Tài liệu giảng bài môn quán lý tài chính nhà nước (cao học)

Khái niệm tài chính nhà nước Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như làcác hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắnliền với

-*** -TÀI LIỆU GIẢNG MÔN HỌC

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

(DÙNG CHO CAO HỌC CHUYÊN NGÀNH TÀI CHÍNH)

Hà Nội - 2011

-*** -TÀI LIỆU GIẢNG MÔN HỌC

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

(DÙNG CHO CAO HỌC CHUYÊN NGÀNH TÀI CHÍNH)

Người biên soạn:

Đại tá, TS Phạm Trung Công

Thông qua HĐKH Khoa Tài chính tháng 01/2011

Hà Nội - 2011

Phần thứ nhất

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC I- NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Sự cần thiết khách quan của tài chính nhà nước

Tài chính nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốcgia Nó ra đời, tồn tại và phát triển gắn với sự ra đời, tồn tại và phát triểncủa Nhà nước và sự phát triển nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ Trong nền kinh

tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất, không những đã được tiền tệhoá và còn ngày càng trở nên dồi dào Chính trong những điều kiện nhưvậy, tài chính nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển Tài chính nhànước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chínhcủa xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụquản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế xã hội của mọi quốc gia Xuấtphát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính nhà nước là mộtđòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết

Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính nhà nước trongthực tiễn, đòi hỏi trước hết phải nhận thức một cách đầy đủ, chính xác phạmtrù đó

2 Khái niệm tài chính nhà nước

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như làcác hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắnliền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định Trên phạm vitoàn bộ nền kinh tế gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnhvực kinh tế xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành vàđược sử dụng

Quỹ tiền tệ của Nhà nước là một bộ phận hợp thành của hệ thống cácquỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với các quỹ tiền tệkhác

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước mang tínhđặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực chính trịcủa Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước.Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tàichính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ củaNhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hộicủa mình Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thê được xem là

sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của cácdoanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước.

Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước bao gồm: quỹ Ngân sách Nhànước, quỹ tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước Trung ương, các quỹ tiền tệ cónguồn gốc chủ yếu từ Ngân sách Nhà nước như: quỹ dự trữ Nhà nước, quỹbình ổn giá, quỹ quốc gia giải quyết việc làm và một số quỹ có mục tiêu khác

Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trênchính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thôngqua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước

Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài củatài chính Nhà nước, còn các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nộidung vật chất của tài chính Nhà nước

Tuy vậy, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhànước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinhcác quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội Đóchính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phânphối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệcủa Nhà nước Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tàichính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế xã hội của tài chính Nhà nước

Từ những phân tích trên đây có thể khái niệm tổng quát về tài chínhNhà nước như sau:

Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhànước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhànước nhằm phục vụ thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước, tàichính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với cácchủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phânphối các nguồn tài chính

Quan niệm tài chính Nhà nước như trên cho phép nhìn nhận một cáchđầy đủ, toàn diện về tài chính Nhà nước Quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể,hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính Nhà nước là các quỹ tiền

tệ của Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong - nộidung kinh tế xã hội của tài chính Nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinhtrong quá trình Nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng cácquỹ tiền tệ của Nhà nước

Các quan hệ kinh tế cấu thành nội dung, bản chất tài chính Nhà nước làcác quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối còn gọi là các quan hệ phân

phối Như đã biết, các quan hệ phân phối là một mặt của quan hệ sản xuất xãhội và chịu sự quy định của sản xuất xã hội mà trực tiếp là quan hệ sở hữu tưliệu sản xuất Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nước chịu sự chiphối của chế độ sở hữu tư liệu sản xuất Nói cách khác, trong những điều kiệnkinh tế xã hội khác nhau, thích ứng với những chế độ sở hữu khác nhau, cácquan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài chính Nhà nước cũng có những sự khácnhau ít nhiều Sự khác nhau về nội dung và bản chất đó của tài chính Nhànước thể hiện ra thành sự khác nhau, sự thay đổi trong nội dung các khoảnthu, chi của tài chính Nhà nước Đó là điều cần nhận thức đầy đủ, để có thể cóđược chính sách thu, chi tài chính phù hợp với những thay đổi về điều kiệnkinh tế xã hội làm cho tài chính thực sự là công cụ điều chỉnh các quan hệkinh tế xã hội nảy sinh trong quá trình phân phối.

Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tàichính Nhà nước nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sởcác luật lệ do Nhà nước quy định Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó

do Nhà nước định hướng và điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi củatài chính Nhà nước Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nước cũngchịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước thích ứngvới những điều kiện kinh tế xã hội khác nhau Tài chính Nhà nước thực sự trởthành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhànước Nhà nước sử dụng tài chính Nhà nước thông qua các chính sách thu, chicủa tài chính Nhà nước để tác động tới sự phát triển kinh tế xã hội nhằm giữvững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô doNhà nước định hướng

Mặt khác, cũng cần chỉ rõ rằng, các hoạt động thu, chi tài chính củaNhà nước không diễn ra trong phạm vi nội bộ nền kinh tế của một quốc gia

mà còn được thực hiện trong quan hệ kinh tế với các quốc gia khác Do đó,các quan hệ cấu thành nội dung, bản chất tài chính Nhà nước còn bao gồm cácquan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia vào các quan hệđối ngoại để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của mình Phạm vi và mức

độ của các quan hệ đó chịu sự chi phối bởi phạm vi và mức độ của các quan

hệ kinh tế đối ngoại của Nhà nước Trong điều kiện hiện nay, với xu hướnghoà nhập, hội nhập, mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế trên mọi lĩnh vực củađời sống kinh tế xã hội, các quan hệ tài chính đối ngoại của Nhà nước sẽ ngàycàng phát triển và theo đó các chính sách thu, chi của tài chính Nhà nướctrong quan hệ đối ngoại cũng sẽ có ít nhiều thay đổi Những sự thay đổi đó làhợp xu thế của thời đại Vấn đề còn lại là cần lựa chọn hướng đi đúng đắn để

sử dụng các quan hệ tài chính đối ngoại của Nhà nước phục vụ có hiệu quảcho việc thực hiện các định hướng phát triển đất nước.

3 Đặc điểm của tài chính Nhà nước

Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều mặt của Nhànước, hoạt động của tài chính Nhà nước cũng rất đa dạng, liên quan đến mọilĩnh vực kinh tế xã hội và tác động tới mọi chủ thể trong xã hội Chính nét đặcthù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm của tài chính Nhànước Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nước trên các khía cạnhsau đây:

3.1 Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước

Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệthuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước Các quỹ tiền tệ đó là mộtlượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào tayNhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước

Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước có các đặc điểm chủyếu là:

Thứ nhất, thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiềunguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt độngkhác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôngắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của cácphạm trù giá trị khác như giá cả, thu nhập, lãi suất

Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng cácchỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinhtế Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chínhNhà nước

Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tănggiảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp

lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xãhội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị

Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng, trong tổngthu nhập của tài chính Nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu,trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sảnxuất Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạtđộng sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ Từ đó, của cải mới được sáng tạotrong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà

còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra ở các quốc gia phát triển và các xã hộivăn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hộiđược tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn.Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu Như vậy, cùng với các hoạtđộng sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chínhchủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước Do đó, đểtăng thu tài chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sảnxuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội.

Thứ hai, thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng nhiềuhình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả vàkhông hoàn trả, ngang giá và không ngang giá nhưng, nét đặc trưng là luôngắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệthống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu

Ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, đểviệc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nướchợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế

- xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chính trongphân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình, đặcđiểm của từng thời kỳ phát triển xã hội

3.2 Đặc điểm về tính chất sở hữu của tài chính Nhà nước

Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủthể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước

Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là ngân sách Nhànước, luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huyhiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xãhội mà Nhà nước đảm nhận

Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từngthời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhànước - Quốc hội, do đó, Quốc hội là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nộidung, mức độ các khoản thu chi ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trunglớn nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch địnhnhằm đảm bảo thực hiện có kết quả các nhiệm vụ đó

Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chất sở hữu của tài chính Nhànước có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trungthống nhất của Nhà nước, loại trừ sự chia sẻ, phân tán quyền lực trong việcđiều hành ngân sách Nhà nước; nhận thức kể trên cũng cho phép xác định

quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh

và xử lý các quan hệ kinh tế xã hội, trong hệ thống các quan hệ kinh tế,quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tàichính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàngđầu và chi phối các mặt lợi ích khác

3.3 Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước

Chi tiêu của tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹtiền tệ (vốn) của Nhà nước

Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệuquả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượngnhư: tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu độngtrong kỳ, chỉ tiêu doanh lợi/vốn, doanh lợi/chi phí, giá thành

Khác với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việcdựa vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tàichính Nhà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàndiện Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêugắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở ,

mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước,tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn

xã hội - tầm vĩ mô Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhànước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu địnhlượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đóthường được xem xét trên tầm vĩ mô Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc

sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánhgiá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội đã đặt ra mà các khoản chicủa tài chính Nhà nước phải đảm nhận

Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nướcdựa vào hai tiêu thức cơ bản: lợi ích và chi phí bỏ ra

Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việcđịnh hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trungvào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việchình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêunâng cao dân trí, đào tạo nhân lực; bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sáchdân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảmnghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh

phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự antoàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên

3.4 Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước

Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chứcnăng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với toàn bộnền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, có thể tácđộng tới các hoạt động khác nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế xã hội

Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước

có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tayNhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời,bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khảnăng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế xã hội, đạt tới những mụctiêu đã định

Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sửdụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để gópphần giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ khácnhau của sự phát triển xã hội Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn

đề kinh tế xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề xãhội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình không

có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tàichính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phục những mặthạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý nghĩa đặc biệtquan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầucần đạt được của sự phát triển xã hội

4 Chức năng của tài chính Nhà nước

4.1 Chức năng phân bổ nguồn lực

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng mànhờ vào đó các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước được tổ chức,sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lýnhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực

đó và bảo đảm cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệcân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội

Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ởnước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nướcthực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác Xu hướng

chung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng giảmdần.

Ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đổi mới, nền kinh tế vậnhành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấpnguồn tài chính từ ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội.Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, ngân sách Nhànước ta là ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân Thực ra, khi đó ngânsách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà nước và đểrồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết tính hiệu quả của nó Cũngchính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước, tưởngnhư một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính Nhà nước, nhưnglại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự quan trọng của tàichính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế xã hội dưới sự điều khiển củaNhà nước

Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dầnnhững sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế xã hội, để chủ yếu thựchiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồntài chính từ ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảmdần Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước cũngđược sử dụng theo cách khác hơn Các nguồn lực tài chính từ ngân sách đượcphân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểmhơn Điều đó thể hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tàichính Nhà nước

Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vàođời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tàichính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ củaNhà nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó chocác mục đích đã định

Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách làngười có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là người cóquyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chiphối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ

Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực quatài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phânphối và được sử dụng Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng mộtcách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưucác nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động

mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoànthiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ

lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính Một sự phân bổ nhưthế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổnđịnh của nền kinh tế

Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể được coi lànhững tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công

cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính Bên cạnhcác tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lựcnguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợpvới đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kếhoạch, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước cũng là một tiêuchuẩn không kém phần quan trọng

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năngđược đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phânphối Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước làchủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổnđịnh và phát triển

Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tàichính Nhà nước phải chú ý xử lý hợp lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước

và khu vực tư nhân Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽđảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêucủa Nhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhànước, vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệmtrong khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khuvực tư nhân Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự pháttriển và ổn định kinh tế

4.2 Chức năng phân phối thu nhập

Chức năng phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước là chức năng mànhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử dụng vào việc phân phối và phân phốilại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xãhội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội

Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tưcách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tàichính đã thuộc sở hữu Nhà nước hoặc đang từ thu nhập của các pháp nhân vàthể nhân trong xã hội

Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng vềmặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội Như đã biết, công bằng về kinh tế làyêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường Do giá cả thị trường quyết định màviệc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) làtương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môitrường cạnh tranh bình đẳng Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng

cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cánhân bằng việc bỏ lao động ra mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họnhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượnglao động mà họ bỏ ra Đó là sự công bằng về kinh tế

Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tốsản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc cá nhân không giống nhau, do sự khônggiống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình màthu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch Sựchênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề khôngcông bằng xã hội Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việcduy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứngvới từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được

Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là ngân sách Nhànước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thểtrong xã hội đang nắm giữ Sự điều chỉnh này được thực hiện theo 2 hướng làđiều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp Đối với những thunhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuậndoanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức

cổ phần thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phốilại để điều tiết Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảođảm xã hội thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung từnguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thựchiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này)

Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu Thông quacác thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đóđiều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế Thông quathuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp Thôngqua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi laođộng của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức ) Thông quacông cụ thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trungvào ngân sách Nhà nước

Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nước là biện pháp chủyếu Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được,trong đó có một phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, đểchi cho các vấn đề xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người

có thu nhập thấp Như vậy, với tư cách là chủ thể của chức năng phân phốithu nhập, Nhà nước đóng vai trò như người trung gian trong việc điều hoàthu nhập giữa các tầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu nhập cao và nângcao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữacác cá nhân

Những phân tích kể trên cho thấy phân phối và tái phân phối thu nhậptrở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội Kết quả của việc thực hiện chứcnăng này của tài chính Nhà nước chính là nhờ nó có thể điều chỉnh để cóđược một khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằmhướng tới mục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội

Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng phân phối thu nhậpcủa tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh

xã hội của sự phân phối

Tuy nhiên, vấn đề được đặt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lýmối quan hệ giữa mục tiêu công bằng là mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô.Trong nhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làmtổn hại tới mục tiêu hiệu quả Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thunhập sẽ hạn chế tác động thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư của tư nhân,đồng thời, có thể dẫn đến hiện tượng tìm cách trốn thuế tức là làm giảm tínhhiệu quả của việc thu thuế do tình trạng quá tải của thuế mang lại Một ví dụkhác: một sự trợ cấp xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm

lý chờ được cứu tế, giảm tính tích cực lao động, đồng thời làm giảm tác dụngtăng tiết kiệm của khu vực Nhà nước

Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và táiphân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảotính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu hiệuquả là điều có ý nghiã đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính Nhà nướclàm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô

4.3 Chức năng điều chỉnh và kiểm soát

Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế xã hội, việc tiếnhành điều chỉnh và kiểm soát thường xuyên là sự cần thiết khách quan Với tư

cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, tài chính Nhà nước thực hiệnchức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xã hội tất yếu.

Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả năngkhách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quátrình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp

lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh

tế quốc dân

Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết làquá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước Nóikhác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắmgiữ Tuy nhiên, cần nhận rõ rằng, việc tạo lập phân phối và sử dụng các quỹtiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc lập phân phối và

sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế xã hội khác và được tiến hànhtrên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định Do đó, đối tượngđiều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân quátrình phân phối của tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phối cácnguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của cácchính sách thu, chi tài chính

Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nóbao trùm mọi lĩnh vực kinh tế xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạtđộng phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó làquá trình phân phối các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng cácquỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung vàcách thức quản lý và tác động

Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồntài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tàichính; kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tínhtiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng Còn nội dung của điềuchỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặttổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về tổng lượng cungcấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệgiữa các mặt trong phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tíchluỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trungương với địa phương, giữa các ngành

Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiệnthông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quátrình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện

kế hoạch và cả sau khi kế hoạch đã thực hiện xong Việc kiểm tra - kiểm soátđược thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tínhchất độc quyền Còn điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính cóthể được thực hiện thông qua nhiều công cụ như kế hoạch, pháp luật, hànhchính, các đòn bẩy kinh tế, trong đó quan trọng và chủ yếu nhất là các đònbẩy tài chính và tín dụng Điều chỉnh được thực hiện trong trạng thái động -trạng thái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan nhiều hơn

Mặc dù có những nét khác nhau như vậy, nhưng giữa điều chỉnh vàkiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng làthực hiện tốt các mục tiêu chiến lược đã đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tếquốc dân phát triển một cách cân đối, ổn định và vững chắc Mối quan hệgiữa điều chỉnh và kiểm soát được thể hiện trên hai mặt: 1 Trên cơ sở kếtquả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trìnhphân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành những điều chỉnh cần thiết đểđảm bảo cho quá trình đó được hợp lý, đúng đắn hơn Như vậy, kiểm tranhư là chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; 2 Ngược lại, kiểm tra có thựchiện được hay không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào

sự hợp lý, đúng đắn của điều chỉnh Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ trong phân bổcác nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ sở để kiểm traxem xét tính đúng đắn, hợp lý của nó Vì những quan hệ nội tại khăng khít

đó, điều chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức năngđiều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước

Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thểhiện trên các khía cạnh:

Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền

tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa theo các mục tiêu,yêu cầu đã định Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự độngcủa điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện thực tế

và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa qua kiểm tra mà phát hiện ranhững bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại quá trình đótheo các mục tiêu và yêu cầu đã định

Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính,

quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế xã hội khác,

đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúngcác quy định của chính sách chế độ Nhà nước.

Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tàichính Nhà nước Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tàichính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó

5 Các bộ phận cấu thành của tài chính Nhà nước

5.1 Theo chủ thể quản lý, tức là theo tính chất, đặc điểm của các hoạt động tài chính Nhà nước, có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận:

- Tài chính chung của Nhà nước

- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước

5.1.1 Tài chính chung của Nhà nước

Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việctạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Theo tính chất của các quỹtiền tệ, tài chính chung của Nhà nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhànước, tín dụng Nhà nước, Dự trữ Nhà nước, Ngân hàng Nhà nước Trungương

Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vị trí chủ đạotrong tài chính Nhà nước Thu của ngân sách nhà nước được lấy từ mọi lĩnhvực kinh tế xã hội, dưới nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, trong đó,thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu Chi tiêucủa ngân sách nhằm duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và phục vụ thựchiện các chức năng của Nhà nước Đặc tính chủ yếu của ngân sách Nhà nước

là sự phân phối không có tính chất hoàn trả trực tiếp

Tín dụng Nhà nước là một mắt khâu quan trọng của tài chính Nhànước Tín dụng Nhà nước hoạt động dựa trên nguyên tắc tự nguyện và cóhoàn trả Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng nhằm hỗ trợ ngân sáchNhà nước trong những trường hợp cần thiết

Dự trữ Nhà nước là một khâu quan trọng của tài chính Nhà nước.Thu nhập của nó chủ yếu được trích từ ngân sách Nhà nước với tính chất

dự trữ nhằm đề phòng, ngăn ngừa và đáp ứng những nhu cầu bất thườngkhông lường trước được mà ngân sách Nhà nước phải đảm nhận Như vậy,

chi tiêu của dự trữ Nhà nước là để hỗ trợ ngân sách Nhà nước trong nhữngtrường hợp đặc biệt.

Ngân hàng Nhà nước Trung ương là một mắt khâu rất quan trọng củatài chính Nhà nước Quỹ tiền tệ được tạo lập và sử dụng ở mắt khâu nàychủ yếu nhằm mục đích điều hoà lưu thông tiền tệ giữ vững sự ổn định củakinh tế vĩ mô

5.1.2 Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

Các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm cả ba hệ thống các cơ quanlập pháp, hành pháp và tư pháp các cấp từ Trung ương đến địa phương Cóthể kể đến các bộ phận điển hình như: Văn phòng Quốc hội và Văn phòngHĐND các cấp; Văn phòng Chính phủ và Văn phòng UBND các cấp; Vănphòng các Bộ và Văn phòng các Sở; Toà án nhân dân các cấp

Thu nhập của bộ phận tài chính này chủ yếu do ngân sách Nhà nướcđảm bảo Chi tiêu của nó nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máyNhà nước như: chi về trả lương, mua sắm đồ đạc, dụng cụ và chi về cácnghiệp vụ hành chính

5.1.3 Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp cácdịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì hoạt động bình thườngcủa các ngành kinh tế quốc dân Hoạt động của các đơn vị này không vì mụctiêu lợi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Các đơn vị này chủ yếuhoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế cócác đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp,giao thông, thuỷ lợi

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sựnghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu Do đó,thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặcmột phần Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu cả các đơn vị này chính là nhằmphục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước

Từ các nội dung kể trên của tài chính công có thể nhận thấy chính sáchtài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác động đến các hoạtđộng kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó, chính sách ngân sách là bộ phậnhạt nhân giữ vai trò quyết định

5.1.4 Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước

Doanh nghiệp Nhà nước ở đây được hiểu là các doanh nghiệp mà Nhànước là một chủ sở hữu Các doanh nghiệp này có thể có hai loại:

- Loại doanh nghiệp do Nhà nước cấp vốn toàn phần (100%)

- Loại doanh nghiệp mà Nhà nước chỉ góp một phần vốn - doanhnghiệp cổ phần, trong đó cổ phần của Nhà nước có thể là cổ phần chi phối, cóthể là cổ phần đặc biệt

Các doanh nghiệp Nhà nước theo quan niệm sở hữu kể trên có thể hoạtđộng trên hai lĩnh vực:

- Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài chính, thườnggọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh

- Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính như các ngân hàng thươngmại, công ty tài chính, công ty bảo hiểm thường gọi là các tổ chức tài chínhtrung gian hay doanh nghiệp tài chính

Các doanh nghiệp Nhà nước kể trên là các doanh nghiệp hoạt độngkinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận Do đó, phương thức quản lýcác doanh nghiệp này cũng tương tự như phương thức quản lý đối với mọidoanh nghiệp khác

5.2 Theo nội dung quản lý hay mục đích và cơ chế hoạt động của các quỹ thuộc TCNN có thể chia TCNN thành các bộ phận:

- Ngân sách Nhà nước

- Tín dụng Nhà nước

- Các quỹ ngoài ngân sách Nhà nước

5.2.1 Ngân sách Nhà nước

Ngân sách Nhà nước là công cụ tài chính chủ yếu của Nhà nước phục

vụ cho sự tồn tại hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năngkinh tế xã hội của Nhà nước Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồmcác cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp.Tương ứng với các cấp ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chiathành, quỹ ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ ngân sách của chínhquyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ ngân sách của chính quyền cấp huyện vàtương đương, quỹ ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương Phục

vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp,quỹ ngân sách lại được chia thành nhiều quỹ nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực

khác nhau, như: quỹ dùng cho phát triển kinh tế; quỹ cho phát triển văn hoá,giáo dục, y tế, quỹ cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ ngânsách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị củaNhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

5.2.2 Tín dụng Nhà nước

Tín dụng Nhà nước được sử dụng để động viên các nguồn tài chính tạmthời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhucầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm

vụ phát triển kinh tế xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện cácchương trình cho vay dài hạn Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhànrồi qua con đường tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành tráiphiếu Chính phủ như: tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhànước, trái phiếu công trình, công trái quốc gia trên thị trường tài chính

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệqua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả

5.2.3 Các quỹ ngoài ngân sách Nhà nước

Các quỹ ngoài NSNN bao gồm quỹ BHXH, quỹ hưu trí, quỹ quốc giagiải quyết việc làm, các quỹ chuyên dùng khác của Nhà nước như: quỹ bảo vệmôi trường, quỹ hỗ trợ đầu tư, quỹ dự trữ tài chính

Các quỹ ngoài ngân sách có sự khác nhau cả về mục đích, chức nănghoạt động và cấp quản lý Theo chức năng hoạt động có thể chia các quỹthành quỹ có tính chất kinh tế, quỹ có tính chất xã hội, quỹ có tính chất bảo vệmôi trường thiên nhiên Theo cấp quản lý có thể chia thành quỹ quốc gia vàquỹ theo địa phương, vùng lãnh thổ

Các quỹ ngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấpnhưng được tách khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định Dù thuộc cấpchính quyền nào, các quỹ ngoài ngân sách đều có chức năng chủ yếu là bảođảm kinh phí để thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng cáckhoản trích phù hợp và bằng các nguồn vốn huy động khác

Việc tách các nguồn vốn cấp phát để thực hiện các biện pháp theo mụctiêu riêng khỏi nguồn vốn ngân sách cho phép mở rộng nguồn vốn huy độngbằng các khoản thu bổ sung như các khoản tiết kiệm, các khoản nộp và ủng

hộ của các thể nhân và pháp nhân trong xã hội, các khoản thu từ xổ số kiếnthiết ; hơn nữa, điều đó còn là bảo đảm cho việc sử dụng vốn đúng mục đích

Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép bảo đảm cấpphát vốn kịp thời cho việc thực hiện các biện pháp, các chương trình văn hoá

- xã hội quan trọng Khác với ngân sách, các quỹ ngòai ngân sách chịu sựđiều chỉnh và kiểm tra ít hơn từ các tổ chức chính quyền Nhà nước Vớiphương hướng sử dụng quỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sựtham gia của Quốc hội đã tạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ linhhoạt hơn và thúc đẩy mối quan tâm của các tổ chức sử dụng quỹ trong việckhai thác thêm các nguồn vốn

Các quỹ ngoài ngân sách còn đóng vai trò như là nguồn tài chính dự trữgiúp các cấp chính quyền trong những trường hợp khó khăn về tài chính, nhờ

đó nâng cao tính cơ động của các nguồn tài chính trong khuôn khổ hệ thốngtài chính Nhà nước thống nhất

Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính Nhà nước theo cơ chếnhiều quỹ thành quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách là phù hợp với việcthực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước Điều đóđảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, cácngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế xã hội và là điều kiện thực hiệnchuyên môn hoá lao động trong quản lý TCNN đảm bảo cho việc quản lý đóđược chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn

Ở các quốc gia khác nhau và ngay ở trong một quốc gia, trong các thời

kỳ phát triển khác nhau, việc phân chia TCNN thành bao nhiêu quỹ là khônggiống nhau Điều đó phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, trình độquản lý TCNN của các quốc gia trong từng thời kỳ lịch sử nhất định

Từ các cách phân loại trên đây của TCNN lại có thể rút ra nhận xétrằng, vốn TCNN bao gồm vốn của NSNN và vốn ngoài NSNN, trong đó, vốncủa NSNN có quỹ mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũngnhư hiệu quả hoạt động của TCNN Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chếquản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và cácđơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự pháttriển kinh tế xã hội, vốn ngoài ngân sách cũng giữ một vị trí hết sức quantrọng Các DNNN làm ăn có lãi được phép giữ lại một phần lợi nhuận chođầu tư phát triển sản xuất kinh doanh Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước (nhưtrường học, bệnh viện ) được phép thu phí và đầu tư trở lại cho phát triểnhoạt động của mình Thực tế đó cho thấy, trong chính sách TCNN, bên cạnh

bộ phận hạt nhân là chính sách ngân sách, việc nghiên cứu để có chính sáchhợp lý đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài ngân sách là cần thiết

6 Vai trò của tài chính Nhà nước

Vai trò của tài chính Nhà nước có thể được xem xét trên haikhía cạnh: là công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạtđộng của bộ máy Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ

mô nền kinh tế thị trường

6.1 Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại

và hoạt động của bộ máy Nhà nước

Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồntài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu Các nhu cầu chi tiêu của bộ máyNhà nước được đáp ứng bởi tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhànước Vai trò kể trên của tài chính Nhà nước được thể hiện trên các khía cạnhsau đây

Một là, khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đápứng đầy đủ kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính chotừng thời kỳ phát triển Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ởtrong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phầnkinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàntrả và không hoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đượctrưng

Hai là, phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được vào tay Nhànước cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lýnhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy Nhànước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng kinh tế – xã hội của Nhà nướcđối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế

Ba là, Kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phânphối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốtnhất các yêu cầu của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế, xã hội

6.2 Vai trò của tài chính Nhà nước trong hệ thống tài chính của nền kinh

tế quốc dân

Dựa trên cách tiếp cận về cơ cấu sở hữu và khu vực kinh tế có thể chia

hệ thống tài chính quốc dân thành hai bộ phận:Tài chính của khu vực Nhànước và tài chính khu vực phi Nhà nước

Tính đặc thù của tài chính Nhà nước là ở chỗ các hoạt động thu, chibằng tiền trong quá trình phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụngcác quỹ tiền tệ của Nhà nước luôn gắn liền trực tiếp với các hoạt động kinh tế

của toàn bộ nền kinh tế quốc dân và phục vụ cho các nhu cầu chung – nhu cầu

có tính chất xã hội mà Nhà nước phải đảm nhận do sự đòi hỏi phải thực hiệncác chức năng của Nhà nước

Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt độngcủa nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, tài chính Nhà nước, đặc biệt làNgân sách Nhà nước luôn giữ vai trò lãnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai tròlãnh đạo của Nhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước Có thể nhậnthấy vai trò đó của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây

Thứ nhất, tài chính Nhà nước có vai trò chi phối các hoạt động của tàichính khu vực phi Nhà nước Sự chi phối đó được thể hiện trên hai mặt củaquá trình phân phối các nguồn tài chính Một mặt, tài chính phi Nhà nước cónhiệm vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà nước để tạo lập các quỹtiền tệ chung của Nhà nước, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chungcủa xã hội Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ chung của Nhànước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, tài chính Nhà nước có thể đầu tư choviệc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động củakhu vực kinh tế phi nhà nước, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tàichính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động

Thứ hai, tài chính Nhà nước có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tàichính phi Nhà nước Hoạt động của tài chính nhà nước luôn gắn liền và phục

vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế, xã hộicủa Nhà nước, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước như làtấm gương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng hướngdẫn các hoạt động thu, chi hoạt động kinh tế xã hội của khu vực phi Nhànước Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng hướng dẫn đầu tư, hướng dẫntiêu dùng, đầu tư của Nhà nước có tác dụng”châm ngòi” thu hút đầu tư vàhướng dẫn đầu tư của khu vực phi Nhà nước

Thứ ba, tài chính Nhà nước có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tàichính phi Nhà nước Vai trò này được thể hiện, thông qua hoạt động kiểm tracủa Tài chính Nhà nước có thể phát hiện những điểm bất hợp lý, những sựchệnh hướng của các hiện tượng thu, chi trong các hoạt động phân phốinguồn tài chính, trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của tàichính phi nhà nước, từ đó đòi hỏi và có biện pháp hiệu chỉnh các quá trình kểtrên đảm bảo cho các nguồn tài chính vận động đúng hướng và nâng cao hiệuquả của việc sử dụng chúng

6.3.Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, việc đề cao vai trò của Nhà nướctrong quản lý vĩ mô nền kinh tế và phát huy vai trò của khu vực kinh tế Nhànước ở một giới hạn hợp lý một trong những nhân tố cơ bản để điều tiết sựphát triển của nền kinh tế nhằm đạt tới ổn định, hiệu quả và công bằng Do vịtrí đặc biệt của mình, tài chính Nhà nước trở thành công cụ đóng vai trò chủyếu trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế, xã hội nhằm đạt tới các mụctiêu đã định của kinh tế vĩ mô Có thể khái quát vai trò kể trên của tài chínhNhà nước các khía cạnh chủ yếu sau đây

Thứ nhất, tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng việc thúc đẩyphát kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh

tế xã hội – Vai trò kinh tế của tài chính Nhà nước

Vai trò này được phát huy nhờ vào việc vận dụng chức năng phân bổnguồn lực của tài chính Nhà nước trong hoạt động thực tiễn Bằng việc tạolập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn và hợp lý các quỹ tiền tệ củanhà nước, tài chính Nhà nước đã tác động tới việc phân bổ và góp phần nângcao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính của toàn xã hội, từ đó tác động tới

sự phát triển kinh tế ,xã hội

Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi vềthuế, tài chính Nhà nước có vai trò định hướng đầu tư; điều chỉnh cơ cấu củanền kinh tế theo các định hướng phát triển của Nhà nước cả về cơ cấu ngành

và cơ cấu vùng lãnh thổ; kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theongành hoặc theo sản phẩm…

Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ chung của nhà nước,đặc biệt là quỹ Ngân sách Nhà nước, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tưvào các ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanhnghiệp Nhà nước, hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyếnkhích (qua biện pháp trợ giá, trợ cấp…), tài chính Nhà nước góp phần tạođiều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành

và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế, xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cânđối của nền kinh tế, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng

Trong công xây dựng kinh tế, đặc biệt đối với các nước chậm phát triểnnhư Việt Nam, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò kinh

tế của tài chính Nhà nước nhằm đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, phát

triển kinh tế toàn diện và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế đượccoi là mối quan tâm hàng đầu của chính sách sử dụng tài chính của Nhà nước.

Thứ hai, tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng việc thực hiệncông bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội – Vai trò của tài chính Nhànước

Vai trò này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chicủa tài chính Nhà nước để điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảmbớt những bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng trong phân phối vàgóp phần giải quyết những vấn đề xã hội đáp ứng các mục tiêu xã hội củakinh tế vĩ mô

Trong việc thực hiện công bằng xã hội, thông thường tài chính Nhànước được sử dụng để tác động theo hai hướng – giảm bớt các thu nhập cao

và nâng đỡ các thu nhập thấp nhằm rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa cáctầng lớp dân cư

Để giảm bớt thu nhập cao, công cụ thuế được sử dụng với chức năngtái phấn phối thu nhập ở đây các biện pháp thường được sử dụng là: đánhthuế lũy tiến vào thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất caovào những hàng hóa mà những người có thu nhập cao mới có khả năng tiêudùng và tiêu dùng phần lớn Những biện pháp đó nhằm điều tiết bớt thunhập của họ

Để nâng đỡ các thu nhập thấp, công cụ thuế được sử dụng theohướng giảm thuế cho những hàng hóa thiết yếu, thường do những người cóthu nhập thấp sử dụng và sử dụng phần lớn; Đồng thời sử dụng công cụ chiNgân sách vào việc trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu và trợ cấp xã hội chonhững người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn

Trong việc giải quyết các vất đề xã hội theo các mục tiêu xã hội củakinh tế vĩ mô, vai trò của tài chính Nhà nước đựơc thể hiện chủ yếu qua cáchoạt động chi tiêu – sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước Các quỹtiền tệ này được sử dụng để tài trợ cho phát triển các dich vụ công cộng nhưvăn hóa, giáo dục, y tế, đặc biệt là dịch vụ nhà ở, tài trợ cho việc thực hiệnchính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình; hỗ trợ tài chính cho việc thựchiện các biện pháp phòng chống các tệ nạn xã hội tài chính cho giải quyếtviệc làm, giảm tỷ lêch thất nghiệp…

Trong điều kiện pháp triển kinh tế thị trường với sự nẩy sinh và tồn tạitất yếu những khuyết tật cuả nền kinh tế thị trường, đặc biệt là về mặt xã hội,việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò của tài chính Nhà

nước nhằm đảm bảo xây dựng một xã hội văn minh lành mạnh là điều rất cầnđược quan tâm thỏa đáng.

Thứ ba, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng việc thực hiệnmục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô

Sự phát triển ổn định của một nền kinh tế được đánh giá trên nhiều tiêuchi như: Đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế hợp lý và bền vững; duy trì việc

sử dụng lao động ở tỷ lệ cao; thực hiện được cân đối cán cân thanh toán quốctế; hạn chế sự tăng giá đột ngột, đồng loạt và kéo dài tức là cầm giữ được lamphát ở mức vừa phải…

Để góp phần giữ vững sự ổn định của nền kinh tế, các biện pháp của tàichính Nhà nước được sử dụng nhằm đảm bảo yêu cầu của tiêu chí kể trên.Trong hệ thống các biện pháp của tài chính Nhà nước, có thể nhận thấy cácbiện pháp được sử dụng tường xuyên như: Tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hóa

và tài chính nhằm đề phòng và ứng phó với những biến động của thị trường;tạo lập quỹ bình ổn giá; tạo lập và sử dụng quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm…

Trong trường hợp nền kinh tế có lạm phát, để khống chế và đẩy lùi lạmphát, các biện pháp của tài chính Nhà nước thường được sử dụng như: Cắtgiảm chi tiêu Ngân sách, tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu tư; vaydân qua con đường phát hàng công trái, tín phiếu kho bạc Nhà nước hoặc sửdụng công cụ tín dụng và lãi suất để thu hút lượng tiền mặt trong lưu thônglàm giảm sự căng thẳng trong quan hệ tiền – hàng…

Qua những phân tích kể trên cho thấy, góp phần thực hiện mục tiêu ổnđịnh của kinh tế vĩ mô cũng là thể hiện vai trò điều chỉnh của tài chính Nhànước đối với sự phát triển kinh tế – xã hội

Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những sự mất ổnđịnh trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội là điều không tránh khỏi, do đó,tăng cường sự can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước trở nên cần thiết và tấtyếu nhằm giữ vững sự ổn định của quá trình phát triển Trong điều kiện đó,việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò điều chỉnh của tàichính Nhà nước cũng trở thành vấn đề cần được chú ý thường xuyên với cácgiải pháp cụ thể và thích hợp

II- NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm, đặc điểm quản lý tài chính nhà nước

để làm gì? Những vấn đề cốt lõi đó phải được chứa đựng trong một khái niệmhoàn chỉnh về quản lý TCNN

Từ cách đặt vấn đề như vậy, có thể hiểu quản lý TCNN là sự tác động

có tổ chức và điều chỉnh quá trình hoạt động của TCNN Sự tác động đó đượcthực hiện bởi hệ thống các cơ quan Nhà nước bao gồm cơ quan lập pháp vàhành pháp cũng như các đơn vị thụ hưởng nguồn lực tài chính nhà nước bằngcác phương pháp hành chính, tổ chức, kinh tế và bằng hệ thống luật phápnhằm đạt được những mục tiêu mà Nhà nước quy định trong từng giai đoạnlịch sử

Khái niệm trên chứa đựng hai nội dung quan trọng

Một là: Sự tác động có tổ chức và điều chỉnh.

Tổ chức ở đây được hiểu là sự sắp xếp, bố trí các mặt hoạt động củaTCNN, đồng thời là sự thiết lập bộ máy quản lý các mặt hoạt động củaTCNN

Điều chỉnh ở đây được hiểu là quá trình chỉnh đốn lập lại kỷ cươngtrong quá trình hoạt động của TCNN bằng việc ban hành và thực hiện cácquyết định, các quy tắc, tiêu chuẩn, định mức

Hai là: Sự tác động bằng các phương pháp hành chính, tổ chức kinh tế

và bằng hệ thống luật pháp

Phương pháp hành chính ở đây hiểu là biện pháp tác động trực tiếpcủa Nhà nước đối với các chủ thể sử dụng nguồn lực của TCNN bằng việc

ra các mệnh lệnh hành chính, bắt buộc và đảm bảo sự tuân thủ một cách vôđiều kiện.

Phương pháp tổ chức ở đây được hiểu là biện pháp sắp xếp, bố trí cácmặt hoạt động của TCNN vào những khuôn mẫu đã được định hình của cơquan quyền lực, phương pháp kinh tế ở đây được hiểu là biện pháp dùng lợiích vật chất, các đòn bẩy kinh tế tác động vào các chủ thể tổ chức quá trìnhhoạt động TCNN

Quản lý TCNN bằng hệ thống các quy phạm pháp luật là sự quản lýdựa vào những điều khoản quy định trong hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vựcTCNN Người ta dựa vào những quy định đó được điều hành mọi hoạt độngcủa TCNN từ hoạt động thu, chi đến cân đối, phân cấp quản lý TCNN giữacác cấp chính quyền

1.2 Những đặc điểm cơ bản của quản lý tài chính nhà nước

Quản lý TCNN là sự tác động của hệ thống bộ máy Nhà nước vàoquá trình hoạt động của TCNN Quá trình hoạt động của TCNN luôn chịu

sự ràng buộc bởi hệ thống bộ máy Nhà nước và thực tiễn đời sống kinh tế

xã hội của một quốc gia Trong thực tiễn, hai yếu tố trên là hai yếu tố luônluôn biến động theo sự phát triển của lịch sử Do đó không có một mô hìnhquản lý khuôn mẫu, cứng nhắc, cho nên việc nghiên cứu những đặc điểmchung cho việc quản lý TCNN thích ứng với mọi điều kiện là một việc làmkhông dễ dàng

Bỏ qua những điều kiện khác biệt, bằng sự khái quát hoá cao, có thể coinhững đặc điểm sau đây của quản lý TCNN là nét riêng biệt so với các đốitượng quản lý khác:

1.2.1 Quản lý TCNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài chính

Suy cho cùng mọi hoạt động của TCNN gắn liền với các cơ quan côngquyền Các cơ quan công quyền vừa thụ hưởng kết quả hoạt động TCNN vừa

tổ chức các hoạt động TCNN

Vì vậy, nói đến quản lý TCNN trước hết phải nói đến việc quản lýcon người trong các tổ chức đó mà hoạt động của họ chi phối đến hoạtđộng của TCNN

Lấy yếu tố hoạt động TCNN làm mục tiêu để soi rọi lại động cơ, biệnpháp, cách thức điều hành của các cơ quan công quyền, đó chính là đặc điểmquan trọng của quản lý TCNN

Quản lý TCNN mà chỉ đơn thuần tác động vào hoạt động TCNN, bỏqua yếu tố con người thì sự quản lý đó sẽ không đạt được hiệu quả mongmuốn Kinh nghiệm cho thấy, trong quản lý TCNN, ở đâu coi nhẹ yếu tố conngười, thiếu sự cân nhắc, lựa chọn con người trong quản lý thì sẽ dẫn đến tìnhtrạng tham ô, lãng phí, làm thất thoát tài sản của Nhà nước.

1.2.2 Quản lý TCNN là sự kết hợp chặt chẽ, tổng hoà các biện pháp hành chính, tổ chức, kinh tế và luật pháp

Việc kết hợp các biện pháp hành chính, tổ chức, kinh tế và hệ thốngluật pháp là cách làm có tính phổ biến trong mọi lĩnh vực quản lý Bởi vì mỗimột biện pháp đều có những ưu nhược điểm của nó Biện pháp hành chính, tổchức bảo đảm được tính thống nhất, tính chỉ huy, quyền lực, song lại hạn chếtính kích thích, tính năng động Ngược lại biện pháp kinh tế lại phát huy đượctính chủ động, sáng tạo, nhưng lại hạn chế tính thống nhất tập trung, tính chỉhuy quyền lực Trong thực tế, tuỳ theo đối tượng quản lý mà người ta nhấnmạnh biện pháp này hay biện pháp khác

Ở một góc độ nào đó, quản lý TCNN là quản lý các cơ quan thừahưởng và tổ chức hoạt động các nguồn lực của TCNN, cho nên không chỉnhấn mạnh một chiều về biện pháp kinh tế, mà ở đây phải có sự kết hợpchặt chẽ các biện pháp Song do đặc thù của hoạt động TCNN cần phảinhấn mạnh đến biện pháp hành chính tổ chức và biện pháp luật pháp Đóchính là một nét đặc thù của quản lý TCNN, nó thể hiện rõ nét tính uyquyền, tính luật pháp trong quản lý

1.2.3 Quản lý TCNN là sự quản lý mang tính thống nhất giữa hai mặt hiện vật và giá trị

Về cơ bản tài chính của một quốc gia là sự biểu hiện giá trị tài sản củaquốc gia đó Tài chính nhà nước xét về khía cạnh nội dung vật chất cũng là sựbiểu hiện giá trị tài sản mà Nhà nước nắm giữ

Tuy nhiên, trong những điều kiện và thời gian nhất định không phải lúcnào tính hai mặt đó đều có sự thống nhất Sự không thống nhất đó sẽ gây nênnhững trở ngại trong hoạt động kinh tế nói chung và tài chính nói riêng Vìvậy, xét về bản chất cũng như yêu cầu, quản lý TCNN tất yếu phải là sự quản

lý thống nhất giữa hai mặt giá trị và giá trị sử dụng Coi trọng đặc điểm nàytrong quản lý TCNN có ý nghĩa hết sức quan trọng, nó vừa tạo điều kiện choviệc thực hiện khả năng cân đối tài chính, vừa là tiền đề cho công tác kiểm tragiám sát tài chính một cách chặt chẽ

2 Những nội dung cơ bản quản lý tài chính nhà nước

Quản lý TCNN có nội dung đa dạng và phức tạp, bao gồm nhiều quátrình Trong đó, bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây:

2.1 Quản lý quá trình thu của tài chính nhà nước

- Thu TCNN được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc bao gồmthuế, phí, lệ phí và đóng góp BHXH; tín dụng Nhà nước bao gồm các khoảnvay trong và ngoài nước; các khoản thu bán tài nguyên, tài sản quốc gia, cáckhoản thu trong các DNNN Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước

mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình thu TCNN chính là quản lý các hình thức động viên đó

- Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu TCNN là:

* Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tayNhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết cho việc thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng giai đoạnlịch sử

Việc động viên một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhànước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước Songmức độ tập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước lại tuỳ thuộcvào chức năng nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sửdụng nguồn lực tài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lựctài chính của nền kinh tế

Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lựctài chính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu

tố sau đây:

+ Tỷ lệ phát triển kinh tế mà quốc gia đó mong muốn (r)

+ Năng suất đầu tư (k)

GDP Vèn

+ Mức chi tiêu của Nhà nước (Cg)

+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư (Sp)

+ Mức vay và đầu tư của nước ngoài (Sf)

Sf Sp Cg k

r

t    

Do đó, nội dung quản lý quá trình thu TCNN không đơn thuần là quản

lý các hình thức thu và số thu TCNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tốquyết định đến số thu của NSNN

* Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thucủa TCNN ngày càng lớn hơn.

Thực hiện đầy đủ yêu cầu này, chính là khắc phục tư tưởng thu đơnthuần, thu thoát ly kinh tế Vì vậy, trong quản lý thu TCNN từ việc hoạchđịnh chính sách, chế độ thu cho đến tổ chức thực hiện phải luôn luôn phântích, đánh giá thực trạng kinh tế, thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh để

có chính sách, chế độ, biện pháp chỉ đạo thu thích hợp Không vì yêu cầu đảmbảo nhu cầu trang trải các khoản chi phí của Nhà nước mà gia tăng các khoảnthu một cách phi thực tế, gây cản trở cho hoạt động sản xuất kinh doanh, làmhạn chế nguồn thu TCNN trong tương lai Quản lý quá trình thu TCNN phảicoi mục tiêu bồi dưỡng nguồn thu là mục tiêu có tính chất quyết định đến sự

ổn định và phát triển của thu TCNN

* Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội,đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơquan có thẩm quyền ban hành

Thu TCNN xét ở một góc độ nào đó là sự phân phối lại thu nhập giữacác tầng lớp dân cư thông qua bộ máy quyền lực của Nhà nước

Sự phân phối đó là cần thiết cả về khía cạnh kinh tế và khía cạnh xãhội Song sự phân phối đó luôn luôn chứa đựng trong nó những mâu thuẫnxung đột về mặt lợi ích Một sự động viên thiếu công bằng sẽ khoét sâunhững mâu thuẫn đó Khi mức độ mâu thuẫn đạt đến cực điểm sẽ bùng nổnhững cuộc đấu tranh xã hội làm phương hại đến tính ổn định và phát triểnkinh tế xã hội của một quốc gia

Chính vì lẽ đó, trong quá trình quản lý thu TCNN phải luôn luôn coitrọng khía cạnh công bằng xã hội Công bằng xã hội trong quản lý thu TCNNđòi hỏi việc tổ chức động viên phải sát với khả năng đóng góp của người dântheo nguyên tắc công bằng theo chiều ngang và chiều dọc Để đảm bảo đượcyêu cầu của công bằng xã hội, trong quá trình tổ chức, quản lý, động viên cáckhoản thu của TCNN không thể tiến hành một cách chủ quan, tuỳ tiện màphải tuân thủ đầy đủ chính sách chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền banhành Bởi vì nói chung các chính sách, chế độ thu đó đã được dân chúng thừanhận gián tiếp qua cơ quan quyền lực đại diện cho lợi ích của họ, ở nước ta cơquan quyền lực đó là Quốc hội

- Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng làxác lập được cách thức quản lý, sử dụng công cụ quản lý thích hợp

Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu TCNN.Song cách thức, phương pháp quản lý thu TCNN phổ biến hiện nay là:

* Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạngcủa nền kinh tế Hệ thống chính sách thu đó không chỉ quan tâm đến lợi íchtạo ra nguồn thu trước mắt cho Nhà nước mà phải có tác động đến quá trìnhphát triển kinh tế theo hướng có lợi nhất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo racông ăn việc làm nhiều hơn, kiềm chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủtrương mở cửa, từng bước cân đối cán cân thanh toán quốc tế

* Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với sự diễn biến quá trình hoạtđộng kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực

tế khách quan của tình hình kinh tế hàng năm

Kế hoạch thu sát đúng là mục tiêu quan trọng để tổ chức quá trình quản

lý thu cụ thể Đồng thời kết quả thực hiện kế hoạch thu sẽ cho phép chúng tanhìn nhận lại các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế, cũng như các biệnpháp tổ chức thu thích hợp

Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thểcủa TCNN, ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu:

Một là, xây dựng quy trình thu cho từng loại thu cụ thể.

Hai là, tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc biệt là

xây dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất

2.2 Quản lý quá trình chi của tài chính nhà nước

- Chi TCNN là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn tài chính tập trungđược vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong từng côngviệc cụ thể theo thời gian và không gian nhất định Chi TCNN có quy mô vàmức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơquan công quyền Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trường chi TCNN vừamang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp

Vì vậy, việc quản lý các khoản chi TCNN hết sức phức tạp Lần theocách phân loại các khoản chi TCNN hiện hành, có thể hình dung nội dung cụthể quản lý các khoản chi TCNN bao gồm:

+ Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển

+ Quản lý các khoản chi thường xuyên

+ Quản lý các khoản chi trả nợ và viện trợ

+ Quản lý chi dự phòng và các khoản chi đột xuất khác của nhà nước

Các khoản chi trên được trang trải bằng các nguồn lực tài chính khácnhau, mang tính chất khác nhau Do đó trong việc hoạch định các phươngpháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau.

- Tuy vậy, trong quản lý các khoản chi của TCNN phải đảm bảo cácyêu cầu cơ bản sau đây:

* Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thựchiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ củaNhà nước

Tài chính nhà nước là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước Vìvậy, bất luận trong điều kiện nào, việc quản lý các khoản chi của TCNN phảihướng vào mục tiêu chính là đảm bảo nguồn tài chính cho việc thực hiện cácnhiệm vụ của các cơ quan công quyền mà được Đảng và Nhà nước giao phó.Tuy nhiên trong thực tế, việc đảm bảo yêu cầu này không phải lúc nào cũng

dễ dàng, nhất là trong điều kiện khả năng tập trung nguồn lực tài chính củaNhà nước bị hạn chế, yêu cầu thực hiện, nhiệm vụ của các cơ quan côngquyền lại cấp bách và rộng lớn

Nhằm giải quyết mâu thuẫn này trong quản lý các khoản chi của TCNNcần thiết phải xác lập được thứ tự ưu tiên các khoản chi, đồng thời về phíaĐảng và Nhà nước, cần có sự cân nhắc khi giao nhiệm vụ cho các cơ quancông quyền

* Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả.Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu sống còn trong mọi hoạt động kinh tế

xã hội Đặc biệt việc quản lý các khoản chi TCNN lại càng phải coi việc tiếtkiệm và hiệu quả là tiêu thức cơ bản khi xác lập các biện pháp quản lý Luậnđiểm này được xác lập dựa trên những căn cứ sau đây:

Một là, xuất phát từ tính chất của các khoản chi của TCNN có quy mô,

mức độ rộng lớn phức tạp, lợi ích của các khoản chi mang lại thường ít gắnliền với lợi ích cụ thể, cục bộ Do đó sự quan tâm của người sử dụng nguồnlực tài chính của Nhà nước phần nào bị hạn chế

Hai là, so với các khoản chi ở các khâu tài chính khác trong nền kinh

tế, thì các khoản chi của TCNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởngđến toàn bộ vấn đề kinh tế xã hội của đất nước Vì vậy các khoản chi củaTCNN không đúng mục đích, không tiết kiệm, hiệu quả kém sẽ gây tổn hại tolớn đến quá trình phát triển kinh tế xã hội

Xuất phát từ những lý do đó, mà trong quản lý các khoản chi củaTCNN phải coi trọng mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả.

Nhằm đạt được tiêu chuẩn tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý cáckhoản chi của TCNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kếhoạch, xây dựng định mức, thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rútkinh nghiệm việc thực hiện các khoản chi của TCNN Trên cơ sở đó, đổi mớicác biện pháp chi và cơ cấu chi, chuyển một nền TCNN mang tính chất baocấp sang một nền TCNN mang tính kinh doanh

* Gắn nội dung quản lý các khoản chi TCNN với nội dung quản lý cácmục tiêu của kinh tế vĩ mô Tăng cường việc làm, ổn định cán cân thanh toán,kiềm chế lạm phát luôn luôn là mục tiêu phấn đấu ở mọi quốc gia Các mụctiêu đó có mối quan hệ hữu cơ với các khoản chi của TCNN Đạt được cácmục tiêu đó là nền tảng, là cơ sở cho việc thực hiện các khoản chi của TCNN.Ngược lại, các khoản chi của TCNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêucủa kinh tế vĩ mô

Chính vì vậy, trong quản lý chi TCNN cần phải chú ý mối quan hệ này,làm thế nào để các khoản chi TCNN có tác động tích cực đến việc thực hiệncác mục tiêu kinh tế vĩ mô của Nhà nước Ngược lại, phải trên cơ sở phân tíchđánh giá thực trạng thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô để bố trí khoản chicho thích hợp

- Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra nhữngbiện pháp quản lý chi thích hợp trong từng khoản chi cụ thể ở những hoàncảnh cụ thể

Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lýkhác nhau Song biện pháp quản lý chi của TCNN chung nhất là:

+ Thiết lập các định mức chi Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng

kế hoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi củaTCNN Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảophù hợp với yêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồnkinh phí của TCNN, vừa phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

+ Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của TCNN theo mức độ cầnthiết đối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế xã hội

về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền

+ Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạnchế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiệnthuận lợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền

+ Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặnnhững biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước.Đồng thời qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiệnnhững bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chínhsách chế độ.

2.3 Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi tài chính nhà nước

Cân đối thu chi TCNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốcdân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nềnkinh tế quốc dân Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủquan mà hoạt động thu chi TCNN không phải lúc nào cũng cân đối

Về khách quan, hoạt động thu chi TCNN bắt nguồn từ hoạt động sảnxuất kinh doanh trong nền kinh tế Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinhdoanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệlạm phát thấp thì khả năng cân đối thu chi TCNN được thực hiện tương đốithuận lợi Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấuhiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu chi của TCNNgặp khó khăn

Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhànước làm nẩy sinh sự mất cân đối thu chi của TCNN Một hệ thống chínhsách kinh tế xã hội phù hợp có tác dụng tích cực đến phát triển kinh tế xã hội

và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đốithu chi TCNN có điều kiện thực hiện Ngược lại, một hệ thống chính sách chế

độ kinh tế xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế

xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cânđối thu chi TCNN khó đảm bảo

Cân đối thu - chi TCNN là điều mong muốn của mọi Chính phủ ở cácquốc gia

Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có cácphương pháp giải quyết khác nhau Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiệnnay là: thực hiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước đểđảm bảo sự cân đối thu chi TCNN, hình thành quỹ dự trữ TCNN, quỹ dựphòng

Việc quản lý cân đối thu chi TCNN thực chất là việc quản lý thực hiệncác biện pháp đó

2.3.1 Quản lý tín dụng Nhà nước

Tín dụng Nhà nước là một biện pháp huy động nguồn lực tài chính doNhà nước thực hiện thông qua hình thức vay và cho vay.

Tín dụng Nhà nước xuất hiện nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết tìnhhình thâm hụt TCNN thu không đủ chi và yêu cầu đầu tư phát triển kinh tế doNhà nước thực hiện

Quản lý tín dụng Nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầunguồn lực tài chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toánkhả năng chi trả; lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp quy định chặt chẽquy trình giải ngân bảo đảm tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sửdụng nguồn tín dụng trên góc độ đầu tư và phát triển

2.3.2 Quản lý quỹ dự phòng tài chính của Nhà nước

Với một nền kinh tế thị trường đang trong quá trình vận động nhiều rủi

ro, bất trắc thường xảy ra làm phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xãhội của đất nước

Quỹ dự trữ, dự phòng của TCNN là công cụ quan trọng nhằm khắcphục những rủi ro, bất trắc, tạo điều kiện để đảm bảo sự cân đối trong hoạtđộng của TCNN

Thực chất của việc quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhànước là việc xác lập các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xâydựng chế độ kiểm tra, kiểm soát thích hợp với đặc điểm của quỹ dự trữ, dựphòng

2.4 Phân cấp quản lý tài chính nhà nước

Phân cấp quản lý TCNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản

lý hoạt động của TCNN Thực chất của việc phân cấp là việc phân chiatrách nhiệm quản lý hoạt động của TCNN theo từng cấp chính quyền nhằmlàm cho hoạt động của TCNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao Phân cấphoạt động quản lý thu, chi TCNN được thực hiện theo nguyên tắc thốngnhất, tập trung, dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, tráchnhiệm của các cấp chính quyền

Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý TCNN(theo luật 2002) trong chính sách tài chính quốc gia là:

NSNN Phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ thu chi của từng cấp ngân sách-Phân cấp quản lý thu NSNN Yêu cầu đặt ra là: tập trung đai bộ phậnthu lớn, ổn định cho ngân sách trung ương, tạ cho ngân sách địa phương cónguồn thu gắn với địa bàn

Chia nguồn thu thành 3 loại:

+ Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%

+ Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng: 100%

+ Các khoản thu điều tiết theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa trung ương vàđịa phương

3 Tổ chức bộ máy quản lý tài chính nhà nước

Nhằm thực hiện những nội dung quản lý TCNN như đã đề cập, việcnghiên cứu hình thành bộ máy quản lý TCNN là một đòi hỏi tất yếu khách quan

3.1 Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN

3.1.1 Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Hoạt động của bộ máy quản lý TCNN luôn luôn chịu sự chi phối của tổchức bộ máy chính quyền và nội dung cơ chế hoạt động của các khâu củaTCNN Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý TCNN phải dựa trên hai căn cứchủ yếu:

Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá

trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các

cơ quan quản lý Nhà nước

Tài chính nhà nước là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảmbảo tiền vốn cần thiết để duy trì hoạt động bộ máy Nhà nước và thực hiện cácchức năng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận Theobản chất kinh tế thì TCNN là quan hệ tiền tệ gắn liền với phân phối và phânphối lại tổng sản phẩm xã hội và thu nhận quốc dân, nhằm hình thành cáckhoản thu nhập thuộc Nhà nước và được sử dụng để mở rộng sản xuất và thoảmãn các nhu cầu về văn hoá, xã hội, quốc phòng và quản lý Chủ thể của cácquan hệ tiền tệ này là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhà nước vàcác doanh nghiệp Nhà nước (toàn phần và hỗn hợp)

Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý TCNN trước hết phải xuất phát từ

sự hình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp

quản lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhànước.

Quá trình hình thành hệ thống chính quyền và các cơ quan quản lý Nhànước các cấp là một tất yếu khách quan của mọi thể chế chính trị, nhằm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi lãnh thổ Nói cụ thểhơn, sự ra đời của hệ thống NSNN nhiều cấp Phù hợp với mô hình tổ chức

bộ máy quản lý Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, hệ thống ngân sáchnước ta bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương

Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của TCNN.

Nội dung hoạt động của TCNN không đồng nhất Nói đến TCNNkhông chỉ có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâuriêng biệt khác, mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thùriêng Như ta đã biết hệ thống TCNN, nếu phân theo mục tiêu và nội dunghoạt động, bao gồm ngân sách các cấp chính quyền Nhà nước, các quỹ ngoàingân sách, tín dụng Nhà nước và bao gồm cả tài chính doanh nghiệp Nhànước Nhờ có chức năng hoạt động khác nhau của các khâu tài chính này,Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xã hội, giải quyết nhiềuvấn đề theo ngành và lãnh thổ

Các quỹ ngoài ngân sách là khâu riêng biệt của TCNN, bao gồm quỹBHXH, quỹ hưu trí, quỹ giải quyết việc làm, các quỹ chuyên dùng khác củaNhà nước (quỹ bảo vệ môi trường, quỹ hỗ trợ đầu tư, quỹ dự trữ tài chính ).Mặc dầu các quỹ ngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền cá cấp,nhưng được tách khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định Chức năngchính của các quỹ ngoài ngân sách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đềunhằm bảo đảm kinh phí để thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêngbằng các khoản trích phù hợp và bằng các nguồn vốn huy động khác Việctách các nguồn vốn cấp phát để thực hiện các biện pháp theo mục tiêu riêngkhỏi nguồn vốn ngân sách, cho phép mở rộng nguồn vốn huy động bằng cáckhoản thu bổ sung như các khoản tiết kiệm, các khoản nộp và ủng hộ tựnguyện của các thể nhân và pháp nhân, các khoản thu từ xổ số kiến thiết hơn nữa điều đó đảm bảo cho việc sử dụng vốn đúng mục đích

Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép đảm bảo cấpphát kịp thời cho việc thực hiện các biện pháp, các chương trình văn hoá, xãhội quan trọng Khác với ngân sách, quỹ ngoài ngân sách chịu sự điều chỉnh

và kiểm tra ít hơn từ các tổ chức chính quyền Nhà nước Do chỗ những thayđổi trong hướng sử dụng quỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sựtham gia của Quốc hội, nên tạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ

linh hoạt hơn và thúc đẩy mối quan tâm của các tổ chức sử dụng quỹ trongviệc khai thác thêm nguồn vốn Quỹ ngoài ngân sách còn đóng vai trò lànguồn tài chính dự trữ, giúp cho các cấp chính quyền trong những trường hợpkhó khăn về tài chính, nhờ đó nâng cao tính cơ động của các nguồn tài chínhtrong khuôn khổ hệ thống TCNN thống nhất.

Các quỹ ngoài ngân sách có những khác nhau cả về mục đích, chứcnăng hoạt động, cả về cấp quản lý Theo chức năng hoạt động có thể chia cácquỹ ngoài ngân sách thành các quỹ có tính chất kinh tế, quỹ có tính chất xãhội và quỹ có tính chất bảo vệ môi trường thiên nhiên Theo cấp quản lý, cácquỹ này có thể chia ra quỹ quốc gia và quỹ theo địa phương, vùng lãnh thổ

Các quan hệ tiền tệ tạo nên nội dung của tín dụng Nhà nước cũng làmột bộ phận cấu thành của TCNN Quan hệ tín dụng Nhà nước xuất hiệngắn liền với việc động viên vốn tiền tệ tạm thời sử dụng nhằm bảo đảm cấpphát kinh phí cho các khoản chi tiêu của Nhà nước, việc thu hút vốn tạmthời nhàn rồi của các pháp nhân và thể nhân được thực hiện bằng việc bántrên thị trường tài chính tín phiếu kho bạc và trái phiếu Chính phủ Vốnđược huy động trên thị trường tài chính sẽ được dùng để đáp ứng nhu cầuphát triển kinh tế xã hội, chủ yếu thông qua việc cấp vốn thực hiện cácchương trình cho vay dài hạn

Như vậy, những phân tích trên đây đã khẳng định rằng cách thức tổchức bộ máy hành chính Nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nộidung và cơ chế hoạt động của các khâu TCNN là căn cứ xuất phát để hìnhthành bộ máy quản lý TCNN phù hợp

3.1.2 Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Tổ chức quản lý tài chính là một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầuđối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính Hiệuquả quản lý TCNN phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công táccủa các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ươngxuống địa phương, cơ quan thuế Nhà nước và bộ máy quản lý tài chínhtrong các ngành kinh tế quốc dân

Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý TCNNcần phải dựa trên các nguyên tắc sau đây:

- Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức bộ máy quản lýTCNN

Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là "xương sống"của hệ thống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta Trong tổ chức bộ máy

quản lý TCNN hoạt động có hiệu quả, vừa phát huy sức mạnh của cả hệthống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tínhnăng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các vấn đề tài chính

và ngân sách Nhà nước

Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia là điều kiện quantrọng để đưa mọi hoạt động TCNN, hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nướccác cấp vào nền nếp, theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế tài chính của Nhànước, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cơ giữa các khâu của hệ thốngTCNN, làm cho hoạt động TCNN phù hợp, phục vụ và thúc đẩy các hoạtđộng kinh tế xã hội

Thực hiện yêu cầu đó đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản lý thốngnhất của Nhà nước Trung ương thông qua việc ban hành các chính sách, chế

độ chi tiêu, định mức thu chi tài chính, thu chi NSNN, bằng việc phát huytriệt để quyền lực của Quốc hội trong việc quyết định dự án ngân sách và phêchuẩn tổng quyết toán ngân sách Đồng thời, cần phải nâng cao vai trò điềuhành các cơ quan chấp pháp và các cơ quan chuyên môn trong quá trình lập,chấp hành dự án ngân sách và quản lý TCNN

Mặt khác, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi phải có sựphân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho cấp dưới và cho địa phương Chínhquyền các cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện, đảm bảothực hiện nghiêm túc các chính sách, chế độ chi tiêu, định mức thu chi TCNN

đã ban hành Chính quyền Nhà nước các cấp không được tự ý ban hành cácchính sách, chế độ tài chính riêng trái với quy định của Trung ương, phải thựchiện nhiệm vụ thu, chi TCNN theo đúng kế hoạch, chính sách chế độ tài chính

do Trung ương quy định thống nhất Đồng thời, chính quyền địa phương, các

cơ quan quản lý tài chính cấp dưới được giao trách nhiệm và quyền hạn phùhợp, đảm bảo cho các quyết định quản lý được đưa ra trên những cơ sở thôngtin đầy đủ, có căn cứ và phát huy được vai trò chủ động sáng tạo, ý thức tráchnhiệm của các chủ thể quản lý TCNN trong việc xây dựng kế hoạch thu chihàng năm và trong quá tình thực hiện kế hoạch đó

- Thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địaphương và vùng lãnh thổ trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Chuyên môn hoá theo ngành và phân bố theo vùng lãnh thổ là đặctrưng, có tính quy luật của quá trình phát triển lực lượng sản xuất Hệ thốngquản lý phải được tổ chức phù hợp với sự phát triển đó của lực lượng sảnxuất Với tư cách là một bộ phận trong hệ thống quản lý nói chung, tổ chức bộmáy quản lý TCNN không thể tách khỏi nguyên tắc phổ biến này Tổ chức

quản lý theo chuyên ngành không chỉ đảm bảo quản lý thống nhất, chặt chẽmọi nguồn TCNN về chính sách chế độ chi tiêu, định mức thu chi tài chính,

mà còn tạo điều kiện phát triển hình thức và phương pháp cấp phát, quản lýtài chính phù hợp với đặc điểm của ngành kinh tế kỹ thuật Mặt khác tổ chứcquản lý theo ngành cần được kết hợp với phân cấp quản lý cho địa phương vàvùng lãnh thổ, thể hiện ở sự phân biệt quyền hạn, trách nhiệm quản lý Nhànước của cấp tỉnh, thành phố Đó cũng là sự thể hiện và cụ thể hoá nguyên tắctập trung dân chủ trong quản lý kinh tế - tài chính phù hợp với cơ cấu ngành

và cơ cấu lãnh thổ trong từng giai đoạn, và cũng là điều kiện bảo đảm chochính quyền địa phương phát huy tính tích cực chủ động sang tạo của mìnhtrong việc thực hiện chức năng quản lý toàn diện trên phạm vi đơn vị hànhchính - lãnh thổ Hai mặt quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ khôngtách biệt nhau, không phải Bộ chỉ quản lý theo ngành mà không có tráchnhiệm quản lý theo lãnh thổ, cũng như không phải chính quyền địa phươngchỉ quản lý theo lãnh thổ tách khỏi quản lý ngành

Quán triệt nguyên tắc trên đây, bộ máy quản lý TCNN cần phải được tổchức vừa theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống cácđịa phương trong cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trung của các cấpchính quyền địa phương Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theongành của Bộ Tài chính và các cơ quan Trung ương đối với toàn bộ hoạt độngTCNN, đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chínhquyền và cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động TCNN diễn ra trênđịa bàn lãnh thổ ở địa phương Những yêu cầu này đã và sẽ được quy định rõtrong luật ngân sách Nhà nước, luật ngân hàng Nhà nước và các văn bản phápluật khác của Nhà nước ta về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nướcTrung ương và địa phương trong quản lý TCNN

- Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong tổ chức bộ máyquản lý TCNN

Tiết kiệm và hiệu quả là những vấn đề mang tính quy luật của mỗi chế

độ kinh tế xã hội, nó vừa là mục tiêu, vừa là tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạtđộng của mọi hệ thống quản lý Yêu cầu của nguyên tắc này vận dụng vàoviệc tổ chức bộ máy quản lý thể hiện ở chỗ, một tổ chức được coi là có hiệuquả nếu nó được xây dựng để giúp cho việc hoàn thành các mục tiêu quản lývới mức tối thiểu về chi phí

Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi bộ máy quản lýTCNN phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấp quản lý kinh

tế - tài chính giữa các cấp chính quyền Nhà nước, ở đây đòi hỏi phải có sự