Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

Mặc dù được lựa chọn là một trong những nội dung quan trọng của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, nhưng cho đến nay, chưa có nhiều công trình chuyên khảo đi sâu nghiên

MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN

1.1.1.2 Vai trò, ý nghĩa của thủ tục hành chính 18

1.1.2 Phân loại thủ tục hành chính 23

1.1.2.1 ý nghĩa của việc phân loại thủ tục hành chính 23

1.1.2.2 Các loại thủ tục hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước 23

1.1.2.3 Phân loại thủ tục hành chính trong hoạt động ủy ban nhân dân

cấp xã

26 1.2 Cải cách thủ tục hành chính 27

1.2.1 Sự cần thiết cải cách thủ tục hành chính 27

1.2.1.1 Quan niệm về cải cách thủ tục hành chính 27

1.2.1.2 Các yếu tố thúc đẩy cải cách thủ tục hành chính 29

1.2.2 Nội dung cải cách thủ tục hành chính 30

1.2.2.1 Mục tiêu và yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính 30

1.2.2.2 Phương thức tiến hành cải cách thủ tục hành chính 31

Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân

dân cấp xã trên địa bàn Thành phố Hà nội giai đoạn

2001 - 2010

36

2.1 Khái quát quá trình cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban

nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

36 2.1.1 Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2001 - 2005 37

2.1.2 Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2006 - 2010 40

2.2 Kết quả cải cách thủ tục hành chính trong một số lĩnh vực tại 41

2.2.1 Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực hộ tịch 41 2.2.2 Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực chứng thực 50 2.2.3 Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường 58 2.2.4 Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực khiếu nại - tố cáo 62 2.3 Đánh giá chung về thực trạng thực hiện thủ tục hành chính tại

ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

65 2.3.1 Đánh giá thủ tục hành chính từ phương diện pháp luật 66 2.3.2 Đánh giá thủ tục hành chính từ phương diện tổ chức áp dụng

và thực hiện

68

Chương 3: Phương hướng và giảI pháp tiếp tục cảI cách thủ tục

hành chính tại ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn Thành phố Hà Nội

73

3.2 Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành chính

tại ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

76

3.2.1 Phương hướng tiếp tục cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban

nhân dân cấp xã

76

3.2.1.1 Tiếp tục rà soát, hệ thống hóa các thủ tục hành chính đang

được thực hiện tại Ủy ban nh©n d©n cÊp x·

77

3.2.1.2 Tiếp tục sửa đổi, bổ sung những quy định thủ tục hành chính 77 3.2.1.3 Tiếp tục việc thực hiện quy chế "Một cửa" trong giải quyết

thủ tục hành chính tại ủy ban nhân dân cấp xã như một nhiệm

vụ trọng tâm của cải cách thủ tục hành chính

78

3.2.2 Giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân

dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

79

3.2.2.1 Các giải pháp liên quan đến khâu soạn thảo và ban hành văn

bản nói chung và thành phố Hà Nội nói riêng

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

1.1 Cải cách hành chính ngày nay đã trở thành sự quan tâm của nhiều quốc gia Đối với các nước phát triển và đang phát triển, cải cách hành chính được xem như động lực mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát huy dân chủ và duy trì hiệu quả hoạt động của bộ máy hành pháp

Ở Việt Nam, trong hơn hai thập niên hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đồng thời với việc đổi mới về kinh tế, cải cách hành chính được chú trọng thực hiện, đặc biệt là khi nhiệm vụ cải cách hành chính được khái quá hóa thành chiến lược thể hiện bằng Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước Mục tiêu cải cách hành chính là xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động

có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Xuất phát từ quan niệm, yêu cầu hướng đến một nền hành chính phục vụ nhân dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách thủ tục hành chính trở thành đòi hỏi bức xúc và được lựa chọn trở thành một trong nội dung của cải cách hành chính Ngày 04 tháng 5 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 38/NQ-CP về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và

tổ chức Tiếp đó, Chương trình thực hiện Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 8 khóa VII của Chính phủ xác định cải cách thủ tục hành chính là khâu đột phá của cải cách hành chính

Với tính chất là một trong những nội dung của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010, "tiếp tục cải cách thủ tục hành chính " được đặt ra nhằm "bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch và công bằng trong khi giải quyết công việc hành chính"

Cải cách hành chính nói chung, trong đó có thủ tục hành chính tiếp tục được Chính phủ xác định là một trong những giải pháp quan trọng để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là trong năm 2007

Để tạo bước chuyển căn bản trong cải cách thủ tục hành chính, ngày 10 tháng 01 năm 2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 30/QĐ-TTg phê duyệt

Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 Mục tiêu của việc đơn giản hóa thủ tục hành chính là bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, đơn giản, công khai, minh bạch của thủ tục hành chính; tạo sự thuận lợi cho cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp trong tiếp cận và thực hiện thủ tục hành chính; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đầy phát triển kinh tế - xã hội; góp phần phòng chống tham nhũng và lãng phí

1.2 Cấp xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống các cấp chính quyền ở nước ta Hoạt động của chính quyền cấp xã bao quát các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn và hướng tới thực hiện nhiệm vụ bảo đảm cho các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống, tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật

Các đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội gồm 232

xã, phường, thị trấn Được đặt trên địa bàn thành phố là nơi thí điểm thực hiện cải cách hành chính, Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn nói trên này đều nằm trong diện phải thực hiện cải cách thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết Việc cải cách này xuất phát từ yêu cầu thực tiễn về phát triển, quản lý đô thị đối với một thành phố đặc biệt như Hà Nội Là Thủ đô, Hà Nội được xác

định "là trái tim của cả nước, đầu não chính trị - hành chính quốc gia, trung tâm

lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế" [4], là vùng đất

"địa linh nhân kiệt" với lịch sử nghìn năm văn hiến hội tụ, kết tinh, lan tỏa và

phát sáng các giá trị văn hóa truyền thống của dân tộc, "là nơi đặt trụ sở của

các cơ quan Trung ương của Đảng và Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã

hội, các cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức quốc tế và là nơi diễn ra các hoạt động đối nội, đối ngoại quan trọng nhất của đất nước" [38, tr 8]

Với vị thế đó, Hà Nội đang ngày càng phải đối mặt với thách thức và

yêu cầu: thứ nhất, đẩy nhanh tốc độ và đồng bộ hóa sự phát triển, theo kịp thủ

đô các nước, góp phần tạo động lực cho phát triển kinh tế vùng và kinh tế cả

nước; thứ hai, phát triển bền vững, nhất là sự đảm bảo ổn định về chính trị,

trật tự an toàn xã hội, cũng như phải phấn đấu để giữ nhịp ổn định cho toàn bộ quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Nhiệm vụ cải cách hành chính nói chung cũng như cải cách thủ tục hành chính nói riêng cũng không nằm ngoài việc phấn đấu vì mục tiêu xây dựng, phát triển Thủ đô ngày càng giàu đẹp, văn minh, thanh lịch, hiện đại, tiêu biểu cho cả nước

1.3 Những năm qua, song song với quá trình chuyển đổi nền kinh tế, Đảng và Nhà nước ta có những chủ trương, giải pháp thiết thực đổi mới hệ thống chính trị, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước mà trọng tâm là cải cách nền hành chính quốc gia Chính quyền cấp xã là một trong các cấp chính quyền được quan tâm củng cố, kiện toàn Tuy chưa có những cải cách toàn diện, cơ bản, chưa tổng kết thành hình mẫu hoàn chỉnh, nhưng nhìn chung một số thể chế đã được hoàn thiện, cơ sở vật chất của cấp xã được đầu tư một bước, chính sách đãi ngộ và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cấp xã đã được thực hiện và phát huy tác dụng Chính quyền cấp xã hiện nay đã bắt đầu được chuyên nghiệp hóa, thực hiện mục tiêu chung của nền hành chính là phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn, cung cấp dịch vụ công cho xã hội Cải cách thủ tục hành chính là khâu đột phá để thỏa mãn yêu cầu này

Thực hiện Quyết định số 19/QĐ-UBND ngày 02/02/2007 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, lãnh đạo các cơ quan hành chính cấp xã tại Hà Nội (điển hình như Ủy ban nhân dân phường Dịch Vọng Hậu) đã chỉ đạo các cán bộ chuyên môn xây dựng, ban hành, niêm yết công khai những quy định

về 58 thủ tục hành chính thuộc các lĩnh vực: giải quyết khiếu nại - tố cáo; hộ tịch - chứng thực; an ninh - quốc phòng; xây dựng và quản lý đô thị; tài

nguyên và môi trường; lao động, thương binh và xã hội; giáo dục và đào tạo; kinh tế Trong quá trình thực hiện 58 thủ tục hành chính nói trên, mặc dù đã được cải cách, sửa đổi, rút gọn để đáp ứng nhu cầu của tổ chức, công dân vẫn còn phát hiện rất nhiều bất cập cần phải khắc phục nhằm tạo điều kiện hơn nữa cho nhân dân trong giao dịch với cơ quan công quyền

Mặc dù được lựa chọn là một trong những nội dung quan trọng của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, nhưng cho đến nay, chưa

có nhiều công trình chuyên khảo đi sâu nghiên cứu vấn đề cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã - nơi bộ máy chính quyền cơ sở gần và sát dân nhất, trực tiếp giải quyết các nhu cầu của nhân dân Với vị trí là cán bộ trực tiếp làm công tác tiếp nhận và giải quyết hồ sơ hành chính tại cơ quan cấp

xã, tác giả chọn đề tài: "Cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp

xã trên địa bàn thành phố Hà Nội" nhằm nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá quá

trình cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố

Hà Nội trong công cuộc cải cách hành chính; từ đó, đề xuất các giải pháp với mong muốn đáp ứng, phục vụ tốt hơn nữa nhu cầu giải quyết công việc của tổ chức, công dân

2 Tình hình nghiên cứu

Bản thân thuật ngữ "cải cách thủ tục hành chính" được đề cập một cách phổ biến trên phương tiện thông tin đại chúng và được người dân quan tâm thật sự kể từ khi có Nghị quyết số 38/NQ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính Sau 05 năm thực hiện, kết quả triển khai Nghị quyết số 38/NQ nói trên đã được xây dựng thành báo cáo của Chính phủ

Cải cách thủ tục hành chính đã được nghiên cứu thể hiện như một chủ trương, biện pháp điều hành trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, trong các văn bản của cơ quan nhà nước, các nghị quyết của Chính phủ và các bài phát biểu của các nhà lãnh đạo của

Đảng, Nhà nước Tình hình cải cách thủ tục hành chính đã được đề cập trong Báo cáo tổng kết việc thực hiện giai đoạn I (2001 - 2005), Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 và phương hướng, nhiệm vụ cải cách hành chính giai đoạn II (2006 - 2010)

Lý luận về thủ tục hành chính và một số nội dung của cải cách thủ tục hành chính là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý và hoạt động thực tiễn Đề tài này được nêu, thảo luận tại các hội thảo, các bài viết, các công trình nghiên cứu về quá trình cải cách hành chính

ở Việt Nam Đáng chú ý là cuốn sách "Cải cách thủ tục hành chính thực hiện

quyền và nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay", (Nxb Lao động, Hà Nội,

2000), do TS Vũ Thư - ThS Lê Hồng Sơn đồng chủ biên; "Tìm hiểu về hành

chính nhà nước", (Nxb Lao động, Hà Nội, 2003), do PGS.TS Nhà giáo ưu tú

Nguyễn Hữu Khiển chủ biên; "Thủ tục hành chính và hoạt động của cơ quan

hành chính với việc bảo đảm quyền của công dân", của tác giả Trần Thanh

Hương, (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 10 năm 2005); "Cải cách hành

chính và sự phát triển của doanh nghiệp tiếp cận từ thủ tục hành chính" của

GS.TS Lê Hồng Hạnh (Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4, năm 2007); Hội thảo

Hà Nội năm 2002 do Học viện Hành chính Quốc gia tổ chức: "Vai trò của

Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, thực trạng và giải pháp", Hội nghị

quốc tế tham gia ý kiến vào Dự thảo Báo cáo tổng kết việc thực hiện cải cách hành chính giai đoạn I (2001-2005) tổ chức vào tháng 11 năm 2005; Hội thảo vào tháng 11 năm 2006 về cải cách hành chính tại Việt Nam - các ưu tiên giai đoạn 2006-2010 và tầm nhìn 2020… Những tác phẩm, bài viết, phát biểu tại các Hội thảo tập trung vào những vấn đề chung mà chưa đi sâu vào nội dung hẹp là cải cách thủ tục hành chính tại các địa bàn cấp xã Về vấn đề này, đến nay mới duy nhất có một đề tài khoa học cấp Bộ của TS Bùi Đức Kháng, đó

là "Cải cách thủ tục hành chính của chính quyền cấp xã - cơ sở để bảo đảm

dân chủ hóa đời sống xã hội ở nông thôn", (năm 2002)

Vì vậy, tác giả chọn đề tài này nhằm tìm hiểu một cách tương đối toàn diện vổ hệ thống về cải cách thủ tục hành chính tại địa bàn xã, phường, thị trấn ở một đô thị đặc biệt là Thủ đô Hà Nội Thông qua xem xét thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại bộ máy chính quyền cấp xã, đối chiếu với lý luận chung về thủ tục hành chính, đề tài đưa ra các nhận định, kiến nghị các giải pháp góp phần tiếp tục hoàn thiện công cuộc cải cách hành chính nói chung

và cải cách thủ tục hành chính ở cấp xã nói riêng

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn bao gồm 58 thủ tục hành chính thuộc 08 lĩnh vực: Khiếu nại - Tố cáo; Hộ tịch - Chứng thực; Tài nguyên - Môi trường; Xây dựng - Đô thị; Lao động - Thương binh và xã hội; Giáo dục

- Đào tạo; Quân sự; Kinh tế

Trong số đó, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu sâu vào lĩnh vực Hộ tịch - Chứng thực và Tài nguyên - Môi trường Đây là những mảng công việc liên quan nhiều đến thủ tục hành chính, có nhu cầu được giải quyết thường xuyên, liên tục và cũng chính là những thủ tục đòi hỏi phải cải cách nhiều hơn nữa để kịp thời đáp ứng nhu cầu của tổ chức, công dân

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

4.1 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu tổng quan của đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về thủ tục hành chính và thực hiện thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội và đề xuất giải pháp thích hợp nhằm cải tiến quy trình thực hiện thủ tục hành chính trên một số lĩnh vực cụ thể

Trên cơ sở đó, mục tiêu cụ thể của đề tài là:

- Đánh giá một cách tổng quan về quá trình cải cách thủ tục hành chính, các quy định pháp luật về việc cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn Hà Nội; đúc rút ưu điểm cũng như tồn tại, vướng mắc cần phải được tháo gỡ trong công tác cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Thông qua xem xét thực trạng việc thực hiện thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã, đưa ra các kiến nghị và đề xuất một số giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác cải cách thủ tục hành chính ở cấp xã

4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu những vấn đề mang tính chung nhất về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính;

- Nghiên cứu, phân tích các văn bản, các quy định làm cơ sở cho việc cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố

Hà Nội Trên cơ sở đó đánh giá quá trình thực hiện và áp dụng các văn bản này trong quá trình cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã của Hà Nội

- Phân tích, đánh giá thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã; nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính của Thành phố Hồ Chí Minh và một số thành phố của các nước trên thế giới

- Đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bổn thành phố Hà Nội

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Quá trình nghiên cứu được tác giả thực hiện thông qua một số phương pháp sau:

- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: nghiên cứu tư liệu gồm các nghị quyết của Đảng, văn bản pháp luật trong lĩnh vực cải cách thủ tục hành chính, các bài phát biểu của các nhà lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, các báo cáo tổng kết công tác cải cách hành chính, bài viết nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành, xử lý thông tin, hình thành các luận điểm nghiên cứu

- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh: thu thập tài liệu trong nước và của nước ngoài về mô hình cải cách thủ tục hành chính, đánh giá những bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào công cuộc cải cách thủ tục hành chính tại bộ máy chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Phương pháp điều tra xã hội học:

+ Phương pháp điều tra, phỏng vấn: tiến hành phỏng vấn, điều tra trực tiếp một số tổ chức, công dân đến liên hệ giải quyết công việc tại Ủy ban nhân dân phường Dịch Vọng Hậu theo cơ chế "một cửa" nhằm củng cố và bổ sung thêm các thông tin, đảm bảo tính khách quan của kết quả nghiên cứu

+ Phương pháp chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn, tác giả thường xuyên trao đổi, tham vấn và tiếp thu có chọn lọc ý kiến của một số thầy cô giáo, chuyên gia, nhà quản lý và người hoạt động thực tiễn có kinh nghiệm trong lĩnh cực cải cách thủ tục hành chính

Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả đã kế thừa một số kết quả nghiên cứu có liên quan, nhận định tại các báo cáo tổng kết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về công tác cải cách thủ tục hành chính

6 Điểm mới và ý nghĩa của luận văn

Luận văn này là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu, đánh giá một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách thủ tục hành chính tại

Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội kể từ khi có Nghị quyết số 38/NQ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính và đặc biệt trong giai đoạn từ năm 2001 (năm bắt đầu Chương trình tổng thể cải cách hành chính) đến nay Luận văn tập trung phân tích các nội dung và điều kiện đảm bảo cho quá trình cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội, những mặt được và chưa được của quá trình cải cách, từ đó đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm tiếp tục nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác cải cách thủ tục hành chính nói riêng và cải cách hành chính nói chung, nhất là tại Ủy ban nhân dân cấp xã của Thủ đô

Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sẽ góp phần vào việc hoàn thiện

cơ chế thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã tại các đơn

vị cấp tỉnh trên cả nước Luận văn còn là tiếng nói từ cơ sở mang tính tham khảo để các cơ quan, ban, ngành từ Trung ương tới địa phương nghiên cứu tiếp tục hoạch định chủ trương, chính sách, đồng thời triển khai tốt hơn nữa nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính, cải thiện mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức như mục tiêu vốn được đặt ra của cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân

dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành

chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

1.1.1.1 Khái niệm, bản chất và đặc điểm của thủ tục hành chính

* Khái niệm và bản chất của thủ tục hành chính

Quản lý nhà nước là hoạt động được thực hiện theo quy trình, trật tự luật định Bên cạnh các quy phạm pháp luật nội dung, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước được đặt cơ sở pháp lý bởi các quy phạm thủ tục: thủ tục lập pháp, thủ tục hành chính và thủ tục tố tụng tư pháp

Thủ tục lập pháp là thủ tục làm luật do chủ thể sử dụng quyền lập pháp tiến hành Thủ tục tố tụng tư pháp là thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, hành chính, lao động, kinh tế, hình sự do các chủ thể sử dụng quyền tư pháp tiến hành Còn thủ tục hành chính là thủ tục, phần lớn và về cơ bản được thực hiện bởi các chủ thể mang quyền hành pháp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Quản lý nhà nước cũng giống như bất cứ một loại hoạt động có mục đích nào đều phải được thực hiện bằng một loạt các hành động nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định, nói cách khác, nó diễn ra theo một thủ tục nhất định Thủ tục, theo Từ điển tiếng Việt, được hiểu là những việc phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức [51, tr 937] Hoặc quan niệm đầy đủ và rõ ràng hơn, thủ tục hành chính là "Cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan nhà nước" [48, tr 141 ] Ở đây, có thể nhận thấy rất rõ hai yếu tố

cơ bản cấu thành khái niệm thủ tục: Thứ nhất, thủ tục trước hết phải là cách thức hoạt động, hành động hay thực hiện hành vi; thứ hai, thủ tục là hoạt

động được tiến hành theo một trình tự nhất định Giữa cách thức hoạt động và trình tự có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất trong khái niệm thủ tục Cách thức hoạt động là làm cái gì, không làm cái gì, theo phương pháp nào Do chỗ việc thực hiện công việc nhất định thường không phải chỉ bằng một vài hành

vi là xong, mà thường là một loạt các hành vi kế tiếp nhau nên hoạt động theo cách thức nào là chuỗi hành vi diễn ra theo một thứ tự trước sau, tức là theo một trình tự nhất định Không nên đồng nhất thủ tục với trình tự, vì trình tự sẽ không có ý nghĩa, nếu không là trình tự của các hành vi được thực hiện theo một cách thức nhất định

Trong khoa học pháp lý, khi quan niệm về các yếu tố cấu thành của khái niệm thủ tục hành chính, hầu hết các nhà nghiên cứu đã thể hiện hai yếu

tố kể trên Một số nhà nghiên cứu cho rằng: "Nếu xem xét bất kỳ hoạt động quản lý nào đều có thể nhận thấy tính kế tiếp, liên tục của các hành động, mà bên cạnh đó, phương pháp, cách thức thực hiện các hành động cũng vô cùng quan trọng" [58, tr 486] Các nhà nghiên cứu khác khi định nghĩa về thủ tục hành chính đã nêu quan điểm thủ tục hành chính là các quy định của Nhà nước về trật tự thời gian thực hiện những hành vi hợp pháp của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ của mỗi bên Nhiều nhà nghiên cứu cũng đã có những lập luận vệ sự hiện diện hai yếu tố "trình tự" và "cách thức hoạt động" trong khái niệm thủ tục hành chính [57, tr.16-18]

Luật về thủ tục hành chính ở Đức định nghĩa khái niệm thủ tục hành chính là các hoạt động có tác động hướng ra bên ngoài các cơ quan nhà nước, các hoạt động đó được định hướng vào việc kiểm tra các điều kiện cần thiết, việc chuẩn bị và thực hiện một hành vi hành chính hoặc vào việc hoàn thành một thỏa thuận theo luật công; thủ tục hành chính bao gồm việc thực hiện một hành vi hành chính hoặc hoàn thành một thỏa thuận theo luật công

Để hiểu rõ hơn về thủ tục hành chính, cần xem xét dưới giác độ quy phạm Trong khoa học pháp lý, tổng thể các quy phạm trong hệ thống pháp luật nói chung, ngành luật hành chính nói riêng thường được chia thành hai loại là quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục Sự khác nhau giữa hai loại quy phạm này chính là sự khác nhau trong đặc điểm của mệnh lệnh được chứa đựng trong mỗi loại quy phạm Mệnh lệnh trong quy phạm thủ tục là mệnh lệnh (dưới dạng quyền, nghĩa vụ) có tính chất "tổ chức" để thực hiện mệnh lệnh trong quy phạm vật chất chứa đựng trong đó các quyền, nghĩa vụ là cơ sở

để từ đó thực hiện việc "tổ chức" [57, tr 6] Đây chính là sự phân biệt giữa quy phạm thủ tục với quy phạm vật chất

Một trong những vấn đề về thủ tục hành chính gây nhiều tranh luận trong khoa học luật hành chính là vấn đề xác định phạm vi của thủ tục hành chính Về cơ bản có ba quan niệm như sau:

Quan niệm thứ nhất cho rằng, thủ tục hành chính là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và

xử lý vi phạm pháp luật các tranh chấp về quyền và xử lý vi phạm pháp luật

Quan niệm thứ hai xem thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết bất kỳ việc cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

Quan niệm thứ ba hiểu về thủ tục hành chính một cách rộng nhất, xem thủ tục hành chính là thủ tục thực hiện mọi hình thức hoạt động của mọi cơ quan quản lý nhà nước, tức là ngoài các hoạt động giải quyết các việc cá biệt

Cụ thể còn bao gồm cả trình tự hoạt động sáng tạo pháp luật (ban hành quy định quy phạm pháp luật và quyết định chủ đạo)[53, tr 15-16]

Trong ba quan niệm về thủ tục hành chính nêu trên, trong ngữ cảnh nghiên cứu của đề tài này, có lẽ quan niệm thứ hai là hợp lý hơn cả Ở đây, điều quan trọng và có ý nghĩa quyết định để xác định một thủ tục chính là đặc điểm, tính chất của hoạt động tương ứng Nếu hoạt động nào đó là hoạt động hành chính thì thủ tục quy định về hoạt động đó phải là thủ tục hành chính

Quan niệm thứ nhất chỉ xem thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết tranh chấp và xử lý vi phạm hành vi thì quá hẹp, đã bỏ qua các thủ tục giải quyết các việc cá biệt - cụ thể khác cũng thuộc pháp luật "hành chính" Với quan niệm thứ ba, ở thủ tục sáng tạo pháp luật, ban hành văn bản quy phạm hiện diện nhiều mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc những hệ thống khác nhau trong bộ máy nhà nước và thuộc phạm vi quy định của luật nhà nước

Việc xây dựng quan niệm chung, thống nhất về thủ tục hành chính là hết sức cần thiết để có nhận thức, hành động đúng đắn trong hoạt động quản

lý hành chính nhà nước, đặc biệt là phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Thủ tục hành chính Thủ tục hành chính bao gồm hai phương diện là thể chế

và tổ chức thực hiện Trong đó, phương diện thể chế nghiêng về ghi nhận quyền, nghĩa vụ, điều kiện, cách thức thực hiện quyền, nghĩa vụ Phương diện

tổ chức thực hiện phản ánh quá trình đạt đến kết quả cụ thể để giải quyết một công việc cụ thể và theo quan niệm chung, đặc trưng nhất của phương diện này là quá trình ra một quyết định hành chính cá biệt Trong luận văn này, xuất phát từ yêu cầu của đề tài nghiên cứu về thủ tục từ góc độ quản lý nhà nước, tác giả quan niệm về thủ tục hành chính như sau: Thủ tục hành chính là cách thức và trình tự do pháp luật quy định tiến hành các hoạt động của các

cơ quan quản lý nhà nước, điều chỉnh mối quan hệ mang tính nội bộ của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và giữa các cơ quan đó với các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực quản lý nhà nước Trong hai mối quan hệ trên thì quan trọng và đáng lưu ý dưới góc độ cải cách thủ tục hành chính là mối quan

hệ hướng "ra bên ngoài" của các cơ quan hành chính nhà nước Từ đó, một cách ngắn gọn, thủ tục hành chính chính là trình tự các bước tiến hành công việc giữa cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức Thông qua đó, cá nhân, tổ chức thực hiện và được bảo đảm các quyền, tự do hiến định, luật định "Trong

hệ thống các yếu tố pháp lý bảo đảm quyền công dân, thủ tục hành chính và hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đóng một vai trò quan trọng" [47, tr 14]

Như vậy, thủ tục hành chính vừa là công cụ thực hiện chức năng quản

lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước, vừa là điều kiện để công dân,

tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ

Đặc điểm của thủ tục hành chính

+ Đặc điểm chung của các thủ tục hành chính

Về những đặc điểm chung cơ bản của các thủ tục hành chính, trước hết phải kể đến: thủ tục hành chính là hình thức của quy phạm vật chất; phát sinh từ quy phạm vật chất, là phương tiện bảo đảm thực hiện quy phạm vật chất Bên cạnh đó cần nhấn mạnh một số đặc điểm khác của các thủ tục hành chính như sau:

Một là, thủ tục hành chính do pháp luật hành chính quy định Điều này

cho thấy thủ tục là một loại việc phải được hình thành bởi các quy phạm pháp luật Thủ tục hành chính được nhà nước xác lập nhằm mục đích thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính Nếu một hoạt động luật pháp không quy định cần những thủ tục hành chính nhất định thì nhà quản lý không được tự đặt ra thủ tục Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản

lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những hành vi chuẩn mực cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước [56, tr 9]

Ngoài ra, nhiều thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ chặt chẽ thì sẽ khó khăn trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ

Hai là, thủ tục hành chính diễn ra theo trật tự, theo các bước nhất

định, nó chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý nhà nước (lĩnh vực chấp hành - điều hành) Điều này có nghĩa thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp, nó là thủ tục được thực thi ngoài trình tự tòa án, khác

với thủ tục tố tụng tại tòa án Vì theo Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội nước ta thông qua ngày 28/10/1995 thì Tòa hành chính được tổ chức trong hệ thống Tòa án nhân dân

Cụ thể Tòa án hành chính nằm trong cơ cấu của Tòa án tối cao và tòa án tỉnh, đối với tòa án huyện sẽ có thẩm phán chuyên trách Tuy nhiên, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Theo một số quan niệm, trình tự, thủ tục thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này là "tố tụng hành chính" Điều này làm nảy sinh một vấn đề lý luận cần được làm sáng tỏ, đó là thủ tục tố tụng hành chính có thuộc về khái niệm thủ tục hành chính hay không?

Tố tụng hành chính theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là một trong các loại thủ tục tư pháp được thực hiện để giải quyết các tranh chấp pháp luật hay áp dụng chế tài mang tính pháp lý Nếu như thủ tục hành chính được áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành chính thì thủ tục tư pháp được thực hiện trong hoạt động xét xử của Tòa án Bởi vậy, không nên xem tố tụng hành chính là hình thức thuộc thủ tục hành chính

Ba là, hoạt động quản lý hành chính nhà nước vốn đa dạng và phức tạp,

bởi vậy tương ứng với nó, thủ tục hành chính cũng rất đa dạng và phức tạp Tính

đa dạng, phức tạp này thể hiện ở chỗ hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động diễn ra rộng khắp hầu hết trong các lĩnh vực của đời sống xã hội Bộ máy hành chính lại bao gồm nhiều cơ quan từ Trung ương đến địa phương và mỗi cơ quan khi thực hiện hoạt động quản lý trong thẩm quyển của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định Trong giai đoạn hiện nay, mặc dù cùng với

xu hướng cải cách hành chính, vai trò của nhà nước và mức độ, liều lượng quản lý nhà nước, nhất là sự tác động đến nền kinh tế đang được nghiên cứu, xác định phạm vi thích hợp, song tính phức tạp của quản lý nhà nước là điều không thể phủ nhận Với xu hướng xây dựng một nền hành chính cung cấp dịch vụ, nền hành chính vận hành trong cơ chế thị trường và trong giai đoạn

hội nhập kinh tế quốc tế thì việc đa dạng, phức tạp của thủ tục hành chính là yếu tố tất yếu

+ Đặc điểm của thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của

Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội

Như trên đã nêu, nói một cách cô đọng, thủ tục hành chính là trình tự các bước tiến hành công việc giữa cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức Chủ thể của thủ tục hành chính được pháp luật quy định gồm: chủ thể tiến hành thủ tục hành chính và chủ thể tham gia thủ tục hành chính Trong đề tài này, việc nghiên cứu nhằm vào các thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn của thành phố Hà Nội với

tư cách là chủ thể tiến hành và với sự tham gia của cá nhân, tổ chức trên địa bàn Thủ đô

Thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã là một bộ phận của thủ tục hành chính nói chung, do đó nó cũng có các đặc điểm như thủ tục hành chính đã trình bày ở trên Tuy nhiên, một vấn đề cần được đặt ra khi nghiên cứu là sự khác biệt giữa thủ tục hành chính do Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn giải quyết trong mối tương quan với thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính do Ủy ban nhân dân tại các đơn vị hành chính - lãnh thổ khác giải quyết (cấp tỉnh, cấp huyện)

Hiện nay, tính trên địa bàn thành phố Hà Nội, có 232 đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, trong đó gồm 98 xã, 128 phường, 06 thị trấn Một đặc điểm dễ nhận thấy trong các đơn vị hành chính này, xã và thị trấn đều có vùng nông thôn Căn cứ Quyết định số 6645/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ngày 11/10/2004 về việc ban hành danh mục thủ tục hành chính thực hiện theo Quy chế "một cửa" tại các cơ quan hành chính của thành phố Hà Nội gồm 58 thủ tục Tuy nhiên, do tính chất đô thị ở các phường nhiều hơn ở xã và thị trấn nên có rất nhiều danh mục thủ tục hành chính tại nhiều phường không được áp dụng trong thực tế Ví dụ, thủ tục chuyển quyền

sử dụng ao và vườn liền kề khu vực nông thôn, trong khi đó ở xã cũng có danh mục thủ tục không có tổ chức, công dân có nhu cầu giải quyết vì đối tượng của thủ tục không có, đó là thủ tục xác nhận hồ sơ thanh lý nhà theo Nghị định 61/NĐ-CP ngày 05/7/1997 của Chính phủ

Thêm nữa, do trình độ dân trí khác nhau, nên các chủ thể tham gia quan hệ thủ tục hành chính ở đô thị nhìn chung cao hơn so với các chủ thể tham gia thủ tục hành chính ở nông thôn

Thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã so với thủ tục hành chính ở Ủy ban nhân dân huyện đều có nét chung là được áp dụng

cả ở vùng nông thôn lẫn thành thị Vì thế, đặc điểm của thủ tục hành chính mỗi cấp Ủy ban nhân dân này chủ yếu phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý Chẳng hạn, cũng là thủ tục cải chính hộ tịch, nhưng Ủy ban nhân dân cấp xã được quyền cải chính hộ tịch cho người dưới 14 tuổi, còn từ 14 tuổi trở lên, thẩm quyền cải chính thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, hoặc Ủy ban nhân dân cấp

xã có quyền đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn, nuôi con nuôi, nhưng Ủy ban nhân dân cấp huyện không có những thẩm quyền này Qua nghiên cứu, so sánh và đối chiếu, có thể nhận ra một số điểm khác biệt của thủ tục hành chính được thực hiện tại Ủy ban nhân dân cấp xã của Hà Nội như sau:

Thứ nhất, so với cấp huyện, cải cách thủ tục hành chính ở Ủy ban

nhân dân cấp xã có số lượng nhiều hơn Điều này được giải thích bởi vị trí gần dân vốn đặc trưng cho cấp xã và bởi chức năng, thẩm quyền tương thích với các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở Trong bối cảnh cải cách cơ chế cung cấp dịch vụ hành chính cho nhân dân và đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, với chủ trương nâng cao hiệu quả của chính quyền cơ sở thì việc gia tăng các số lượng thủ tục hành chính để cấp xã giải quyết là hoàn toàn có thể lý giải dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn

Thứ hai, mặc dù có số lượng lớn nhưng xuất phát từ phạm vi chức năng,

nhiệm vụ, thủ tục hành chính ở cấp xã giới hạn trong một số lĩnh vực nhất định như lĩnh vực hộ tịch - chứng thực; lĩnh vực xây dựng - đô thị; lĩnh vực

tài nguyên - môi trường; lĩnh vực lao động - thương binh và xã hội; lĩnh vực khiếu nại - tố cáo; lĩnh vực quân sự; lĩnh vực giáo dục - đào tạo và kinh tế

Thứ ba, thủ tục hành chính tại cấp xã nói chung và xã, phường, thị

trấn trên địa bàn Hà Nội nói riêng nghiêng về phương diện tổ chức thực hiện hơn là thể chế Bởi lẽ, là cơ quan được trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật song nhu cầu thực hiện thẩm quyền này đối với cấp xã là không lớn và nhất là trong lĩnh vực quy định thủ tục hành chính

1.1.1.2 Vai trò, ý nghĩa của thủ tục hành chính

Mục tiêu của nền hành chính, xét cho cùng là hướng tới việc quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả Từ đó, thủ tục hành chính có một ý nghĩa, vai trò hết sức quan trọng dưới góc độ cải cách hành chính, bảo đảm tính pháp chế và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước chung, trong

đó có cơ quan hành chính nhà nước cấp xã

Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa VII

ở mục II, phần thứ hai với tiêu đề là: "Cải cách một bước nền hành chính nhà nước" đã đề cập các yếu tố (nội dung) của cải cách nền hành chính nhà nước là: 1) Cải cách thể chế của nền hành chính; 2) Chấn chỉnh tổ chức bộ máy và quy chế hoạt động của hệ thống hành chính; 3) Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; 4) Cải cách tài chính công

Trong bốn yếu tố cấu thành nêu trên thì thủ tục hành chính trước hết thuộc về yếu tố thể chế, tức là yếu tố pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước Không phải vô tình mà có quan niệm gắn thủ tục hành chính với phương diện tiên quyết là thể chế, nơi định ra quyền, nghĩa vụ và cách thức, điều kiện để thực hiện các quyền, nghĩa vụ đó Về một phương diện khác, thủ tục hành chính liên quan rất chặt chẽ với hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước, là cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước nói chung

và ở cấp xã nói riêng

Mục tiêu của nền hành chính, xét cho cùng là hướng tới việc quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả Hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước là tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật nhằm đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra Thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý vững chắc

để các chủ thể tiến hành thực hiện các hoạt động giải quyết công việc thuộc chức năng của mình, là chuẩn mực để đánh giá và đồng thời bảo đảm tính hợp pháp của quá trình thực hiện các nhiệm vụ công vụ Cũng nhờ đó mà hoạt động quản lý nhà nước được bảo đảm theo tinh thần công khai, minh bạch và tuân thủ nguyên tắc pháp chế

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, trong điều kiện xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa có hiệu lực và hiệu quả cao, vai trò của thủ tục hành chính là chỗ bảo đảm cho quản lý nhà nước nhanh nhạy, thông suốt, linh hoạt và tạo môi trường pháp lý thông thoáng cho các hoạt động kinh tế - xã hội

Để làm rõ vai trò của thủ tục hành chính trong hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã, trước hết cần khái quát một số nét cơ bản về cơ quan này Như đã biết, trong bộ máy nhà nước ta, Ủy ban nhân dân cấp xã thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Về vị trí và tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân nói chung, Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng, theo Điều 123, Hiến pháp 1992, thì: "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân"

Theo pháp luật hiện hành, các chức năng, nhiệm vụ cũng như thẩm quyền của Ủy ban nhân dân xã được quy định trong Hiến pháp 1992 và được

cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm

2003 (từ Điều 111 đến 118) Đó là các nhiệm vụ, quyền hạn trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội; ngân sách; đất đai; xây dựng giao thông, vận tải; giáo dục, y

tế, văn hóa xã hội, thể dục thể thao; quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội; thực hiện chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật và xây dựng chính quyền

Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như trên, nhìn một cách tổng quát, vai trò của thủ tục hành chính đối với tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã thể hiện ở các mặt sau:

+ Thủ tục hành chính là công cụ để tổ chức bộ máy hành chính cấp xã

và thực hiện việc tác động của quản lý nhà nước đến các hoạt động trên địa bàn xã, phường, thị trấn Trước hết, thủ tục hành chính là phương tiện có tính chất tổ chức để xây dựng, sắp xếp, chấn chỉnh các bộ phận, các mối liên hệ giữa các bộ phận cấu thành bộ máy hành chính cấp xã

Bên cạnh đó, thủ tục hành chính là phương tiện để Ủy ban nhân dân cấp xã tiến hành các hoạt động quản lý để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, giữ vững an ninh, quốc phòng và các mặt khác ở địa phương Đây là hoạt động thể hiện vai trò của chính quyền xã cũng như của thủ tục hành chính trong quản lý Là sự chỉ đạo, điều hành, quản lý phải được tiến hành theo những trình tự, cách thức nhất định

+ Thủ tục hành chính là phương tiện đảm bảo thực hiện đúng đắn các quyền và nghĩa vụ của tổ chức và công dân Từ phương diện này, vai trò bảo đảm của thủ tục hành chính đối với thực hiện quyền hay nghĩa vụ của họ thể hiện trên hai phương diện:

Phương diện thứ nhất, thủ tục hành chính là phương tiện nhờ đó tổ

chức hay công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình một cách bình thường Họ chủ động thực hiện các hành vi cần thiết theo quy định của pháp luật để cộng tác cùng cơ quan hành chính đạt tới kết quả mà người sáng tạo ra quy phạm pháp luật chứa đựng quyền, nghĩa vụ mong muốn

Phương diện thứ hai, trong các tổ chức hoặc công dân, trường hợp

nhận thấy quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị cơ quan hành chính vi phạm thì cũng bằng chính các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính, họ thực hiện quyền khiếu nại để được xem xét, giải quyết

Trước hết, thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý hình thành hoạt động

trật tự trong quản lý hành chính nhà nước Nếu không thực hiện các thủ tục hành chính cần thiết thì một quyết định hành chính sẽ không được đưa vào thực tế hoặc bị hạn chế tác dụng, hoặc bị thực hiện sai Ví dụ, trong thủ tục xin cấp phép xây dựng, tổ chức, công dân muốn được Nhà nước cấp phép, thì điều đầu tiên tổ chức hay công dân đó phải kê khai đơn, bản cam kết theo mẫu quy định, có bản vẽ thiết kế của một công ty được Nhà nước thừa nhận, mẫu đơn phải có sự xác nhận về hiện trạng đất của phường, xã… Đây là những quy định bắt buộc người có yêu cầu xin cấp phép phải thực hiện trước khi được Nhà nước cấp phép Việc thực hiện này nếu không được diễn ra theo đúng trình tự thủ tục phải đi từ chính quyền cấp xã (đối với những trường hợp xin cấp phép nhưng nhà đất đó chưa được Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất ở), sau đó chuyển lên cấp huyện thì quá trình cấp phép hoặc

là không được thực hiện, hoặc được thực hiện nhưng sai nguyên tắc Bởi vậy,

tự các thủ tục sẽ không có ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không tuân thủ chúng Chẳng hạn, hồ sơ sẽ được cấp không đúng phép, hoặc việc cấp phép rơi vào những thửa đất đang có tranh chấp, khiếu kiện tại địa phương và người có quyền lợi chính đáng có thể bị xâm hại

Như vậy, tuân thủ thủ tục hành chính là yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước

Thứ hai, thủ tục hành chính là yếu tố đảm bảo thực hiện các quyền, tự

do của cá nhân, tổ chức, là công cụ bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động chấp hành, điều hành và qua đó tạo điều kiện để giám sát, kiểm soát hoạt động của các chủ thể tiến hành thủ tục hành chính

Với tính chất là công cụ để các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính của mình, thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống nhất Ví dụ, trong một số lĩnh vực nhất định, thủ tục hành chính theo quy định phải được công bố, niêm yết công khai về hồ sơ, yêu cầu, quy trình, thời gian giải quyết, phí và lệ phí (nếu có) Việc quy định này là thống nhất theo văn bản pháp luật hiện hành Việc công bố công khai này cho phép kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các thủ tục hành chính tạo ra Nếu không công bố công khai, rất có thể một thủ tục hành chính được thực hiện theo nhiều cách mà không kiểm tra được hết tính đúng đắn của nó, điều này dễ gây ra các hiện tượng tiêu cực, bất bình trong nhân dân, cửa quyền trong cán bộ nhà nước

Thứ ba, thủ tục hành chính có ý nghĩa thúc đẩy phát triển kinh tế - xã

hội, là yếu tố xúc tác để tăng trưởng kinh tế, tăng cơ hội xúc tiến đầu tư, góp phần phòng, chống tham nhũng Khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, các thủ tục hành chính sẽ đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước, tạo sự thông thoáng, minh bạch cho môi trường kinh doanh và tạo cơ hội cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh của các thành phần kinh tế, làm giảm sự phiền hà, củng cố được mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước

Không phải ngẫu nhiên chúng ta lại chọn cải cách thủ tục hành chính làm khâu đột phá trong tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam Trong

"Báo cáo của Chính phủ về cải cách hành chính" (tháng 10/1995) tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa IX, từ thực tiễn sửa đổi thủ tục hành chính, Chính phủ đã nhấn mạnh:

Việc sửa đổi các thủ tục hành chính, tuy mới tập trung vào mấy khâu trọng điểm, đã làm bộc lộ rõ hơn những yếu kém của công tác quản lý hành chính ở các cấp, cho thấy rõ hơn phương hướng và cách thức khắc phục những yếu kém ấy, cũng cho thấy

rằng cải cách thủ tục hành chính gắn rất chặt với cải cách kinh tế, với toàn bộ các mặt thể chế, về cơ chế, về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ của Nhà nước nói chung… đó chính là ý nghĩa và tác dụng của khâu đột phá [53, tr 43]

Như vậy, thủ tục hành chính có một ý nghĩa to lớn không chỉ đối với hoạt động của toàn bộ nền hành chính mà còn đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh của xã hội

Tóm lại, thủ tục hành chính luôn có một vai trò, ý nghĩa quan trọng Đây chính là sự phản chiếu mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức, công dân Bởi vậy, thủ tục hành chính nếu xây dựng không khoa học, thiếu tính đồng bộ, áp dụng tùy tiện vào đời sống sẽ làm xa cách giữa nhân dân với Nhà nước, làm cho niềm tin của nhân dân vào chính quyền bị giảm sút

1.1.2 Phân loại thủ tục hành chính

1.1.2.1 Ý nghĩa của việc phân loại thủ tục hành chính

Phân loại thủ tục hành chính là một hoạt động khoa học nhằm phân chia các loại thủ tục theo từng nhóm, loại theo những tiêu chớ nhất định Việc phân loại là một yêu cầu trước hết phục vụ các hoạt động nghiên cứu và đào tạo trong khoa học hành chính, nhất là ngành luật hành chính Ngoài ra, phân loại thủ tục hành chính cũng có ý nghĩa đối với việc xây dựng, hoàn thiện và

áp dụng thủ tục hành chính

Trong hoạt động quản lý hành chính, việc phân loại thủ tục hành chính giúp cho công tác quản lý, điều hành của Nhà nước được thuận lợi và khoa học, tránh tình trạng chồng chéo Việc phân loại thủ tục hành chính giúp bố trí cán bộ tiến hành một cách phù hợp và xử lý các vấn đề tưởng chừng mang tính kỹ thuật nhưng có tác dụng bảo đảm hiệu quả cũng như mức độ hài lòng của người dân, tổ chức như thời gian và mức độ ứng dụng công nghệ thông tin khi giải quyết Thông qua đó, tạo ra một cơ chế thực hiện thích hợp vốn là

mục tiêu đặt ra đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước và cũng là nguyện vọng của những người cần cung cấp dịch vụ về thủ tục hành chính

1.1.2.2 Các loại thủ tục hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước

Thủ tục hành chính có thể được phân chia thành nhiều nhóm theo những căn cứ khác nhau, tùy thuộc vào phạm vi của đối tượng nghiên cứu Tiêu chí của việc phân loại thủ tục hành chính có thể là mục đích của thủ tục; tính chất, nội dung công việc được tiến hành theo thủ tục hành chính; theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước; theo chức năng cung cấp dịch vụ trong quản lý hành chính nhà nước

Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu của đề tài này, căn cứ vào tính chất công việc được tiến hành, thủ tục hành chính được phân thành ba nhóm:

thủ tục hành chính nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư

* Thủ tục hành chính nội bộ

Là thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện trong nội bộ một cơ quan, một hệ thống cơ quan nhà nước Các hoạt động quản lý thực hiện theo thủ tục hành chính nội bộ bao gồm các thủ tục về quan

hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới, quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp

và ngang quyền…Các hoạt động này nhằm hình thành, hoàn thiện, vận hành

bộ máy quản lý nên thủ tục hành chính nội bộ chủ yếu phục vụ cho việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo phân công, phân cấp, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan, các bộ phận, các cán bộ, công chức trong một cơ quan nhà nước Tóm lại, thủ tục hành chính nội bộ liên quan chặt chẽ với vấn đề tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước Có nhiều thủ tục hành chính nội bộ như thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thủ tục thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan nhà nước, thủ tục tuyển dụng, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức Tuy nhiên, hiện nay việc cải cách thủ tục hành chính nội bộ xuất phát từ nhu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của

bộ máy nhà nước nên không thể cải cách các thủ tục này nếu không cải cách

bộ máy nhà nước, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức

* Thủ tục hành chính liên hệ

Là thủ tục giải quyết các công việc cụ thể liên quan đến quyền, nghĩa

vụ, lợi ích của tổ chức, cá nhân nhằm phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của tổ chức và của công dân khi Nhà nước có nhu cầu giải quyết một nhiệm vụ nhất định vì lượi ích cộng đồng Việc xây dựng và thực hiện các thủ tục này phụ thuộc vào quan niệm về mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân,

về vai trò nhà nước trong quản lý Thủ tục hành chính liên hệ ảnh hưởng rõ rệt tới hiệu quả quản lý và người dân đánh giá thái độ, năng lực hoạt động của chính quyền chủ yếu thông qua việc thực hiện các thủ tục này

Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng, thường được thể hiện cụ thể thông qua ba dạng sau:

- Thủ tục cho phép: Đây là loại thủ tục giải quyết các yêu cầu của

công dân hoặc tổ chức Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép nhà nước Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng cách ra một quyết định hành chính cá biệt cho phép Quá trình giải quyết này luôn phải tuân theo những trình tự, thủ tục nhất định

- Thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành: Đây là loại thủ tục khi

công dân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không thi hành các quyết định hành chính thì các cơ quan hành chính hoặc viên chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định hành chính Quá trình này phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định

- Thủ tục trưng thu, trưng dụng: Trong một số trường hợp luật định,

cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu, trưng

mua trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng Việc thực hiện này cũng phải theo một trình tự đã được pháp luật quy định Các thủ tục thuộc nhóm này gồm: thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân; thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của nhà nước; thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính; thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính…

* Thủ tục hành chính văn thư

Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra Ví dụ, quyết định công nhận việc nuôi con nuôi đối với thủ tục xin con nuôi, quyết định nhận cha/ mẹ cho con đối với thủ tục xin nhận cha/ mẹ cho con… Việc ra các quyết định này cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước

1.1.2.3 Phân loại thủ tục hành chính trong hoạt động Ủy ban nhân dân cấp xã

Có nhiều tiêu chí, mục đích để phân loại thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã, tuy nhiên trong phạm vi nghiên cứu đề tài này, nếu căn cứ vào vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong quá trình tiến hành thủ tục có thể chia thủ tục hành chính thành hai loại: thủ tục mà việc quyết định vụ việc thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã và thủ tục mà Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ là một chủ thể tham gia vào quy trình giải quyết vụ việc Cần nhấn mạnh rằng,

sự phân loại này chỉ có tính chất tương đối

Căn cứ vào thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết các thủ tục hành chính hiện nay ở Ủy ban nhân dân cấp xã chia thành ba nhóm, đó là: nhóm thủ tục hành chính đơn ngành, nhóm thủ tục hành chính liên ngành và nhóm thủ tục hành chính liên thông

* Nhóm thủ tục hành chính đơn ngành

Bao gồm những thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết của một cơ quan hành chính Ví dụ: thủ tục đăng ký khai sinh, kết hôn đối với công dân Việt Nam cư trú ở trong nước thẩm quyền giải quyết thuộc Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi công dân đó cư trú

* Nhóm thủ tục hành chính liên ngành

Bao gồm những thủ tục hành chính do một cơ quan hành chính tiếp nhận, giải quyết sau khi có sự thỏa thuận với cơ quan hành chính khác có chức năng quản lý nhà nước đối với một trong những điều kiện để được giải quyết thủ tục hành chính Tuy nhiên trong thực tế hiện nay tại Ủy ban nhân dân cấp xã không có thủ tục hành chính liên ngành cần phải giải quyết

* Nhóm thủ tục hành chính liên thông

Bao gồm những thủ tục hành chính do cơ quan hành chính cấp dưới tiếp nhận, chuyển lên cơ quan hành chính cấp trên giải quyết Trong số đó có thủ tục hành chính liên thông từ xã, phường lên quận, huyện, qua các sở, ngành rồi mới đến Ủy ban nhân dân thành phố thậm chí có thủ tục hành chính liên thông đến cả cơ quan trung ương Ví dụ, thủ tục cấp lại bằng Tổ quốc ghi công cho gia đình có công với cách mạng là thủ tục liên thông tới tận trung ương, hay thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở liên quan tới quận, huyện hoặc tỉnh, thành phố

1.2 CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.2.1 Sự cần thiết cải cách thủ tục hành chính

1.2.1.1 Quan niệm về cải cách thủ tục hành chính

Sự hiện diện của thủ tục hành chính là hết sức quan trọng đối với quản

lý hành chính nhà nước để bảo đảm tính pháp chế, khoa học và tính thống nhất trong hoạt động chấp hành và điều hành Bằng không sẽ dẫn đến tình trạng thiếu căn cứ, dễ gây tùy tiện, chủ quan, tạo ra những sơ hở phát sinh tiêu cực

Thủ tục bao giờ cũng có xu hướng bị "phức tạp hóa" Xét về bản chất

nó là việc làm cần thiết nhưng lại ẩn chứa những yếu tố trì trệ do những yếu

tố chủ quan chi phối Đó là đòi hỏi của cải cách trong việc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính [50, tr 213] Thủ tục hành chính gồm nhiều loại, liên quan đến nhiều lĩnh vực Nói cải cách thủ tục hành chính không thể đồng loạt cải cách tất cả các loại, các lĩnh vực liên quan đến thủ tục mà cần có sự lựa chọn

Ngày 04 tháng 5 năm 1994, Chính phủ ban hành nghị quyết 38/NQ-CP

về cải cách một bước thủ tục hành chính Từ đó đến nay, thủ tục hành chính ở nước ta đã tiến hành được hơn 10 năm trên bốn lĩnh vực: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

và cải cách tài chính công Xác định thủ tục hành chính là một trong những khâu yếu nhất của nền hành chính nhà nước, cải cách thủ tục hành chính luôn được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm Đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, để thúc đẩy thực hiện thắng lợi nhiệm vụ kinh tế - xã hội 5 năm (2006 - 2010), nhất là trong bối cảnh Việt Nam chính thức trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại Tthế giới (WTO) và để thực hiện mục tiêu xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm, Chính phủ đã đề ra Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước giai đoạn

2006 - 2010 Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của kế hoạch này là xây dựng và tổ chức thực hiện Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước Qua nghiên cứu kinh nghiệm cải cách hành chính thế giới cho thấy, đơn giản hóa thủ tục hành chính được xác định là nhiệm vụ trọng tâm trong chương trình hiện đại hóa hành chính của Chính phủ các nước phát triển

Thủ tục hành chính là cơ sở và điều kiện cần thiết để cơ quan nhà nước giải quyết công việc của dân và các tổ chức theo pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người và cơ quan có công việc cần giải quyết Trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, trong tiến trình hội nhập quốc tế, trong công cuộc chuyển dần từ hành chính công sang hành chính dịch vụ, cải cách thủ tục hành chính đang là yêu cầu bức xúc của nhân dân, của các tổ chức và các nhà đầu tư nước ngoài, nên trong suốt thời gian qua, thủ tục hành chính luôn được coi trọng và chọn làm khâu đột phá

Như vậy, gắn với cải cách hành chính thì cải cách thủ tục hành chính

là một nội dung quan trọng trong đó và được đặt trong tổng thể nhiệm vụ cải cách thể chế

Xét dưới góc độ nội dung và phương pháp tiến hành cũng như mục tiêu và kết quả thì cải cách thủ tục hành chính là quá trình rà soát, đánh giá để loại bỏ những bước (thậm chí thủ tục) không cần thiết, bất hợp lý

1.2.1.2 Các yếu tố thúc đẩy cải cách thủ tục hành chính

Cải cách hành chính ở Việt Nam được tiến hành nhiều năm nay với những bước đi lộ trình khác nhau từ thấp tới cao, bắt đầu là việc cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức đến cải cách một bước nền hành chính nhà nước với bốn nội dung: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công

Trước thời kỳ đổi mới, nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung mà đặc trưng cơ bản của nó là cơ chế "xin - cho’ Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, mọi hoạt động kinh tế từ sản xuất tới lưu thông, phân phối đều thực hiện dưới sự chỉ huy thống nhất của Chính phủ Trong thời kỳ chiến tranh, nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã cho phép huy động tiềm lực kinh tế của toàn xã hội cho tiền tuyến, góp phần giành chiến thắng trong cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước Song, từ khi nền kinh tế

nước ta chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa thì cơ chế "xin - cho" cùng những khuyết tật vốn có của nền kinh tế chỉ huy đã tạo nên một nền hành chính quan liêu, trì trệ, kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế

Một trong những hạn chế đó là thủ tục tiếp nhận và giải quyết công việc của công dân và tổ chức, trước hết là thủ tục hành chính chồng chéo, do nhiều ngành, nhiều cấp quy định, vừa thiếu tính đồng bộ, vừa rườm rà phức tạp, thường xuất phát từ yêu cầu thuận tiện của cơ quan có trách nhiệm giải quyết công việc mà chưa quan tâm đầy đủ đến nguyện vọng và sự thuận tiện cho nhân dân Nhiều cơ quan nhà nước chưa chấp hành đúng quy định về việc tiếp nhận và giải quyết công việc của dân hoặc đùn đẩy trách nhiệm giải quyết công việc giữa các cơ quan, cuối cùng công việc không ai giải quyết; thậm chí cán bộ, công chức có biểu hiện tùy tiện, cửa quyền, sách nhiễu tự đưa ra các thủ tục, các khoản phí, lệ phí không đúng thẩm quyền hoặc thu phí và lệ phí quá mức quy định; không niêm yết công khai cho nhân dân biết các quy định về thủ tục hành chính của Nhà nước; không bố trí cán bộ đủ trình độ và phẩm chất làm công tiếp nhận và giải quyết công việc; không những làm mất nhiều thời gian, công sức tiền bạc của cơ quan, đơn vị, của nhân dân, mà còn là một trong những nguyên nhân làm tệ tham nhũng phát triển, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước Chính vì vậy, Nghị quyết 38/NQ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính đã thể hiện sự quyết tâm của Chính phủ với việc tạo bước chuyển biến căn bản trong việc giải quyết công việc giữa cơ quan hành chính nhà nước và giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân, tổ chức trong công tác tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính và công việc của nhân dân nói chung

1.2.2 Nội dung cải cách thủ tục hành chính

1.2.2.1 Mục tiêu và yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính

Mục tiêu và yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính là phải đạt được

sự chuyển biến căn bản trong quan hệ và thủ tục giải quyết công việc của tổ chức và công dân, cụ thể là phải phát hiện và xoá bỏ những thủ tục hành chính chức thiếu đồng bộ, chồng chéo, rườm rà, phức tạp đã và đang gây trở ngại trong việc tiếp nhận và xử lý công việc giữa cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức, công dân; xây dựng và thực hiện được các thủ tục giải quyết công việc đơn giản, rõ ràng, thống nhất, đúng pháp luật

và công khai, vừa tạo thuận lợi cho tổ chức và công dân có yêu cầu giải quyết công việc, vừa có tác dụng ngăn chặn tệ cửa quyền, sách nhiễu và tham nhũng trong công chức nhà nước, đồng thời bảo đảm được trách nhiệm quản lý nhà nước, duy trì kỷ luật, kỷ cương hành chính Cải cách thủ tục hành chính phải tiến hành đồng thời ở tất cả các khâu, các lĩnh vực nhưng trọng tâm là các thủ tục đang gây nhiều bức xúc cho xã hội như thủ tục xin cấp phép xây dựng, sửa chữa nhà cửa, thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hộ khẩu…

Về lâu dài, cần xây dựng các thủ tục hành chính đơn giản, thống nhất, công khai, dễ hiểu, dễ thực hiện Xây dựng quy chế hoạt động của cơ quan, quy chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan theo hướng tăng cường trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, giảm dần các đầu mối trung gian sao cho một việc được giải quyết chủ yếu ở một cấp Khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu giải quyết công việc liên quan đến nhiều ngành, nhiều người thì một cơ quan, một công chức phải làm đầu mối tiếp xúc, nhận hồ sơ, giải quyết công việc

Tóm lại, thủ tục hành chính cần cải cách theo hướng hạn chế và xa hơn, chấm dứt hiện tượng lợi dụng, sách nhiễu của cán bộ, công chức nhà nước, nâng cao uy tín của cơ quan hành chính nhà nước trong nhận thức, đánh giá của người dân và góp phần xây dựng một bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả, có tinh thần phục vụ nhân dân chu đáo

1.2.2.2 Phương thức tiến hành cải cách thủ tục hành chính

Như đã trình bày ở phần trên, thủ tục hành chính gồm nhiều loại, liên quan đến nhiều lĩnh vực Nói cải cách thủ tục hành chính không thể đồng loạt cải cách tất cả các loại, các lĩnh vực liên quan đến thủ tục mà cần có sự lựa chọn

Thứ nhất, tiến hành rà soát lại toàn bộ các quy định hiện hành về thủ

tục hành chính, về phí và lệ phí thuộc lĩnh vực mình phụ trách, kể cả những quy định do cấp dưới ban hành nhằm bãi bỏ ngay những quy định thủ tục hành chính không đúng thẩm quyền và bổ sung, sửa đổi những thủ tục không phù hợp với thực tế đã và đang gây trở ngại cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị khác và gây phiền hà cho nhân dân

Đối với những thủ tục đã quy định trước, nay còn phù hợp nhưng được quy định phân tán ở nhiều văn bản, cần được hệ thống hóa lại bằng một văn bản thống nhất theo thẩm quyền của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ để thuận tiện cho việc thi hành, kiểm tra, giám sát

Đây là một phương thức quan trọng và cần thiết trong tiến trình cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam Theo báo cáo số 01 của Ban Chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ ngày 27/4/2006, kết quả sau 05 năm triển khai chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 cho thấy, thủ tục hành chính trên hầu hết các lĩnh vực đều đã được rà soát, sửa đổi, ban hành mới theo hướng đơn giản hơn, thuận tiện cho người dân Đặc biệt, thủ tục hành chính trên những lĩnh vực bức xúc, liên quan trực tiếp tới người dân và doanh nghiệp như đất đai, xây dựng, hộ tịch, hộ khẩu… đã được

rà soát nhiều lần, loại bỏ những thủ tục hành chính phức tạp, gây phiền hà, bước đầu tạo lập lại niềm tin cho người dân vào hoạt động phục vụ của các cơ quan công quyền Thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã đơn giản, minh bạch hơn, gắn với trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp theo phân cấp Đã xác lập trật tự kỷ cương mới trong quản lý thu phí và lệ phí Quy định công khai và minh bạch nguyên tắc thu, mức thu, chế độ thu nộp,

quản lý và sử dụng đối với các loại phí, lệ phí Kết quả đã bãi bỏ được 140 loại phí, lệ phí do Trung ương, 203 loại phí, lệ phí do địa phương ban hành [40]

Qua một số năm thực hiện Nghị quyết 38/CP, nhìn chung thủ tục hành chính ở tất cả các khâu đều bắt đầu được đơn giản hóa Các ngành, các cấp đều có sự nghiên cứu, tổ chức thực hiện nghiêm túc nghị quyết của Chính phủ, rà soát lại các văn bản mà mình đã ban hành, các thủ tục hành chính của ngành mình, cấp mình và loại bỏ bớt những thủ tục phiền hà, phức tạp hay gây cản trở đến việc giải quyết các công việc chung Nhiều quy định mới thông thoáng được công bố Nhà nước cũng ban hành nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, trong đó có nhiều văn bản trực tiếp liên quan đến thủ tục hành chính, đến các quyền và nghĩa vụ của công dân trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống Nhờ giảm bớt các thủ tục phiền hà mà nhiều việc được giải quyết nhanh hơn, có hiệu quả hơn Các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam cũng có nhiều thuận lợi khi xin phép và triển khai các dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam Một phần nhờ các thủ tục hành chính có nhiều cải tiến nhất định mà các dự án này được triển khai nhanh chóng hơn

Nhìn chung, phương thức này không chỉ được áp dụng tại Việt Nam

mà hầu hết các nước trên thế giới đang tiến hành công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính nói riêng đều áp dụng phương thức này Vụ Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công và đơn giản hóa thủ tục hành chính đã giúp Bộ trưởng đặc trách trình Chính phủ Pháp Dự luật thứ

ba về đơn giản hóa luật lệ và thủ tục hành chính, được áp dụng từ năm 2003 Theo đó luật này chọn ra những lĩnh vực cần cải cách nhất và cho phép Chính phủ có quyền ban hành các Sắc lệnh có giá trị như Luật để thực hiện việc cải cách trong từng lĩnh vực đó [42]

Hay ở Đức trong công tác cải cách hành chính của mình, Chính phủ Đức đã tập trung xem xét sự đánh giá, nhận định của người dân và doanh nghiệp về những quy định, thủ tục hành chính phức tạp, từ đó sẽ rà soát, xóa

bỏ các điều luật không cần thiết Cụ thể, đã tiến hành 700 quy trình lập pháp

và giảm được 12% số văn bản không còn cần thiết Ngoài ra, đơn giản hóa các thủ tục hành chính và các quy định của pháp luật [42]

Thứ hai, loại bỏ thủ tục không cần thiết, chồng chéo, sửa đổi, bổ sung

những thủ tục rườm rà, bất hợp lý, gây phiền hà cho các cá nhân, tổ chức, bảo đảm tính thống nhất, sự chặt chẽ, tính hợp lý, ổn định, rõ ràng của thủ tục hành chính, tính khoa học của quy trình thực hiện các thủ tục hành chính đã ban hành

Thứ ba, công bố công khai hệ thống các văn bản quy định thủ tục

hành chính Việc công khai thủ tục hành chính là phương thức không thể thiếu trong công tác cải cách thủ tục hành chính Công khai hóa một cách đầy

đủ các quy trình thủ tục hành chính, đặc biệt là thủ tục hành chính trong việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước với tổ chức, công dân; là điều kiện góp phần tăng hiệu quả của quá trình giải quyết các yêu cầu trong nền hành chính dịch vụ Trong nền hành chính dịch vụ, chúng ta có thể coi các tổ chức, công dân khi đến với cơ quan công quyền là những khách hàng mà chúng ta phải phục vụ Khách hàng biết rõ họ cần phải làm gì, cần chuẩn bị những vấn đề

gì, loại giấy tờ gì trước khi đến cơ quan yêu cầu giải quyết công việc

Mặt khác, người thi hành công vụ sẽ không có điều kiện để lợi dụng sách nhiễu, gây phiền hà cho tổ chức, công dân Công khai là cơ sở để kiểm tra quá trình thực hiện thủ tục, do đó nó cũng là căn cứ để đánh giá trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện nghĩa vụ với dân Ngay trong Nghị quyết 38/CP, nguyên tắc công khai hóa các thủ tục hành chính cũng được nhấn mạnh, Nghị quyết viết:

Sau khi các thủ tục hành chính được rà soát xét lại, bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi quản lý của mình, phải công bố công khai hệ thống các văn bản quy định thủ tục mới bằng nhiều hình thức để mọi cơ quan, đơn vị, mọi người được biết và thực hiện [11]

Tính công khai, rõ ràng của một hệ thống thủ tục hành chính là một đòi hỏi cấp thiết cần phải được tôn trọng và thực hiện Đây cũng là một sự biểu hiện cao nhất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta, đảm bảo cho

hệ thống pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh Điều 69, Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền được thông tin Đây là một trong những quyền để đảm bảo cho quyền làm chủ của nhân dân lao động được thực hiện có cơ sở Công khai hóa thủ tục hành chính chính là thực hiện quyền được thông tin của người dân, giúp cho tổ chức, công dân nắm bắt, hiểu rõ được quy định của thủ tục hành chính mà mình yêu cầu

Như vậy, cải cách thủ tục hành chính nhằm mục tiêu bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, đơn giản, công khai, minh bạch của thủ tục hành chính; tạo sự thuận lợi cho tổ chức, cá nhân trong tiếp cận và thực hiện thủ tục hành chính; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; góp phần phòng chống tham nhũng và lãng phí Kết quả cải cách thủ tục hành chính thời gian qua cho thấy mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với người dân và doanh nghiệp được cải thiện một bước đáng kể, thông qua một loạt các biện pháp như cải cách thủ tục hành chính gắn với thực hiện cơ chế "một cửa"; công khai hóa, minh bạch hóa các quy định về thủ tục hành chính; rà soát, sửa đổi, bãi bỏ thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa thuận tiện cho người dân và doanh nghiệp Song bên cạnh những kết quả và chuyển biến tích cực trên nhiều lĩnh vực quản lý, thủ tục hành chính vẫn còn tồn tại khá phổ biến xu hướng cơ quan hành chính giành thuận lợi cho mình, đẩy khó khăn cho người dân; vẫn còn tư tưởng bao cấp, cục bộ của các bộ, ngành khi xây dựng, ban hành thủ tục hành chính, thiếu trách nhiệm trong kiểm tra việc tổ chức thực hiện Đặc biệt, thời gian qua, cải cách thủ tục hành chính vẫn mang tính thử nghiệm là chính, thủ tục hành chính chưa ổn định, trong nhiều trường hợp vẫn có những vướng mắc chưa giải quyết được Bởi vậy, cải cách thủ tục hành chính vẫn tiếp tục cần

phải được cải cách triệt để hơn nữa để mang lại hiệu quả cao trong công cuộc xây dựng nền hành chính dịch vụ hiện nay

Chương 2

THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

GIAI ĐOẠN 2001 - 2010

2.1 KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI

ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Thủ đô Hà Nội là trung tâm đầu não chính trị - hành chính quốc gia của cả nước; xây dựng, phát triển và bảo vệ Thủ đô là quyền và nghĩa vụ của mỗi người dân Thủ đô, là nhiệm vụ thường xuyên, trực tiếp của các cấp chính quyền thành phố Hà Nội [38, tr 9] Việc phát triển đa dạng và nâng cao trình

độ, chất lượng các ngành dịch vụ, trong đó có dịch vụ công là nhiệm vụ đặt ra hàng đầu trong tiến trình xây dựng phát triển Thủ đô ngày càng giàu đẹp, văn minh, hiện đại, tiêu biểu cho cả nước

Cũng như các tỉnh, thành phố khác trong toàn quốc theo chỉ đạo chung của Trung ương Đảng và Chính phủ, thành phố Hà Nội tiến hành nhiệm vụ cải cách hành chính lần lượt trên cả bốn lĩnh vực: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công Cải cách thủ tục hành chính nằm trong nhiệm vụ cải cách thể chế hành chính, theo đó, đến năm 2010, phải hoàn thành cơ bản việc cải cách thủ tục hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận tiện, không còn phiền hà, sách nhiễu, trước hết đối với các thủ tục hành chính trong liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, đến cấp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà; hoàn thiện về cơ bản thể chế quản lý nhà nước trên địa bàn theo luật định và theo sự chỉ đạo của Chính phủ, bao gồm: thể chế tổ chức và quản lý xã hội về mối quan hệ giữa chính quyền thành phố với công dân và các tổ chức, thể chế

tổ chức và quản lý hành chính từ Ủy ban nhân dân thành phố đến cơ sở, thể chế tổ chức cung ứng và quản lý các dịch vụ công…

Cải cách thủ tục hành chính là một phần của nhiệm vụ cải cách thể chế hành chính, bởi vậy trên tinh thần yêu cầu chung của các văn bản của Trung ương Đảng và Chính phủ được cụ thể hóa thành chương trình công tác của Thành ủy Hà Nội và kế hoạch thực hiện của Ủy ban nhân dân thành phố

Hà Nội, cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội trong mỗi giai đoạn cụ thể đều có đề án để chỉ đạo thực hiện như Chương trình 06/CTr-TU về cải cách hành chính giai đoạn 1996 - 2000; Quyết định số 34/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân thành phố phê duyệt Kế hoạch thực hiện Chương trình tổng thể của Chính phủ về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010; Chương trình 07/CTr-TU của Thành ủy về cải cách hành chính nâng cao hiệu lực chính quyền giai đoạn 2000 - 2005; đề

án số 32/ĐA-TU của Thành ủy về một số nhiệm vụ trọng tâm về cải cách hành chính trong hai năm 2004 - 2005 và Quyết định số 93/2004/QĐ-UB của

Ủy ban nhân dân thành phố ban hành kế hoạch thực hiện Đề án số 32/ĐA-TU của Thành ủy…

Nhìn chung, việc đưa ra đề án, ban hành các quyết định và xây dựng

kế hoạch thực hiện trên của các cấp chính quyền thành phố Hà Nội kịp thời và thể hiện sự quyết tâm, nỗ lực cải cách nền hành chính nhà nước giai đoạn

2001 - 2010 Nắm bắt tinh thần này, cải cách thủ tục hành chính tại chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội đã có nhiều chuyển biến tích cực Tuy nhiên, xem xét, nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng cải cách thủ tục hành chính qua từng giai đoạn cụ thể, công tác cải cách thủ tục hành chính còn rất nhiều bất cập, cần phải đẩy mạnh hơn nữa

2.1.1 Cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2001 - 2005

Thực hiện Nghị quyết số 38/NQ-CP của Chính phủ, trong giai đoạn

1991 - 1995, cải cách thủ tục hành chính kết hợp với rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, sắp xếp lại chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các Sở, ngành trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố