độ phân quyền Các tài liệu nghiên cứu hình thức phân chia việc thực thi quyền lực nhà nước cho quan quyền lực nhà nước thường quan tâm: mô hình phân quyền cứng nhắc (giống ba củ khoai tây đặt ba đỉnh tam giác Mỗi quan nhà nước thực nhóm quyền lực định); mô hình phân chia ba loại quyền lực mềm dẻo, tức quan thực thi quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp tư pháp) có liên hệ với nhiều trường hợp kiểm soát 10 Phân chia quyền lực theo cách hiểu Montesquieu phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh Mỗi nhánh quyền lực trao cho số quan định Các quan có quyền quy định cụ thể hiến pháp quyền ngụ ý quyền đưa cách hợp lý từ quyền ghi Ba ngành: lập pháp (làm luật); hành pháp - thực thi pháp luật tư pháp xử lý vi phạm pháp luật lẫn Một số nước quan niệm thống quyền lực nhà nước quan quyền lực nhà nước cao Không có phân chia thành loại quyền lực nhà nước riêng lẻ (lập pháp, hành pháp tư pháp), lại thành lập quan nhà nước để thực thi ba nhóm quyền Trong trình thực đòi hỏi có phối hợp chặt chẽ với để bảo đảm cho quyền lực nhà nước sử dụng Theo cách này, quan quyền lực nhà nước tham gia công việc lập pháp, hành pháp tư pháp Có giao cho loại chịu trách nhiệm chủ yếu, quan mang tính phối hợp Dù theo mô hình xuất nhóm quan nhà nước trao việc thực thi pháp luật nhà nước Hoạt động thực thi mang tính độc lập tuyệt đối tương đối tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước định Phân chia quan nhà nước thành ba nhóm quan nhà nước với chức khác nét đặc trưng chung quốc gia giới Các loại mô hình mang tính chất tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào tay người nhóm người không phù hợp Sự hình thành hệ thống quan nhà nước khác để thực thi ba loại quyền lực nhà nước khác nhằm tạo chế cân kiểm soát, tránh việc lạm dụng quyền lực nhà nước Tuy nhiên, phân chia thành hệ thống quan nhà nước thực chức lập pháp, hành pháp tư pháp có tính chất tương đối Tổng thống có quyền bổ nhiệm chánh án án tối cao sở chấp nhận quốc hội thành viên cao cấp phủ; có nước quy định quyền giải tán quốc hội phế truất tổng thống; quyền án hiến pháp truy tố tổng thống tổng thống vi hiến Các quan lập pháp, hành pháp tư pháp phối hợp với nhiều hình thức khác để thực thi cách hiệu hoạt động quản lý nhà nước nói chung quản lý hành nhà nước nói riêng Sáng kiến trao nhiệm vụ xây dựng pháp luật (Dự thảo luật, pháp lệnh) trao cho phủ - quan thực thi quyền hành pháp11, quan hành pháp tư pháp đòi hỏi phải phối hợp chặt chẽ việc xét xử vụ vi phạm pháp luật, kể quan hành nhà nước Tuy nhiên, xu hướng gia tăng tăng cường trách nhiệm lập pháp hệ thống quan lập pháp thông qua tính chuyên nghiệp người bầu cử vào hệ thống quan thay cho họ vừa làm quan hành pháp vừa hệ thống quan lập pháp với nghĩa chịu trách nhiệm lập pháp Phân quyền việc thực thi quyền lực nhà nước nghĩa chia cắt, không tạo thống tập trung quyền lực nhà nước Đó cách thức để quyền lực nhà nước sử dụng hiệu nhất, tránh lạm dụng quyền lực nhà nước để phục vụ cho lợi ích riêng cá nhân, nhóm lợi ích hẹp 1.2 Phân quyền hoạt động quản lý hành nhà nước Trong nhóm quyền lực nhà nước nêu trên, quyền hành pháp nhóm quyền lực mà nhà nước sử dụng để đưa hệ thống pháp luật vào đời sống; quản lý hoạt động hàng ngày vận động, phát triển kinh tế - xã hội quốc gia Quyền hành pháp thực thi quyền hành pháp xã hội đại gắn liền với hệ thống hành nhà nước 11 Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm phân công trách nhiệm xây dựng dự thảo luật pháp lệnh cho quan nhà nước 10 chức, giải tán tập thể Do đề cao vai trò cá nhân mở rộng trách nhiệm tư vấn tập thể • Bổ nhiệm trả lương (công) cho thành viên hội đồng nhà quản lý cần quan tâm quản lý (governance) phân quyền Các thành viên hội đồng nhà quản lý phải chuyên gia lĩnh vực gắn liền với hoạt động quản lý (governance) Trả công xứng đáng với đóng góp • Các quan nhà nước phải xác định mục tiêu hoạt động rõ ràng, khả thi Các mục tiêu liên quan đến hoạt động tiêu chí quản lý phải trao cho tính toán cụ thể với nhà quản lý Hạn chế thông tin, thiếu môi trường thông tin thích ứng để nhà quản lý hoạt động nhân tố không thành công • Luật pháp liên quan đến quyền công dân mối quan hệ với quan nhà nước đặc biệt việc cung cấp thông tin giải khiếu nại phải quan nhà nước áp dụng cách đầy đủ • Các nhà quản lý, thành viên hội đồng phải tránh mâu thuẫn lợi ích cá nhân với lợi ích nhiệm vụ, trách nhiệm tổ chức • Để hỗ trợ cho hoạt động báo cáo với bên ngoài, nhà quản lý cấp cao phải thực kiểm soát nội cách hiệu thông qua phân công trách nhiệm (thực tế trao quyền); uỷ quyền, sử dụng hệ thống thông tin quản lý, kiểm toán nội kiểm toán độc lập • Khi tổ chức trao quyền định vấn đề thuộc sách công, phạm vi quyền hạn phải luật quy định; trình định phải công khai, rõ ràng định phải công bố công khai Quá trình là đối tượng việc kiểm soát từ bên • Các tổ chức kinh doanh nhà nước thị trường áp dụng cách hiệu cách làm khu vực tư nhân 56 • Những tổ chức hoạt động ngân sách nhà nước, phủ gia tăng tính tự quản số trường hợp: - Quyền trả lương khuôn khổ ngân sách tổ chức (tự chủ tài chính, khoán chi hành chính, ) có hệ thống kiểm soát bên hiệu lực - Giảm hạng mục để thích hợp với kế hoạch dự kiến ngân sách; - Linh hoạt yêu cầu mua bán tập trung để thoả mãn mua bán tổ chức quản lý hợp đồng; - Linh hoạt lớn việc thuê bù đắp chi phí để thích ứng với bảo đảm an toàncho việc quảng cáo công khai, bổ nhiệm theo tài quản lý hành công chức hiệu đánh giá hoạt động - Chính phủ thay đổi cách từ việc kiểm soát đầu vào thay cho việc kiểm soát đầu không điều kiện áp dụng mà quan trọng cần đưa vào quy định mang tính thể chế 36 Trong nhiều tài liệu nghiên cứu cải cách hành tổ chức quốc tế công bố UNDP, OECD Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng phát triển Châu á, thuật ngữ quản lý (governance) gắn kết với hoạt động nhằm thay đối phương thức hoạt động quản lý nhà nước quan quản lý nhà nước tập trung vào việc nghiên cứu cách thức để sử dụng cách hiệu nguồn lực quốc gia bao gồm nguồn lực phủ (bên trong) nguồn lực bên (trong nhấn mạnh đến tham gia nhân dân) Mô hình quản lý (governance) hình thức phân quyền có mục đích nhằm thay đổi nâng cao hiệu hoạt động quản lý nhà nước 36 Xem “ The governance of the wider state sector: principles for control and accountability of delegated and devolved bodies Puma by Rob Laking.* 57 1.2.4 Một số đặc trưng phân quyền quản lý hành nhà nước Phân quyền với nhiều cách tiếp cận thể tính phức tạp thuật ngữ Trong điều kiện nước phát triển nước có kinh tế chuyển đổi, thực chất phân quyền áp dụng cách thức quản lý nhà nước Cách thức quản lý phần áp dụng nước công nghiệp phát triển nước mở rộng áp dụng nhiều cách thức phủ điện tử; cửa Đối với nước phát triển nước có kinh tế chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung, sang kinh tế thị trường việc thay đổi phương thức quản lý theo dạng khác phân quyền hoạt động quản lý nhà nước (không bàn đến phân quyền theo nghĩa nhà nước) tìm thấy số nét đặc trưng chung tượng Tuy nhiên, phân quyền (phân công, phân cấp) nhiệm vụ/trách nhiệm quyền hạn thực thi quản lý hành nhà nước vấn đề Nhưng sau thay đổi tương quan lực lượng mối quan hệ giới sau chiến tranh lạnh, nhiều nước nói thay đổi nhiều phương thức quản lý nhà nước chuyển giao quyền hạn trách nhiệm toàn hệ thống Đó trào lưu chung nhiều nước kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước trình chuyển sang chế thị trường Phân quyền (phân cấp, phân công) quản lý hành nhà nước phân chia lại chức thực thi quyền hạn hành pháp quan quản lý hành nhà nước Những chức hành pháp thể cụ thể việc cung cấp loại hàng hoá dịch vụ công cho xã hội vốn tổ chức nhà nước thực với nhiều phương thức khác Sự thay đổi phương thức cung cấp hàng hoá dịch vụ công 58 xẩy nước không giống nhau, có chung đặc trưng phân công lại hoạt động cung cấp hàng hoá dịch vụ hệ thống quan quản lý hành nhà nước từ phủ trung ương đến cấp quyền địa phương nhằm vươn đến hiệu lực hoạt động cung cấp loại hàng hoá dịch vụ Chuyển đổi phương thức hoạt động quản lý hành nhà nước theo chế tập trung, bao cấp sang chế thị trường làm thay đổi nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ quan nhà nước, thay cho chế độ tập trung (centralization), nước có kinh tế chuyển đổi Việt Nam chuyển sang chế phân quyền (decentralization) Như vậy, thuật ngữ phân quyền hay tập trung mẫu thuẫn mà thực tế để hai mô hình hay hai chế tổ chức cung cấp dịch vụ công quan nhà nước 1.2.4.1 Phân quyền trở thành xu hướng chung cách thức tổ chức hoạt động quản lý Dù biểu hịên nhiều dạng khác nhau, nước có vận dụng vấn đề phân quyền nêu Một số nước áp dụng phân quyền triệt để thông qua hình thức trao quyền thiết lập chế tự quản, tự trị (autonomy) hay cải cách cách toàn diện hệ thống quyền địa phương theo hướng tự quản Một số nước áp dụng theo hình thức chương trình hay dự án với giúp đỡ tổ chức tài quốc tế hay khu vực Phân quyền trường hợp hạn chế số lĩnh vực cung cấp dịch vụ Điếu thể xu tất yếu tăng trưởng kinh tế với quan tâm nhiều khu vực tư nhân, xã hội công dân đến hoạt động nhà nước Tìm kiếm cách thức để quản lý đặc biệt cung cấp dịch vụ 59 hướng đến hiệu hệ xu hướng phân quyền cung cấp dịch vụ thông qua chương trình, dự án Nhiều nước khó cải thiện hiệu hoạt động quản lý nhà nước quan quản lý nhà nước kể hoạt động cung cấp dịch vụ việc triển khai hoạt động có liên quan đến tham gia thành phần khác Nhà nước giữ nhiều độc quyền, đóng cửa nhà nước không mở rộng tham gia khu vực thứ ba - xã hội công dân Một số nước tiếp tục độc quyền nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ bưu viễn thông, ngân hàng Nhưng xu hướng quốc tế hoá, toàn cầu hoá, khu vực hoá đặc biệt tham gia vào WTO, mở cửa loại thị trường trở thành bắt buộc phi tập trung hoá trở thành tất yếu Mở cửa thị trường bưu viễn thông Trung Quốc ví dụ Phân quyền hoạt động quản lý nêu không xu hướng nhà quản lý khu vực công nghiên cứu hay áp dụng Trên thực tế nhiều thập kỷ qua, khu vực tư nhân, nhà nước nước phát triển áp dụng hình thức phân quyền từ sớm nhà cải cách khu vực công nước chuyển đổi, nước phát triển áp dụng Hiệu hoạt động quản lý; đạt mục tiêu tổ chức hay tham gia công nhân định nhiều doanh nghiệp áp dụng Sự thành công tổ chức tư nhân cách thức biết kết hợp mối quan hệ hài hoà, cần đủ phân quyền hoạt động quản lý với việc phân quyền tài Phân quyền trở thành xu hướng thiếu việc tổ chức lại hoạt động quản lý hệ thống quan quản lý hành nhà nước từ trung ương đến tập sở Nhưng xu hướng 60 bị nhiều nhóm ly khai cực đoan (separatist) nhiều nước lợi dụng Và áp dụng nội dung cần phân quyền hoạt động quản lý hành nhà nước cần ý đến tính chất đặc biệt quan trọng chia rẽ quốc gia Những học thiếu kiểm soát cải cách phương thức hoạt động quản lý nhà nước quốc gia Liên Xô; Nam tư hay Indonesia cần phải nghiên cứu rút học phân quyền hoạt động quản lý hành nhà nước Xu hướng phân quyền đồng nghĩa với tham gia nhiều hơn, tích cực khuôn khổ hoạt động quản lý hành nhà nước tư nhân, khu vực tư Xã hội công dân nhiều nhóm lợi ích khác Nhưng thiếu dẫn dắt chung, mang tính định hướng không tập trung vào lợi ích chung quốc gia Đó cách cần hiểu sử dụng quản trị nhà nước (governance) hay quản lý theo cách phân quyền Xu hướng việc hình thành chế điều hành quản lý có tham gia nhiều người Nhưng người tham gia chế có quyền nghĩa vụ, trách nhiệm với loại công việc chung 1.2.4.2 Phân quyền hoạt động độc lập, riêng lẻ mà trình phát triển từ đơn giản đến phức tạp Như nêu trên, phân quyền tìm kiếm cách thức để quản lý tốt xã hội nhà nước với mở rộng tham gia ảnh hưởng nhóm lợi ích đến định Trong lý luận chung quản lý (governance), xu hướng quan trọng hoạt động quản lý nhà nước nhằm sử dụng, khai thác cách hiệu nguồn lực quốc gia không công việc nhà nước trước Khái niệm nhà nước đối tác nhà nước hay người có liên quan đến 61 định nhà nước (shareholders) đòi hỏi nhà nước phải thay đổi nhiều vấn đề Từ thay đổi cấu tổ chức hệ thống quan quản lý hành nhà nước từ trung ương đến sở đến thay đổi thủ tục hoạt động Chuyển nhiều vấn đề hoạt động quản lý nhà nước đến gần với dân tạo nhiều vấn đề nhạy cảm Quá trình phân quyền (dù theo nhiều dạng khác nhau) nghĩa đơn giản chuyển giao quyền hạn trách nhiệm từ bên xuống cho bên từ tổ chức sang tổ chức khác Việc chuyển giao gắn liền với việc xây dựng lực để hấp thụ, đảm nhận quyền hạn trách nhiệm giao Năng lực, quyền hạn trách nhiệm hoạt động quản lý nhà nước không đơn giản trò chơi tổng số không Nghĩa dễ dàng chuyển lực từ nơi sang nơi khác Phân quyền cách thức quản lý đòi hỏi nhân dân phải có đủ lực, điều kiện để quản lý vấn đề Như vậy, phân quyền không trình chuyển giao đơn mà trình xây dựng lực, cách thức thực thi hoạt động quản lý cấp chuyển giao cho xã hội, công dân 1.2.4.3 Phân quyền xu hợp theo kiểu liên minh châu Âu, khu vực mậu dịch tự do, hay khu vực hoá, toàn cầu hoá có mâu thuẫn thống Trong xu toàn cầu hoá, khu vực hoá, nhà nghiên cứu tập trung chuyển từ riêng thành chung; chuyển từ vấn đề quốc gia, vùng thành cộng đồng quốc tế; chuyển từ lợi ích riêng quốc gia thành lợi ích gắn liền chặt chẽ với lợi ích toàn cầu đạt Trong đó, phân quyền hoạt động quản lý hành nhà 62 nước lại nhấn mạnh nhiều việc thay đổi tư mối quan hệ quốc tế, quốc gia cấp quyền với quốc gia 1.2.4.4 Phân quyền liên quan đến nhiều yếu tố Các nhà nghiên cứu phân quyền phân quyền liên quan đến yếu tố bên bên tổ chức phân quyền quan điểm tập thể cá nhân riêng lẻ tổ chức, hành vi cá nhân xã hội định Phân quyền cần xem xét giác độ khác nhau: phân quyền toàn diện phân quyền có hạn chế Phân quyền xẩy với số chương trình cụ thể cho địa phương Trong trường hợp này, quyền địa phương có trách nhiệm chương trình giao Phân quyền (phân công, phân cấp) hoạt động quản lý hành nhà nước liên quan đến nhiều yếu tố Đó yếu tố bảo đảm cho phân quyền (các mức độ khác nhau) thực đạt mục đích phân quyền Một số yếu tố sau ảnh hưởng đến trình phân quyền cần quan tâm: Chính quyền địa phương bầu cử hay định Số lượng cử tri, ứng cử viên tổ chức trị tham gia Cơ chế kiểm phiếu Tính ổn định thời hạn bầu cử (định kỳ hay bất thường) Bầu cử tự do, công 63 Chính quyền cấp phủ can thiệp hay không vào kết bầu cử Người đứng đầu hành pháp (nếu có) bầu trực tiếp, gián tiếp hay bổ nhiệm Tham gia công đồng địa phương vấn đề chống tham nhũng Cơ cấu tổ chức hệ thống hành nhà nước (bao nhiêu cấp, ) 10 Cơ chế xác định tiền lương thuê người làm việc cấp quyền địa phương 11 Ai phê chuẩn dòng ngân sách quyền địa phương 12 Phân chia cấp quyền chi tiêu 13 Phân chia cấp tạo nguồn thu 14 Bao nhiều phần trăm chi tiêu quyền địa phương từ nguồn trợ cấp, chuyển giao từ xuống từ phủ trung ương 15 Bao nhiêu phần trăm chi tiêu lấy từ nguồn thu chia chung với cấp 16 Bao nhiêu phần trăm chi tiêu quyền địa phương từ nguồn ngân sách bổ sung 17 Bao nhiêu phần trăm chi tiêu quyền địa phương kiểm soát hiệu 18 Ngân sách tối thiểu cho địa phương 19 Có định mức phân bổ ngân sách cho địa phương 20 Phân bổ ngân sách có phụ thuộc vào kết công vụ hay không 64 21 Chính quyền địa phương có phải thực hoạt động cấp chuyển xuống mà không cấp kinh phí kèm theo 22 Tỷ lệ phần trăm ngân sách địa trả cho tiền 23 Danh mục hoạt động quyền địa phương lương chi tiêu tiền 24 Danh mục nguồn thu quyền địa phương 25 Chuyển giao cấp ổn đinh biết trước 26 Chính quyền trung ương uỷ quyền cho địa phương gắn với chuyển giao nguồn tài 27 Chính quyền địa phương có quyền linh hoạt sử dụng 28 Khả tiếp cận đến thị trường vốn quyền chi tiêu địa phương (vay vốn; cấp được, ) 29 Khả vay nợ nước cấp quyền địa phương 30 Chính quyền địa phương phê duyệt tín phiếu địa phương 31 Chính quyền địa phương vay nợ phủ; 32 Chính phủ bảo lãnh vay quyền địa phương 33 Chính phủ cấm, hạn chế quyền địa phương vay hay tiếp cận tự đến thị trường tài nước 34 Làm để xử lý sai phạm tài quyền địa phương 35 37 Có tỷ lệ vay tín dụng riêng địa phương [37] Xem Decentralization Toolkit WB, 65 Mức độ ảnh hưởng yếu tố lớn hay phụ thuộc vào hình thức phân quyền loại phân quyền (tài chính, nhân sự, ) 1.2.5 Những yếu tố ảnh hưởng đến kết phân quyền Lợi ích phân quyền nêu đạt tiến hành đồng nhiều biện pháp đòi hỏi có điều kiện định Đây cách giải thích nhiều nước chưa thực mong muốn chuyển giao quyền hoạt động quản lý (theo mức độ) cho cấp quyền địa phương Và lý nhiều nước quyền địa phương đại diện (có hội đồng) mà thay vào quan hành địa phương mang tính tản quyền (như nước Pháp tận 1984) Một số nhà nghiên cứu cho rằng, nhà trị lực lượng dẫn dắt trình phân quyền hoạt động quản lý, nhà quản lý tác nghiệp hàng ngày nhà trị có ý thức đầy đủ kết cuối phân quyền làm cho hoạt động cung cấp dịch vụ cho xã hội tốt hơn, thúc đẩy trình phân quyền theo mục tiêu Các nhà trị mong muốn có trách nhiệm để cộng đồng dân cư có điều kiện tham gia nhiều vào trình hoạt động quản lý nhà quản lý đưa định tốt việc sử dụng nguồn lực địa phương Trong đó, công dân nhìn thấy rõ tính hiệu việc trả cho dịch vụ cung cấp 1.2.5.1.Những điều kiện tiên cần có cho phân quyền đạt kết 66 Theo WBI, số yếu tố sau bảo đảm cho phân quyền hiệu quả: - Tăng cường lực quản lý cấp quyền địa phương - Thiết lập quan hệ đối tác phủ đơn vị phân quyền - Cần có nguồn tài chính, người vật lực cần thiết cho hoạt động địa phương - Khuyến khích hợp lý hoá tiếp cận đại - Mở rộng tham gia nhân dân thông qua tổ chức quần chúng, quan đại diện - Hoàn thiện việc đánh giá thông tin kinh tế xã hội nhằm đưa định hợp lý phù hợp với điều kiện địa phương nước - Khuôn khổ phân quyền phải liên kết chặt chẽ với quyền hạn tài để có trách nhiệm cung cấp dịch vụ thực chức quyền địa phương nhà trị địa phương cung cấp dịch vụ họ cam kết với công dân địa phương chịu trách nhiệm chi phí cho định họ - Cộng đồng địa phương phải thông tin đầy đủ chi phí cách thức cung cấp loại dịch vụ nguồn lực sử dụng cho việc cung cấp Quá trình ngân sách có tham gia cộng đồng địa phương số nước áp dụng tạo hội - Cộng đồng dân cứu cần chế hợp lý để họ bày tỏ nhu cầu, đòi hỏi, ý muốn họ nhằm tác động đến nhà trị cách thức để họ tham gia hoạt động quản lý 67 - Cần có hệ thống báo cáo dựa công khai thông tin để công đồng giám sát hoạt động quyền địa phương cách hiệu tác động cách tích cực đến việc thực thi hoạt động nhà trị công chức địa phương có điều kiện để thích ứng với hoạt động - Các công cụ phân quyền khuôn khổ pháp luật, thể chế, cấu trách nhiệm cung cấp dịch vụ hệ thống tài liên phủ phải xây dựng nhằm ủng hộ mục tiêu trị Đáp ứng số đòi hỏi trênhoặc phủ thực ghi nhận đòi hỏi lớn nỗ lực đạt mức độ khác 38 1.2.5.2.Cần thiết kế số thể chế cụ thể Thiết kế sách phân cấp, phân quyền vấn đề phức tạp chất phân quyền nêu có tác động đến nhiều khía cạnh khác hoạt động công vụ tạo nhiều kết nhiều lĩnh vực Đối với nước phát triển vấn đề gặp khó khăn thể chế, thông tin lực hành nhiều hạn chế, yếu Do tính liên hệ nhiều ngành phân cấp, phân quyền đòi hỏi thể chế cụ thể địa phương nhằm giải mối quan hệ cân đối thu chi; cách thức giải vấn đề trở ngại tài phân quyền quản lý; kết hợp tham gia công dân chế trách nhiệm báo cáo Kinh nghiệm New Zealand phân cấp cụ thể hoạt động phủ trung ương với quyền địa phương xác định rõ điều phủ trung ương làm điều (cung cấp dịch vụ loại nào) thuộc quyền địa phương; chế tài ấn định cụ thể Địa phương muốn làm phải tự cân đối nguồn tài chính, không 38 WBI Decentralization Briefing Notes Edited by Jennie Litvack and Jessica Seddon 1998 Tr.8 68 có hỗ trợ phủ trung ương để bù đắp chi phí cho hoạt động mà địa phương muốn làm Do đặc điểm phát triển New Zealand, chế tài phát huy tối đa tiềm tài địa phương hình thức thuế, lệ phí địa phương Trong đó, nhiều nước phát triển quan tâm đến việc phân cấp, phân quyền lại không ý đến việc thiết kế thực phân cấp, phân quyền Thiếu hệ thống thể chế mang tính toàn diện không tạo sản phẩm phân quyền mong muốn Nói tóm lại: Phân quyền (decentralization) từ đa nghĩa nhằm cách thức tổ chức hoạt động quản lý hành nhà nước nhiều nước áp dụng Cách tiếp cận đến thuật ngữ phân quyền từ nhiều giác độ khác Chính vậy, có nhiều định nghĩa thuật ngữ Trong điều kiện Việt Nam, nhiều nội dung phân cấp, phân công hoạt động quản lý hành nhà nước trung ương quyền địa phương cấp biểu phân quyền Phân quyền cách thức tổ chức hoạt động quản lý, chứa đựng bên nhiều mô hình quản lý áp dụng như: hành công (New Public Administration); quản lý công (New Public Management); quản trị nhà nước / quản lý phát triển bền vững (governance) Phân quyền trở thành xu chung nhiều nước Nhưng để quản lý theo hình thức phân quyền cần ý đến yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng hình thức Việc áp dụng dạng phân quyền nêu phụ thuộc vào việc hình thành loại đơn vị địa phương Mỗi quốc gia có nhiều loại đơn vị địa phương gắn với loại đơn vị 69 co hình thức phân quyền nêu kết hợp lĩnh vực nêu co đơn vị Theo chương trình quản trị nhà nước phân quyền, dạng phân quyền áp dụng mô tả bảng Bảng 1: Các loại đơn vị địa phương dạng phân quyền Loại đơn vị Cách thức chuyển giao Chín Tài để h trị Tên Hàn gọi h cung cấp dịch vụ Đơn Trao vị tự quản/ tự quyền Trao quyền Trao quyền Trao quyền trị (Autonomy) Đơn Uỷ vị địa phương quyền bán tự quản Cấp quyền Chỉ huy Đơn Uỷ quyền phân công Phi vị bên điều tiết Uỷ Tư nhân hoá Uỷ quyền giao Tản nhiệm vụ Hợp quyền đồng c có quyền Đượ nhà nước Nguồn: Decentralized Governance Program of UNDP 1997 70 [...]... chia, phân công quyền thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước Phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước gắn liền với việc phân chia, phân công, phân cấp việc thực thi quyền hành pháp giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau Phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) thực thi quyền hành pháp hẹp hơn so với việc phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) các loại quyền lực nhà... nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chúng ta chỉ dừng lại ở quyền hành pháp, không bao gồm quyền lập pháp cũng như quyền tư pháp, mặc dù trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, việc thực thi quyền hành pháp trong nhiều trường hợp gắn liền cả với việc thực thi quyền lập pháp và tư pháp Phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước thực chất... xét phân quyền ở Việt Nam Nghiên cứu phân công, phân cấp quản lý ở nước ta cũng như căn cứ vào định nghĩa hay các cách tiếp cận về phân quyền đã nêu trên, có thể đưa ra một cách tiếp cận về phân quyền (phân cấp, phân công) nhiệm vụ, quyền hạn quản lý hành chính nhà nước như sau (cách tiếp cận thứ mười hai) Phân quyền (phân công, phân cấp) là một phương pháp quản lý trong đó chức năng, nhiệm vụ và quyền. .. Sự khác biệt đó làm cho việc áp dụng thụât ngữ phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước không thống nhất Nghiên cứu bản chất bên trong của phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng cần lưu ý đến tính đặc trưng của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp ) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường... đến phân quyền 15 quyết định nhanh hơn, phù hợp hơn với đòi hỏi của từng cấp trong hệ thống thứ bậc đó 14 Phân quyền là việc chuyển giao quyền từ chính phủ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương phụ thuộc cấp dưới Quản lý phân quyền là quy trình ngược của quản lý tập quyền trong đó quyền lực tập trung ở trung ương và chính phủ địa phương chỉ hoạt động như một chí nhánh của chính phủ, không có quyền. .. cấp, phân công (phân quyền) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước 1.2.1.1 Một số mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháphoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong chế độ hiện nay, các nước đều phân biệt ba loại quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là: quyền lập pháp; quyền hành pháp và quyền tư pháp Dù cho thể chế nhà nước là quân chủ lập hiến (có vua/ nữ hoàng) thì các loại quyền trên vẫn được... sách và chương trình vì đó là kết quả của quản trị nhà nước (governance) Phân quyền là một cách tiếp cận mới về thực hiện chính sách, chính quyền địa phương đòi hỏi phải có trách nhiệm rộng và mới hơn để cung cấp dịch vụ cho xã hội Phân quyền đòi hỏi hoàn thiện kế hoạch, ngân sách và kỹ thụât và thực tiễn; công cụ mới và xây dựng nguồn nhân lực mới để quản lý và thực hiện các chương trình phân quyền Phân. .. quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp Sự khác nhau không phải là có hay không có sự phân chia, phân công mà chủ yếu là ở cách phân cấp, phân công Phân cấp, phân công 11 mang tính tuyệt đối nghĩa là hệ thống các cơ quan thực thi ba loại quyền đó ít phụ thuộc lẫn nhau (cứng nhắc), hoạt động tương đối độc lập theo những gì hiến pháp đã quy định; phân chia, phân cấp, phân công mang tính tương... làm và khi không làm được những việc quy định thì phải xử lý cũng theo pháp luật; - Quyền hạn của cơ quan đó như thế nào - tức quyền được ra quyết định; quyền về nhân sự; quyền về tổ chức và tài chính Phân quyền (phân công, phân cấp) chỉ xem xét trong khuôn khổ của đường bao (đường chấm ngạch) trên hình vẽ 1.6 Tức chỉ nghiên cứu 31 việc phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước tức thực thi quyền. .. thi quyền hành pháp, không xem xét phân quyền các loại quyền khác Quyền lực nhà nước Quyền lập pháp Quyền hành pháp / thực thi Quyền tư pháp Chính phủ trung ương Phân công Các bộ, ngành, cơ quan trung ương; Giữa các sở, ngành (tỉnh); Giữa các phòng, ban (huyện) Phân cấp Chuyển giao Các cơ quan hành chính địa phương Khu vực tư nhân/ liên kết với nhà nước Hình 1.6: Quan niệm về phân quyền theo hình thức ... quản lý hành nhà nước thực chất cặp sinh đôi với tập trung hoạt động quản lý hành nhà nước tay phủ trung ương làm trước nhiều nước Trong tập trung hoạt động quản lý hành nhà nước tạo hội để bảo... hình như: tập trung hoạt động quản lý hành nhà nước theo kiểu độc tài nhà nước độc tài hành pháp; nước theo chế kế hoạch hoá tập trung; định thường đưa từ phủ trung ương Chính phủ trung ương, với... nhiều quan từ trung ương đến địa phương, quyền hạn (cái làm) lại nằm trung ương Mọi định nhân sự, tổ chức, tài chính, phủ trung ương làm, quyền địa phương cấp giống quan tản quyền phủ trung ương