Quản lý nhà nước về hộ tịch - Lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới

Dưới đây là một số ví dụ: “Hộ tịch: sổ của cơ quan dân chính đăng ký cư dân trong địa phương mình theo từng hộ” Từ điển tiếng Việt – Hoàng Phê chủ biên, in lần thứ năm, NXB Đà Nẵng, 19

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM TRỌNG CƯỜNG

Quản lý nhà nước về hộ tịch - Lý luận, thực

trạng và phương hướng đổi mới

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÍ LUẬN NHÀ NƯỚC VÀ

PHÁP QUYỀN

HÀ NỘI, 2003

LỜI NÓI ĐẦU

Quản lý dân cư là một trong những lĩnh vực trọng yếu của nền hành chính mà mọi quốc gia, dù ở bất kỳ chế độ chính trị nào với trình độ phát triển nào cũng đều quan tâm Để quản lý dân cư, mỗi quốc gia có những phương thức quản lý khác nhau nhưng đều hướng đến mục đích quản lý một cách đầy

đủ, kịp thời, chính xác các dữ liệu về đặc điểm nhân thân cơ bản của từng công dân Ở nước ta, quản lý hộ tịch được xác định là khâu trung tâm của toàn

bộ hoạt động quản lý dân cư Quản lý hộ tịch tốt là cơ sở để Nhà nước hoạch định các chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và

tổ chức thực hiện có hiệu quả các chính sách đó Mặt khác, thông qua quản lý

hộ tịch Nhà nước mới có thể bảo vệ một cách tốt nhất những quyền nhân thân

cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và Bộ luật Dân sự Đăng ký hộ tịch là hoạt động thể hiện một cách tập trung, sinh động mối quan

hệ giữa Nhà nước và công dân Ở phương diện này có thể thấy quản lý hộ tịch

là một lĩnh vực hoạt động thể hiện sâu sắc chức năng xã hội của Nhà nước

Song hành cùng quá trình hình thành và phát triển của nền hành chính quốc gia, đến nay hoạt động quản lý hộ tịch ở nước ta đã trải qua hơn 50 năm phát triển Tuy nhiên, do bị chi phối bởi nhiều yếu tố khách quan và chủ quan như: đặc điểm lịch sử, truyền thống, tập quán, chế độ chính trị, pháp lý, trình

độ phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội - khoa học - công nghệ, nhận thức của người dân nên hiện nay lĩnh vực quản lý hộ tịch của nước ta còn nhiều điểm bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu bức xúc mà thực tiễn của sự nghiệp xây dựng nền một hành chính phục vụ năng động, hiệu quả, hiện đại đã và đang đặt ra Nguyên nhân cơ bản của tình trạng nói trên là do pháp luật về quản lý hộ tịch của nước ta còn chậm đổi mới, cơ chế hoạt động còn nhiều bất hợp lý, nhiều

Sau hơn 15 năm thực hiện công cuộc đổi mới, hiện nay đất nước đang bước vào một giai đoạn phát triển mới mà trong đó, vấn đề xây dựng một nền hành chính dân chủ, hiệu quả, hiện đại đang đặt ra hết sức cấp thiết Trong bối cảnh đó, công tác quản lý nhà nước trên lĩnh vực hộ tịch – một lĩnh vực quản

lý xã hội có khách thể quản lý hết sức rộng lớn và phức tạp cũng đang được đặt trước những yêu cầu đổi mới mạnh mẽ cả về nhận thức cũng như thực tiễn hoạt động Để có thể xác định những giải pháp hữu hiệu nhằm đổi mới, nâng cao hiệu quả của công tác quản lý hộ tịch, việc nghiên cứu lịch sử, tổng kết thực tiễn, xây dựng lý luận về lĩnh vực khoa học pháp lý này có vai trò hết sức

quan trọng.Với nhận thức như vậy, chúng tôi đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà

nước về hộ tịch - lý luận, thực trạng và phương hướng đổi mới” làm đề tài

nghiên cứu luận văn Cao học Luật của mình

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, luận văn này hướng đến việc trình bày quan điểm, nhận thức của tác giả xung quanh các vấn đề lý luận cơ bản của quản lý hộ tịch, dựng lên bức tranh về lịch sử phát triển cũng như thực trạng quản lý hộ tịch ở Việt Nam để từ đó có được những đánh giá khách quan làm cơ sở đi đến các kiến nghị khoa học nhằm đổi mới mạnh mẽ và đúng hướng lĩnh vực quản lý nhà nước này Để đạt được mục đích nghiên cứu đó trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu tác giả cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu phù hợp như: phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật Về bố cục, luận văn được trình bày với kết cấu gồm lời nói đầu, ba chương, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo

Từ giác độ tiếp cận của khoa học pháp lý, có thể nói đây là đề tài còn mới mẻ và thiếu sự định hình về mặt lý luận Bởi vậy, trong quá trình tổ chức nghiên cứu mặc dù tác giả cố gắng sưu tầm, nghiên cứu một cách có hệ thống các tài liệu có liên quan cũng như thực tiễn hoạt động quản lý hộ tịch nhưng

chắc chắn nội dung, bố cục cũng như cách thức trình bày công trình này không tránh khỏi những sơ xuất và khiếm khuyết Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của một luận văn Cao học, chúng tôi chỉ mong muốn đóng góp thêm một tiếng nói nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý hộ tịch của Nhà nước ta

CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH

I.1 KHÁI NIỆM HỘ TỊCH

Trước hết cần khẳng định việc tìm hiểu, xây dựng về mặt khoa học nội hàm của khái niệm hộ tịch là vấn đề có ý nghĩa vô cùng quan trọng Để làm rõ khái niệm này, theo chúng tôi cần tìm hiểu nó theo các chiều cạnh dưới đây:

Thứ nhất, cần tìm hiểu ngữ nghĩa của từ “hộ tịch” từ góc độ ngôn ngữ học;

Thứ hai, nghiên cứu khái niệm “hộ tịch” với tính cách là một khái niệm khoa học pháp lý và quản lý Để làm rõ được khái niệm này, cần có sự so sánh, tìm hiểu những cách quan niệm khác nhau ở trong nước cũng như những khái niệm tương ứng của khoa học pháp lý nước ngoài; đồng thời cũng cần có

sự so sánh, phân biệt giữa khái niệm “hộ tịch” với khái niệm “hộ khẩu” – vốn

là những khái niệm hiện nay thường bị sử dụng nhầm lẫn với nhau rất phổ biến

Về mặt ngôn ngữ, “hộ tịch” là một từ ghép gốc Hán chính phụ, được ghép bởi hai thành tố “hộ” và “tịch”, trong đó “tịch” là thành tố chính Xét về mặt từ loại thì đây là một danh từ thuộc nhóm danh từ chỉ khái niệm trừu tượng [2, tr.211] Nếu tìm hiểu riêng rẽ từng thành tố thì có thể thấy các từ điển tiếng Việt hiện nay khá thống nhất cách hiểu về từng từ đơn này Theo

đó, từ “hộ” – khi sử dụng là danh từ có nhiều nghĩa khác nhau nhưng trong đó

có một nghĩa là “đơn vị để quản lý dân số, gồm những người cùng ăn ở với nhau” Tương tự, từ “tịch” có nghĩa là “sổ sách” hoặc “là sổ sách đăng ký quan hệ lệ thuộc” Tuy nhiên việc tổ hợp hai từ đơn này thành từ danh từ “hộ tịch” lại là một trường hợp rất đặc biệt về mặt ngôn ngữ, và được sử dụng với

thuộc tính là kết hợp hạn chế (hạn chế về việc sử dụng và khả năng tổ hợp của

từ ngữ) [36, tr.9] Chính do tính chất đặc biệt ấy nên hiện nay, nếu khảo cứu qua các từ điển tiếng Việt thì có thể thấy có rất nhiều cách giải nghĩa từ “hộ tịch” rất khác nhau Dưới đây là một số ví dụ:

“Hộ tịch: sổ của cơ quan dân chính đăng ký cư dân trong địa phương

mình theo từng hộ” (Từ điển tiếng Việt – Hoàng Phê chủ biên, in lần thứ năm,

NXB Đà Nẵng, 1998);

“Hộ tịch: Các sự kiện trong đời sống của một người thuộc sự quản lý của pháp luật” (Đại từ điển Tiếng Việt, Nguyễn Như Ý chủ biên, NXB Văn

hoá - Thông tin, 1998);

“Hộ tịch: Các sự kiện trong đời sống của một người thuộc sự quản lý của pháp luật (khai sinh, khai tử, kết hôn, tiền án, tiền sự, nhân khẩu) (Từ

điển Hán cổ Trung Quốc);

“Hộ tịch: quyền cư trú, được chính quyền công nhận của một người tại nơi mình ở thường xuyên, của những người thường trú thuộc cùng một hộ, do chính quyền cấp cho từng hộ để xuất trình khi cần” (Từ điển tường giải và

liên tưởng tiếng Việt, Nguyễn Văn Đạm, NXB Văn hoá Thông tin, 1993);

“Hộ tịch: Quyển sổ ghi chép tên tuổi, quê quán, nghề nghiệp của mọi người trong một địa phương” (Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nguyễn Lân chủ

biên, NXB TP Hồ Chí Minh, 2000);

“Hộ tịch: Sổ hộ khẩu do chính quyền địa phương cấp” (Từ điển Hán

Việt, Phan Văn Các chủ biên, NXB TP Hồ Chí Minh);

Trên đây là ví dụ về một số cách giải nghĩa thuật ngữ “hộ tịch” từ góc

độ ngôn ngữ học Qua những ví dụ này, có thể đi đến nhận xét sau đây: Những cách giải nghĩa về từ “hộ tịch” hiện nay rất thiếu thống nhất, trong đó có thể

thấy cách giải nghĩa của tác giả Nguyễn Văn Đạm trong “Từ điển tường giải

và liên tưởng tiếng Việt” và cách giải nghĩa của tác giả Phan Văn Các trong

“Từ điển Hán Việt” thể hiện sự nhầm lẫn cơ bản giữa hai khái niệm hộ tịch và

hộ khẩu Điều này phản ánh sâu sắc một thực tế là sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm “hộ tịch” và “hộ khẩu” trong nhận thức xã hội khá phổ biến

Xét từ khía cạnh là một khái niệm pháp lý, khái niệm “hộ tịch” cũng là một trường hợp rất đặc biệt trong hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt Bản thân khái niệm này hoàn toàn không dễ định nghĩa, điều đó cũng có nghĩa là việc sử dụng nó không thuận tiện theo nguyên tắc sử dụng ngôn ngữ khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Trên thực tế đã từng có những cuộc thảo luận trong giới chuyên môn về việc thay thế khái niệm này bằng một khái niệm khác thông dụng hơn, dễ hiểu hơn Tuy nhiên, do khái niệm “hộ tịch”chứa đựng trong nó yếu tố truyền thống, lịch sử và đã là một khái niệm

có tính chất phổ thông, ăn sâu trong nhận thức nhân dân nên giải pháp đi tìm khái niệm Việt hoá thay thế nó không được lựa chọn, thay vào đó, các nhà xây dựng pháp luật đã dung hoà bằng giải pháp mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phép, đó là sử dụng nó với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa nó trong văn bản

Để làm rõ các chiều cạnh pháp lý của khái niệm này, dưới đây chúng tôi xin trình bày những tìm hiểu của mình về những cách định nghĩa khác nhau của khoa học pháp lý nước ta qua các thời kỳ, cũng như những cách định nghĩa tham khảo từ khoa học pháp lý nước ngoài Việc tìm hiểu những quan niệm khác nhau về khái niệm này có ý nghĩa hết sức quan trọng bởi vì theo quan điểm của chúng tôi, chỉ có thể xây dựng một định nghĩa mới về “hộ tịch”

và định nghĩa này chỉ được chấp nhận khi nó tiếp thu, phản ánh được những khía cạnh truyền thống, đồng thời, cũng tiệm cận với quan điểm, xu hướng của khoa học pháp lý hiện đại

Quan niệm của các luật gia Việt Nam thời kỳ trước 1975

Ở nước ta, khái niệm “hộ tịch” lần đầu tiên được định nghĩa trong các giáo trình giảng dạy của Đại học Luật khoa Sài Gòn dưới chế độ Việt Nam Cộng hoà, trong đó nổi lên quan điểm của một số tác giả sau:

Tác giả Phan Văn Thiết có thể coi là người đầu tiên trình bày quan niệm

“hộ tịch” trong cuốn tài liệu chuyên khảo xuất bản năm 1958 như sau:

“Hộ tịch – còn gọi là nhân thế bộ – là cách sinh hợp pháp của một công dân trong gia đình và trong xã hội Hộ tịch căn cứ vào ba hiện tượng quan trọng nhất của con người: sinh, giá thú và tử ” (Phan Văn Thiết, Hộ tịch

“Chứng thư hộ tịch là những giấy tờ công chứng dùng để chứng minh

một cách chính xác thân trạng người ta như ngày tháng sanh, tử, giá thú, họ

tên, con trai con gái, con chính thức hay con tư sanh, tư cách vợ chồng tóm lại tình trạng xã hội của con người từ lúc sinh ra đến khi chết

Các sổ sách hộ tịch ghi lại mọi việc sanh, tử, giá thú và các việc thay đổi về thân trạng người ta (nhìn nhận con ngoại hôn, chính thức hoá con tư sinh, khước từ phụ hệ, ly thân ” (Trần Thúc Linh, Danh từ pháp luật lược

giải, Nhà sách Khai trí, Sài Gòn, 1965, tr.42)

Nhìn một cách tổng quát có thể thấy các luật gia thời kỳ trước 1975 tuy đưa ra những cách định nghĩa khác nhau về khái niệm hộ tịch nhưng trong những cách định nghĩa này đều chỉ ra những dấu hiệu đặc trưng của hộ tịch:

- Là sổ ghi chép các quan hệ gia đình của một người;

- Các quan hệ gia đình thuộc phạm vi quan tâm của hộ tịch phải là những quan hệ phát sinh trên cơ sở 3 sự kiện quan trọng trong cuộc đời mỗi con người, đó là sự kiện sinh, hôn nhân và tử;

1.2.2 Quan niệm của khoa học pháp lý nước ngoài

Từ góc độ so sánh luật, qua tham khảo một số tài liệu pháp lý nước ngoài có thể thấy trong khoa học pháp lý một số nước cũng có những khái niệm tương đương với khái niệm “hộ tịch” trong tiếng Việt, đó là “civil registration” (tiếng Anh), “registre d‟etat civil” (tiếng Pháp),

“personenstandsregister” (tiếng Đức) Về mặt ngôn ngữ, ba khái niệm trong ba

hệ ngôn ngữ nói trên đều có thể chuyển nghĩa sang tiếng Việt là “đăng ký tình trạng dân sự của cá nhân” Trong khoa học pháp lý của Pháp và Đức, khái niệm này gắn liền với khái niệm “thân trạng”, được hiểu là “căn cước dân sự của cá nhân” (tiếng Pháp: état des personnes; tiếng Đức: personenstand)

Như vậy, có thể thấy giữa từ “hộ tịch” đựơc sử dụng trong các văn bản pháp luật của nước ta với các khái niệm nước ngoài nói trên đều có sự tương

đồng về ngữ nghĩa Với tính cách là một thuật ngữ pháp lý, khái niệm hộ tịch được định nghĩa trong một số tài liệu pháp lý nước ngoài như sau:

Trong tiếng Anh, khái niệm “Civil Registration” được hiểu là “Việc

đăng ký đúng hạn các sự kiện sinh, tử , kết hôn với chính quyền trong thời hạn quy định” [40, tr.69]

Trong tiếng Đức, khái niệm “personenstandsregister” được hiểu là “việc

đăng ký công về tình trạng dân sự của mỗi cá nhân được thực hiện bởi các cơ quan hộ tịch” [42, tr.1340]

Trong Bộ luật Dân sự của Cộng hoà Pháp, chế định hộ tịch là một trong những chế định hết sức quan trọng Tuy nhiên luật dân sự Pháp không đưa ra khái niệm về hộ tịch mà chỉ đưa ra khái niệm chứng thư hộ tịch

Khái niệm “civil registration” được Liên Hiệp quốc định nghĩa trong tài liệu “Principles and recommendation for a Vital Statistics System” xuất bản

năm 2001 như sau: “Đăng ký hộ tịch là việc ghi nhớ liên tục, thường xuyên,

bắt buộc và toàn bộ các sự kiện và đặc điểm về sự tồn tại và tình trạng dân sự của mỗi cá nhân liên quan đến dân số được quy định bởi sắc lệnh, luật hoặc điều lệ phù hợp với yêu cầu của pháp luật mỗi quốc gia”[41, tr.52]

Khái niệm “hộ tịch” và “đăng ký hộ tịch” ở nước ta hiện nay

Theo quy định tại Điều 1, Nghị định 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ

ngày 10/10/1998 về đăng ký hộ tịch thì “Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác

định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết” Tuy

nhiên đi kèm với khái niệm “hộ tịch”, Nghị định 83/1998/NĐ-CP còn nêu ra khái niệm “đăng ký hộ tịch” mà theo quan điểm của chúng tôi, không thể tách biệt khái niệm “hộ tịch” với khái niệm “đăng ký hộ tịch” Khái niệm “đăng ký

hộ tịch” được định nghĩa như sau:

“Đăng ký hộ tịch là hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Xác nhận các sự kiện sinh; kết hôn; tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi họ, tên, chữ đệm, cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm sinh; xác định lại dân tộc; đăng ký khai sinh, khai tử quá hạn; đăng ký lại việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi con nuôi;

Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, ghi vào

sổ đăng ký hộ tịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ con, thay đổi quốc tịch, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, huỷ hôn nhân trái pháp luật, hạn chế quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên hoặc những sự kiện khác do pháp luật quy định”

Trước khi có Nghị định 83/1998/NĐ-CP, Bộ luật Dân sự cũng đã có

quy phạm định nghĩa về khái niệm đăng ký hộ tịch tại Điều 54 “Đăng ký hộ

tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận sự kiện sinh, tử, kết hôn, ly hôn, giám hộ, nuôi con nuôi, thay đổi họ, tên, quốc tịch, xác định dân tộc, cải chính hộ tịch và các sự kiện khác theo quy định của pháp luật về hộ tịch” Đặt quy định này bên cạnh quy định tại Điều 1, Nghị định 83/1998/NĐ-

CP có thể thấy định nghĩa của Nghị định 83/1998/NĐ-CP phản ánh đầy đủ, toàn diện và đúng bản chất của khái niệm “đăng ký hộ tịch”

Theo chúng tôi, sự kết hợp giữa định nghĩa về “hộ tịch” và “đăng ký hộ tịch” mới có thể mang lại cách hiểu đầy đủ về khái niệm “hộ tịch” vì định nghĩa “hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết” là một định nghĩa “mở”, theo đó chỉ có thể hiểu “những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người” là những sự kiện nào khi viện dẫn tới định nghĩa về “đăng ký hộ tịch”

Khi định nghĩa hành vi đăng ký hộ tịch, Nghị định 83/1998/NĐ-CP đồng thời đã phân biệt thành hai nhóm hành vi với tính chất khác nhau rõ ràng:

- Hành vi xác nhận các sự kiện sinh; kết hôn; tử; nuôi con nuôi; giám

hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi họ tên, chữ đệm; cải chính họ tên, chữ đệm; ngày tháng năm sinh; xác định lại dân tộc; đăng ký quá hạn các việc sinh, tử; đăng ký lại các việc sinh, tử, kết hôn, nuôi con nuôi Đối với các sự kiện hộ tịch nói trên, cơ quan đăng ký hộ tịch xác nhận bằng cách đăng ký vào sổ dành riêng cho từng loại việc, đồng thời cấp cho đương sự giấy chứng nhận về việc

đó (như giấy khai sinh, giấy chứng nhận kết hôn ) Hành vi xác nhận của cơ quan đăng ký hộ tịch đã làm phát sinh hiệu lực pháp lý của các sự kiện được đăng ký Chỉ sau khi được đăng ký, các sự kiện đó mới làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ của cá nhân

- Hành vi ghi (ghi chú) vào sổ hộ tịch các việc về ly hôn, xác định cha,

mẹ, con; thay đổi quốc tịch; mất tích; mất năng lực hành vi dân sự; hạn chế năng lực hành vi dân sự; huỷ hôn nhân trái pháp luật; hạn chế quyền của cha,

mẹ đối với con chưa thành niên Khác với hành vi xác nhận, đối với các loại việc hộ tịch này, cơ quan đăng ký hộ tịch chỉ đơn thuần căn cứ vào quyết định (bằng văn bản) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (ví dụ: bản án hoặc quyết định của Tòa án giải quyết việc ly hôn, quyết định của Tòa án tuyên bố một người mất tích, quyết định của Chủ tịch nước cho một người thôi quốc tịch Việt Nam ) ghi chú việc đó vào Sổ hộ tịch Điểm phân biệt cơ bản giữa hành

vi này với nhóm hành vi thứ nhất là nó không làm phát sinh hiệu lực pháp lý Bởi vì bản thân các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã đem lại hiệu lực pháp lý cho các việc đó Ví dụ: một bản án xử ly hôn của Toà án bản thân nó đã có hiệu lực pháp lý chứ không phải chờ đến khi được ghi chú

Phân biệt “quản lý hộ tịch” và “quản lý hộ khẩu”

Theo quy định tại Điều 1, Nghị định 51/CP ngày 10/5/1997 của Chính

phủ về quản lý hộ khẩu thì “Đăng ký và quản lý hộ khẩu là biện pháp quản lý

hành chính của Nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân” Như vậy

hoạt động quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu đều nằm trong phạm trù quản lý dân cư Thực tiễn hoạt động quản lý dân cư ở nước ta trong suốt một thời kỳ dài (trước năm 1987) hoạt động quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu đều do ngành công an đảm nhận nên đến nay sự nhầm lẫn trong nhận thức của người dân về hộ tịch và hộ khẩu còn rất phổ biến Bởi vậy , cần phân biệt hai khái niệm này ở những điểm cơ bản sau đây:

- Về đối tượng quản lý: đối tượng của quản lý hộ khẩu chỉ là nơi cư trú của cá nhân trong khi đối tượng quản lý của quản lý hộ tịch bao gồm tổng thể rất nhiều đặc điểm nhân thân của cá nhân;

- Xét từ phương diện bảo vệ quyền nhân thân thì quản lý hộ khẩu chỉ là biện pháp bảo vệ quyền tự do cư trú hợp pháp của cá nhân còn quản lý hộ tịch

là phương tiện để mỗi cá nhân thực hiện tổng thể rất nhiều quyền thân thân cơ bản của mình;

- Đơn vị “hộ” được dùng làm đơn vị quản lý dân cư của cả quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu nhưng trong quản lý hộ tịch mối quan hệ giữa các thành viên trong hộ là mối quan hệ gia đình; còn trong quản lý hộ khẩu không nhất thiết các thành viên trong một đơn vị hộ khẩu phải có mối quan hệ đó

- Theo pháp luật hiện hành của nước ta thì nhiệm vụ quản lý hộ tịch là hoạt động chuyên môn của ngành tư pháp, còn quản lý hộ khẩu là hoạt động chuyên môn của ngành công an;

I 2 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ HỘ TỊCH

Trong xã hội hiện đại, khi mà khái niệm quyền con người đã được nhận thức như một giá trị chung của nhân loại thì cùng với nó, hầu như tất cả các quốc gia đều nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng của việc quản lý hộ tịch Nếu như hoạt động quản lý dân cư được coi là nội dung quan trọng hàng đầu trong tổng thể hoạt động quản lý xã hội thì quản lý hộ tịch, với các lợi ích, giá trị tiềm tàng của nó, được coi là mắt khâu nằm ở vị trí trung tâm của hoạt động quản lý dân cư Tác giả Ruth Kelly, Bộ trưởng Văn phòng Thống kê quốc gia Hoàng gia Anh, trong một chuyên khảo mới xuất bản năm 2002, khi trình bày quan điểm dự báo về hoạt động đăng ký hộ tịch của nước Anh trong thế kỷ 21

đã khẳng định: “Đăng ký hộ tịch thiết lập nền tảng dân sự cho mỗi cá nhân

Nó bảo vệ mỗi cá nhân cũng như bảo vệ toàn xã hội” [40, tr.6]

Về mặt lý luận, hoạt động quản lý hộ tịch là lĩnh vực thể hiện sâu sắc chức năng xã hội của Nhà nước xét trên hai phương diện cơ bản:

Thứ nhất, quản lý hộ tịch là cơ sở để Nhà nước hoạch định các chính

sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và tổ chức thực hiện có hiệu quả các chính sách đó Một hệ thống quản lý dữ liệu hộ tịch đầy

đủ, chính xác, được cập nhật kịp thời, thường xuyên sẽ là nguồn tài sản thông tin hết sức quý giá luôn sẵn sàng hỗ trợ đắc lực cho việc hoạch định các chính sách xã hội một cách chính xác, có tính khả thi, tiết kiệm chi phí xã hội Để làm rõ đièu này ta có thể xem xét dẫn chứng dưới đây:

Ví dụ 1: Trong những thập kỷ vừa qua, nhà nước ta đã tổ chức hai cuộc

tổng điều tra dân số 10 năm/ lần (lần 1 năm 1989, lần 2 năm 1999) nhằm thu thập số liệu chính xác về dân số phục vụ cho việc quy hoạch các chính sách phát triển kinh tế, xã hội Chi phí xã hội (sự đầu tư ngân sách, nhân lực, các hoạt động bị ảnh hưởng…) cho hoạt động này hết sức tốn kém Tuy nhiên những số liệu tuyệt đối thu được lại lạc hậu ngay so với sự vận động của thực

tiễn đời sống xã hội Điều đó cũng có nghĩa là giá trị sử dụng của những thông tin này rất hạn chế Trong khi đó, một hệ thống quản lý hộ tịch đầy đủ, chính xác, kịp thời có thể cung cấp những thông tin cơ bản về tình hình dân số (cơ cấu dân số theo độ tuổi, giới tính, dân tộc, tôn giáo, nơi cư trú; tỷ suất sinh, chết, và phát triển dân số; tình hình hôn nhân ) vào bất kỳ thời điểm nào Từ đây có thể thấy khi hoạt động quản lý hộ tịch được thực hiện có hiệu quả ở một quốc gia thì việc tổ chức những cuộc tổng điều tra dân số đắt đỏ sẽ là việc làm hoàn toàn không cần thiết

Ví dụ 2: Trên địa bàn một đơn vị cấp xã, khi cần triển khai các chính

sách cộng đồng liên quan đến dân cư: bảo vệ sức khoẻ nhân dân, chăm sóc y

tế đối với bà mẹ và trẻ em, phổ cập giáo dục, hôn nhân và gia đình chính quyền thường căn cứ vào các sổ hộ tịch đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn

để xác định đối tượng và triển khai các biện pháp phù hợp với đặc điểm dân

cư trong xã Tuy nhiên tại các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa đạt được thấp

có một trong các nguyên nhân từ chính hoạt động quản lý hộ tịch Khảo sát thực tiễn cho thấy đây đồng thời cũng là những địa bàn công tác quản lý hộ tịch bị buông lỏng, hệ thống sổ hộ tịch khai sinh, khai tử, kết hôn không phản ánh chính xác tình hình dân cư, do đó việc thực hiện các chính sách xã hội gặp rất nhiều khó khăn, hiệu quả đạt thấp

Đối với quốc gia có kết cấu dân cư đa dạng về thành phần dân tộc như nước ta, quản lý hộ tịch còn góp phần rất quan trọng vào việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách phát triển kinh tế, xã hội các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa Những thông tin định lượng chính xác về tình hình dân cư có được qua quản lý hộ tịch rất cần thiết đối với việc xây dựng chiến lược con người, bảo vệ và phát triển cộng đồng dân tộc ít người, tổ chức thực hiện tốt chính sách định canh định cư, hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế, xã hội có hiệu quả

Thứ hai, hoạt động quản lý và đăng ký hộ tịch thể hiện tập trung nhất,

sinh động nhất sự tôn trọng của Nhà nước đối với việc thực hiện một số quyền nhân thân cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và Bộ luật Dân sự như quyền đối với họ tên, quyền thay đổi họ tên, quyền xác định dân tộc, quyền đối với quốc tịch, quyền kết hôn, quyền được nuôi con nuôi và được nhận làm con nuôi Ở phương diện này, đăng ký hộ tịch chính là phương tiện để người dân thực hiện, hưởng thụ các quyền nhân thân đó Các

dữ liệu về căn cướ của mỗi cá nhân thể hiện trên chứng thư hộ tịch (giấy khai sinh, giấy chứng nhận kết hôn ) là sự khẳng định có giá trị pháp lý về đặc điểm nhân thân của mỗi người, mà qua đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác

có thể đánh giá người đó có khả năng, điều kiện để tham gia vào các quan hệ pháp luật nhất định hay không Với ý nghĩa như vậy, việc Nhà nước tổ chức quản lý, đăng ký hộ tịch chính là sự bảo hộ đối với việc thực hiện các quyền con người Điều này chỉ có trong các xã hội dân chủ, khi mà các giá trị quyền con người được Nhà nước tôn trọng và có trách nhiệm bảo hộ Nhìn vào lịch

sử có thể thấy, các triều đại phong kiến Việt Nam không tổ chức quản lý hộ tịch vì mối quan hệ giữa vương quyền (Vua) với các thần dân của mình là mối quan hệ một chiều, người dân chỉ có nghĩa vụ đối với triều đình, do đó, đối với nhà nước phong kiến việc tổ chức quản lý hộ tịch không được quan tâm

Thứ ba, quản lý hộ tịch có vai trò to lớn đối với việc bảo đảm trật tự xã

hội Hệ thống sổ bộ hộ tịch có thể giúp việc truy nguyên nguồn gốc của cá nhân một cách dễ dàng Các chứng thư hộ tịch do người có thẩm quyền lập theo thủ tục chặt chẽ có giá trị là sự khẳng định chính thức của nhà nước về vị thế của một cá nhân trong gia đình và xã hội

Trong lĩnh vực hoạt động tư pháp, khi cần đánh giá năng lực chủ thể của một cá nhân, các cơ quan tiến hành tố tụng luôn cần đến giấy khai sinh

nhân như ngày tháng năm sinh, nơi sinh, dân tộc, quốc tịch, họ tên cha mẹ

do đó, khi được sử dụng với tính cách là chứng cứ, các thông tin thể hiện trên giấy khai sinh có thể giúp cơ quan tiến hành tố tụng đánh giá nhiều vấn đề trong các vụ án hình sự, dân sự, lao động,

Bởi những ý nghĩa quan trọng như vậy nên trong sự phát triển của mỗi quốc gia, vấn đề xây dựng hệ thống quản lý hộ tịch và khai thác hiệu quả của

nó phục vụ cho công tác quản lý nhà nước luôn được quan tâm

I.3 ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG CUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỘ TỊCH

Là một hoạt động quản lý con người, hoạt động quản lý hộ tịch hướng đến đối tượng quản lý là các đặc điểm nhân thân làm nên căn cước của mỗi cá nhân Tuy nhiên, các yếu tố thuộc về căn cước của mỗi người rất phong phú

và là đối tượng quản lý của nhiều hoạt động khác nhau Do vậy để phân biệt đối tượng của quản lý hộ tịch với đối tượng quản lý của một số hoạt động quản lý thuộc phạm trù quản lý căn cước con người như quản lý hộ khẩu, quản

lý lý lịch tư pháp, quản lý chứng minh nhân dân…, cần xem xét, xác định phạm vi của quản lý hộ tịch

Căn cước của mỗi cá nhân được hình thành từ rất nhiều đặc điểm nhân thân gắn liền cá nhân đó như: họ tên, ngày tháng năm sinh, giới tính, dân tộc, quốc tịch, nghề nghiệp, quê quán, nơi sinh, nơi cư trú, các mối quan hệ gia đình, quan hệ hôn nhân, năng lực hành vi dân sự, tình trạng tiền án, tiền sự,… Tất cả những dấu hiệu đặc trưng đó bảo đảm cho việc phân biệt chính xác một

cá nhân này với một cá nhân khác Nghiên cứu về vấn đề này, tác giả Trần Thất đã căn cứ vào mức độ ổn định của các dấu hiệu nhân thân để phân loại chúng thành các nhóm cơ bản sau:

- Nhóm dấu hiệu nhân thân không bao giờ thay đổi gồm: ngày, tháng, năm sinh; nơi sinh; quê quán; quan hệ gia đình (cha - mẹ - con, anh – chị – em); ngày, tháng, năm chết…

- Nhóm dấu hiệu nhân thân có thể thay đổi nhưng chỉ hạn chế trong một

số trường hợp nhất định và việc thay đổi phải được tiến hành theo thủ tục rất chặt chẽ gồm: họ tên, dân tộc, quốc tịch, quan hệ hôn nhân…

- Nhóm dấu hiệu dễ thay đổi bao gồm: nghề nghiệp, nơi cư trú, tình trạng tiền án…[33, tr.9]

Theo chúng tôi, ngoài căn cứ cơ bản để phân loại các đặc điểm nhân thân nói trên, các đặc điểm nhân thân của mỗi cá nhân còn có thể phân loại theo tiêu chí mức độ công khai hoặc tiêu chí khả năng thu thập, công bố thông tin về các đặc điểm nhân thân Theo các tiêu chí này thì có thể thấy một

số đặc điểm nhân thân như: tình trạng tiền án, tiền sự… thuộc loại đặc điểm nhân thân có sự hạn chế tính công khai cũng như khả năng thu thập, công bố thông tin về các đặc điểm nhân thân này Việc phân loại đặc điểm nhân thân theo các tiêu chí này có ý nghĩa rất quan trọng vì nó liên quan đến vấn đề xác định giới hạn của những thông tin thuộc về bí mật đời tư của mỗi cá nhân, đồng thời nó cũng quyết định tính chất, phương thức quản lý nhà nước đối với các nhóm thông tin về đặc điểm nhân thân khác nhau Ví dụ: hoạt động quản

lý lý lịch tư pháp quan tâm đến thông tin về tình trạng tiền án của cá nhân, việc thu thập, cấp phát Phiếu lý lịch tư pháp chứa đựng thông tin về tình trạng tiền án của một cá nhân được thực hiện rất chặt chẽ và hạn chế cao độ về đối tượng có quyền xin cấp Phiếu lý lịch tư pháp

Tất cả các đặc điểm nhân thân của cá nhân đã nói ở trên đều là đối tượng quản lý của hoạt động quản lý nhà nước về căn cước của cá nhân Trong

đó, hoạt động quản lý hộ tịch giới hạn phạm vi quản lý trong các nhóm đặc điểm nhân thân có các thuộc tính sau:

- tính ổn định cao;

- tính công khai;

- có khả năng phổ biến thông tin

Nhìn từ góc độ đối tượng quản lý thì phạm vi quản lý hộ tịch không chỉ giới hạn trong đối tượng công dân Việt Nam mà còn bao gồm cả người nước ngoài, người không quốc tịch Phạm vi quản lý đó được thực hiện thông qua các nội dung quản lý đã được nêu trong Điều 1, Nghị định 83/1998/NĐ-CP, bao gồm:

- Quản lý các sự kiện sinh, tử, kết hôn, nuôi con nuôi, nhận cha, mẹ con, giám hộ của công dân Việt Nam và người nước ngoài;

- Quản lý việc thay đổi họ, tên, chữ đệm, cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm sinh; xác định lại dân tộc;

- Quản lý sự thay đổi về các đặc điểm nhân thân do các sự kiện ly hôn; xác định cha, mẹ con; thay đổi quốc tịch; mất tích; mất năng lực hành vi dân sự; hạn chế năng lực hành vi dân sự; huỷ hôn nhân trái pháp luật; hạn chế quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên hoặc những sự kiện khác do pháp luật quy định

So sánh nội dung quản lý nhà nước về hộ tịch của Nhà nước ta hiện nay với thời kỳ trước đây (thời kỳ thực hiện Điều lệ hộ tịch 1961) có thể thấy nội dung quản lý hộ tịch ngày càng mở rộng hơn (Theo Điều lệ hộ tịch 1961 thì nội dung quản lý hộ tịch rất đơn giản, chỉ giới hạn trong các loại việc cơ bản sinh, tử, kết hôn, ghi chú cá thay đổi về hộ tịch) Đây là một bước tiến quan trọng cho thấy hoạt động quản lý con người ngày càng được quan tâm một cách toàn diện Tuy nhiên sự mở rộng phạm vi và nội dung quản lý cũng đặt ra rất nhiều vấn đề phức tạp đòi hỏi hoạt động quản lý hộ tịch phải được nâng lên một trình độ cao hơn

I.4 QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ HỘ TỊCH HỘ TỊCH

Hiện nay, trong các văn bản pháp luật (Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân

và Gia đình, các Nghị định ) và các tài liệu, sách báo pháp lý, thuật ngữ

“pháp luật về hộ tịch” được sử dụng khá phổ biến Tuy nhiên, việc sử dụng thuật ngữ này trong các nghiên cứu chỉ mang tính ước định và tuỳ từng trường hợp, nội hàm của nó được xác định theo nghĩa rộng hoặc nghĩa hẹp có sự khác nhau cơ bản Theo những cách hiểu khác nhau đó, việc xác định các quy phạm pháp luật và các quan hệ pháp luật về hộ tịch cũng có sự khác nhau

Hiểu theo nghĩa rộng thì pháp luật về hộ tịch bao gồm toàn bộ hệ thống quy phạm điều chỉnh các vấn đề về hộ tịch, theo đó, nguồn chủ đạo của pháp luật về hộ tịch bao gồm Bộ luật Dân sự (tập trung trong chế định “Quyền nhân thân” và chế định “Hộ tịch”), Luật Hôn nhân và Gia đình, các văn bản về đăng

ký và quản lý hộ tịch (Nghị định 83/1998/NĐ-CP, Nghị định CP ) Cũng trong cách hiểu này, các quan hệ pháp luật về hộ tịch được phân thành hai nhóm cơ bản, đó là nhóm quan hệ mang tính chất dân sự và nhóm quan hệ về quản lý Cách hiểu này đã làm nổi bật điểm đặc trưng cơ bản của

68/1998/NĐ-sự điều chỉnh pháp luật về hộ tịch, đó là các quan hệ pháp luật về hộ tịch cùng lúc được điều chỉnh bởi hai nhóm quy phạm pháp luật cơ bản, đó là quy phạm luật dân sự và quy phạm luật hành chính Hai nhóm quy phạm này có mối liên

hệ hết sức mật thiết, trong đó, nhóm quy phạm về hộ tịch do luật dân sự điều chỉnh luôn đóng vai trò là tiền đề để xây dựng các quy phạm hành chính về hộ tịch Thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật cho thấy sau khi Bộ luật Dân sự

1995 và Luật Hôn nhân và Gia đình 2000 được ban hành, pháp luật về quản lý

hộ tịch đều có sự vận động tích cực để thích ứng với các quy phạm pháp luật

về hộ tịch trong các văn bản luật này

Hiểu theo nghĩa hẹp thì pháp luật về hộ tịch chỉ bao gồm các quy phạm hành chính về quản lý hộ tịch Điều đó cũng có nghĩa là đối tượng điều chỉnh

điều hành phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước về hộ tịch (các quan hệ quản lý)

Mặc dù hai quan niệm trên đây có sự khác nhau cơ bản những cần thấy rằng chúng không mâu thuẫn và loại trừ nhau Về mặt khoa học, điều đó cho phép có thể sử dụng thuật ngữ này với sự ước định về nội hàm của nó Trong mục đích nghiên cứu của đề tài này, chúng tôi xin được hiểu thuật ngữ “pháp luật về hộ tịch” theo nghĩa hẹp như đã trình bày ở trên để từ đó làm rõ các vấn

đề quy phạm pháp luật và quan hệ pháp luật về quản lý hộ tịch

Quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch

Là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật hành chính, quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch được hiểu là những quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nước trong lĩnh vực hộ tịch Các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch có thể được phân thành hai nhóm

cơ bản như sau:

- Nhóm quy phạm về địa vị pháp lý (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể trong quan hệ quản lý hộ tịch và quan hệ giữa các chủ thể trong quan hệ quản

tại tình trạng không ít các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch được “gửi nhờ” trong các văn bản thực chất được coi là thuộc lĩnh vực pháp luật hôn nhân và gia đình Ví dụ điển hình của tình trạng này là các quy phạm về đăng

ký kết hôn, đăng ký nuôi con nuôi trong Nghị định 32/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/3/2002 quy định việc áp dụng Luật Hôn nhân và Gia đình đối với các dân tộc thiểu số và Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/7/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài Sự tản mạn, manh mún của các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch như trên gây không ít khó khăn ảnh hưởng đến hiệu quả của việc áp dụng áp dụng pháp luật về hộ tịch

Xem xét từ khía cạnh giá trị pháp lý có thể thấy hiện nay các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch có thứ bậc không cao trong thang giá trị quy phạm Các quy phạm có giá trị cao nhất mới dừng ở mức độ quy phạm của Chính phủ; một bộ phận không nhỏ quy phạm do Bộ Tư pháp ban hành trong các Thông tư mang tính chất hướng dẫn nghiệp vụ Bởi vậy, tính ổn định của pháp luật về quản lý hộ tịch không cao, có thể bị sửa đổi, bổ sung trong một thời gian ngắn Thực tiễn này được lý giải bởi hai lý do của hoạt động xây dựng pháp luật về hộ tịch, đó là:

_- Thứ nhất, trong suốt một thời gian dài hơn 30 năm (từ khi ban hành Điều lệ đăng ký hộ tịch 1961 đến trước khi Chính phủ ban hành Nghị định 184/CP ngày 30/11/1994), hoạt động xây dựng pháp luật về hộ tịch gần như trong tình trạng đóng băng, không có sự vận động nào đáng kể Chỉ từ khi bị tác động trực tiếp bởi sự ra đời của Bộ luật Dân sự 1995 và tiếp đó là Luật Hôn nhân và Gia đình 2000 thì hoạt động xây dựng pháp luật về hộ tịch mới được thúc đẩy vận động tích cực để phù hợp, thích ứng với những yêu cầu mới mà hai văn bản luật quan trọng nói trên đặt ra

- Thứ hai, về mặt chủ quan, do tính chất tác động xã hội của các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch rất rộng lớn và trực tiếp liên quan đến các phạm trù nhạy cảm quyền con người, quyền công dân nên hoạt động điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực này được tiến hành rất cẩn trọng, dè dặt Chỉ có thể xây dựng các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch có giá trị cao khi điều kiện cần và đủ cho nó là nền tảng pháp luật dân sự, pháp luật hôn nhân và gia đình đã được thiết lập và vận hành một cách ổn định Điều này giúp lý giải về

sự vận động tích cực của công tác xây dựng pháp luật về hộ tịch sau khi Bộ luật Dân sự và Luật Hôn nhân và Gia đình mới được ban hành

Xét từ khía cạnh hiệu quả điều chỉnh xã hội có thể thấy những quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch được ban hành trong khoảng thời gian từ 5 năm trước đến nay đạt hiệu quả điều chỉnh xã hội rất cao, đánh dấu bước phát triển về chất của các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch Các quy phạm trong Nghị định 83/1998/NĐ-CP, Nghị định 77/2001/NĐ-CP là cơ sở pháp lý thúc đẩy hoạt động quản lý hộ tịch đi vào nề nếp với những chuyển biến mạnh

mẽ Có được hiệu quả này là do các quy phạm về quản lý hộ tịch được xây dựng một cách năng động, linh hoạt, phù hợp với đặc thù của đối tượng điều chỉnh và thực trạng hoạt động quản lý hộ tịch Điều đó thể hiện rất rõ trong các quy phạm mang tính chất tình thế, tạm thời trong Nghị định 77/2001/NĐ-

CP (quy định việc đăng ký kết hôn đối với các quan hệ hôn nhân thực tế), hoặc trong các quy phạm chỉ có hiệu lực áp dụng đối với nhóm đối tượng nhất định, khu vực địa lý trong Nghị định 32/2002/NĐ-CP và Nghị định 68/2002/NĐ-CP (các quy định về đăng ký kết hôn, nuôi con nuôi đối với đồng bào dân tộc thiểu số; đăng ký kết hôn, nuôi con nuôi, nhận cha, mẹ, con có yếu tố nước ngoài ở khu vực biên giới )

Quan hệ pháp luật về quản lý hộ tịch

Quan hệ pháp luật về quản lý hộ tịch là những quan hệ phát sinh trong hoạt động chấp hành - điều hành, được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật

về hộ tịch

Chủ thể của quan hệ pháp luật về quản lý hộ tịch bao gồm 2 nhóm:

- Các cá nhân và cơ quan nhà nước có chức năng quản lý về hộ tịch;

- Các cá nhân có quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch

Các quan hệ pháp luật hình thành trong lĩnh vực quản lý hộ tịch rất đa dạng, diễn ra theo nhiều chiều giữa các chủ thể khác nhau: quan hệ giữa cơ quan có thẩm quyền quản lý chung với cơ quan quản lý chuyên ngành, giữa cơ quan quản lý cấp trên với cơ quan quản lý cấp dưới, quan hệ quản lý giữa các

cơ quan cùng cấp, quan hệ giữa cơ quan quản lý hộ tịch với công dân Trong

đó, nhóm quan hệ phát sinh trong hoạt động đăng ký hộ tịch là nhóm quan hệ phổ biến và thể hiện nhiều yếu tố đặc thù

Các quan hệ pháp luật về đăng ký hộ tịch là các quan hệ thủ tục phát sinh giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký hộ tịch với các cá nhân công dân, người nước ngoài hoặc người không quốc tịch có quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch Các quan hệ này được thiết lập trên cơ sở sáng kiến, đề nghị chủ động từ phía cá nhân và nó thường gắn liền với việc thực hiện một quyền dân sự hoặc xác lập một quan hệ hôn nhân và gia đình Ví dụ: việc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện thủ tục xác định lại dân tộc cho một người là một quan hệ hành chính nhằm thực hiện quyền dân sự của cá nhân đó; hoặc việc

Uỷ ban nhân dân cấp xã đăng ký kết hôn là một quan hệ hành chính gắn liền với việc xác lập quan hệ hôn nhân giữa 2 cá nhân

Một số quan hệ đăng ký hộ tịch như đăng ký khai sinh, đăng ký khai tử, được thiết lập không phải từ đề nghị của chính cá nhân được khai sinh, khai tử mà từ những người có quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật

Quan hệ đăng ký hộ tịch không chỉ diễn ra giữa cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch với một cá nhân mà có thể diễn ra giữa cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch với cùng lúc nhiều cá nhân có chung mục đích xác lập quan hệ hành chính đó Ví dụ điển hình của các quan hệ có tính chất này là trường hợp cơ quan đăng ký hộ tịch thực hiện việc đăng ký kết hôn, đăng ký nuôi con nuôi

I.5 QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HỘ TỊCH Ở NƯỚC

TA

Chế độ quản lý hộ tịch không chỉ phản ánh trình độ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch sử mà nó còn phản ánh ở những mức độ nhất định đặc thù về truyền thống, tập quán trong tổ chức đời sống xã hội và quản lý dân cư của quốc gia đó, dân tộc đó Tư duy biện chứng và quan điểm lịch sử cho phép khẳng định rằng muốn đánh giá tính hợp lý trong phương thức quản lý hộ tịch hiện hành của một quốc gia không thể không nhìn vào lịch sử phát triển của chế độ quản lý hộ tịch ở quốc gia đó Bởi vậy, việc nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển của chế độ quản lý hộ tịch có ý nghĩa lý luận rất quan trọng và thiết thực

Hiện nay các vấn đề như: chế độ quản lý hộ tịch ở nước ta hình thành từ khi nào, phát triển qua những giai đoạn nào, có tồn tại chế độ quản lý hộ tịch trong thời kỳ phong kiến hay không, đặc trưng của phương thức quản lý hộ tịch trong từng giai đoạn phát triển (đặc biệt là trong thời kỳ phong kiến) thể hiện như thế nào? được đề cập rất mờ nhạt trong các tài liệu nghiên cứu khoa học thuộc chuyên ngành sử học cũng như luật học Một số công trình

nghiên cứu trong những năm gần đây như: “Quản lý hộ tịch ở thành phố Hồ

Chí Minh” – luận văn thạc sĩ luật học cuả tác giả Nguyễn Thị Hồng Liên,

“Kinh nghiệm quản lý nông thôn Việt Nam trong lịch sử” của tập thể nghiên cứu sử học, do Giáo sư Phan Đại Doãn và PTS Nguyễn Quang Ngọc chủ biên

đã bước đầu đề cập đến một số khía cạnh trong chế độ quản lý hộ tịch ở nước

ta thời kỳ phong kiến Tuy nhiên trong các công trình này vấn đề lịch sử phát triển của chế độ quản lý hộ tịch ở Việt Nam chưa được trình bày một cách tập trung, toàn diện Chính bởi vậy, đến nay các vấn đề này vẫn đang là những giả thuyết khoa học cần được làm sáng tỏ Dựa trên nguồn dữ liệu lịch sử và các tài liệu khoa học pháp lý, trong phần này chúng tôi xin trình bày nhận thức của mình về lịch sử phát triển chế độ quản lý hộ tịch ở Việt Nam theo phân kỳ lịch

sử như sau:

- Thời kỳ phong kiến (từ khi nhà nước Đại Cồ Việt ra đời đến trước khi thực dân Pháp xâm lược ngày 6/6/1884);

- Thời kỳ Pháp thuộc và ở miền Nam Việt Nam trước năm 1975;

- Thời kỳ Việt Nam dân chủ cộng hoà và Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

I.5.1 Chế độ quản lý đinh ở nước ta trong thời kỳ phong kiến

Khi nghiên cứu về lịch sử phát triển của chế độ quản lý hộ tịch ở Việt Nam, tác giả Phan Văn Thiết cho rằng cho đến thời kỳ Pháp thuộc ở nước ta không tồn tại chế độ quản lý hộ tịch (Phan Văn Thiết, Hộ tịch chỉ nam) Tác giả lý giải quan điểm này bằng các luận cứ sau:

- Thứ nhất, tổ chức hành chính của nước ta trong các triều đại phong kiến mô phỏng chế độ hành chính của Nhà nước phong kiến Trung Quốc, “vì luật Tàu không có tổ chức hộ tịch nên nước Việt Nam ta cũng bắt chước như vậy” (28, tr.9);

- Thứ hai, trong thời kỳ phong kiến sự điều hành gia đình ở Việt Nam theo chế độ gia trưởng, do dó, sự tổ chức hộ tịch là không cần thiết Thay vì

hộ tịch, người Việt và người Tàu thủơ xưa sử dụng việc ghi gia phả (28, tr.10) Khảo cứu qua bộ sử liệu như “Đại Việt sử ký toàn thư”, “Lịch triều hiến chương loại chí”, “Việt sử thông giám cương mục”… có thể thấy thuật ngữ

“hộ tịch” đã xuất hiện từ rất sớm, bên cạnh nó còn các từ cổ có liên quan và cùng nằm trong phạm trù quản lý dân cư như “hộ khẩu”, “trướng tịch”, “sổ dân bạ”, “tiểu điển”, “đại điển”, “phụ tịch”, “chính hộ”, “khách hộ”… Tuy nhiên việc quản lý dân cư của nhà nước trung ương trong thời kỳ phong kiến chỉ thuần tuý là hoạt động quản lý đinh Để có câu trả lời đầy đủ và toàn diện

về quản lý hộ tịch ở Việt Nam trong thời kỳ phong kiến, theo chúng tôi cần xem xét và làm rõ các vấn đề: Chế độ quản lý đinh qua các triều đại phong kiến; các yếu tố quản lý hộ tịch trong lệ làng phong kiến; vai trò của gia phả

và mối liên hệ giữa gia phả và hộ tịch

Thứ nhất, chế độ quản lý đinh:

* Triều Ngô (939-965), Đinh (968-979), Tiền Lê (980-1009)

Trong lịch sử hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước của dân tộc ta, theo sự ghi chép của chính sử thì năm 939, sau chiến thắng Bạch Đằng Giang lẫy lừng, Ngô Quyền đã từ bỏ chức An Nam Tiết độ sứ mà triều đình phong kiến phương Bắc thời Hậu Chu phong cho để xưng vương, lập nên vương triều nhà Ngô Đây là dấu son khép lại hơn 1000 năm Bắc thuộc và mở ra thời

kỳ độc lập, tự chủ của dân tộc ta Tuy nhiên sự tồn tại của vương triều nhà Ngô chỉ vẻn vẹn 15 năm với bối cảnh chính trị đầy rối ren, bất ổn bởi các cuộc thanh trừng lẫn nhau trong nội bộ vương triều cũng như sự cát cứ của các sứ quân Bởi vậy trong thời kỳ này bộ máy chính quyền và quản lý nhà nước không được chăm lo Chỉ đến năm 968, sau khi Đinh Bộ Lĩnh dẹp loạn 12 sứ

quân và lên ngôi hoàng đế, lập ra nhà Đinh với quốc hiệu là Đại Cồ Việt thì mới hình thành ở nước ta bộ máy nhà nước quân chủ trung ương tập quyền tương đối vững chắc Cũng bắt đầu từ thời điểm này, vấn đề quản lý nhà nước

đã được nhà nước phong kiến quan tâm để củng cố sức mạnh của vương triều

“Vua mở nước dựng đô, đổi xưng hoàng đế, đặt trấn quan, lập sáu quân, chế

độ gần đầy đủ” (Đại Việt sử ký toàn thư, tập I, tr.221) Tuy nhiên, theo nhận

xét của Phan Huy Chú trong “Lịch triều hiến chương loại chí” thì từ đời Lý,

Trần trở về trước thì “phép quốc dụng chỉ còn đại lược” Trong bối cảnh

chung ấy, dưới triều Ngô, Đinh và Tiền Lê chưa có các quy định về quản lý đinh

* Triều Lý (1009-1225)

Bắt đầu từ thời nhà Lý (1009 - 1225), khi nhà nước Đại Việt được củng

cố và phát triển ổn định thì việc kiểm soát đinh số rất được coi trọng nhằm phục vụ cho hai mục đích thiết yếu của nhà nước trung ương tập quyền, đó là

củng cố sức mạnh quân sự chống ngoại xâm và thu thuế “Thuế chính cung lấy

ở dân, thì số hộ khẩu tăng hay giảm , nguồn của cải do đó mà thừa hay thiếu, cho nên số đinh phải tra xét cho rõ ràng” [3, tr.217] Tuy nhiên việc quản lý

đinh dưới các triều vua thời Lý còn rất đơn giản Dân đinh nào đến 18 tuổi thì gọi là hoàng nam, biên vào sổ bìa vàng; đến 20 tuổi thì gọi là đại nam Đến đời Lý Nhân Tông, năm Thái Ninh thứ 8 thực hiện việc kiểm soát lại số hoàng nam, chia làm 3 bậc: đại hoàng nam, hoàng nam và tiểu hoàng nam

* Triều Trần (1225-1400)

Vương triều nhà Lý khép lại, Trần Thái Tông, vị vua mở đầu thời kỳ thịnh trị của nhà Trần ngay từ những năm đầu tiên đã đưa việc quản lý đinh đi vào quy củ, bắt đầu từ việc duyệt định lại số dân đinh của phủ Thanh Hoá qua trướng tịch (sổ hộ khẩu) vào năm Kiến trung thứ 4 (năm 1228) Noi theo lệ cũ

của nhà Lý, nhà Trần vẫn tiếp tục duy trì việc các xã quan phải khai báo nhân khẩu trong xã mỗi năm một lần vào đầu mùa xuân Điểm đáng chú ý trong quản lý đinh những năm đầu thời Trần là các nội dung kê khai trong trướng tịch đã phức tạp hơn hẳn thời Lý với các yêu cầu sau:

- Phân loại cư dân theo địa vị xã hội: khai rõ các hạng tôn thất, quan văn, người có phẩm hàm về hàng văn, quan võ, người có phẩm hàm về hàng võ, quan theo hầu, quân nhân tạp lưu(1)

có một quyển dân tịch của riêng lộ ấy [15, tr.128] Chính sử không giải thích

lý do của hiện tượng này nhưng theo giả thiết của Phan Huy Chú thì do dưới thời Lý việc quản lý miền Thanh Nghệ còn sơ sài nên nhà vua mới đặc biệt quan tâm chỉnh đốn việc hành chính của hai phủ này Tuy nhiên theo chúng tôi, việc Trần Thái Tông đặc biệt quan tâm đến việc quản lý hành chính nói chung và quản lý đinh số nói riêng của vùng Thanh Nghệ còn có thể giải thích

(1)

Theo Việt sử thông giám cương mục thì dưới thời Trần, quan về ngành tăng đạo như tăng chính, tăng phó, đạo chính, đạo phó cũng thuộc hàng quan tạp lưu

như sau: trong thời kỳ này cương giới lãnh thổ của nước ta về phía Nam chỉ tới Bắc Trung Bộ, vùng Thanh Nghệ là địa bàn tiếp giáp cận kề với nước Chiêm Thành, việc đối phó với mối hoạ cướp phá, đòi lại đất cũ của giặc phương Nam ở vùng biên ải luôn là mối lo âu của vương triều nhà Trần Từ đó vấn đề kiểm soát đinh số để củng cố tiềm lực quân sự ở địa bàn này có ý nghĩa thiết yếu và được các vua Trần đặc biệt quan tâm Không chỉ Trần Thái Tông

mà cả các triều vua kế nghiệp cũng tiếp tục kế sách này: Trần Minh Tông, năm Đại Khánh thứ 3 (1316) giao cho trọng thần là Nhân Huệ đại vương Trần Khánh Dư tiếp tục kiểm soát dân tịch ở Nghệ An Trần Dụ Tông, năm Đại trị thứ 9 (1366) sai tả hữu bộc xạ là Tăng Khoan và Lê Quát đi kinh lý duyệt định trướng tịch ở riêng phủ Thanh Hoá

Trên nền tảng chế độ quản lý đinh dưới triều Trần Thái Tông, các triều vua Trần Nhân Tông, Trần Minh Tông, Trần Dụ Tông, Trần Nghệ Tông tiếp tục củng cố việc tra xét nhân khẩu nhưng theo sử gia Phan Huy Chú thì về cuối thời Trần, việc thực hiện hoạt động này không được tường tận như trước

đó nữa

* Triều Hồ (1400-1407)

Khi còn làm Phụ chính thái sư dưới triều Trần Nghệ Tông, trong chính sách cải cách hành chính của mình, Lê Quý Ly đã đặt lệ mỗi lộ phải có một tập sổ sách về những việc đinh điền, cuối năm các lộ phải đệ về kinh để kê cứu Tháng 2/1400, sau khi đoạt ngôi của nhà Trần bằng việc phế Trần Thiếu

Đế (1398-1400) và đổi sang họ Hồ, Hồ Quý Ly ở ngôi một năm rồi nhường ngôi cho con là Hồ Hán Thương để làm Thái Thượng hoàng

Năm 1400, để “có được trăm vạn quân chống giặc phương Bắc” [3,

tr.220], Hồ Quý Ly đã tổ chức làm gộp hộ tịch trong cả nước nhưng không theo phép cũ mà mở rộng việc biên chép tất cả những người từ 2 tuổi trở lên,

đồng thời cho yết thị khắp nơi buộc dân ngụ cư hoặc dân xiêu tán ở các nơi phải trở về nguyên quán, người nào ẩn lậu thì bị phạt Kết quả của việc áp dụng kế sách như trên là sau khi sổ hộ tịch làm xong, kiểm điểm số nhân khẩu

từ 15 tuổi trở lên đến dưới 60 tuổi được đăng tịch tăng lên gấp bội, từ đó số quân thêm ra được rất nhiều

* Triều Lê (thời kỳ 1428 – 1527)

Sau khi chiến thắng giặc Minh, Lê Lợi hết sức quan tâm đến việc chấn chỉnh hệ thống hành chính cơ sở Mùa đông năm Thuận Thiên thứ nhất (11/1428) Lê Thái Tổ xuống chỉ truyền cho các phủ huyện trấn lộ làm sổ hộ tịch, hạn đến tháng 2 năm sau phải nộp đầy đủ Cùng với việc kiểm soát đinh

số, Lê Thái Tổ còn tổ chức lại hệ thống hành chính cơ sở thành 3 loại theo số đinh:

- Tiểu xã: xã loại nhỏ có từ 10 đến 49 đinh, mỗi xã loại này chỉ đặt 1 viên xã quan trông coi việc trong xã;

- Trung xã : loại trung bình có từ 50 đến 99 đinh, mỗi xã đặt 2 viên xã quan;

- Đại xã: loại lớn có từ 100 đinh trở lên, mỗi làng đặt 3 viên xã quan [34; tr.298]

Dưới triều đại của mình, cứ 3 năm 1 lần Lê Thái Tổ lại xuống chiếu gộp làm sổ hộ tịch Đến đời Lê Thánh Tông thì đặt lệ 6 năm gộp làm sổ hộ tịch một lần Khi đến kỳ làm sổ các quan phủ huyện châu đòi họp các xã quan đem

sổ hộ khẩu của xã mình lên kinh đô để đối chiếu Tuy nhiên, đến năm Hồng Đức thứ nhất (1470) thì Lê Thánh Tông định lệ lại 3 năm một lần làm hộ tịch, gọi là tiểu điển, 6 năm một lần làm hộ tịch gọi là đại điển Nằm trong chủ trương cải cách bộ máy quản lý hành chính nên dưới triều Lê Thánh Tông,

việc quản lý đinh có những bước phát triển vượt bậc cả về yếu tố kỹ thuật và việc tổ chức thực hiện

Về mặt kỹ thuật, việc khai báo hộ tịch đặt ra nhiều yêu cầu hơn, đó là:

- Đơn vị để khai báo hộ tịch là hộ;

- Phân biệt chính hộ (hộ chính quán ở xã) và khách hộ (hộ ngụ cư);;

- Phân biệt thứ dân làm ba loại học trò, chức sắc và nhân đinh Đối với học trò, người nào sảo thông thì cho làm hạng nhiêu học Tra xét những người chức sắc ở xã để thanh trừ những kẻ giả mạo Nhân đinh được chia làm 5 hạng như sau:

+ Tráng (những người khoẻ mạnh là nguồn bổ sung cho quân ngũ); + Quân (theo chính sách “ngụ binh ư nông” đây là quân dự bị đã được tuyển nhưng cho ở nhà làm ruộng, khi nào ngạch quân có thiếu thì theo thứ tự lấy để bổ sung);

+ Dân;

+ Lão;

+ Cố cùng (cố: người làm thuê; cùng: người nghèo túng)

- Mọi dân đinh từ 18 tuổi trở lên đều phải khai vào sổ, người nào lậu tịch

mà đã từ 10 tuổi trở lên và mạnh khoẻ đều bị sung quân

- Đến năm Hồng Đức thứ 13 (1428), việc khai hộ tịch lại bổ sung thêm yêu cầu các xã trưởng phải ghi chú rõ phẩm hàm cao thấp của các quan viên,

tư cấp nhiều ít Nếu không cước chú nội dung này hoặc cước chú không rõ ràng mà bị phát hiện thì cả xã trưởng và quan phủ huyện đều bị tội như nhau Quy định này đã ràng buộc trách nhiệm và làm cho việc lập hộ tịch được thực hiện rất chính xác, nền nếp

- Việc kiểm soát của nhà nước trung ương đối với việc lập hộ tịch trong thơì kỳ này rất chặt chẽ Từ năm 1482, sau khi sổ hộ tịch làm xong nhà vua sai quan của lục khoa (Lại khoa, Lễ khoa, Binh khoa, Hình khoa, Hộ khoa, Công khoa) phối hợp với nha lại của Lại bộ và Hộ bộ cùng nho sinh của Tú Lâm cục đến chùa Báo thiên để cùng với các quan phủ huyện kiểm khảo lại

Việc tổ chức lập hộ tịch dưới triều Lê Thánh Tông cũng rất quy củ, nghiêm ngặt Vaò dịp làm tiểu điển hoặc đại điển, nhà vua sai các quan phụ trách đi các xứ, mỗi nơi gồm một quan văn, một quan võ và một hoạn quan Những người mang mệnh vua ban khi đến các nơi được các xã tuỳ theo cấp hạng lớn, nhỏ hay trung bình mà chia bổ số tiền gạo cung đốn cho các quan lại tra xét hộ tịch trong thời gian làm việc tại địa phương đó

Đánh giá về việc quản lý hộ tịch dưới đời Hồng Đức, sử gia Phan Huy chú đã nhận xét:

“Phép làm hộ tịch ở buổi Lê sơ, từ đời Hồng Đức định lệ rõ ràng mới

thật là tiêm tất Ba năm một lần duyệt lại, kiểm xét không sót, cho nên dân đinh bấy giờ không thể ẩn lậu được, mà công việc binh chính tài chính cứ chiếu sổ là có thể biết được, không mắc cái tệ quá nặng quá nhẹ, là vì đã biết

rõ được số hộ khẩu rồi Quy chế đã thành nề nếp, trải các đời đều theo như thế, người trên cứ thế mà làm, không phiến nhiễu gì, người dưới cũng yên tâm, không ngờ việc gì, số người tăng thêm hay hao đi, không thể lọt ra ngoài

sự soi xét, chẳng phải là phép hay ru” [3,tr.222]

* Triều Lê thời kỳ Nam Bắc triều và Trịnh Nguyễn phân tranh 1788)

(1527-Đến đời Lê Cung Hoàng, thời kỳ huy hoàng, thái bình của nhà Lê chấm dứt, nhà Mạc chiếm ngôi đưa đến lịch sử gần sáu chục năm chiến tranh Nam triều Bắc triều hai bên bờ sông Gianh (1527-1599), tiếp sau đó là thời kỳ ly

loạn Trịnh Nguyễn phân tranh (1600-1788) Lịch sử không ghi lại nhiều về vấn đề quản lý dân cư trong thời kỳ này nhưng theo Phan Huy Chú thì trong thời kỳ Nam triều Bắc triều nhà Mạc (Bắc triều) tiếp tục duy trì chế độ kiểm soát hộ tịch đã có từ thời Hồng Đức

Đời Lê Thần Tông lên ngôi lần thứ hai (1649-1662), năm Vĩnh Thọ thứ nhất (1658)(1)

định ra phép duyệt tuyển (duyệt dân tuyển binh) Đây là thời kỳ diễn ra cuộc giao tranh lần thứ năm hết sức quyết liệt giữa nhà Trịnh và nhà Nguyễn, nhu cầu củng cố lực lượng quân sự của nhà Trịnh hết sức cấp thiết,

do đó, vua Lê đã định ra phép duyệt dân tuyển binh rất kỹ lưỡng nhằm bổ sung tối đa dân đinh có sức khoẻ vào lực lượng tham chiến Phép duyệt tuyển định ra năm Vĩnh Thọ thứ nhất có đặc thù sau:

- Thứ nhất, dân cư được phân chia thành phần như sau:

+ tiểu nhiêu: dưới 18 tuổi (những người đã đến 18 tuổi nhưng thấp bé yếu đuối cũng được bổ vào hạng này);

+ tráng đinh: từ 18 tuổi đến 60 tuổi, có sức khoẻ;

+ lão nhiêu: từ 60 tuổi trở lên (người trên 50 tuổi nhưng già yếu cũng được xếp vào hạng lão nhiêu)

- Việc duyệt tuyển được thực hiện rộng khắp trên hầu hết các đối tượng dân cư, kể cả hàng ngũ quan lại, quý tộc thuộc các trường hợp dưới đây cũng phải khai rõ trong hộ tịch và là đối tượng duyệt tuyển:

+ các tạp chức hàng văn không có thực nhiệm làm việc;

+ các quan võ từ đề đốc, tham đốc, tổng binh trở xuống, các thuộc viên hàng võ nhưng không có quân công hoặc không thực nhiệm làm việc;

(1) Theo Lịch triều hiến chương loại chí thì đây là năm Vĩnh Thọ thứ nhất, còn theo Lê triều chiếu lịnh thiện chính thì đây là năm Thịnh Đức thứ sáu Theo chúng tôi ở đây chỉ có sự mâu thuẫn về việc xác định niên hiệu, còn về thời điểm thì năm Vĩnh Thọ thứ nhất hay năm Thịnh Đức thứ sáu đều là năm 1658 theo dương

+ án lại, lệnh sử, đô lại, đê lại, điển lại, thông lại không thi đỗ hoặc không có quân công;

+ con cháu các quan viên được hưởng nhiêu hoặc tập ấm mà không thực nhiệm làm việc

- Việc duyệt tuyển được thực hiện kỹ lưỡng như vậy để đảm bảo nguyên tắc phân hoá dân đinh như sau:

+ nhà có 3 đinh thì một người bổ vào hạng lính, 1 người bổ hạng quân, 1 người bổ hạng dân;

+ nhà có 4 đinh thì 1 người bổ hạng lính, 1 người bổ hạng quân, 2 người

- Về đối tượng quản lý: lần đầu tiên việc khai báo hộ tịch mở rộng tới đối tượng phụ nữ Độ tuổi khai báo hộ tịch cũng hạ xuống, xã trưởng có nhiệm vụ phải kê khai đầy đủ mọi nhân khẩu trong các hộ đến 10 tuổi

- Về phương thức lập sổ hộ tịch: Sổ hộ tịch được lập thành 6 bản, một bản lưu ở xã, một bản lưu ở huyện, một bản lưu ở Thừa ty, một bản lưu ở Hộ

bộ, một bản lưu ở Hộ khoa, một bản khải trình Chúa Trịnh và được lưu trong phủ Chúa

- Về việc ràng buộc trách nhiệm khai báo hộ tịch của người dân và việc lập sổ của các cơ quan có trách nhiệm: Những nhân khẩu không khai báo hộ tịch, không có tên trong sổ hộ tịch mà đi kiện về việc hộ hôn, điền thổ, đánh nhau giết nhau, mất trộm mất cướp thì các nha môn không thụ lý, giải quyết

Xã trưởng ẩn lậu hộ tịch mà quan huyện không xét ra thì cả xã trưởng và huyện quan đều bị trị tội

Đến đời Lê Huyền Tông, năm Cảnh Trị thứ hai (1664) chế độ duyệt tuyển hộ tịch đã duy trì từ thời Lê trung hưng được thay bằng phép “bình lệ” Theo phương pháp này, việc khai hộ tịch trong mỗi xã được thực hiện một lần nhất định, sau đó số người sinh thêm cũng không cộng vào, số người chết không trừ đi Việc đặt ra phép “bình lệ” nhằm mục đích hạn chế tình trạng các

xã quan gian dối, ẩn lậu dân đinh để trốn tránh việc nộp thuế cho triều đình

Do triều đình không có các sổ sinh, tử, giá thú để quản lý dân cư từ khi sinh ra đến khi chết nên chính quyền làng xã có thể ẩn lậu dân đinh một cách dễ dàng bằng cách ghi vào “sổ vắng mặt” một số dân đinh, mặc dù những người này vẫn đang cư trú ngay trong làng [22, tr.181] Việc ẩn lậu dân đinh như vậy chỉ làm lợi cho các chức dịch trong làng xã Do đó, triều đình đặt ra phép bình lệ

là để kiểm soát, đối phó với tình trạng này

Đồng thời việc quản lý người ngụ cư ở các xã cũng được thực hiện chặt chẽ hơn Năm 1666, triều đình có lệnh cho các xã được phép khai vào sổ hộ tịch cả những người nước ngoài có lối sống (cách ăn mặc quần áo, cách cư xử) phù hợp với phong tục bản địa, hiện đang ngụ cư trong địa bàn xã đó Sự kiện này được ghi lại trong cuốn hội điển “Lê triều chiếu lịnh chính thư” như sau:

“ Những người ngoại quốc đi buôn bán ngụ ở nước ta, ở lẫn với dân ta

đã lâu, khinh nhờn pháp cấm, cần phải tách bạch ra Vậy lệnh cho các ty phải sai nhân viên đi khắp các huyện trong hạt mình, trách cứ quan huyện, lại sai người đi khắp các tổng, xã, thôn, trang, động, sách, trại, sở , châu và phường trong huyện hạt, bắt phải khai sổ minh bạch, hết thảy những người ngoại quốc ngụ ở nước ta bao nhiêu người; trong số đó những người nào lấy vợ đẻ con,

có người nào tình nguyện quốc tịch ta, là bao nhiêu người; có những người nào may và thuê rất tinh xảo, có thể dùng để chế tạo các thứ dâng lên ngự dụng, số thợ khéo ấy bao nhiêu người ” [10, tr.127]

Bàn về việc thi hành phép bình lệ dưới triều Lê Huyền Tông, sử gia Phan Huy Chú phê phán:

“Số đinh thêm lên không tính, hao hụt không trừ Phép này dường như

giản tiện nhưng số hộ khẩu sinh sản thêm hay chết bớt đi, không biết được hết, không phải theo ý trọng dân số của người xưa nữa Các đời sau noi theo, không kê lại nữa, đến hơn 50 năm về sau, đời Bảo Thái muốn phục hồi phép

cổ, nhưng vì thành pháp đã bỏ, rố cuộc không thể làm được Thế thì cái lỗi mở đầu đổi phép xưa thực không thể trốn trách nhiệm Ôi! Sợ phiền nhọc mà thích giản tiện có phải là sự lo xa để trị nước đâu!” [3, tr.224]

“Kẻ làm chủ ức triệu con người, giữ việc trị bình, mà không thể biết rõ

số dân tăng lên hay hụt đi để san sẻ chỗ nhiều chỗ ít cho cân nhau, cứ mặc cho dân tự sinh tự nuôi, trông nhờ vào trời, hình như không có can dự đến người trên gì cả, như thế há phải là công việc của đời thịnh trị ư?” [3, tr.226]

Phép bình lệ được áp dụng để kiểm soát dân số từ đời Lê Huyền Tông đến đời Lê Đế Duy Phương, năm Vĩnh Khánh thứ hai (1730) thì chấm dứt, việc lập sổ hộ tịch quay trở lại thể thức theo phép duyệt tuyển đã định ra từ đời Lê Thần Tông, năm Vĩnh Thọ thứ ba (1658)

- Thời kỳ Tây Sơn (1788-1802)

Sau khi đại phá quân Thanh, vua Tây Sơn Quang Trung Nguyễn Huệ đã nung nấu mục đích mở rộng bờ cõi về phương Bắc Để thực hiện mục đích đó, việc xây dựng, củng cố tiềm lực quân sự để có một đạo quân hùng hậu (22,tr.154) là một nhiệm vụ trọng yếu đựoc nhà vua quan tâm ngay sau khi lên ngôi hoàng đế Để ngăn ngừa tình trạng ẩn lậu dân đinh xảy ra rất phổ biến trước đó, triều đình đã thực hiện việc chấn chỉnh tổ chức hành chính địa phương bằng việc đặt thêm một cấp trung gian giữa xã và huyện, gọi là tổng Người đứng đầu tổng là tổng trưởng phải chịu trách nhiệm liên đới với các xã trưởng trong quản hạt của tổng mình về việc kê khai sổ đinh

Dựng lại toàn bộ quá trình phát triển và những đặc thù của hoạt dộng quản lý dân cư qua các triều đại phong kiến, có thể đi đến một số kết luận khái quát về hoạt động quản lý dân cư trong thời kỳ phong kiến như sau:

- Việc đặt ra chế độ quản lý dân cư trong các vương triều phong kiến xuất phát từ chính nhu cầu củng cố sức mạnh, đặc biệt là sức mạnh quân sự của nhà nước quân chủ trung ương tập quyền Trong điều kiện luôn phải đối phó với mối họa xâm lăng của nhà nước phong kiến phương Bắc và các cuộc nội chiến nên các triều đình phong kiến hết sức quan tâm đến việc củng cố sức mạnh quân sự Từ nhu cầu ấy, mục đích cơ bản của việc quản lý dân cư là nhằm giúp các triều đình phong kiến kiểm soát việc người dân thực hiện nghĩa

vụ đi lính và nộp thuế cho ngân khố quốc gia Chính mục đích này đã quyết định tính chất, phương thức, đối tượng quản lý của hoạt động quản lý dân cư

- Bản chất hoạt động quản lý dân cư trong thời kỳ phong kiến thuần tuý chỉ là hoạt động quản lý đinh Mặc dù các tài liệu lịch sử có sử dụng cá thuật ngữ “hộ tịch”, “hộ khẩu”… nhưng có thể nói trong thời kỳ phong kiến, hoạt động quản lý hộ tịch với ý nghĩa là quản lý các việc sinh, tử, giá thú đối với mỗi cư dân từ khi sinh ra đến khi chết không tồn tại Về cơ bản hoạt động quản lý đinh chỉ hướng tới đối tượng quản lý là nam giới trong độ tuổi thực hiện nghĩa vụ với nhà nước Chỉ đến giai đoạn giữa thế kỷ 17 trở đi phạm vi quản lý dân cư của triều đình phong kiến mới mở rộng tới đối tượng phụ nữ và sau đó là cả đối với người ngoại quốc

- Các triều đình phong kiến kiểm soát rất chặt chẽ, nghiêm ngặt việc chấp hành chế độ khai báo dân đinh của các đơn vị hành chính cơ sở (làng xã), biểu hiện cụ thể ở các khía cạnh sau:

+ Việc kiểm soát sổ bộ thường được giao cho các trọng thần của triều đình thực hiện, ví dụ: đại thần Phùng Tá Chu, Thống quốc thái sư Trần Thủ

Độ (triều Lý Nhân Tông); Nhân Huệ đại vương Trần Khánh Dư (triều Trần Minh Tông); Bùi Thế Đạt, Lê Quý Đôn, Đoàn Nguyễn Thục (triều Lê Hiển Tông)…

+ Quy định chế tài nghiêm khắc đối với hành vi trốn tránh việc khai báo

hộ tịch của người dân (ẩn lậu dân đinh); đồng thời cũng quy định chế tài ràng buộc trách nhiệm của xã trưởng và quan huyện trong việc quản lý, ghi chép chính xác số dân đinh trong phạm vi quản hạt của mình

Do chỉ quan tâm đến hoạt động quản lý đinh và không có cách thức để quản lý dân cư một cách toàn diện từ khi sinh ra đến khi chết nên bản thân việc kiểm soát đinh số của chính quyền trung ương cũng vấp phải rất nhiều khó khăn Mối liên hệ giữa Vua và triều đình phong kiến với người dân rất lỏng lẻo và được thực hiện thông qua vai trò trung gian của các chức dịch làng

xã Triều đình không trực tiếp giao thiệp với người dân trong việc mộ lính hay thu thuế, không cần biết trong một xã ai là người phải đi lính cho nhà vua, ai

là người phải nộp thuế cho công khố quốc gia mà chỉ cần biết xã đó phải tuyển

mộ bao nhiêu đinh số để bổ sung cho quân đội triều đình, phải nộp bao nhiêu thuế cho công khố mỗi năm Chính mối liên hệ lỏng lẻo và mang tính chất một chiều này (người dân chỉ có nghĩa vụ đối với nhà nước) là sự giải thích đầu tiên đối với vấn đề tại sao các triều đình phong kiến Việt Nam không lập các

sổ sinh, tử, giá thú (sổ hộ tịch) để quản lý mỗi người dân từ khi sinh ra đến khi chết Việc thi hành “phép bình lệ” dưới triều Lê Huyền Tông (1664) cho thấy nhà nước phong kiến đã phải trả giá cho sự bất lực trong quản lý dân cư của mình bởi không thực hiện việc quản lý hộ tịch

Thứ hai: Chế độ tự trị làng xã và các yếu tố quản lý hộ tịch trong lệ làng Việt Nam thời kỳ phong kiến